Sentencia Contencioso-Administrativo 646/2023 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 793/2021 de 15 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Dirige la parte actora el presente recurso contencioso-administrativo, como ya hemos anticipado en el encabezamiento, contra la de la Presidencia de la CHS de 26 de septiembre de 2021, dictada en el expediente SAN- NUM000), por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por D. Jose Ramón contra la resolución del expediente sancionador SAN- NUM001, iniciado por haber realizado un uso privativo de aguas para riego de una superficie de 0,9 has. cultivadas de productos hortícolas, en el PARAJE000, polígono NUM002, parcelas NUM003, NUM004, NUM005 y NUM006, del término municipal de Pilar de la Horadada (Alicante), sin la correspondiente autorización administrativa del Organismo de cuenca, habiéndose ocasionado daños al dominio público hidráulico cuantificados en 852,39 €, según informe-propuesta del Área de Gestión del Dominio Público Hidráulico de fechas 21/11/2018, 19/12/2018 y 14/01/2019 (ref. AP-0572/2018) acompañando denuncias formuladas por el Servicio de Policía de Aguas y Cauces con fechas 16/07/2018 y 08/11/2018 (ref. CHSE0971-D15/2018 y CHSE0971-D34/2018); e imponiéndose al recurrente una sanción de 3.000 €, y 852,39 € en concepto de daños al dominio público hidráulico, y prohibiéndole el uso privativo de aguas, en las parcelas referidas, debiendo proceder a desconectar y precintar las instalaciones de riego, en el plazo de 15 días, todo ello en presencia de personal de este Organismo. Hechos considerados constitutivos de infracción del artículo 116.3, a) y g) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, en relación con el artículo 59 del mismo texto legal, y el artículo 315, a) e i) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

La resolución impugnada señala en sus fundamentos de derecho que de lo actuado en el expediente sancionador ha quedado acreditada la realización recurrente del hecho denunciado, mediante informe-propuesta del Área de Gestión del Dominio Público Hidráulico de fechas 21/11/2018, 19/12/2018 y 14/01/2019 (ref. AP-0572/2018) acompañando denuncias formuladas por el Servicio de Policía de Aguas y Cauces con fechas 16/07/2018 y 08/11/2018 (ref. CHSE0971- D15/2018 y CHSE0971-D34/2018), gozando dicho documento de plena fuerza y eficacia probatoria por tratarse de documento público formalizado por funcionario, al que se le reconoce condición de autoridad y a cuyo contenido es aplicable la presunción iuris tantum de veracidad del artículo 77.5 de la Ley 39/2015, no constando en el expediente sancionador ni en el recurso interpuesto prueba alguna que desvirtúe tales hechos.

Desestima la resolución recurrida la alegación relativa a la prescripción de la infracción con base en el art. 327 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico y en el art. 30 de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que en su apartado primero establece que las infracciones leves prescribirán a los seis meses. Trascribe el apartado segundo del mismo artículo; y entiende que al tratarse de una infracción de carácter continuado el «dies a quo» en este tipo de infracciones de la prescripción, sólo puede iniciarse cuando deja de realizarse la conducta infractora, siendo reconocido por el recurrente el uso privativo de aguas y no aportando ningún medio de prueba durante la tramitación de la misma de que había cesado en el uso privativo de agua. Apoya lo anterior en la sentencia de esta Sala n.º 741/2017, de 14 de diciembre de 2017 (PO-29/2017), cuyo fundamento d derecho cuarto reproduce en parte.

SEGUNDO.- La parte actora señala, en primer lugar, en cuanto a los hechos que, respecto a las parcelas NUM003 y NUM006, propiedad de D.ª Matilde y D. Fausto, respectivamente, ya manifestó que había llevado desde hace años el cultivo de las mismas sin que le fuera notificada sanción ni multa alguna, por lo que estaría prescrita la sanción que ahora se le impone.

En cuanto a la parcela NUM004, no se abrió expediente informativo alguno a su propietario, y la resolución recurrida fue la primera noticia que el recurrente tuvo al respecto, además de que no le fue notificada sanción ni multa alguna, por lo que estaría igualmente prescrita la sanción que ahora se le impone.

Y, por último, respecto a la parcela NUM005, propiedad de D. Fructuoso, ya manifestó que había llevado años el cultivo de la misma sin que le fuera notificada sanción ni multa alguna, por lo que también estaría prescrita la sanción impuesta. Es más, también le consta que se sigue expediente sancionador contra dicho propietario, por lo que no se le puede sancionar por los mismos hechos.

Por último, añade que desde hace más de cuatro años no ha cultivado ninguna de las parcelas que fueron objeto del expediente sancionador, por lo que no ha hecho uso de agua alguna para su riego.

