PRIMERO.-Se interpone por la representación de MUTUA NAVARRA, MUTUA COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 21 recurso contra la Resolución de la Subdirección General de Gestión de Retribuciones y Puestos de Trabajo del Ministerio de Hacienda y Función Pública de fecha 4/2/22 por la que se inadmite el recurso de alzada formulado contra el Informe de Masa Salarial de fecha 15/12/21 correspondiente al ejercicio 2021.
En disconformidad con la actuación objeto de impugnación, se insta su anulación y que se declare la invalidez de la autorización de la masa salarial de la actora correspondiente al año 2021 en los particulares recurridos y, en su consecuencia, que se le autorice la masa salarial en los términos que solicitó en fecha 30/3/21. Tras exponer los extremos que considera pertinentes tanto en torno al Informe de Masa Salarial correspondiente al año 2021 que ahora se combate como los precedentes de los años 2019 y 2020, articula los motivos impugnatorios que a continuación siguen:
a) En primer lugar, el recurso de alzada debió ser admitido. Argumenta que ha de estarse no solo a lo previsto en el artículo 23.3 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 (LGPE2021), sino también, por remisión de la misma, a la Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio, por la que se determina la forma, el alcance y efectos del procedimiento de autorización de la masa salarial regulado en el artículo 27 Tres LGP2013. Sostiene que esta Orden regula la técnica autorizatoria que, además, encontraría perfecto acomodo en la naturaleza de la demandante en tanto que extensión de la Administración cual órgano interno de la misma. Argumenta que no cabe eludir el control jurisdiccional de la decisión Administrativa sobre una entidad con personalidad jurídica propia y que es una asociación privada de empresarios.
b) En segundo término, sentado que la alzada debió ser admitida, hubo de procederse a resolverse sobre el fondo de la misma. Refiere que en las autorizaciones de las masas salariales de los años 2019 y 2020 la Administración fundó su negativa en el mismo texto y motivos que lo hace ahora. De esta forma, carecería de sentido anular la inadmisión para obligar a la Administración a resolver sobre el fondo de la alzada.
c) En tercer lugar, aduce que hubo de autorizarse el incremento de la masa salarial solicitado en lo que se refiere a dos puestos de responsable médico del personal sanitario. Ello al concurrir, de una parte, los requisitos establecidos en la Disposición adicional Trigésima LGPE2021. De otra, por la falta de motivación, falta de congruencia y, en definitiva, absoluta arbitrariedad de la autorización notificada.
-Razona que la actora se sujeta a las restricciones retributivas y de masa salarial que recogen los artículos 18 y 23 así como la Disposición Adicional Trigésima LGPE2021. Ello se traduce en porcentajes máximos anuales a que pueden ascender las retribuciones y la masa salarial de la entidad, incluyéndose también excepciones ya relativas al personal sanitario, ya de carácter general.
-En relación con el personal sanitario, remite a la Disposición Adicional Trigésima LGPE2021, destacando que han de tomarse en consideración las «peculiaridades retributivas de este colectivo».Por lo que respecta a la excepción general, el artículo 18.7 LGPE2021 alude las «adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo».
-Alega que con la solicitud de autorización de masa salarial incorporó el incremento retributivo de dos responsables médicos (personal sanitario), lo cual se rechaza simplemente expresándose que «no procede, dado que el criterio de este Centro Gestor, en el actual escenario económico de prórroga presupuestaria, desaconseja acceder a lo solicitado».
-Invoca la falta de motivación y congruencia de tal denegación, con la consiguiente infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Resalta el que se remita pura y simplemente a los Oficios 2879/2019 y 2880/2019 (donde se apuntaba la improcedencia «dado que el criterio de este Centro Gestor, en el actual escenario económico de prórroga presupuestaria, desaconseja acceder a lo solicitado»)para concluir en que «a la luz de las consideraciones señaladas, esta Dirección General estima que la solicitud planteada por la entidad no encuentra encaje legal en la normativa presupuestaria del Estado».
-En todo caso, argumenta que los incrementos se ajustan a los requisitos de la Disposición Adicional Trigésima LGPE2021. Remite así al informe del Centro de Investigación Laboral, Grupo RH Asesores (CEINSA) [folios 166 a 186 e.a.] en el que se justificaría que los responsables de médicos de Mutua Navarra se sitúan en unas bandas salariales inferiores, como mínimo, al 17% respecto al sector privado sanitario en Navarra, llegando a casos de hasta de un 22% menos de la remuneración de mercado en el ámbito geográfico de la Comunidad Foral de Navarra. Y si se trata del sector público foral, la diferencia es de un 28%. En suma, el incremento salarial hasta 60.000 euros anuales aun estaría por debajo de los niveles de mercado, siendo así que el impacto en la masa salarial se cuantifica en 20.404,44 euros [en el Documento Anexo Nº 7 de la demanda - folio 195 del complemento del expediente- figura el desglose por personas y conceptos]
d) En cuarto término, se sostiene que debió autorizarse el incremento de la masa salarial solicitado en lo atinente a los puestos del personal de administración y de recursos humanos. Ello al concurrir, de un lado, los requisitos establecidos en el artículo 18.7 LGPE2021 y, de otro, por la falta de motivación y, en definitiva, absoluta arbitrariedad de la autorización notificada.
