Sentencia Contencioso-Administrativo 371/2022 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 275/2022 de 27 de diciembre del 2022

PRIMERO.- Sentencia recurrida. Motivos de apelación y de oposición a la apelación.

Se combate en este grado de apelación, la sentencia del juzgado de lo contencioso administrativo nº 3 que estima el rca interpuesto por MANCOMUNIDAD DE MAIRAGA frente a inactividad del Ayuntamiento de Marcilla por falta de aprobación y pago de la liquidación del convenio de colaboración de 25 de junio de 2010, y se declara la obligación de dicho Ayuntamiento de abonar a la actora la cantidad de 247.119,93 euros, más los intereses legales desde los dos meses de la emisión de la factura.

Para situarnos en contexto hemos de recordar que que el convenio de colaboración suscrito entre las partes con fecha 25 de junio de 2010 instrumentaba los derechos y las obligaciones que, para ambas partes, impone la aplicación de las previsiones contenidas en el Plan Director de Abastecimiento de Agua en Alta aprobado por el Gobierno de Navarra ,en el que se contemplaba la ejecución de las obras necesarias para dotar de suministro de agua del Canal de Navarra, entre otras, a la población de Marcilla y cuya financiación es objeto de las sucesivas Leyes Forales aprobatorias de los Planes de Inversiones Locales para los distintos períodos.

Entre otras determinaciones referidas al coste estimado de las obras y a la financiación del mismo entre sus distintos firmantes, el citado convenio de colaboración de 25 de junio de 2010 se pacta con una vigencia inicial condicionada a la conclusión de las obras objeto del mismo o, en su caso, hasta la fecha en la que las entidades que lo suscriben se integren de derecho en la Mancomunidad de Mairaga. Veremos que hay una vigencia sobrevenida digamos, tras la LJSP.

Son muchas las vicisitudes e incidencias surgidas entre las partes hoy litigantes, pero, ya se puede avanzar, sin perjuicio de desarrollarlo con más detalle que las obras se han ejecutado, y que no se ha pagado la cantidad reclamada por MM al Ayuntamiento de Marcilla.

La sentencia de instancia en síntesis circunscribe la ratio decidiendo a lo siguiente.

1º No concurre la causa de inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso contencioso pues de lo establecido en los artículos 44, 46 y 69 LJCA. Y siendo lo impugnado la inactividad del Ayuntamiento de Marcilla consistente en la falta de aprobación y pago de la liquidación del convenio de colaboración de fecha 25 de junio de 2010 o, subsidiariamente frente a la denegación de la liquidación del convenio comunicada por la Mancomunidad de Mairaga en fecha 10 de noviembre de 2020, y teniendo en cuenta la de la doctrina del TS sobre la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, que el requerimiento puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta. E impugnada la inactividad el requerimiento se puede realizar mientras subsista la misma, que da base de inicio al presente recurso contencioso administrativo interpuesto.

Y es más incluso teniendo en cuenta dichas Resoluciones anteriores del Ayuntamiento de Marcilla y la fecha de 11 de diciembre de 2020 en que el Ayuntamiento de Marcilla, contesta, con el acuerdo unánime del pleno del Ayuntamiento, denegando el gasto, no se puede tener por inadmitido el recurso. Y ello por cuanto en dicha Resolución no hay pie de recurso y por aplicación de lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 39/2015, las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda. Así se debe señalar que el efecto de dicha Resolución final subsidiariamente impugnada surte efecto con el requerimiento y por tanto el mismo dentro de plazo a los efectos de la correcta y en plazo interposición del presente recurso contencioso administrativo interpuesto.

2º En cuanto al tema de fondo se ha acreditado la obligación del Ayuntamiento de Marcilla de contribuir a la financiación de la inversión "Abastecimiento de agua a Peralta desde M. Marcilla".

Así hay una obligación en relación a las actuaciones derivadas de los Planes

Directores aprobados por el Gobierno de Navarra y cuya obligación se afirma en las normas legales que apruebas dichos Planes de Inversión Local.

Y en ejecución de las previsiones contenidas en el Convenio de Colaboración entre la Mancomunidad de Mairaga y los Ayuntamientos de Falces, Marcilla y Villafranca, con objeto el de participar en la ejecución y financiación de la citada obra, que da lugar al presente pleito y la presente reclamación. Y en lo relativo a este Convenio y la vigencia inicial prevista y suscrita para todo el período de tiempo necesario fasta la conclusión de las obras que son objeto del mismo, esta vigencia se vio afectada por la nueva regulación Y por lo tanto el Convenio de colaboración en cuestión extendía su vigencia como máximo hasta el 2 de octubre de 2020. Pero ello no conlleva la extinción de las obligaciones derivadas del convenio suscrito el 25 de junio del 2010, sino la liquidación del mismo y ello teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 52 de la Ley 40/2015.

Y ninguna de las partes ostenta las prerrogativas correspondientes a la Administración, y tienen plena fuerza vinculante, y no cabe la denuncia, ni rescisión unilateral. Y se ha acreditado con la documental aportados a autos la ejecución íntegra de las obras para el abastecimiento de agua en alta previstas en el Plan Director aprobado por el Gobierno de Navarra.