En cuanto al fondo del asunto, alega la inexisten cia del hecho imponible por prescripción de la infracción y de la sanción administrativa.

Tal y como reconoce la Propuesta de Resolución del Expediente Sancionador, la calificación de la infracción se considera leve, como recoge el artículo 117.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas.

Se refiere al plazo de prescripción para las infracciones leves (seis meses de conformidad con el artículo 30.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que empezará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera realizado; y al plazo de prescripción de las sanciones por faltas leves, que será de un año de conformidad con el mismo artículo 30.1 de la LRJSP, y comenzará a computarse desde el día siguiente a aquél en que sea ejecutable la resolución por la que se establezca la sanción o haya fenecido el plazo para impugnarla.

En este caso, sigue diciendo el recurrente, el 18 de agosto de 2020 se le notificó la propuesta de resolución del expediente sancionador, considerando la Administración que los hechos y la autoría de los mismos había quedado acreditada por informes-propuesta del Área de Gestión de Domicilio Público Hidráulico de fechas 21/11/2018, 19/12/2018 y 14/02/2019. En dicha propuesta, en el Antecedente de Hecho Segundo se explica que el expediente sancionador se abre el 9 de julio de 2019 y se traslada al denunciado el 10 de julio de 2019, por lo que, es evidente que las infracciones que la Administración considera demostradas en sus informes están prescritas, así como las sanciones que derivan de aquéllas. Trae a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de diciembre de 2004, recaída en el recurso 97/2002, en lo concerniente a la operatividad de la prescripción derivada del actuar de la Administración.

TERCERO.- La Administración demandada se opone al recurso, alegando que no se ha producido prescripción de la infracción, ya que, como señala la CHS en la resolución del recurso de reposición, tratándose de una infracción continuada, el dies a quo de la prescripción para sancionar "comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora" ( art. 30.2 Ley 40/2015) sin que se haya aportado documento alguno que acreditara que su conducta había cesado con anterioridad a la incoación del procedimiento sancionador, por lo que no han transcurrido más de 6 meses desde la comisión de la infracción hasta la incoación, no habiéndose producido prescripción de la infracción y sin que se haya acreditado la no realización del hecho imponible, como se menciona en el suplico de la demanda.

Tampoco se ha producido prescripción de la sanción, puesto que el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador se notificó al interesado el 10 de julio de 2019 y la resolución sancionadora se notificó el 10 de agosto de 2020, dentro del plazo de un año de duración de las actuaciones previsto en la DA 6ª TRLA, ya que hay que detraer el plazo que estuvo suspendido el procedimiento por la declaración del estado de alarma contenida en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Y tampoco existe prescripción de la sanción por aplicación del artículo 30.3 Ley 40/2015, ya que, en primer lugar el precepto se refiere a recurso de alzada y no de reposición, y, además, aunque se considerase que hubo resolución presunta por transcurso del plazo para resolverlo (aunque el recurso contencioso administrativo no se interpuso contra la resolución presunta, como se indica de contrario, sino contra la resolución expresa, agotando el plazo de dos meses), de acuerdo con el artículo 124.2 Ley 39/2015, el plazo de resolución del recurso de reposición es de un mes. Por lo tanto, como el recurso de reposición se interpuso el 18-09-20, el plazo de prescripción correría de nuevo desde el 18-10-19, y la resolución del procedimiento sancionador se realiza el 07-10-21, antes de un año.

Subsidiariamente, para el caso de considerar la concurrencia de prescripción, ella no puede extenderse a la totalidad de los pronunciamientos administrativos al tratarse el acto recurrido de un acto complejo. En efecto, la obligación de indemnizar los daños al dominio público y la obligación de desconexión y precinto de las instalaciones de riego, son medidas de restablecimiento de la legalidad conculcada, teniendo distinta naturaleza a la acción de carácter sancionador ( STS de 12 de febrero de 2020), y por ello ostenta plazos de prescripción distintos (art. 327 RDPH). En consecuencia, de apreciarse la prescripción de la sanción no afectaría, de modo alguno, a la obligación de indemnizar los daños al dominio público ni a la obligación de desconexión y precinto de las instalaciones de riego.

CUARTO.- Entrando en el examen de los motivos de impugnación, se alega por la parte actora como único motivo de impugnación la inexistencia del hecho imponible por prescripción de la infracción y de la sanción administrativa ya que, como se trata de una infracción leve, el plazo de prescripción es el de seis meses; y la prescripción de la sanción por falta leve, por haber trascurrido el plazo de un año. Y cita al respecto la STS de 15 de diciembre de 2004. Sin embargo, dicha alegación no puede prosperar, ya que existen pruebas en el expediente de que se estaba procediendo al riego por goteo de hortalizas sin autorización para el uso del agua cuando se denuncian tales hechos, y esta infracción es de carácter continuado.