-Se refiere con ello al pretendido incremento retributivo para cuatro empleados: el Director de Prestaciones, el Director de Servicios de Atención al Mutualista, un Técnico de Recursos Humanos y una Administrativa de Recursos Humanos (la cual, además, al tratarse de un puesto eventual no tendría incidencia en la masa salarial)
-Afirma que se satisfaría el carácter singular y excepcional que demanda el artículo 18.7 LGPE2021 en atención al contenido de los puestos de trabajo, siendo así que denegación [«se estima que la solicitud planteada por la entidad no encuentra encaje legal en las normas básicas de la normativa presupuestaria del Estado»]carecería de motivación, resultando arbitraria.
-Postula que los incrementos son excepcionales e imprescindibles, habiendo quedado debidamente justificados. Discurre para ello por la naturaleza y contenido de cada uno de los puestos referidos, destacándose que en los casos del Director de Prestaciones y del Director de Servicios de Atención al Mutualista, se habrían asumido nuevas funciones tras la salida del anterior Director de Prestaciones y Asesoría Jurídica y de un Asesor Jurídico. Ese mismo carácter predica de los otros dos puestos, Técnico de Recursos Humanos y Administrativa de Recursos Humanos.
e) En quinto lugar, apunta a que debió autorizarse el incremento de la masa salarial solicitado en lo relativo a los puestos de personal que detalla por concurrir tanto los requisitos del artículo 18.7 LGPE2021 como por falta de motivación y absoluta arbitrariedad de la autorización. Se alude con ello a los siguientes empleados:
-Técnicos de Prevención de Riesgos Laborales (empleados NUM000 y NUM001). Señala que se encuentran percibiendo un nivel retributivo 5 pese a que el Convenio colectivo general de ámbito estatal para el sector de entidades de seguros, reaseguros y mutuas colaboradoras con la Seguridad Social establece en su anexo II que la clasificación correspondiente al Técnico en Prevención Nivel Superior es Grupo II nivel 4. Trae a colación al respecto la Sentencia -ya firme- dictada por el Juzgado de lo Social Número 3 de Pamplona en la que se reconoce el derecho de uno de los dos técnicos a percibir las retribuciones correspondientes al grupo II, nivel retributivo 4. Señala que el impacto de estos incrementos en la masa salarial de 2021 se calculó en 4.622,33 euros brutos.
-Gestor de Prestaciones 1, 2 y 3 (empleados NUM002, NUM003 y NUM004). Se razona que la adecuación retributiva viene motivada por las características del puesto al poderse calificar de técnico cualificado en cuanto al nivel de responsabilidad, realizando incluso resoluciones sobre prestaciones conforme a los criterios determinados por Mutua. Muestra de ello sería que el resto de los que desempeñan el puesto de Gestor de Prestaciones se encuentran clasificados en Grupo II, nivel 4. Esgrime la Sentencia -ya firme- del Juzgado de lo Social Número 4 de Pamplona en la que se reconoce a los actores Gestores Técnicos de Prestaciones el nivel retributivo 4, lo que se comunicó al Ministerio de Hacienda. El importe de este incremento en la masa salarial de 2021 ascendería a 12.635,26 euros fijos brutos anuales.
-Gestor de Compras y Contratación (empleado NUM005). Señala que se aplica una adecuación retributiva motivada en el grado de responsabilidad del puesto y del personal a su cargo. Como consecuencia de una reorganización interna este empleado pasó a desempeñar el puesto de gestor de compras, el cual siempre ha tenido asignado un nivel retributivo 4. Reseña que la empleada que ocupa dicho puesto fue otra de las demandantes ante el Juzgado de lo Social Número 4 de Pamplona. El impacto de este incremento en la masa salarial de 2021 se calculó en 2.909,75 euros/fijos brutos año.
-Técnico de Gestión de Relación con Mutualista (empleado NUM006). El nivel de iniciativa y responsabilidad de las funciones asignadas justifica su encuadramiento en el nivel retributivo superior, nivel 4 del citado Convenio. Apunta a que la empleada también fue otra de las demandantes ante el Juzgado de lo Social Número 4 de Pamplona. El impacto de dicho incremento se calculó en un importe de 2.367,00 euros/brutos fijos anuales en la masa salarial 2021.
-Técnico de Tesorería (empleado NUM007). Discurre por sus funciones y destaca su importancia al considerarse un puesto crítico del área de Gestión Económica Financiera. Resalta que fue otra de las demandantes ante el Juzgado de lo Social Número 4 de Pamplona, que le reconoció el derecho a percibir conforme al nivel retributivo 4 del Grupo II.
f) Finalmente, postula que procede autorizar el incremento de la masa salarial solicitada en lo que a los complementos pedidos se refiere:
-Invoca como infringidos los artículos 18 Dos y 18 Cuatro, en relación con el artículo 23 LGPE2021 y la Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio. Señala que la totalidad de las retribuciones incluidas en la solicitud de masa salarial pueden ser objeto de incremento hasta el porcentaje máximo previsto en el artículo 18.2 LGPE2021.
-Apunta a que no se razona o motiva por qué se rechazan los incrementos solicitados, desconociendo la actora qué criterio, norma o precepto ampara la decisión arbitraria que se adopta. Precisa que el Informe de Masa Salarial correspondiente al ejercicio 2021 determina la masa salarial en bloques, dentro de los cuales se encontraban diferentes conceptos en el modelo normalizado, lo que dificulta aún más el conocer en qué conceptos no ha sido aplicado el incremento establecido en el artículo 18 Dos LGPE2021.
