Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 29 de marzo de 2023, en cuya fecha tuvo lugar.
PRIMERO: El objeto del presente recurso es la Resolución de la Viceconsejería de Medioambiente y Agricultura de 20 de octubre de 2021 por la que se estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto por la hoy recurrente contra la Resolución de la Dirección General de Economía Circular de 4 de junio de 2020, por la que se otorga a EUROPEAN RECYCLING PLATFORM RAEE, S.L. autorización como Sistema Colectivo de responsabilidad ampliada del Productor de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos en el ámbito nacional, con sujeción a las condiciones y requisitos que se establezcan en los Anexos I, II y III adjuntos a dicha Resolución.
El objeto de impugnación son precisamente algunas de estas condiciones de la autorización, que examinaremos después más detenidamente, sin perjuicio de transcribir aquí la condición o resuelvo 2º, por su carácter general:
"La autorización y funcionamiento del sistema colectivo se regularán por las condiciones previstas en la Resolución de autorización acordadas entre las Comunidades Autónomas en el seno de la Comisión de Coordinación en materia de residuos y por lo regulado en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos y normativa de desarrollo, considerándose nulos de pleno de Derecho aquellos requisitos, condiciones o documentos que contravengan dicha regulación.
La autorización será válida en todas las comunidades autónomas y en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y se inscribirá en el Registro de producción y Gestión, de conformidad con la Ley 22/2011, de 28 de julio."
La estimación parcial del recurso de alzada realizada en la resolución de 20 de octubre de 2021 se limita a modificar el párrafo segundo del resuelvo sexto y el apartado 6 del párrafo séptimo.
Además, se dispone en dicha resolución que la constitución de las garantías financieras presentadas por el sistema colectivo deberán ajustarse a lo establecido en el fundamento de derecho decimosegundo de la Resolución.
En la demanda, en base a los argumentos que analizaremos individualmente a continuación, se termina suplicando que se dicte sentencia en la que:
1. Aplique, en virtud del principio de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación e interpretación de la ley, la extensa doctrina del TS que reconoce la competencia exclusiva del Estado sobre la responsabilidad ampliada del productor y anula toda exigencia o precepto contraria a la normativa básica. En especial las referidas a los objetivos de recogida y gestión y a las compensaciones a las EELL para la adaptación de las instalaciones de los puntos limpios recogida en el artículo 43 del RD 110/2015 y en su Disposición transitoria segunda.
2. Que se declaren nuloslos siguiente resuelvos de la resolución autorizatoria (confirmados por la resolución del recurso de alzada) por falta de motivación, congruencia o coherencia:
a. Resuelvo Tercero referente al objeto social y finalidad exclusiva de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor
b. Resuelvo Cuarto sobre los criterios de recogida
c. Resuelvo Quinto sobre las condiciones de entrada y salida de productores
d. Resuelvo Sexto sobre los ámbitos de actuación del SCRAP
e. Resuelvo Séptimo referente a las condiciones de financiación del SCRAP en particular los apartados 2, 4, 6 y 7; siendo el 4 y el 7 relativos a la financiación de la adaptación de los puntos limpios
f. Resuelvo Octavo sobre el modo de constitución de garantía
g. Resuelvo Noveno relativo a la prohibición de realizar compensaciones entre sistemas colectivos
h. Resuelvo Décimo relativo a la participación de ERP RAEE en la organización, funcionamiento y financiación de la Plataforma Electrónica y de la oficina de asignación
i. Resuelvo Undécimo sobre las obligaciones de información y suministro de documentación, concretamente, sus apartados 1, 4 y 6
j. Resuelvo Duodécimo relativo a las compensaciones a los ELLL para la adaptación de los puntos limpios
k. Resuelvo Decimotercero sobre las condiciones de funcionamiento
l. Resuelvo Decimosexto que establece un "régimen especial de vigilancia del cumplimiento de las condiciones de acceso al ejercicio del sistema" no contemplado por el RD 110/2015.
El Letrado de la Comunidad de Madrid se opone a la estimación del recurso en todos sus puntos, con base a los argumentos que también analizaremos en detalle en cada uno de ellos.
SEGUNDO: Tras realizar un repaso general de todo lo actuado en el expediente, poniendo de relieve que la autorización se concedió cinco años después de la solicitud, la entidad actora invoca en primer lugar, y con carácter general, que la autorización impugnada debe sujetarse necesariamente a los límites legales configurados por el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, señalando que, frente a ello, la autorización impone condiciones ex novo fuera de las autorizadas por este R.D., contraviniendo por tanto el carácter reglado de la autorización.
Señala también que el artículo 149.1.23 de la Constitución Española (CE ) otorga al Estado competencia exclusiva en materia de "Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección", invocando que la autorización recurrida establece determinadas condiciones de forma arbitraria, ignorando los principios de legalidad, competencia y jerarquía normativa.
En este punto alega que la inseguridad jurídica a la que se está sometiendo a la actora ha encontrado auspicio y amparo de la Comisión de Coordinación en materia de residuos y el Grupo de Trabajo RAEE establecido en su seno, remitiéndose al informe emitido por la Comisión el 21 de noviembre de 2018 (documento 23 del expediente); sostiene que esta Comisión confunde discrecionalidad administrativa autonómica con la arbitrariedad.
Entiende que en este caso la Administración rebasa los límites de la discrecionalidad, en tanto ni siquiera se ha analizado en detalle la propuesta de cumplimiento formulada en la Memoria técnica acompañada con la solicitud ni en la documentación presentada con posterioridad en el expediente.
En particular, y en cuanto a la cuestión de la capacidad de las CCAA para imponer condiciones, señala que en este caso existe una clara limitación competencial que ha sido sobrepasada por parte del órgano actuante.
Invoca, también con carácter general, la falta de motivación y la vulneración de los principios de legalidad, de la confianza legítima e interdicción de la arbitrariedad, así como de la seguridad jurídica.
En este punto, insiste en que la actora desconoce si es válida su propuesta de actuación, debido a la falta de pronunciamiento al respecto en la resolución autorizatoria vulnerando su seguridad jurídica y el deber de congruencia en la formulación de la resolución que establece el artículo 88.2 de la Ley 39/2015, así como el RD 110/2015, particularmente del apartado 1.b) del ANEXO XVII.
Dicho todo esto, concreta que la controversia planteada gira sobre tres ejes contenidos en la resolución:
- La obligación de sufragar la adaptación de los puntos limpios con la finalidad de cumplir con las nuevas exigencias en el RD 110/2015, de 20 de febrero.
- Sobre los aspectos relativos a la fijación y seguimiento de los objetivos establecidos en el Real Decreto 110/2015.
- Sobre los aspectos de la resolución autorizatoria recurrida considerados en el Fundamento Jurídico CUARTO de esta demanda.
Con el mismo carácter general con que viene expuesto este fundamento jurídico, podemos señalar que la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, incorpora al ordenamiento interno la Directiva 2008/98/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo , de 19 de noviembre de 2008, la Directiva marco de residuos.
Tanto la Directiva como la Ley estatal citadas se dirigen a la actualización del régimen jurídico de la producción y gestión de residuos, la previsión de medidas para prevenir su generación y el establecimiento de los mecanismos precisos para evitar o reducir los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la generación y gestión de los mismos.
Como principios básicos en esta materia se mantienen la protección de la salud humana y del medio ambiente, ya establecidos en la legislación anterior, pero ahora se formula además una nueva jerarquía de residuos que explicita el orden de prioridad en las actuaciones en la política de residuos: prevención (en la generación de residuos), preparación para la reutilización, reciclado, otros tipos de valorización (incluida la energética) y, por último, la eliminación de los residuos.