Hay que señalar que una posible resolución por incumplimiento, es en la contestación de la demanda cuando por primera vez se reclama. Por cuanto en los acuerdos de enero de 2017 y enero de 2018, no se dispone la resolución por incumplimiento previo. Sino una denuncia y un descuelgue respecto del Convenio. Que además por la especial naturaleza del mismo no cabe unilateralmente Y así esa resolución por incumplimiento no fue instada anteriormente por el Ayuntamiento ahora demandado, ni administrativamente, ni seguido procedimiento alguno previo. Y además se debe recordar que para dicha resolución por incumplimiento se requiere formulación de requerimiento previo frente a la parte incumplidora, artículo 51.2.c) LRJSP y no se formuló.

Y a más, no se ha acreditado incumplimiento en las obligaciones esenciales por parte de la Mancomunidad de Mairaga.

Por parte del Ayuntamiento de Marcilla se alega la aplicación de la cláusula "rebus sic stantibus" y la vulneración del principio de vinculación a los actos propios la misma debe ser desestimada.

El Ayuntamiento de Marcilla apela la sentencia en base a los siguientes motivos de apelación.

I ) Error en la valoración de la prueba y error en la aplicación del derecho ( art.29, 44, 46 y 69 de la LJCA) toda vez que procede apreciar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por extemporaneidad en la presentación del recurso por parte de la Mancomunidad de Mairaga. Y ello derivado de la AUSENCIA DE INACTIVIDAD. Y yerra el juzgador "a quo" al considerar que dado que existe inactividad por parte del Ayuntamiento de Marcilla en virtud del artículo 29 y 46 de la LJCA no hay plazo de caducidad al que acogerse pudiendo reiterarse los requerimientos por parte de la Mancomunidad de Mairaga, y trae a colación el artículo 29 de la LJCA y analizar la existencia o no de inactividad de la Administración. Es decir, sigue diciendo la parte apelante, para que concurra inactividad: (supuestos tasados): en el presente caso no existe disposición legal, convenio o acuerdo que justifique que el Ayuntamiento de Marcilla esté en la obligación de proceder a la entrega de una cantidad de dinero. Tampoco está obligada a realizar una prestación o a abstenerse de realizarla.

La extemporaneidad deriva de que la MM remitió requerimiento al Ayuntamiento con fecha 23 septiembre de 2020, con fecha de 4 de noviembre de 2020, el ayuntamiento convocó el pleno que acordó denegar la solicitud. Es importante resaltar que en el acuerdo notificado a la Mancomunidad de Mairaga, en la cláusula segunda, especificaba, que dicho acuerdo agotaba la vía administrativa, pudiendo interponerse recurso contencioso administrativo, sin perjuicio de poder realizar el requerimiento previo (pie de recurso). En ese preciso momento, dice la apelante, la Mancomunidad de Mairaga, ya conoce la actuación del ayuntamiento.

Y es que pesar de la postura clara del Ayuntamiento, con fecha 10 de noviembre de 2020, la parte demandante, remitió factura de liquidación de la aportación del Ayuntamiento de Marcilla a los costes de las inversiones del Plan de abastecimiento de agua en Alta hasta Marcilla (Convenio 25/06(2010). Ante, la nueva comunicación, el Ayuntamiento de Marcilla, convocó un nuevo Pleno, donde se acordó por unanimidad denegar el gasto. Este acuerdo nuevamente, fue notificado a Mancomunidad de Mairaga, con fecha, 11 de diciembre de 2020.Y frente a la misma el 12 de marzo de 2021, la Mancomunidad remitió nuevo requerimiento. Por lo expuesto, sí que hubo respuesta por parte del Ayuntamiento de Marcilla. Y en apoyo de esta tesis cita la Sentencia del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso de 25 de junio de 2020: "En base a dicha Sentencia es claro que se ha establecido por el Tribunal Supremo sobre la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, que el requerimiento puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta."

En cuanto al fondo del asunto vuelve sobre la ausencia de convenio entre las partes por resolución del mismo; el convenio no existe ni genera obligación por inadaptabilidad a la Ley 40/2015 y pérdida de vigencia , y en todo caso por resolución del art. 52 de La LJCA, de modo que el Ayuntamiento de Marcilla no está obligado al pago de las cantidades reclamadas toda vez que no existe un convenio que le vincule.