-Señala que en el Informe se cuantifica un bloque como «complementos genéricos»sin determinar qué conceptos considera incluidos en dicho apartado. Alude con ello al plus de comida, de turnicidad, de responsabilidad o a los conceptos de complemento de puesto o de productividad e incentivos.
-Advierte que los incrementos de tales conceptos se habrían autorizado en años anteriores, desconociéndose a qué se debe el cambio de criterio.
Ya en sede de conclusiones se opone a la alegada falta de legitimación. Discurre extensamente para ello por la naturaleza jurídica de la demandante y remite al criterio sobre tal particular sentado por esta Sala en las resoluciones que indica.
Frente a lo anterior, la representación del MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, trayendo a colación los antecedentes que considera relevantes, postula de entrada la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa. Invoca para ello con carácter principal el artículo 20 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA). Ello en el entendimiento de que la finalidad de tal precepto es evitar que una entidad instrumental de una Administración cuestione la actividad de ésta. Considera que los actos por los que se concede o deniega la autorización de masa salarial de la entidad de ella dependiente han de considerarse actos normativos y no normativos, que tienen incidencia en medios personales y materiales del servicio o función que se presta o realiza, financiándose con cargo a recursos públicos y teniendo impacto en el gasto público. Discurre así por la actividad de las Mutuas y afirma que no se excluye la regla del artículo 20 b) LJCA y alude a su desarrollo. Se incorporan al sistema como medio instrumental de la propia Administración en la gestión de ciertas prestaciones, si bien se respeta su naturaleza jurídico-privada pero ello no impediría su sometimiento a la potestad de dirección y tutela de la administración.
En lo demás, considera procedente la inadmisión de la alzada al tratarse de un mero informe no susceptible de impugnación (artículo 116 c) LPACAP, en relación con el artículo 112). Rechaza que se esté ante una autorización a priori de las retribuciones a abonar, siendo así que, conforme al contenido del mismo, la entidad adoptará las decisiones que considere oportunas.
En cuanto al fondo, discurriendo por el régimen jurídico de aplicación, invoca la regulación contenida en los artículos 80 a 97 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad social, habiéndose de estar, en cuanto las retribuciones de su personal, a los límites que prevé el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, y el artículo 16.2 Real Decreto-ley 24/2018, de 21 de diciembre.
Descarta la alegada falta de motivación señalando que no se estaría sino ante meras discrepancias con las razones esgrimidas por la Administración. Y realiza las siguientes precisiones:
-En cuanto al pretendido incremento retributivo de dos responsables médicos, reseña que la Disposición Adicional Trigésima LPGE2021 no establece un mandato de admitir en la masa salarial automáticamente todos los deslizamientos que la actora fundamente en tal precepto.
-En cuanto a los puestos de Director de Prestaciones, Director de Servicios de Atención al Mutualista, Técnico de Recursos Humanos y Administrativo de Recursos Humanos, puntualiza que las adecuaciones retributivas que la LPGE2021 prevé constituyen una excepción a la regla general de incremento, teniendo un carácter singular y excepcional, debiendo ajustarse al porcentaje máximo global de crecimiento que establezca la normativa presupuestaria en vigor.
-En lo que se refiere al resto de conceptos retributivos (complementos), razona que toda la cuantía del incremento máximo permitido por las leyes presupuestarias se destina al concepto «incrementos LPGE»dentro de los complementos personales, tal y como certifica la entidad en el modelo normalizado masa salarial 2021 hoja VI cara 1. Además, por tratarse de conceptos de naturaleza variable, no cabe consolidar en el informe de masa los incrementos que pueda experimentar este concepto derivados de las fluctuaciones en la actividad de la entidad.
SEGUNDO.-Expuestas las respectivas posiciones de las partes, se hace preciso realizar una serie de consideraciones a propósito de la base fáctica y jurídica en las que la actuación objeto de impugnación se sustenta:
-La Resolución de la Subdirección General de Gestión de Retribuciones y Puestos de Trabajo del Ministerio de Hacienda y Función Pública de fecha 4/2/22 inadmite el recurso de alzada formulado contra el Informe de Masa Salarial de fecha 15/12/21 correspondiente al ejercicio 2021.
-Razona al respecto que, conforme al artículo 23 Tres LPGE2021, «la masa salarial es un informe preceptivo y vinculante que emite el Ministerio de Hacienda, a través de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos. Por tanto, dada la naturaleza de la masa salarial, no procede interponer recurso, lo que se comunica a los efectos oportunos».
-En lo que hace al Informe de Masa Salarial de fecha 15/12/21, este expresa que «la masa salarial informada queda sometida a lo establecido en esta materia en la ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 y, en su caso, en la Orden Ministerial HAP/1057/2013, de 10 de junio. Respecto a los incrementos al amparo de los artículos 3.7 y 16 del Real Decreto-Ley 2/2020, de 21 de enero , por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público, se reitera lo comunicado en los oficios con número 2879/2019 y 2880/2019.
Por otro lado, las adecuaciones retributivas establecidas en las Leyes de Presupuestos constituyen una excepción a la regla general de incremento, tienen un carácter singular y excepcional y sólo pueden basarse en las circunstancias tasadas que enumera la Ley ( artículo 3. Siete del Real Decreto-ley 2/2020, de 21 de enero ), lo que obliga a una interpretación restrictiva de su alcance. A la luz de las consideraciones señaladas, esta Dirección General estima que la solicitud planteada por la entidad no encuentra encaje legal en la normativa presupuestaria del Estado».