De acuerdo con los principios de autosuficiencia y proximidad se prevén las medidas para establecer una red integrada de instalaciones para la valorización de residuos mezclados.
Los derechos de acceso a la información y la participación en materia de medio ambiente, garantizados mediante la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia, aparecen expresamente reflejados en la ley.
Y en aplicación del principio de "quien contamina paga", se incluye un artículo relativo a los costes de la gestión de los residuos que recaerán sobre el productor de los mismos o sobre el productor del producto que con el uso se convierte en residuo, en los casos en que así se establezca en aplicación de las normas de responsabilidad ampliada del productor del producto.
También se ocupa la Ley de definir las competencias administrativas de cada una de las administraciones públicas que intervienen en la gestión de los residuos y, además, crea la Comisión de coordinación en materia de residuos como órgano de cooperación técnica y colaboración entre las distintas administraciones, integrada por representantes de la Administración General del Estado (de los departamentos ministeriales con competencias en esta materia), de las Comunidades y Ciudades Autónomas, y de las Entidades Locales. Esta Comisión podrá crear grupos de trabajo especializados en los que participarán expertos en la materia de que se trate, del sector público o privado.
En lo que aquí particularmente interesa, la Ley desarrolla las obligaciones de los productores y gestores de residuos y dedica su título IV a la "Responsabilidad ampliada del productor del producto", regulando un marco legal sistematizado y coherente, en virtud del cual los productores de productos que con su uso se convierten en residuos quedan involucrados en la prevención y en la organización de la gestión de los mismos, promoviéndose la reutilización, el reciclado y la valorización de residuos, posibilitando que se haga de manera individual o mediante sistemas colectivos; en este último caso los productores deberán constituir una entidad con personalidad jurídica propia y sin ánimo de lucro, garantizando el acceso de todos los productores en función de criterios objetivos, estableciendo un sistema de autorización con la participación de la Comisión de coordinación en materia de residuos, que garantiza una actuación homogénea en todo el territorio nacional de los sistemas colectivos.
Dentro de este marco legal general, el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, se dedica espacialmente a los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE).
Como especiales particularidades de este tipo de residuos, la introducción de este R.D. refiere su continuo aumento en los últimos años y la necesidad de intensificar las medidas y esfuerzos de todos los Estados miembros de la Unión Europea, dado que los componentes peligrosos que los AEE contienen siguen constituyendo un problema importante durante la fase de gestión de los residuos y, en algunos casos, el grado de reciclado es insuficiente, por lo que señala que hay que continuar avanzando en el reciclado y otras formas de valorización de estos residuos, a fin de reducir la eliminación de RAEE al mínimo y de contribuir al uso eficiente de los recursos, teniendo en cuenta que en este sector es especialmente relevante la recuperación de las materias primas secundarias valiosas, lo que supone un recurso que no debe ni puede perderse.
Uno de los aspectos de la gestión de RAEE a los que la nueva normativa comunitaria otorga una especial relevancia es la etapa de la recogida del RAEE, que ha de realizarse de manera separada a la del resto de residuos. En consecuencia, se incrementan de manera ambiciosa y progresiva, los objetivos de recogida anuales; para conseguir estos índices de recogida deben existir instalaciones adecuadas para el depósito y almacenamiento de RAEE.
La Directiva 2012/19/UEimplica directamente en la recogida separada de RAEE a las Entidades Locales, a los distribuidores y tiendas donde se comercializan estos aparatos a los que les adjudica un protagonismo relevante en este aspecto, a los productores de AEE y a los gestores de estos residuos, implicación que incluye tanto la efectiva recogida separada como las obligaciones vinculadas al cómputo y trazabilidad de los residuos recogidos por todos estos canales.
Y en línea con la normativa anterior, se mantiene el principio de responsabilidad ampliada del productor, de manera que, en aplicación del principio de "quien contamina paga" el fabricante del equipo eléctrico o electrónico tiene la obligación de asumir la financiación de la gestión de los residuos que proceden de sus aparatos. La responsabilidad ampliada del productor, es un medio para estimular la prevención, el ecodiseño y la reciclabilidad de los aparatos. Al vincular al fabricante en la financiación de la gestión de los residuos se espera que se incentiven mejores diseños de los AEE que faciliten su desmontaje, reparación o reciclado o aumento de su vida útil (evitando la obsolescencia programada) y que, junto con la incorporación de un menor contenido en sustancias peligrosas, abaraten y mejoren la gestión de los residuos, siendo esta función el pilar de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor.
Interesa particularmente en este supuesto lo establecido en el artículo 40 del R.D., dedicado a la " Constitución , autorización y funcionamiento de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor de AEE", que establece:
"1. Los sistemas colectivos se constituirán y autorizarán de conformidad con lo previsto en la Ley 22/2011, de 28 de julio, y tendrán como finalidad exclusiva el cumplimiento de las obligaciones de responsabilidad ampliada del productor, sin perjuicio de la realización de actividades que complementen el objeto del sistema colectivo (....)
2. La solicitud de autorización que presente el sistema colectivo y la autorización que se otorgue, tendrán el contenido previsto en el anexo XVII. La solicitud de autorización se presentará según lo previsto en el artículo 32.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio. La Comisión de Coordinación en materia de residuos valorará el contenido de la solicitud y la idoneidad del funcionamiento del sistema colectivo para el cumplimiento de las obligaciones de la responsabilidad ampliada.
Se analizarán, entre otros aspectos, la transparencia y objetividad en las formas de incorporación de los productores a los sistemas (....)
3. La autoridad competente podrá incluir en la autorizacióncondiciones que garanticen el cumplimiento de los objetivos y obligaciones de los productores de AEE en todo el territorio estatal, en función de las características de cada territorio. Igualmente se podrá incluir la previsión de implantación de redes de recogida en determinadas zonas, o en determinadas categorías y subcategorías de AEE, en función de las características específicas o de peligrosidad de dichas categorías y subcategorías.
4. La vigencia de la autorización será de cuatro años, al cabo de los cuales se revisará iniciándose de nuevo el procedimiento establecido en este artículo. En cada ejercicio anual y durante la vigencia de las autorizaciones, las comunidades autónomas vigilarán el cumplimiento de las condiciones de la autorización en su territorio.
5. La comunidad autónoma concederá, si procede, la autorización en la que se fijarán las condiciones de ejercicio con arreglo al contenido del anexo XVII. El incumplimiento de estas condiciones podrá dar lugar a la aplicación de las previsiones del artículo 59. Una vez inscrita la misma en el Registro de Producción y Gestión de Residuos, el sistema colectivo podrá comenzar con su actividad.
6. Los sistemas colectivos establecerán sus normas de funcionamiento interno garantizando la participación de los productores en la toma de decisiones (....)"
Sentadas estas premisas básicas, procurando seguir el esquema propuesto por la actora y sin perder de vista los motivos de impugnación generales invocados, pasamos a examinar la conformidad a derecho de los resuelvos discutidos agrupados según los ejes señalados.
TERCERO: Así, se invoca en primer lugar en la demanda la falta de justificación jurídica y la inconcreción absoluta de la obligación de compensación a las entidades locales en concepto de renovación y adaptación de los puntos limpios de recogida a los parámetros establecidos en el Anexo VIII del RD 110/2015, por lo que, sostiene, tal obligación ha de ser declarada nula.