Como ha señalado esta misma Sala respecto de expedientes sancionadores incoados por uso privativo de aguas para riego sin autorización, de acuerdo con el art. 30 de la Ley 40/15, de 1 de octubre "1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido" y añade "En el caso de infracciones continuadas o permanentes el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora".

Pues bien, en este caso nos encontramos ante un uso continuado, como lo evidencian las fotografías con la infraestructura de riego por goteo, las propias alegaciones del recurrente que habla de que lleva años cultivando las parcelas NUM003, NUM004, NUM005 y NUM006 sin que haya sido sancionado. Y teniendo en cuenta que las parcelas denunciadas no tenían derechos de riego, no cabe duda de que se estuvo realizando un uso privativo ilegal y continuado. Por lo que el recurrente no cesó de regar las parcelas denunciadas, como puede apreciarse en ambas denuncias donde obran las fotografías de plantaciones de hortalizas con la rotación de cultivos entre calabacín y brócoli.

Es cierto que la duración de la tramitación del expediente ha sido larga, puesto que se inició el 9 de julio de 2019 y la resolución sancionadora no se notifica hasta el 10 de agosto de 2020, pero no se ha producido la caducidad que podría haber determinado la nulidad de la resolución sancionadora, porque no ha transcurrido entre dichos actos un plazo superior a un año, teniendo en cuenta el carácter continuado de la infracción, y en el cómputo de los plazos administrativos, a efectos de caducidad, lo establecido en las Disposiciones Adicionales Tercera y Cuarta del RD 463/2020, de 14 de marzo -modificado por Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y sus sucesivas prórrogas; de tal modo que los mismos estuvieron suspendidos entre el 14 de marzo de 2020 y el 31 de mayo de 2020, reanudándose su cómputo desde el día 1 de junio de 2020 (resolución de 20 de mayo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo). En definitiva, al tiempo transcurrido desde el inicio del expediente hay que restarle los 77 días en que estuvieron suspendidos los plazos, y, en consecuencia, no habría transcurrido el citado plazo de un año.

QUINTO.- Tampoco se ha producido la prescripción de la sanción, durante el tiempo de tramitación del recurso de reposición, aunque no detalla por qué considera prescrita la sanción.

Esta cuestión ya ha sido resuelta por esta Sala y Sección en sentencias 409/2019, de 8 de julio (rec. 612/2017) cuyo criterio ha sido ratificado por el TS en sentencia 1627/2020, de 30 de noviembre, (rec. 6120/2019 de la Sección 5.ª de la Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo). Esta última sentencia señala lo siguiente:

<< Planteado en estos términos el recurso de casación, el auto de admisión refiere la cuestión de interés casacional a la determinación del " dies a quo" en el cómputo del plazo de prescripción de la sanción, en relación con el art. 30 de la Ley 40/2015 , partiendo de la aplicación retroactiva de la misma, ampliamente justificada en la sentencia de instancia, que se comparte por esta Sala y que no es preciso reproducir, y, centrado así el debate, se observa que el cómputo del plazo de prescripción de la sanción impuesta se anuda, tanto legalmente como por la jurisprudencia a la ejecutividad de la misma, a ello se refería el art. 132 de la Ley 30/92 , en relación a la firmeza de la resolución por la que se impone la sanción, que la jurisprudencia interpretaba, según se recoge en la sentencia de 22 de septiembre de 2008 (rec. 69/2005 en interés de ley) en el sentido de que "el artículo 138.3 de la misma Ley 30/1992 establece que "la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa", lo que significa que la resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella; y durante este período no cabe apreciar la prescripción de la sanción pues según el artículo 132.3 de la propia Ley 30/1992 el plazo de prescripción de las sanciones no comienza a computarse hasta que no adquiera firmeza la resolución que impuso la sanción."

La actual Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuya aplicación al caso en virtud de lo dispuesto en el art. 26.2 , retroactividad de las normas sancionadoras más favorables se argumenta sobradamente en la sentencia recurrida, señala con toda claridad en el art. 30.3, que el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla, precepto que ha de completarse con lo dispuesto en el art. 98 de la Ley 30/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , según el cual: los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que: "se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición". De esta forma se mantiene el criterio de la ejecutividad de la resolución sancionadora en relación con su firmeza en vía administrativa, para el cómputo del plazo de prescripción de la sanción impuesta.