-Y añade que «las cantidades correspondientes a la antigüedad se han calculado de acuerdo con la previsión de devengo para el año 2021. Las cantidades correspondientes a los complementos de puesto de trabajo se han valorado en base a las certificaciones de gastos remitidas y de ellas no pueden derivar derechos individuales que, en todo caso, deberán ser reconocidas según lo dispuesto en el convenio o pacto que se negocie. Los gastos de acción social, definidos en el artículo 18. Dos de la ley 11/2020, de 30 de diciembre , como "beneficios, complementos o mejoras distintos a las contraprestaciones por el trabajo realizado cuya finalidad es satisfacer determinadas necesidades consecuencia de circunstancias personales del citado personal al servicio del sector público", no podrán experimentar, en términos globales, ningún incremento en 2021 respecto a los del año 2020».
TERCERO.-Sintetizados en la forma que antecede tanto los hechos esenciales para la comprensión de la controversia como las respectivas posiciones de las partes, la primera cuestión que ha de abordarse es la relativa a la invocada falta de legitimación activa. Se esgrime por la Abogacía del Estado con carácter principal el artículo 20 c) LJCA en el entendimiento de que la finalidad de tal precepto es evitar que una entidad instrumental de una Administración cuestione la actividad de ésta. Considera que los actos por los que se concede o deniega la autorización de masa salarial de la entidad de ella dependiente han de considerarse actos normativos y no normativos que tienen incidencia en medios personales y materiales del servicio o función que se presta o realiza, financiándose con cargo a recursos públicos y teniendo impacto en el gasto público. De forma subsidiaria, invoca el artículo 20 b) LJCA sosteniendo que la Mutua demandante se incorpora al sistema como medio instrumental de la propia Administración en la gestión de ciertas prestaciones, si bien se respeta su naturaleza jurídico-privada pero ello no impide su sometimiento a la potestad de dirección y tutela de la administración.
Tal planteamiento no puede compartirse y la legitimación activa de la demandante ha de ser afirmada. Adviértase que, en relación con entidades que presentan idéntica naturaleza que la actora y a propósito de litigios sustancialmente idénticos esta Sala ha confirmado tal legitimación activa [por todas, Sentencia (Sección 4ª) Nº 423/2022, de 5 de octubre (rec. 446/2021)]. Se razonaba al respecto lo que a continuación sigue:
«Las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social, son asociaciones privadas de empresarios constituidas mediante autorización del Ministerio de Empleo y Seguridad Social e inscripción en el registro especial dependiente de este, que tienen por finalidad colaborar en la gestión de la Seguridad Social, bajo la dirección y tutela del mismo, sin ánimo de lucro y asumiendo sus asociados responsabilidad mancomunada en los supuestos y con el alcance establecidos en esta ley - art. 88.1 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social - y forman parte del sector público estatal de carácter administrativo, de conformidad con la naturaleza pública de sus funciones y de los recursos económicos que gestionan, sin perjuicio de la naturaleza privada de la entidad - art. 88.4 del mismo texto legal -.
La Mutua recurrente cuestiona parcialmente el cálculo efectuado por el Ministerio de Hacienda de la masa salarial de su personal para el 2019 - personal laboral sujeto a convenio -, al que debe sujetarse por abonarse con cargo a fondos públicos.
No cuestiona el procedimiento establecido de fijación de la masa salarial , tal como viene descrito en las normas trascritas, ni los actos de la Administración dictados en cumplimiento de las mismas, ordenados a la contención del gasto público a través de la limitación de los recursos de naturaleza pública que se destinan a sufragar los costes de su personal, según los propios términos empleados por la Abogacía del Estado.
En este aspecto cabe recoger las consideraciones de la sentencia citada por la propia Abogacía del Estado en el PO 151/2021, respecto a la legitimación para recurrir de las federaciones deportivas - entidades de base privada que ejercen determinadas funciones públicas relacionadas con el deporte - cuando diferencia entre las decisiones de la Administración contrarias a sus intereses asociativos y las dictadas por la Administración en ejercicio de potestades administrativas relacionadas con aquellas que las federaciones ejercitan por delegación.
En el primer caso las federaciones están legitimadas para recurrir las decisiones administrativas que les afecten, como en el presente caso las mutuas , a las que la incorrecta aplicación de la normativa sobre cálculo de la masa salarial de su personal pudiera afectar a sus recursos económicos.
Puede citarse la sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Social, Sentencia 141/2018, de 26 de septiembre de 2018, Rec. 61/2018 , en procedimiento sobre conflicto colectivo seguido a instancia de diversos Sindicatos frente a Mutua de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales , el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, entre otros, sobre promociones y ascensos previstos en acuerdos sobre carrera profesional de los diplomados universitarios del área sanitaria de la Mutua , sobre el plan de carrera profesional de médicos asistenciales y acuerdos sobre sistemas de promociones y ascensos, que rechazó la excepción de falta de acción planteada por el Ministerio de Hacienda, que esgrimía que no había dictado resolución denegando la autorización de la masa salarial para hacer frente a los mencionados acuerdos, al apreciar el Tribunal sentenciador que existía un conflicto real al margen de la procedencia de la pretensión efectuada, que fue rechazada en el fondo por la prevalencia precisamente de la normativa presupuestaria. Decía así: «QUINTO. - [...] A la luz de lo expuesto, teniendo en cuenta la incardinación de la mutua demandada dentro del sector público y siendo ello así, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 y en la Disposición Adicional Trigésimo Tercera .Dos de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018, es preceptiva la autorización a la mutua demandada, de la masa salarial por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda para dicho ejercicio, así como de su incremento para hacer frente a las promociones y ascensos, estando pendiente de resolución el procedimiento iniciado por la mutua de solicitud de masa salarial para 2018 así como de solicitud adicional de masa salarial ya presentado el 30 de abril de 2018 para atender a las obligaciones de las carreras profesionales de FREMAP. Así lo ha declarado en un asunto análogo la STS de 8 de julio de 2015, rec. 94/2014 declarando que los incrementos retributivos pactados en convenio colectivo como consecuencia de la integración progresiva de los trabajadores afectados por el conflicto en un nivel salarial superior, al incidir sin duda en la masa salarial , se ven afectados por la necesidad de un informe favorable expreso del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para cada ejercicio presupuestario y, al no existir éste, procede, como ya hemos adelantado, la desestimación de la demanda»[F.D. 3º].