Con referencia a un informe jurídico acompañado con la demanda, insiste en que la obligación de costear la adaptación de los puntos limpios al RD 110/2015 es NULA por su extemporaneidad y por la falta de indicio claro sobre el contenido de esta obligación, ni el procedimiento jurídico para su concreción económica y materialización.
Vuelve a invocar la vulneración de los principios de transparencia, confianza legítima, interdicción de la arbitrariedad, legalidad y seguridad jurídica contemplados en el artículo 9.3 de la CE, y con base en estos motivos, solicita en este punto la declaración de nulidad de los resuelvos SÉPTIMO (en su apartado cuarto y séptimo) y DUODÉCIMO han de declararse NULOS.
El Letrado de la CAM, por remisión a las resoluciones recurridas, se opone a la estimación de este primer motivo invocando que " En relación con las compensaciones a las entidades locales existe obligación, por parte de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, de celebrar acuerdos con las Administraciones cuando éstas intervengan en la organización de la gestión de los residuos, cuestión que resulta clara, precisa e inequívoca de acuerdo con lo establecido en el artículo 32.5 e) de la Ley 22/2011, de 28 de julio . Por otro lado, la autorización determina de forma expresa, las distintas obligaciones económicas a las que deben hacer frente los sistemas de responsabilidad ampliada de RAEE para cumplir con lo establecido en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero. Entre estas obligaciones están las compensaciones económicas a los Entes Locales por los trabajos realizados de identificación, clasificación y almacenamiento de los RAEE y la adecuación de las instalaciones de recogida a lo establecido en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, y que recoge la autorización. Por ello, la previsión de la autorización de celebrar acuerdos con las Administraciones Públicas con el objeto de atender a las obligaciones del SCRAP se considera que no responde a ninguna imposición ni fijación por parte de la Administración, ni trata de desvirtuar la naturaleza de un Convenio, sino que responde a lo establecido en el ordenamiento jurídico ".
El resuelvo SÉPTIMO, en los citados apartados, establece:
"4. Aportar compensaciones a las Entidades Locales por las labores de recogida, clasificación, identificación e información según las previsiones del apartado 43.2.a). La cuantía de las compensaciones a las Entidades Locales, podrán referirse, transitoriamente, a las previsiones contenidas en los acuerdos con las Comunidades Autónomas o Entidades Locales ya suscritos en todo aquello que no contradiga el contenido del RD residuos de aparatos eléctricos y electrónicos y a otras condiciones de la autorización. Las aportaciones económicas a las Entidades Locales serán aportaciones mínimas aplicadas a las recogidas en las instalaciones de recogida municipales asignadas por la Oficina de asignación. Las CCAA establecerán especificaciones territoriales.
(.....)
7. Incorporar en la financiación a las Entidades Locales la adaptación de las instalaciones de recogida de Entidades Locales a las previsiones del real decreto en función de los planes autonómicos y locales que se desarrollen y que serán coordinados en el Grupo de Trabajo de residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos."
Por su parte, el resuelvo DUODÉCIMO establece:
"Para el desempeño de sus funciones, el sistema colectivo:
1.- Celebrará acuerdos con las administraciones cuando éstas intervengan en la organización de la gestión de los residuos, según lo previsto en el artículo 32.5.f) de la Ley 22/2011 , de 28 de julio, para garantizar la compensación económica a las entidades locales, abonándoles los costes soportados por la recogida selectiva de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, de acuerdo con lo previsto en los artículos 38 y 43 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero .
Los costes de gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos incluirán, entre otros, la adecuación de las instalaciones de recogida a las condiciones previstas en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero según lo dispuesto en el artículo 43.2 del indicado real decreto . Los productores financiarán los costes de gestión en función de su cuota de mercado, por categorías en los términos previstos en el real decreto, según dispone el artículo 43.8.
Las entidades locales recibirán una compensación económica por los trabajos realizados de clasificación y almacenamiento, de acuerdo con la normativa vigente.
Se respetarán los acuerdos, los convenios de colaboración y las condiciones pactadas con otras administraciones a la entrada en vigor de la presente autorización de conformidad con lo establecido en el artículo 32.5 de la ley de 22/2011, de 28 de julio . En todo caso, se adaptarán para garantizar, de acuerdo con lo previsto en los artículos 38 y 43 del Real Decreto 110/2015 , de 20 de febrero, la compensación económica a las entidades locales, correspondiente a los costes de la recogida selectiva; almacenamiento y tratamiento de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.
2.-Con carácter previo a la recogida, el sistema celebrará los acuerdos y/o contratos necesarios con los gestores de residuos, o en su caso con agentes económicos, y con los centros de preparación para la reutilización para financiar los costes de recogida y tratamiento de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos recogidos de acuerdo con los artículos 43 y 44.
Las condiciones contratación garantizarán el cumplimiento de los principios del artículo 32.4 Ley 22/2011, de 28 de julio , según dispone el artículo 41.1 d) Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , de publicidad, concurrencia e igualdad, con especial valoración del principio de proximidad y la jerarquía de residuos.
3.- Celebrará acuerdos o contratos con los distribuidores u otros agentes económicos para establecer las condiciones de financiación, recogida, almacenamiento, clasificación de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos y entrega a los gestores para su gestión, según el artículo 41.1 c) Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero . En dichos contratos se priorizará la aplicación de la jerarquía de la gestión de residuos tal como se establece en artículo 24.4 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , de forma que los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos recogidos por los distribuidores u otros agentes se destinen de forma prioritaria a la preparación para la reutilización a través de los contratos que la distribución u otros agentes puedan haber suscrito con gestores de preparación para la reutilización directamente, o a través del sistema colectivo, en cumplimiento del requisito establecido en el artículo 18.3 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero . En dichos contratos se contemplará la financiación de las actividades de recogida, clasificación, almacenamiento y entrega a gestor de todas las fracciones de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos recogidas por la distribución u otros agentes."
El Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, dispone en su artículo 19.1 :
" Las Entidades Locales, en el marco de sus competencias en materia de gestión de residuos domésticos, establecerán los sistemas que hagan posible la recogida separada, al menos gratuitamente para el usuario, de los RAEE domésticos. Así mismo, las Entidades Locales podrán suscribir acuerdos con los distribuidores de su ámbito territorial para que éstos realicen la entrega de RAEE doméstico en las instalaciones municipales, siempre que en las ordenanzas municipales o, en su caso, en las normas de funcionamiento de prestación del servicio de recogida domiciliaria de residuos, se identifiquen los lugares y horarios para hacerlo, quedando garantizado este servicio de conformidad con lo establecido en el apartado 2."
El artículo 51.1, por su parte, establece la obligación de las entidades Locales de informar a los usuarios sobre los aspectos relacionados con la recogida en el ámbito municipal, detallando una serie de cuestiones.
Pues bien, el artículo 43 del mismo R.D., trata de la financiación de estos residuos en los siguientes términos:
"1. Cada productor de AEE domésticos será responsable de financiar, al menos, la recogida, el transporte y el tratamiento de los RAEE domésticos depositados en los puntos o redes de recogida del sistema, en las instalaciones de recogida de los Entes Locales y de los distribuidores, así como los RAEE domésticos recogidos por los gestores con los que hayan llegado a acuerdos. La gestión de los RAEE que haya sido encargada por las Entidades Locales o los distribuidores directamente a gestores autorizados, podrá ser financiada por los productores de AEE siempre que se base en acuerdos a los que lleguen con los gestores y en los términos en los que en ellos se especifique."