Sin embargo, este criterio, ya desde la regulación anterior, suscitaba preocupación desde el punto de vista de la seguridad jurídica, en cuanto la inactividad de la Administración podía dar lugar a situaciones manifiestamente perjudiciales para el administrado, permaneciendo de manera indefinida la sanción imprescriptible y por tanto ejecutable mientras no se resolviera el correspondiente recurso administrativo, situación que se justificaba, como se recoge en la sentencia antes citada de 22 de septiembre de 2008 , señalando que "la tardanza de la Administración en la resolución del recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, podrá tener diversas consecuencias, como pueden ser la responsabilidad personal de la autoridad o funcionario negligente o la responsabilidad patrimonial de la Administración incumplidora, pero en ningún caso esa tardanza determinará la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción." En semejantes términos se pronuncia el Tribunal Constitucional en sentencia 37/2012 de 19 de septiembre .

El legislador, consciente de la inseguridad que pudiera derivar del mantenimiento indefinido en el tiempo de resoluciones sancionadoras ejecutables, ha considerado necesario atender esa situación y, a tal efecto, incluye en el art. 30.3, párrafo tercero, una corrección del criterio general para el caso del silencio administrativo, disponiendo que: "en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente establecido para la resolución de dicho recurso".

Se plantea la duda de la aplicación de dicho criterio en relación con el recurso potestativo de reposición, por cuanto la norma no se refiere al mismo, sin embargo, en una interpretación conforme a su finalidad y teniendo en cuenta la identidad de situaciones y contenido de ambos recursos, la respuesta ha de ser positiva.

Así y como resulta del art. 112 de la Ley 30/2015 , ambos recursos, de alzada y de reposición, pueden fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los arts. 47 y 48 de la Ley, su resolución estimatoria o desestimatoria producen los mismos efectos en cuanto al reconocimiento del derecho controvertido, ambos recursos tienen establecido un plazo para dictar y notificar su resolución, transcurrido el cual podrán entenderse desestimados, de todo lo cual resulta que la inactividad de la Administración en su resolución, que puede ser igual y de la misma duración en ambos casos e, incluso, más relevante en el caso del recurso de reposición, para cuya resolución se apremia más a la Administración estableciendo el plazo de solo un mes, da lugar a una misma situación de pervivencia indefinida de la resolución sancionadora, que se trata de evitar por el precepto en cuestión, de manera que existiendo identidad de razón y en garantía del principio de igualdad en la aplicación de la ley respecto de los administrados que se encuentran en idéntica situación, ha de entenderse que el precepto resulta de aplicación al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición.

No se advierte que el carácter potestativo del recurso de reposición justifique una respuesta diferente, pues el ejercicio de tal facultad de impugnación exige la misma respuesta de la Administración cuya inactividad produce los mismos efectos que se tratan de solventar con la aplicación del referido art. 30.3, párrafo tercero.

En consecuencia y en relación con la primera cuestión planteada en el auto de admisión ha de entenderse que el cómputo del plazo en los términos establecidos en el art. 30.3, párrafo tercero, para el recurso de alzada es aplicable al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición>>

Lo expuesto nos lleva a concluir que, en este caso, al transcurrir el plazo de un mes desde la interposición del recurso de reposición, aquel plazo de prescripción comenzó a correr y que, dado que se dictó la resolución en 2019 y la resolución impugnada en reposición lo era de 2015, aquella sanción estaba prescrita.

Bien entendido que la extinción de la sanción por prescripción no afectará a la medida de restablecimiento de la legalidad consistente en la prohibición de uso de la desaladora y clausura y precinto de la misma, que por otro lado no ha sido objeto de impugnación. Esta distinción queda clara en la Sentencia citada del TS....>>

Aplicando esta doctrina del Tribunal Supremo al caso que nos ocupa, no podemos apreciar la prescripción de la sanción, pues contado el plazo de prescripción transcurrido el plazo de un mes desde la interposición del recurso de reposición (recurso interpuesto el 18-09-2020), aquel plazo de prescripción comenzó a correr el 18-10-2020, y como la resolución que resolvió el recurso de reposición se dictó el 26 de septiembre de 2021, notificándose el 7 de octubre de 2021, no había transcurrido el plazo de un año, por lo que la sanción no estaba prescrita.

SEXTO.- En razón de todo ello procede desestimar el recurso contencioso-administrativo por ser ajustada a derecho la resolución recurrida; sin que haya lugar a imposición de las costas a la parte actora de acuerdo con lo dispuesto por el art. 139 de la Ley Jurisdiccional, modificado por la Ley de Agilización Procesal 37/2011, de 10 de octubre, de reformado por la Ley de Agilización Procesal 37/2011, de 10 de octubre).

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,