CUARTO.-Descartada la falta de legitimación activa, ha de tenerse en cuenta que se está ante la inadmisión del recurso de alzada formulado contra el Informe de Masa Salarial de fecha 15/12/21 correspondiente al ejercicio 2021.
Lo primero que se plantea por la actora es precisamente que el recurso de alzada debió ser admitido. Argumenta que ha de estarse no solo a lo previsto en el artículo 23.3 LGPE2021 sino también, por remisión de la misma, a la Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio, por la que se determina la forma, el alcance y efectos del procedimiento de autorización de la masa salarial regulado en el artículo 27 Tres LGP2013. Sostiene que esta Orden regula la técnica autorizatoria que, además, encontraría perfecto acomodo en la naturaleza de la demandante en tanto que extensión de la Administración cual órgano interno de la misma. Argumenta que no cabe eludir el control jurisdiccional de la decisión Administrativa sobre una entidad con personalidad jurídica propia y que es una asociación privada de empresarios.
La Sala comparte este planteamiento y, en consecuencia, la alzada hubo de ser admitida y resolverse sobre el fondo de la misma. Adviértase que, conforme al artículo 7 de la citada Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio, la consecuencia de la remisión de la propuesta de masa salarial, siempre y cuando sea remitida en plazo y forma, es que «se entenderán autorizadas, sin perjuicio de las facultades de comprobación y control por parte de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas».Con tal remisión se configura, pues, el «conjunto anual de las retribuciones salariales y extrasalariales y de los gastos de acción social devengados»por la entidad de que se trate (artículo 1 de la Orden). Participa, pues, de esa naturaleza autorizatoria del gasto público y de ahí que solo quepa entender la procedencia de que quepa formular contra la misma el correspondiente recurso de alzada.
Ahora bien, como quiera que la negativa de la demandada se funda en el mismo texto y razones de los que se sirvió en autorizaciones precedentes (en tal sentido, la del año 2020), considera la Sala que lo que procede no es la anulación de la inadmisión de la alzada para que se resuelva sobre la misma sino que la respuesta a dispensar, en los términos que se exponen en el siguiente Fundamento de Derecho, ha de permitir conocer ya sobre el fondo de las cuestiones suscitadas.
QUINTO.-De esta forma, en cuanto al fondo, ha de advertirse que sobre la misma cuestión que en la presente litisse suscita (solo que a propósito del Informe de Autorización de la Masa Salarial del año 2020) y en relación con la misma recurrente, esta Sala (Sección 6ª) se ha pronunciado en la Sentencia Nº 106/2024, de 29 de febrero (rec. 886/2022). Consiguientemente, en unidad de criterio, ha de estarse a lo que en aquellos autos fue resuelto en tanto que, de un lado, la respuesta dispensada por la Administración es la misma (más allá de que en este caso se esté ante una inadmisión de la alzada contra el Informe de Autorización de la Masa Salarial y en aquél ante la desestimación presunta de tal recurso). De otro, por cuanto los argumentos que con las respectivas demandas se deducen son, en esencia, idénticos. En tal sentido, se razonaba lo siguiente:
«QUINTO.- El tema objeto de debate se centra en consecuencia en examinar si es conforme a Derecho el Informe concreto impugnado, que se refiere al ejercicio de 2020. En el mismo se precisa la normativa de aplicación , RD Ley 2/2020 art. 3 y art. 7.3 del mismo. La masa salarial se cuantifica en concreto y se refiere a 125 efectivos reales. Y se expresa que sobre los incrementos se reitera lo comunicado en oficios 2879/2019 y 2880/2019. Se hace mención genérica a las adecuaciones retributivas de las leyes de presupuestos y se considera que la solicitud no tiene encaje legal en la normativa presupuestaria. Se consideran cantidades intransferibles , dado que retribuyen tiempos adicionales, las cuantías de la masa de : horas extraordinarias, trabajo nocturno o a turnos, complementos por puesto de trabajo, incentivos, primas que tengan su causa en una mejora calidad una mayor cantidad de trabajo. Las cantidades sobre complementos de puestos de trabajo se han valorado en base certificaciones de gastos remitidas y no pueden derivar derechos individuales, y en todo caso, deberán ser reconocidas mediante convenio o pacto. Los gastos de acción social no podrán experimentar incremento ( art. 3.2 del RDL2/2010 .) Se aprueba un incremento adicional del 0,3% de la masa salarial 2020.