El punto 2 de este precepto detalla los costes de gestión incluidos en el primer apartado, incluyendo expresamente "la identificación, clasificación y almacenamiento de los RAEE entregados en las instalaciones de recogida y la adecuación de las mismas a las condiciones previstas en este real decreto."
La Disposición transitoria segunda, adaptación de las instalaciones de recogida de las Entidades Locales, dispone:
"Las comunidades autónomas y las Entidades Locales aplicarán planes de adaptación de los puntos limpios y de las instalaciones de recogida municipales a las previsiones de este real decreto mediante calendarios graduales, con un plazo máximo de cinco años desde la entrada en vigor de este real decreto, estableciéndose condiciones especiales de operación en sus autorizaciones."
Pues bien, en estos términos, la resolución de autorización incluye, tal como viene autorizada por la Ley 22/2011 y el tan citado R.D., determinadas condiciones dirigidas a garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas, en los términos en que se regulan reglamentariamente, y que incluyen expresamente, como hemos visto, los costes de adecuación de las instalaciones de recogida de los Entes Locales.
Y pese a las alegaciones de la demanda, no puede considerarse que esta obligación de financiación de los productores de RAEE esté sujeta o condicionada a la aprobación o aplicación de los planes de adaptación previstos en la Disposición transitoria segunda y, por lo tanto, resulte "extemporánea".
En efecto, podemos asumir que las administraciones públicas implicadas no han respetado los tiempos señalados en esta disposición transitoria para la adaptación de las instalaciones municipales a las previsiones del R.D. al respecto -Anexo VIII-, pero ello no puede implicar la inexigibilidad de la obligación de financiar estos costes de adecuación o adaptación, en el momento en que se lleven a cabo, ya que la citada obligación es una aplicación concreta del principio general - establecido ya en la Directiva 2012/19/UE- de "quien contamina paga", que significa como hemos visto antes que los costes íntegros de la gestión de los residuos recaen sobre los productores de los mismos, por lo que tal obligación es absoluta y no puede verse condicionada ni limitada por una supuesta colisión de normas o por un incumplimiento de otros sujetos, en este caso, las administraciones públicas, pues ni la Ley ni el R.D. anudan ni establecen ningún efecto concreto a ese incumplimiento.
En cuanto a los elementos de la citada obligación -costes, forma de cálculo de los mismos, y el procedimiento jurídico adecuado para dar cumplimiento a la obligación- tendrán que venir establecidos con posterioridad, cuando se incurra en estos costes, mediante los mecanismos previstos en la normativa citada, particularmente, la suscrición de convenios o acuerdos con las administraciones locales según lo previsto en el artículo 32.5.f) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, para garantizar la compensación económica a las entidades locales, abonándoles los costes soportados por la recogida selectiva de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, de acuerdo con lo previsto en los artículos 38 y 43 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero.
En todo caso, tal como se establece reglamentariamente y se recoge en el resuelvo 12º, la financiación de los costes de gestión deberá fijarse en función de su cuota de mercado, por categorías en los términos previstos en el real decreto, según dispone el artículo 43.8.
En consecuencia, no podemos apreciar que en el establecimiento de estas condiciones exceda los límites legal y reglamentariamente establecidos, ya que todas ellas encuentran amparo en lo previsto expresamente en las normas citadas.
Por último, no cabe apreciar la invocada vulneración del llamado principio de generalidad en la responsabilidad de la gestión de residuos, pues tal principio no se extiende, como hemos visto, a la obligación de financiación de los costes que recae sobre los productores de los productos, y afecta a todos ellos y no sólo a los SCRAPs.
En definitiva, debe desestimarse este primer motivo de impugnación.
CUARTO: Se invoca a continuación la falta de competencia de las CCAA para la fijación de los objetivos establecidos en materia de recogida y almacenamiento de RAEE y que esos objetivos no solo deben ser cumplidos por los SCRAPS sino por todos los implicados en la cadena de valor de los AEE/RAEE.
En este punto argumenta que la regulación de la responsabilidad ampliada del productor es competencia exclusiva del Gobierno del Estado, tal y como han confirmado recientes sentencias del Tribunal Supremo.
En aplicación concreta de esta distribución competencial, invoca que la resolución autorizatoria impone la obligación de cumplir los diferentes objetivos establecidos en el Real Decreto 110/2015 a la entidad actora, sin tener en consideración que los objetivos a lograr se deben conseguir entre todos los integrantes de la cadena de valor asociada a los aparatos eléctricos y electrónicos y sus respectivos residuos de forma que dicha cadena implica desde los ciudadanos, hasta Sistemas Individuales de Responsabilidad Ampliada del Productor (SIRAPS), Sistemas de Devolución, Depósito y Retorno (SDDR), productores, distribuidores y, por supuesto, gestores de residuos y las 48 administraciones públicas con competencia en materia de recogida de residuos (también de RAEE), en definitiva, de una pluralidad de sujetos conminados a cumplirlos y no solo y exclusivamente por los SCRAPS por muy representativos que sean por cuota de mercado.
Invoca igualmente las numerosas imprecisiones que, invoca, incurren una vez más en la vulneración del principio de seguridad jurídica e incurren en arbitrariedad; también señala que, otra vez, la resolución recurrida ignora las propuestas cuidadosamente realizadas la actora en aras de cumplir con su responsabilidad.
Y concluye que "tanto la falta de precisión en los objetivos y obligaciones de su cumplimiento únicamente impuestas a los SCRAPS (no solo a ERP), como la imposición de condiciones ex novo suponen, además de una evidente usurpación competencial, la vulneración de la unidad de mercado, lo que conlleva una absoluta inseguridad jurídica y graves riesgos para la continuidad de la actividad de mi representada."
Con fundamento en estas alegaciones, considerar que los resuelvos tercero, cuarto y octavo han de ser declarados NULOS; estos resuelvos disponen:
"TERCERO
El sistema colectivo, titular de la autorización que se concede mediante la presente Resolución, es la entidad responsable de realizar las funciones y hacer frente a las obligaciones que a los Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productor de aparatos eléctricos y electrónicos atribuye el citado Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, y, por tanto, deberá cumplir con las obligaciones que los productores les confieran en materia de organización de la recogida, gestión, cumplimiento de objetivos, financiación e información sobre las categorías de aparatos y residuos de aparatos eléctricos y electrónicos para los que se otorga la autorización.
Al respecto de su objeto social y su finalidad exclusiva, el sistema colectivo deberá cumplir lo dispuesto en los artículos 40, 41 y 42 del citado Real Decreto.
En particular: 1. Cumplir la normativa aplicable a la figura jurídica elegida por la agrupación de productores de EUROPEAN RECYCLING PLATFORM RAEE, S.L.
2. Establecer el objeto social de la agrupación a la finalidad exclusiva del cumplimiento de las previsiones del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, en aplicación del artículo 40.1 , que deberá constar en sus estatutos.
3. Mantener en todo momento accesible para los productores adheridos, la autorización otorgada como sistema de responsabilidad ampliada del productor. Las condiciones establecidas en la autorización vincularán a los productores en su calidad de miembros del sistema constituido, conforme a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 32 de la Ley 22/2011, de 28 de julio .
4. Establecer la aportación económica de los productores al sistema colectivo a las obligaciones derivadas del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero y a la finalidad exclusiva de los sistemas colectivos, sin incluir actividades suplementarias a las recogidas en la autorización.
5. Incluir protocolos que permitan a los productores que quieran incorporarse al sistema colectivo valorar que sus aportaciones económicas serán destinadas a las obligaciones anuales del sistema colectivo según la autorización. La información a suministrar a los productores, por parte del órgano de administración del sistema colectivo ha de incluir con la suficiente claridad y transparencia los costes que se van generando en el cumplimiento de los compromisos anuales establecidos en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, en cada una de las actividades y actuaciones del sistema colectivo, bajo las condiciones de la autorización.
6. Indicar que las aportaciones económicas de cada productor para el funcionamiento anual del sistema colectivo serán proporcionales a su cuota de mercado del año anterior en base a la información suministrada por el Registro Integrado Industrial, en tramos o intervalos. Su destino será el cumplimiento de obligaciones anuales del sistema y la financiación de la recogida, tratamiento y gestión de los residuos durante el año en curso."
"CUARTO
El sistema colectivo organizará la recogida y gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos entregados por los usuarios finales desde los siguientes puntos previa solicitud de retirada en cada caso a través de la Oficina de asignación de recogidas:
- Instalaciones municipales: Puntos limpios y otros centros municipales de agrupamiento de residuos recogidos mediante cualquier forma de recogida selectiva de que disponga la Entidad Local.
- El punto de venta del distribuidor cuando la retirada se efectúe en dicha ubicación, previa solicitud de retirada cursada al Sistema Colectivo. La responsabilidad del sistema colectivo no ampara el traslado a través de la logística inversa de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos realizada por los distribuidores y/o los productores de aparatos eléctricos y electrónicos hasta las plataformas logísticas definidas en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero u otras instalaciones gestionadas por los distribuidores, salvo que dicha recogida sea organizada por el sistema. Asimismo, los productores de AEE podrán organizar y financiar la retirada domiciliaria.
- Instalaciones del distribuidor , plataformas logísticas, instalaciones de usuarios profesionales, instaladores o servicios técnicos, cuando la solicitud de retirada se efectúe desde dichas instalaciones.
- Instalaciones autorizadas para la gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos con las que el sistema colectivo tenga acuerdo.
- Puntos pertenecientes a la red de recogida propia implantada por el sistema colectivo.
El sistema colectivo, para asegurar el cumplimiento de estas condiciones técnicas en relación con la organización del sistema de recogida, deberá:
1.Organizar la gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos de los puntos de recogida asignados por la Oficina asignación en los términos establecidos en la Orden ministerial que regule su funcionamiento.
2.Garantizar, en ausencia de la Oficina de asignación, recogidas de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos efectivas en los puntos de recogida de las Entidades Locales y de la distribución, incluyendo a los instaladores y servicios técnicos que colaboran con la distribución. Se establecerán especificaciones operativas territoriales.
3.Garantizar en ausencia de la Oficina de asignación, la recogida universal de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos depositados en las instalaciones de recogida municipales, de distribuidores, de instaladores, servicios técnicos, gestores de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos o productores de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos contando con medios suficientes, conforme el artículo 25.2 del Real Decreto 110/2015 , de 20 de febrero y el artículo 32.5 de la Ley 22/2011 de Residuos y Suelos Contaminados . No se discriminarán zonas alejadas, de difícil acceso o escaso volumen de generación. Se tendrán en cuenta, en su caso, especificaciones operativas territoriales.
4. Adaptar las recogidas de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos a las fracciones de recogida establecidas en el anexo VIII del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero y, proporcionar a los entes locales los medios necesarios para que los citados residuos puedan ser recogidos cumpliendo los requisitos de clasificación y almacenamiento establecidos en dicho Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero.
En cuanto a la logística de la recogida:
5. Acordar con los entes locales los plazos de recogida desde el momento en que el ente local lo solicite hasta que el transportista efectúe la retirada de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, estos plazos deberán ser lo más cortos posibles y en cualquier caso adecuados a la capacidad de almacenamiento segura de los puntos limpios, para prevenir los posibles robos.
6. Los plazos de recogida desde el momento en que la tienda lo solicite hasta que el transportista efectúe la retirada de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos serán acordados con la distribución y deberán ser lo más cortos posibles y en cualquier caso adecuados a la capacidad de almacenamiento segura de la distribución.
7. Los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos se recogerán en las fracciones de recogida establecidas en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero y el sistema colectivo proporcionará a la distribución los medios necesarios para que los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos puedan ser recogidos cumpliendo los requisitos de clasificación y almacenamiento establecidos en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero.
8. Cuando los entes locales o la distribución asuman la autogestión de algunas fracciones, las obligaciones referidas anteriormente sólo se aplicarán al resto de fracciones que sean gestionadas a través de los sistemas.
9. El sistema colectivo deberá cumplir los objetivos de recogida de residuos de aparatos eléctricos y electrónico en cada Comunidad Autónoma prestando servicio de recogida de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos a los entes locales, a la pequeña distribución y a la gran distribución, a los instaladores y servicios técnicos y a las instalaciones de los gestores con los que tengan acuerdos, así como a los puntos de sus redes propias, en su caso."
"OCTAVO
La eficacia de esta Resolución queda condicionada, según se establece en el artículo 38.1.d) del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, a la constitución de la siguiente garantía financiera establecida según las previsiones de las secciones 3ª y 4ª del capítulo VIII, del citado Real Decreto para responder del incumplimiento de las condiciones de la autorización:
Cuantía total de la garantía: 4.160.074,46 €
Forma de constitución: La garantía financiera podrá formalizarse con cualquiera de las modalidades previstas en el artículo 46 o cualesquiera otras reconocidas por el ordenamiento jurídico, siempre que las diferentes modalidades utilizadas, cubran los tres supuestos del artículo 45.2 y la suma total garantizada cubra la garantía calculada de acuerdo con el Anexo XVIII del Real Decreto 110/2015 de 20 de febrero .
La cuantía de la fianza se revisará conforme a lo establecido en el artículo 45 de la Sección IV del capítulo VIII del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero .
La constitución de dicha garantía financiera deberá acreditarse ante la Tesorería Central de la Comunidad de Madrid.
En el caso de la modalidad del artículo 46.a, póliza de seguro, en todo caso la beneficiaria de la citada póliza de seguro debe corresponder a la Comunidad de Madrid. Anualmente y antes del 31 de marzo de cada año, EUROPEAN RECYCLING PLATFORM RAEE, S.L deberá acreditar ante la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Sostenibilidad de la Comunidad de Madrid, la actualización de la cuantía de la fianza."
El Letrado de la CAM se opone igualmente a la estimación de este punto por remisión al contenido de las resoluciones recurridas.
Ciertamente, con carácter general, la Disposición final primera -Títulos competenciales- de la Ley 22/2011 , consigna que "Esta Ley tiene el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución (...)."
Y en concreto, el artículo 31 de la citada Ley 22/2011 , de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, dispone que la serie de medidas adicionales contempladas en su punto 2 y que podrán imponerse a los productores en aplicación de la responsabilidad ampliada con la finalidad de promover la prevención y de mejorar la reutilización, el reciclado y la valorización de residuos "se llevará a cabo mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros, teniendo en cuenta su viabilidad técnica y económica, el conjunto de impactos ambientales y sobre la salud humana, y respetando la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior."
Ahora bien, las condiciones de la autorización concedida a la actora no impone ex novo ninguna de esas medidas adicionales, sino que se limita a concretar las obligaciones ya expresamente establecidas para los productores de residuos AEE en los artículos 40, 41 y 42 del RD 110/2015 , de modo que no podemos asumir que en su establecimiento la CAM este incurriendo en ninguna extralimitación competencial que, por otro lado, se invoca de manera absolutamente genérica.