Para examinar el problema es preciso partir de la normativa de aplicación. La Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio, por la que se determina la forma, el alcance y efectos del procedimiento de autorización de la masa salarial regulado en el artículo 27 tres de la Ley17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 establece :
Artículo 1. Concepto de masa salarial. La masa salarial del personal laboral de las sociedades mercantiles estatales, de las fundaciones del sector público estatal y de los consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal, está integrada por el conjunto anual de las retribuciones salariales y extrasalariales y de los gastos de acción social devengados. Para el cálculo de la masa salarial se exceptúan, en todo caso:
a) Las prestaciones e indemnizaciones de la Seguridad Social.
b) Las cotizaciones al sistema de la Seguridad Social a cargo del empleador.
c) Las indemnizaciones correspondientes a traslados, suspensiones o despidos.
d) Las indemnizaciones o suplidos por gastos que hubiera realizado el trabajador.
Artículo 2. Ámbito personal. La masa salarial comprenderá los conceptos indicados en el artículo anterior que correspondan al personal laboral con contrato indefinido, excluyéndose, a estos efectos, al personal directivo acogido al ámbito de aplicación del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo , por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades. Dentro del personal laboral con contrato indefinido se diferenciará, a su vez, el personal cuyas condiciones de trabajo se determinen a través de la negociación colectiva y el resto del personal, que tendrá la consideración de no acogido a convenio colectivo. A estos efectos, se entenderá incluido en el concepto de personal no acogido a convenio colectivo tanto aquél que expresamente esté exceptuado de la aplicación de un convenio y cuya vinculación con la organización se articule exclusivamente a través de un contrato laboral individual, como aquel otro al que se aplique un convenio colectivo sectorial cuyas tablas salariales hayan sido mejoradas mediante contrato laboral individual.
Artículo 3. Ámbito temporal y condiciones de homogeneidad. Para calcular la masa salarial se tomará como fecha de referencia la de 31 de diciembre del ejercicio anterior, debiendo comunicarse el gasto anualizado y devengado por los efectivos de carácter indefinido existentes en cada ejercicio a dicha fecha. Las variaciones experimentadas en la masa salarial entre un ejercicio y el siguiente serán objeto de valoración en términos de homogeneidad para los dos periodos objeto de comparación, tanto en lo que respecta a efectivos de personal y su antigüedad, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias y otras condiciones laborales, computándose por separado las cantidades que correspondan a las variaciones en tales conceptos.
Artículo 4. Remisión de la solicitud de autorización y órganos de coordinación. Las propuestas de masa salarial de las sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público estatal y consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal deberán ser remitidas en el primer trimestre de cada año a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. La remisión de la información se centralizará a través de los correspondientes órganos de coordinación [...] La intervención de estos órganos de coordinación en el procedimiento se limitará a centralizar y remitir de manera ordenada la documentación solicitada, actuar como interlocutores entre las diversas sociedades mercantiles, fundaciones y consorcios y la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y, con carácter general, contribuir a que fluya, en ambos sentidos, la información necesaria para el adecuado funcionamiento del procedimiento [...]
Artículo 6 Contenido de la solicitud de masa salarial. La propuesta de masa salarial presentada no deberá contener incrementos con respecto a la del año anterior salvo por alguna de las siguientes causas:
*El incremento que pueda establecer, en su caso, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada año.
* El incremento que se pueda producir por variación de efectivos fijos.
*El incremento producido como consecuencia de los nuevos devengos del concepto de antigüedad de acuerdo con el sistema de antigüedad que legal o convencionalmente resulte aplicable. En el caso de que las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado y demás normativa presupuestaria determinen la aplicación de minoraciones de la masa salarial, éstas se recogerán en la comunicación del ejercicio que corresponda con indicación expresa de los conceptos afectados.
Artículo 7. Consecuencias de la remisión de la solicitud de masa salarial. Las propuestas de masa salarial que sean remitidas en plazo y forma y con las condiciones recogidas en el artículo anterior, se entenderán autorizadas, sin perjuicio de las facultades de comprobación y control por parte de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas. En el supuesto de que las propuestas de masa salarial sean remitidas en plazo pero incumplan las condiciones recogidas en el artículo 6 la autorización de la masa salarial quedará en suspenso hasta que sea objeto de comprobación. Tanto en este supuesto como cuando la propuesta de masa salarial no sea presentada en plazo por una entidad, se entenderá prorrogada la masa salarial del ejercicio presupuestario inmediatamente anterior, previa aplicación de los incrementos, minoraciones y demás modificaciones que correspondan en virtud de las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado y demás normativa presupuestaria y una vez ajustada a los cambios acaecidos en sus condiciones de personal tanto en lo que respecta a efectivos de personal y su antigüedad, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias y otras condiciones laborales. En ambos casos, a instancias de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, la entidad estará obligada a regularizar, con efectos retroactivos y conforme a la normativa presupuestaria, todas aquellas medidas en materia de personal que se hubiesen adoptado indebidamente en ausencia de masa salarial autorizada.
El Real decreto Ley 2/2020 de 21 de enero establece medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público. Y dispone:
Artículo 3. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público
Dos. En el año 2020, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2019, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo. A estos efectos, en las retribuciones de 2019 el incremento del 0,25 por ciento vinculado a la evolución del PIB se considerará, en cómputo anual. Los gastos de acción social, en términos globales, no podrán experimentar ningún incremento en 2020 respecto a los de 2019. A este respecto, se considera que los gastos en concepto de acción social son beneficios, complementos o mejoras distintos a las contraprestaciones por el trabajo realizado cuya finalidad es satisfacer determinadas necesidades consecuencia de circunstancias personales del citado personal al servicio del sector público.