Por lo demás, que en la resolución impugnada se establezcan obligaciones destinadas solo a la entidad actora -que supone extendidas en similares términos a otros SCRAPs- es una consecuencia lógica de la naturaleza de la resolución, es decir, es la autorización a la actora para operar como Sistema Colectivo.
Tampoco cabe apreciar imprecisiones susceptibles de causar indefensión o inseguridad jurídica, o incursas en supuestos de arbitrariedad, ni puede determinarse cómo o porqué la Administración vendría ignorando "las propuestas cuidadosamente realizadas por la actora en aras de cumplir con su responsabilidad", desde el momento en que no se expresan en la demanda las propuestas concretas formuladas en la memoria o en la misma solicitud que puedan considerarse rechazadas por las condiciones generales de la autorización recurrida.
En este sentido, cabe señalar que según indica la resolución impugnada, "el modelo de financiación que establece el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero es anual y coincidente con el criterio sistemático del conjunto de la norma en cuanto al cálculo de los objetivos, cuotas de mercado anuales, remisión de información, etc. La cuota del año precedente es un dato que se utiliza para, de forma imparcial, ecuánime y justa, establecer un reparto de objetivos entre los distintos sistemas de responsabilidad"; y "asimismo, el establecimiento de tramos o intervalos es una previsión del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, que además ha sido avalada por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (INF/CNMC/188/17)".
De conformidad con esto, y en relación con el resuelvo 3º, se ha de considerar que la cuota de los productores con base en tramos o intervalos es una opción jurídicamente sostenida; y dichos tramos o intervalos a los que se hace mención en la resolución impugnada serán aquellos que comunique el Registro Integrado Industrial a los propios sistemas colectivos, tal y como dispone el artículo 8.7.e) de la misma norma.
En relación con el resuelvo 4º, y siguiendo también en este punto los correctos razonamientos de la resolución recurrida, resulta de su contenido que hasta tanto se regule el funcionamiento de la oficina de asignación de recogidas prevista en el artículo 56 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, los diferentes sistemas colectivos podrán organizarse entre ellos de manera que se cumpla tanto lo establecido en la citada norma como en el contenido de su autorización.
Consecuentemente, dicho resuelvo recoge tanto las obligaciones para el momento en el que esta oficina de asignación esté en funcionamiento, como las condiciones de funcionamiento del sistema colectivo mientras no lo esté, dejando a elección de éste cómo llevarlas a cabo.
Por otra parte, el principio de recogida universal tiene por finalidad garantizar que allá donde se generen residuos de AEE, se asegure la existencia de una red suficiente para su recogida y correcta gestión posterior. Así, tal y como se recoge en el preámbulo del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, "(...) los productores de AEE, a través de sus sistemas de responsabilidad ampliada, podrán organizar sus propias redes de recogida de RAEE domésticos o reforzar las ya existentes (...) La finalidad es que las redes de recogida de los productores aseguren y completen la totalidad de la recogida de RAEE, allá donde sea necesaria, de manera que al igual que la venta de aparatos se realiza en todo el territorio estatal, se disponga de establecimientos, instalaciones, contenedores o mecanismos de recogida que abarquen, de manera generalizada, toda la geografía nacional. (...)". Asimismo, el artículo 43.1 de la citada norma obliga a los productores a financiar la recogida y gestión de los residuos de AEE depositados en cualquiera de los puntos o redes de recogida definidos a lo largo de la norma, y el artículo 29.2 obliga a los productores a financiar las recogidas, aunque hayan alcanzado el objetivo mínimo.
Por último, y en relación con el resuelvo 8º, en el que se dispone la constitución de la garantía financiera prevista en las secciones 3ª y 4ª del capítulo VIII del Real Decreto para responder del incumplimiento de las condiciones de la autorización, resulta que no se contiene en realidad en la demanda una crítica expresa del mismo; en todo caso, no consta que esta condición infrinja de ningún modo las normas referidas a su establecimiento o fijación de su importe, que según asegura la resolución impugnada -y esto no es cuestionado en la demanda- se ha calculado conforme a lo establecido en el apartado 2 del anexo XVII del Real Decreto 110/2015, señalando que los parámetros utilizados para ese cálculo se detallan en el anexo IA de la Resolución de 4 de junio de 2020, relativo al análisis de las alegaciones presentadas por la interesada a la propuesta de resolución, concretamente, esta cuestión fue objeto de análisis y contestación en el apartado correspondiente a la alegación séptima.
Además, y de conformidad con lo expresamente establecido en la resolución recurrida, la recurrente puede libremente elegir la modalidad o modalidades de garantía financiera que se prevén en el artículo 46, siempre que las mismas cubran los tres supuestos que contempla el artículo 45.2.
Pues bien, esta resolución considera viable la propuesta efectuada por a recurrente de combinar un seguro de caución para los supuestos a) y c) del referido artículo 45 junto a otra modalidad que cubriera el supuesto b) del mismo artículo.
No puede, en consecuencia acogerse este motivo de impugnación.
QUINTO: El tercero de los ejes sobre los que se articula la demanda se configura a modo de cajón de sastre en el fundamento jurídico cuarto, volviendo a invocar, como denominación común de todos los reproches, falta al deber de congruencia y motivación de los actos administrativos, incongruencia y extralimitación, vulneración reiterada de los principios de legalidad, confianza legítima e interdicción de la arbitrariedad.
En este fundamento se cuestionan los resuelvos o condiciones 5º, 6º, 10º punto 2, 11º punto 6, 11º puntos 1 y 4, 13º, 14º, y 16º que se analizan separadamente.
- RESUELVO QUINTO: Sobre las condiciones de incorporación y salida de productores
En este punto se argumenta en primer lugar carece de toda fundamentación jurídica, limitándose a mencionar los artículos de aplicación, invocándose que en la Memoria técnica incorporada al expediente los apartados de este resuelvo están previstos y son cumplidos en su totalidad, sin que en la resolución se haga mención alguna a esta documentación.
Este resuelvo dispone:
"QUINTO
Respecto de las condiciones de incorporación y salida de productores del sistema colectivo y su participación en la toma de decisiones, el sistema colectivo deberá cumplir lo dispuesto en el artículo 40.2 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , en relación con los artículos 8.3 , 40.6 , 42 y 49 RD y el artículo 32.2 3 Ley 22/2011 .
1. Cumplir las condiciones de transparencia, objetividad y no discriminación en los procesos de incorporación de nuevos miembros al sistema colectivo según el artículo 40.2 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero . Asimismo, se adaptarán los contratos de incorporación al sistema suscrito por las empresas incorporadas a EUROPEAN RECYCLING PLATFORM RAEE, S.L. a las previsiones de la presente resolución.
2. Establecer las condiciones de la salida de los miembros del sistema según lo establecido en el artículo 8.3, segundo párrafo.
3. Establecer un mecanismo de revisión de las garantías financieras en el caso incorporaciones o bajas de productores anuales o tras procesos de ejecución e informar sobre esta cuestión a la comunidad autónoma autorizante según el artículo 49.
4. Garantizar que la duración de los contratos de incorporación de los sistemas permite la libertad de cambio de los miembros del sistema sin penalizaciones y bajo lo previsto en el artículo 8.3.
5. Las aportaciones económicas de cada productor para el funcionamiento anual del sistema colectivo serán proporcionales a su cuota de mercado del año anterior en base a la información suministrada por el Registro Integrado Industrial, en tramos o intervalos. Su destino será el cumplimiento de obligaciones anuales y la financiación de los residuos realmente financiados (recogida y gestión) por el sistema colectivo durante el año en curso.