Además de lo anterior, si el incremento del Producto Interior Bruto (PIB) a precios constantes en 2019 alcanzara o superase el 2,5 por ciento se añadiría, con efectos de 1 de julio de 2020, otro 1 por ciento de incremento salarial. Para un crecimiento inferior al 2,5 por ciento señalado, el incremento disminuirá proporcionalmente en función de la reducción que se haya producido sobre dicho 2,5 por ciento, de manera que los incrementos globales resultantes serán:
PIB igual a 2,1: 2,20 %.
PIB igual a 2,2: 2,40 %.
PIB igual a 2,3: 2,60 %.
PIB igual a 2,4: 2,80 %.
A los efectos de lo dispuesto en este apartado, en lo que a incremento del PIB se refiere, se considerará la estimación avance del PIB de cada año publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Una vez publicado el avance del PIB por el INE y, previa comunicación a la Comisión de Seguimiento del Acuerdo para la mejora del empleo público y de condiciones de trabajo de 9 de marzo de 2018, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros se aprobará, en su caso, la aplicación del incremento. Del citado Acuerdo se dará traslado a las Comunidades Autónomas, a las Ciudades Autónomas y a la Federación Española de Municipios y Provincias.
Además, se podrá autorizar un incremento adicional del 0,30 por ciento de la masa salarial para, entre otras medidas, la implantación de planes o proyectos de mejora de la productividad o la eficiencia, la revisión de complementos específicos entre puestos con funciones equiparables, la homologación de complementos de destino o la aportación a planes de pensiones
Artículo 7. Personal laboral del sector público estatal. Tres. El Ministerio de Hacienda, a través de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, autorizará la masa salarial de los Departamentos ministeriales, Organismos, Agencias estatales, entidades públicas empresariales y demás entes públicos y sociedades mercantiles estatales, así como la de las fundaciones del sector público estatal y la de los consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal.
La masa salarial autorizada se tendrá en cuenta para determinar, en términos de homogeneidad, los créditos correspondientes a las retribuciones del personal laboral afectado. La autorización de la masa salarial será requisito previo para el comienzo de las negociaciones de convenios o acuerdos colectivos.
Las variaciones de la masa salarial bruta se calcularán en términos anualizados y de homogeneidad para los dos períodos objeto de comparación, tanto en lo que respecta a efectivos de personal y antigüedad del mismo, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias efectuadas y otras condiciones laborales, computándose por separado las cantidades que correspondan a las variaciones en tales conceptos.
En el caso de las sociedades mercantiles y las entidades públicas empresariales, para la determinación de los conceptos de retribución variable o productividad, con independencia de su concreta denominación, operará como límite máximo la cuantía autorizada, por esos mismos conceptos, en la masa salarial de 2013 incrementada en un máximo del porcentaje previsto en el artículo 3.Dos, actualizada en los correspondientes porcentajes de incremento establecidos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
En los supuestos de Organismos, Agencias estatales, entidades públicas empresariales y demás entes públicos, sociedades mercantiles estatales, fundaciones y consorcios que hayan obtenido en el último ejercicio cerrado, respecto del año inmediatamente anterior, una mejora en su cuenta de resultados o equivalente, consistente en un incremento de los beneficios o una reducción de las pérdidas, la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos podrá autorizar un incremento adicional de la masa salarial, en concepto de retribución variable que podrá ser destinado a todo el personal de las mismas.
Para los máximos responsables y el personal de alta dirección, este incremento de retribución variable no podrá suponer en ningún caso que sus retribuciones totales superen el límite establecido en el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades y en la respectiva Orden de clasificación de la entidad.
Lo previsto en los párrafos anteriores representa el límite máximo de la masa salarial, cuya distribución y aplicación individual se producirá, en su caso, a través de la negociación colectiva. Corresponde a la persona titular del Ministerio de Hacienda, a propuesta de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, la determinación de la forma, alcance, y los efectos del procedimiento de autorización, regulado en este apartado.
Artículo 16. Retribuciones de los cargos directivos y restante personal de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y de sus centros mancomunados.
Uno. Las retribuciones que, por cualquier concepto, perciban los Directores Gerentes y el personal que ejerza funciones ejecutivas en las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y sus centros mancomunados se regirán por lo establecido en el artículo 88 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y se podrán incrementar en el porcentaje máximo previsto en el artículo 3.Dos , respecto a las cuantías percibidas en 2019.
Dos. Sin perjuicio de lo dispuesto en el citado artículo 88, las retribuciones del resto del personal al servicio de las Mutuas y de sus centros mancomunados quedarán sometidas a lo dispuesto en relación con el personal laboral del sector público estatal y, concretamente, a lo establecido en el artículo 7 de este real decreto-ley y en la Orden HAP/1057/2013 , de 10 de junio, por la que se determina la forma, el alcance y efectos del procedimiento de autorización de la masa salarial regulado en el artículo 27.Tres de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, para las sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público estatal y consorcios participados mayoritariamente por las administraciones y organismos que integran el sector público estatal. A los efectos de lo establecido en el párrafo anterior, la autorización de la masa salarial correspondiente al personal sanitario, podrá tomar en consideración las peculiaridades retributivas de este colectivo, derivadas de las circunstancias que concurran en el mercado laboral de los ámbitos geográficos en los que se presten los servicios, y que puedan incidir de forma directa en las retribuciones de determinadas categorías de profesionales sanitarios.