6. Garantizar que la participación de los integrantes del sistema en la toma de decisiones del sistema se realice con base en criterios objetivos, su derecho a la información y a la presentación de alegaciones 40.6 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero y 32.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio).
7. Incorporar en los contratos de adhesión de los productores la confidencialidad sobre la información aportada por ellos para el funcionamiento del sistema colectivo según lo previsto en el artículo 42.c) especialmente la que pueda resultar relevante para la actividad económica de los miembros del sistema, como los datos de puesta en el mercado. La confidencialidad ha de asegurarse en todos los protocolos de funcionamiento del sistema y extenderse a la entidad administradora en el cumplimiento de las obligaciones que sean asumidas por ésta.
8. Garantizar la inexistencia de conflicto de intereses de los miembros de los órganos de decisión en el sistema a lo largo de la vigencia de la autorización.
9. Incluir los aspectos contemplados en los párrafos anteriores en los contratos de incorporación de productores al sistema colectivo, no se permitirán cláusulas contrarias a estos planteamientos ni al ordenamiento jurídico. 10. Hacer accesibles los modelos genéricos de acuerdos de incorporación de los productores al sistema colectivo."
Pues bien, evidentemente esta condición se limita a reproducir los preceptos que al respecto establece el Reglamento de RAEE, por lo que, en todo caso, podría considerarse redundante, pero no apreciamos motivo de nulidad en ello.
Y que tales extremos estén contemplados, tratados y cumplidos en la memoria necesaria para solicitar la autorización, tampoco es motivo de nulidad, pues caso contrario, pudiera ser que la autorización no se hubiera concedido.
Para agotar la cuestión ni el artículo 88 de la LPACAP ni el Anexo XVII del R.D. 110/2015 exigen que la resolución en la que se autoriza el funcionamiento del sistema deba hacer mención expresa a cada uno de los puntos técnicos que hacen posible y motivan, precisamente, la concesión de la autorización.
En atención a la similitud de los motivos de impugnación expuestos en la demanda, estos razonamientos pueden aplicarse para descartar la invocada nulidad al RESUELVO SEXTO. Ámbitos de actuación de acuerdo a los principios de autosuficiencia y proximidad.
"SEXTO
La gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos se realizará en instalaciones que cuenten con la preceptiva autorización, en función de la naturaleza del residuo, concedida por la Comunidad Autónoma donde se encuentre ubicada.
En los contratos del sistema colectivo con los puntos de recogida de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (entes locales, distribución, gestores de residuos y otros agentes) se priorizará la aplicación de la jerarquía de la gestión de residuos tal como se establece en los artículos 21.4 y 24.4 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , de forma que los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos recogidos por entes locales, distribuidores y otros agentes se destinarán de forma prioritaria a la preparación para la reutilización, en cumplimiento del requisito establecido en el artículo 18.3 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , de forma que la financiación de la gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos por parte del sistema colectivo incluya la preparación para la reutilización y lo haga de forma prioritaria.
Las condiciones de contratación con los gestores de residuos deberán garantizar el cumplimiento de los principios recogidos en el artículo 32.4 de la Ley 22/2011, de 28 de julio , y en el artículo 41.1.d) del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , de publicidad, concurrencia e igualdad, con especial valoración de la aplicación del principio de proximidad, así como los principios de protección de la salud humana, de los consumidores y del medio ambiente. Asimismo, se priorizará la aplicación de la jerarquía en la gestión de residuos y se respetarán las condiciones de las autorizaciones de los gestores y la confidencialidad de su actividad según la Ley 15/2007 de 3 de julio de defensa de la competencia, así como el libre comercio de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, sus materiales y componentes.
El sistema colectivo, para asegurar el cumplimiento de estas condiciones técnicas en relación con las relaciones con los gestores de residuos, deberá:
1. Contratar a gestores autorizados para cada etapa de la gestión y para cada operación de tratamiento de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos según lo previsto en el RD 110/2015, de 20 de febrero en previsión del artículo 41.1.d ).
2. Incluir en los procedimientos de contratación los principios de publicidad, concurrencia e igualdad, así como los principios de protección de la salud humana, de los consumidores, del medio ambiente y de jerarquía de residuos, con especial valoración de la aplicación del principio de proximidad, en previsión de los artículos 32.4 de la Ley de residuos y del artículo 41.1.d) del RD 110/2015, de 20 de febrero .
3. Incluir, en su caso, previo acuerdo con las Entidades Locales, la incorporación en los contratos con los gestores de cláusulas sociales, de la aplicación del principio de proximidad o del cumplimiento de objetivos específicos de planes de gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos a nivel municipal.
4. Aportar la información necesaria para que los operadores puedan cumplir con sus obligaciones de información previstas en el Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado.
5. Respetar en los contratos con los gestores sus condiciones de autorización. Los datos que los gestores hayan de suministrar a los sistemas serán los previstos en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, respetando la confidencialidad de la actividad de los gestores según la Ley 15/2007 de 3 de julio de defensa de la competencia, así como el libre comercio de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, sus materiales y componentes ( art 41.1d). Se deberá analizar, de acuerdo con el artículo 40.2 del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , la aplicación de condiciones objetivas, transparentes y no discriminatorias en las relaciones entre los sistemas y el resto de operadores de residuos, así como los acuerdos entre sistemas colectivos. No se incorporarán cláusulas abusivas.
6. Acreditar los porcentajes de valorización de los residuos tratados, mediante los certificados de tratamiento que proporcionen los gestores de residuos."
En este punto y en relación con la ausencia de mención en la resolución a una correcta interpretación del principio de proximidad que se invoca también en la demanda, podemos añadir que desde luego, la resolución de la que tratamos no es el lugar apropiado para debatir sobre la interpretación de los principios legales, que deben considerarse referidos en su configuración legal; y ello sin perjuicio de señalar que el artículo 9 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados limita, en efecto, la aplicación de tales principios a (i) la gestión de los residuos mediante eliminación, y a (ii) la valorización de residuos domésticos mezclados.
Continua la demanda haciendo una serie de reflexiones tanto sobre los preceptos reglamentarios citados en este resuelvo como de carácter general sobre derecho de la competencia y libre mercado, aludiendo a los acuerdos de compensación entre SCRAPs, prohibidas en el resuelvo noveno, invocando que esta prohibición es una clara limitación a la libre circulación de capitales y va en contra de la libre competencia.
En efecto, tal resuelvo establece en su punto 1 que " con independencia de los acuerdos y convenios que establezca con otros sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor de aparatos eléctricos y electrónicos, cuando el balance de recogidas de los distintos sistemas realizado por la Oficina de Asignación prevista en el artículo 56 del Real Decreto 110/2015 concluya que el sistema colectivo ha recogido por encima de lo que le corresponde por su cuota o por encima de las recogidas asignadas por la oficina de asignación, dicho exceso no podrá ser compensado económicamente con otros sistemas."
Dado que tal prohibición de compensación económica de los posibles excesos de recogida viene expresamente establecida en el citado artículo 56 del R.D., se señala en la demanda que "esta prohibición debe entenderse nula de pleno derecho a tenor de lo dispuesto en el art. 47.1 a), e) y apartado 2 de la Ley 30/2015, LPACAP. Nulidad que también debe plantearse y predicarse respecto del art. 56.6 del Real Decreto 110/2015 por los mismos motivos", con lo que parece que está ejercitando una impugnación indirecta de este precepto reglamentario que, sin embargo, no se traslada al suplico.
En cualquier caso, no se explica en la demanda como podría ir esta prohibición en contra del modelo de libre mercado o suponer limitación a la libre circulación de capitales, pues no cita ni un solo precepto legal, de derecho interno o comunitario, que pudiera venir infringido por esta norma que, desde luego, no premia al incumplidor del volumen de recogida asignado; antes al contrario, parece dirigido a evitar que un sistema colectivo se exima de sus obligaciones pagando a otro u otros, desnaturalizando así el esquema de cumplimiento de obligaciones previsto en el Reglamento.
Se menciona también el RESUELVO DÉCIMO (PÁRRAFO SEGUNDO), referido a la participación de la actora en la plataforma electrónica de la oficina de asignación, señalando que en tanto ambos órganos creados y articulados por el RD 110/2015 no estén debidamente regulados, aprobados y en vigencia, se trata de obligaciones carentes de exigencia por lo que, sostiene, este aspecto debe tenerse por no puesto.
En efecto, tal previsión carece de sentido actual pero dado que pudiera tenerlo si durante el periodo que abarca la autorización se crearan estos órganos, no resulta procedente realizar ninguna declaración al respecto.
Se impugna también el RESUELVO UNDECIMO (APARTADO 6), que establece que la entidad actora debe comunicar antes del 31 de octubre a todos los integrantes del sistema y a la Comisión de Coordinación en materia de residuos la previsión de modificación de costes de gestión de los residuos, conforme al art. 32.5. i) de la Ley 22/2011 de 28 de julio.
Se alega en este punto que la fijación de tal fecha resulta poco razonable atendiendo a las dinámicas de mercado de los servicios de gestión, transporte y tratamiento de RAEE, proponiendo como más adecuada la fecha del 31 de noviembre.
Sin embargo, dado que la opinión subjetiva de la recurrente sobre la fecha adecuada para realizar dicha comunicación no puede prevalecer sobre la decisión general de la administración adoptada en interpretación del citado precepto legal, tampoco procede la declaración de nulidad de este resuelvo.
A continuación impugna el mismo RESUELVO UNDÉCIMO, pero ahora discutiendo los apartados 1 y 4.
El apartado 1 dispone: " El sistema colectivo cumplirá las obligaciones de información y suministro de documentación, según establece el artículo 38.1 e) Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero :
1.- Proporcionará al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, conforme a lo dispuesto en el artículo 41.1.e, antes del 28 de febrero del año siguiente al del periodo de cumplimiento, el informe anual previsto en el anexo XVIII del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero , apartados a), b) y c) relativos a los ámbitos autonómico y estatal."
Se alega que la redacción de este apartado incurre en una contradicción con la normativa de aplicación, la propia resolución y con la normativa de secreto empresarial, añadiendo que podría incurrir en una grave vulneración del principio de confidencialidad en el caso de que se le solicitaran datos de contrato de incorporación de productores, entidades sociales, entidades de reutilización y convenios con EELL o CCAA.
Pues bien, no citando cual es la normativa concreta de aplicación que tal resuelvo estaría contradiciendo, y refiriendo la posibilidad de vulneración del principio de confidencialidad a supuestos hipotéticos, no cabe considerarlo disconforme a derecho.
Por su parte el apartado 4 previene : " Suministrará a las CCAA anualmente la información que reglamentariamente se establezca relativa a los residuos gestionados, la relación de las entidades o empresas, o en su caso, de las Entidades Locales, que realicen la gestión de los residuos, así como un informe de los pagos efectuados a estas entidades o empresas en relación con estas actividades, según el artículo 32.5 c) de la Ley 22/2011, de 28 de julio."
Considera la actora que la obligación de suministrar información sobre los pagos realizados por los miembros del SCRAP, es una exigencia del todo improcedente y que igualmente iría en contra del principio de confidencialidad.
Sin embargo, se trata de aspectos que se encuentran recogidos expresamente en los artículos 38.1.e), 41.1.e) y 42.b) del Real Decreto 110/2015, así como en el artículo 32.5.c) de la Ley 22/2011, por lo que no procede declarar la nulidad de este resuelvo.
A continuación se discute el RESUELVO DECIMOTERCERO, que establece cinco condiciones de funcionamiento al SCRAP actor utilizando como referencia el articulado del RD 110/2015.
En este punto invoca que resulta necesaria la anulación de este resuelvo por contravenir las indicaciones del Anexo XVII del RD 110/2015; vuelve a insistir en que la resolución impugnada debe pronunciarse sobre lo dicho en la Memoria técnica al respecto del funcionamiento de los SCRAPs y, consecuentemente, también en la vulneración de la seguridad jurídica y la confianza legítima.
Sin perjuicio de reiterar lo ya señalado respecto a los reclamados e inexigibles pronunciamientos sobre todos los puntos de la memoria técnica, lo cierto es que aquí tampoco concreta la parte actora cuales son las contravenciones señaladas ni resulta del contenido de la autorización que establezca obligaciones que no estén recogidas en el Reglamento.
Y, por último, cuestiona el RESUELVO DÉCIMOCUARTO, relativo a la duración de la autorización, invocando la incongruencia con los principios legales de jerarquía normativa, legalidad y confianza legítima, así como la contradicción de este plazo con la Ley 17/2009 y la Directiva 2006/123/CE, señalando que debiera tener duración indefinida.
Sin embargo, el plazo de cuatro años establecido en la resolución recurrida se ajusta estrictamente a lo establecido en el artículo 40.4 del Real Decreto 110/2015, que dispone que "La vigencia de la autorización será de cuatro años, al cabo de los cuales se revisará iniciándose de nuevo el procedimiento establecido en este artículo. En cada ejercicio anual y durante la vigencia de las autorizaciones, las comunidades autónomas vigilarán el cumplimiento de las condiciones de la autorización en su territorio".
Es cierto que el artículo 7 de la Ley 17/2009 , de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a lasactividades de servicios y su ejercicio, establece que "con carácter general la realización de una comunicación o una declaración responsable o el otorgamiento de una autorización permitirá acceder a una actividad de servicios y ejercerla por tiempo indefinido."
Pero este mismo precepto admite que se limite la duración en ciertos casos, entre los que se incluye el supuesto en el que pueda justificarse la limitación de la duración de la autorización o de los efectos de la comunicación o la declaración responsable por la existencia de una razón imperiosa de interés general.
Y más importante, la Ley 22/2011, posterior y especial, establece en el artículo 32.3 que los sistemas colectivos constituidos para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la responsabilidad ampliada deberán solicitar una autorización previa al inicio de su actividad, con el contenido mínimo previsto en el anexo X y se presentará ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma donde el sistema tenga previsto establecer su sede social.
En este precepto se señala también, precisamente, que las condiciones de ejercicio y la autorización deberán ajustarse a los principios previstos en el artículo 9 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, pero en lo referente a la duración de la autorización establece expresamente que "la vigencia de la autorización será el que establezca la regulación específica. Cuando no se indique el plazo de vigencia, la autorización tendrá una duración de cinco años y se renovará siguiendo lo establecido en este apartado."
Pues bien, dado que la regulación específica para los RAEE viene constituida precisamente por el R.D. 110/2015, no podemos admitir que el precepto citado vulnere el principio de jerarquía normativa.
Por todo lo expuesto debe desestimarse íntegramente este recurso.
SEXTO: Las costas deben imponerse a la parte recurrente, por aplicación del criterio de vencimiento objetivo establecido en el artículo 139.1 LJCA.
No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho precepto, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de estas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por todos los conceptos, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de dos mil (2.500) euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,