Tres. A efectos de la aplicación de las limitaciones previstas en los apartados anteriores serán computables igualmente las retribuciones que provengan del patrimonio histórico de las Mutuas o de las entidades vinculadas a dicho patrimonio.
Sobre la base de estos preceptos, se emite el Informe impugnado en alzada y presuntamente confirmado.
SEXTO.- Es preciso examinar los motivos concretos alegados en la demanda para impugnar las decisiones adoptadas. En lo relativo a dos puestos de responsable médico, el art. 16 establece los presupuestos exigibles, y en este caso, la recurrente aduce que aportó los datos acreditativos de la concurrencia de requisitos previstos en el apartado 2 del citado precepto. Es decir, aportó los datos que consideró acreditativos del cumplimiento de tales requisitos.
La decisión se limita a remitirse a comunicaciones realizadas en relación a Oficios previamente remitidos, que en realidad reiteran lo que consta en el Informe ahora impugnado. Se considera que es excepcional un incremento retributivo, y el criterio es la prórroga presupuestaria. La alegación fundamental del recurrente se centra en la falta de motivación de la decisión puesto que no se analizan los datos concretos aportados. Ciertamente consta la remisión a Oficios anteriores, que realmente reiteran lo ya expuesto, y el elemento determinante sería examinar si se ajustan los incrementos a los requisitos o condiciones establecidos en el art. 16 del RDL2/2020 y tal respuesta no se motiva puesto que se remite exclusivamente a lo ya dicho respecto d anualidades anteriores, en las que se reitera el mismo argumento. Sin perjuicio de los límites presupuestarios, no consta una valoración concreta de la posible concurrencia de tales requisitos.
Lo cierto es que sobre este punto concreto, esta Sala considera que procede retrotraer actuaciones para que la administración examine de manera adecuada los datos aportados y argumentos esgrimidos al objeto de que se dicte la resolución procedente al respecto. No se deduce de la resolución la motivación concreta por la que se deniega la pretensión. Se hace una remisión a oficios anteriores, a su vez genéricos en su concreta motivación.
SÉPTIMO.- En siguiente lugar, sobre el incremento relativo a puestos del personal de administración, el art. 3.7 del RDL 2/2020 , norma que expresa: " Siete. Lo dispuesto en los apartados anteriores debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo".
Se ha denegado por entender que la solicitud no encuentra encaje legal en el precepto. La actora ha tratado de explicar la razón del incremento solicitado y la respuesta de la Administración es notoriamente insuficiente para explicar por qué no se accede o por qué se accede en su caso, pero no motiva ni fundamenta de manera adecuada la petición. Se ha pretendido respecto a determinados puestos, explicando los motivos, que han de valorarse por el órgano encargado de tal función, puesto que la decisión basada en el argumento de no encontrar encaje legal no permite examinar el tema en concreto.
La falta de motivación da lugar a la anulación de la decisión y consecuentemente a la retroacción de actuaciones en idéntico sentido.
Igual problema suscita el incremento relativo a otros puestos en aplicación del mismo precepto. Se trata de varios supuestos, como técnico de prevención de riesgos laborales, tesoros de prestaciones y compras, técnico de gestión de relación con el mutualista. No se explica la motivación de la negativa, y se han aportado datos que han de ser examinados, sin prejuzgar en modo alguno si este examen conduciría o n o a ser tenido en cuenta el incremento pretendido.
En cuanto a los complementos, se produce un problema idéntico. No se motiva la decisión, citando normativa general, y oficios que a su vez reiteran lo expuesto en el informe cuestionado, El Abogado del Estado aduce que se argumenta como falta de motivación discrepancias de fondo, pero en realidad, no se deducen las razones reales de la desestimación de la solicitud y, se insiste, puede ser procedente su desestimación pero no se motiva como debiera con la base para que la parte pueda argumentar en su caso su desacuerdo.
Por tanto, la consecuencia es la anulación de los actos impugnados, desestimación presunta del recurso de alzada respecto al Informe y de éste como tal, por falta de motivación suficiente sobre los concretos puntos planteados, que no permiten valorar si la desestimación en su momento se ajusta o no a la normativa de aplicación. La motivación es un elemento determinante y decisivo en las resoluciones para poder de una parte comprender las razones de la decisión y en su caso , impugnarlas sobre una base adecuada. En este caso, se insiste en lo ya peticionado, por no contener el Informe base suficiente para adoptar las decisiones que contiene.
En tal situación, procede anular el mismo y retrotraer actuaciones para que se dicte el procedente informe motivando debidamente cada supuesto. Y en su caso, si es contrario a los intereses de la recurrente podrá ser impugnado, pero sobre la base de argumentos concretos al respecto, pues la decisión ahora impugnada es genérica y no permite conocer las razones del rechazo de la petición concreta».
La proyección de tales razonamientos al presente supuesto aboca a la estimación parcial del recurso. Considerando que procedía resolver sobre el fondo del recurso de alzada, se anula la inadmisión del mismo y se declara que el Informe de Masa Salarial de fecha 15/12/21 correspondiente al ejercicio 2021 carecía de motivación, acordándose la retroacción de actuaciones al momento previo a su emisión para que se dicte la decisión procedente en Derecho.
QUINTO.-El artículo 139.1 LJCA establece que "en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".Y el apartado 3º del mismo precepto indica que "la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".En el presente caso, la estimación parcial del recurso conlleva la no imposición de costas a ninguna de las partes.
Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación,