Conforme art. 48, 49, 52 Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, por lo que procede estimar la ausencia de obligación de pago por parte del Ayuntamiento de Marcilla, en base Convenio de Colaboración inexistente ha alcanzado su plazo máximo de vigencia el día 2 de octubre de 2020, y por tanto, el mismo se ha extinguido, solamente es preceptivo analizar, los efectos económicos de un Convenio extinto La parte recurrente, ante los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Marcilla en los años 2017 y 2018, de denuncia y declaración de no vigencia del convenio, no ha presentado alegación ni recurso alguno, a pesar de que le fueron notificados cumplidamente a todas las partes En virtud de la propia Ley 40/2015, el convenio está extinto, es absolutamente imposible que, legalmente, la Mancomunidad de Mairaga pueda facturar nada ni generar deuda alguna en contra del Ayuntamiento, con el soporte con el que lo hace, es decir, sobre la base de un convenio denunciado, sin validez inexistente por extinto , e. La parte recurrente, carece de argumento jurídico alguno para emitir la factura, puesto que ha actuado de manera absolutamente unilateral, sin participación ni conocimiento ni consentimiento de Marcilla, basado en un convenio que, no existe ni vincula al Ayuntamiento, ( artículo 49 y 52LRJ Ley 40/2015) y tal abuso de poder no está contemplado en las relaciones La reclamación de la deuda se realiza con un oficio suscrito por una administrativa de entidad, acompañado de una factura. Es decir, no hay una resolución o acuerdo aprobando la liquidación, la factura y la reclamación a Marcilla. Por tanto, no existe, a tenor de lo dispuesto en la Ley 39/2015, acto administrativo ni procedimiento; conforme a la LF de Haciendas Locales de Navarra, no se puede hablar de ingresos tributarios ni de derecho público, sino derivados de la ejecución de un convenio entre ambas administraciones, art 21. Por lo que tenía que haber iniciado un procedimiento de liquidación y reclamación, lo que no se hace porque la base de su reclamación es una obligación contraída en un convenio que no existe. En ausencia absoluta de procedimiento, de motivación (existiendo diferentes cantidades) y de acto administrativo la reclamación de pago es nula de pleno derecho No existe deuda alguna.

Insiste en el error en la valoración de la prueba e incorrecta aplicación del derecho en concreto del artículo 51.2, apartado c, de la LJCA, toda vez que procede apreciar, la resolución del Convenio de Colaboración por incumplimientos previos de la parte recurrente. la resolución contractual por incumplimientos previos. Ninguno de los acuerdos de denuncia del convenio y de su declaración de no vigencia, (años 2017, 2018) es decir, de resolución por incumplimiento de los compromisos adquiridos con Marcilla por la mancomunidad han sido recurridos por ésta, son firmes, no existiendo acuerdo obligacional entre ambas partes. Y si bien los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Marcilla, se denominaban de denuncia y descuelgue del Convenio de Colaboración, y no contenían en él encabezado, el nombre propiamente de resolución contractual por incumplimiento, del contenido de los mismos, se infiere tal propósito. Y es más, en el Acuerdo de fecha 27 de enero de 2017, sobre denuncia del Convenio, se insta expresamente su resolución, cuestión que parece que se ha pasado por alto expresamente insta la resolución del convenio. Según lo dispuesto en el artículo 51.2 de la LRJSP, en fin procedía la extinción del Convenio, por ser causa de resolución, el incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por parte de alguno de los firmantes, en este caso por parte de la recurrente concurren incumplimientos de la Mancomunidad de Mairaga en las obligaciones esenciales.

El Ayuntamiento de Marcilla considera, que han quedado suficientemente acreditados, los siguientes incumplimientos graves, para empezar se le deniega el acceso a la MM sobre la base de un mal estado de la calidad del agua de Marcilla cuando esto no es así; no se ha llegado a ejecutar el ramal especifico a Marcilla, si se ha hecho, no debía serlo a través del ramal de Peralta, se ha producido un cambio relevante en las condiciones previstas en el proyecto . Hay una ejecución parcial de las obras, siendo la realidad muy diferente a lo pactado en el Convenio, ya que nunca se ha llegado a ejecutar el ramal de Marcilla -La cláusula octava del convenio, relativa a la vigencia del mismo, establecía que se extendería hasta el tiempo que sea necesario para la perfecta ejecución de las inversiones que motivan su formalización y en todo caso finalizaría para cada uno de los ayuntamientos, en el momento que se integren en Mairaga una falta de adaptación del Convenio de Colaboración, antes de la perdida de vigencia a fecha 4 de octubre de 2020, y pese a la comunicación remitida por este ayuntamiento de la necesidad, de crear, modificar o adaptar el Convenio de Colaboración de fecha 26 de junio de 2021.

Además sostiene la Incorrecta aplicación de la Doctrina Jurisprudencial sobre la aplicación de la Cláusula "Rebus sic stantibus". han surgido circunstancias nuevas a las existentes en el momento de su firma y las prestaciones de algunas de las partes son excesivamente gravosas rompiendo el equilibrio económico del contrato. La aplicación de la cláusula "rebuc sic stantibus", implica que las circunstancias en las que se firmó el Convenio de Colaboración, han variado significativamente, lo que conlleva que el convenio deje de ser eficaz. En el caso de autos, se han producidos dos hechos relevantes Cambio de las necesidades del ayuntamiento de Marcilla

Se opone a la apelación la Mancomunidad de Mairaga en base a las siguientes consideraciones.

No concurre causa de inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso.

Hay que partir del recto entendimiento de lo que es objeto y el verdadero alcance de la pretensión del rca que precisamente tiene su origen en un convenio de colaboración, de modo que es la ausencia de liquidación del convenio de colaboración impuesta legalmente a ambas partes, la que se considera constitutiva de la inactividad susceptible de impugnación y frente a la que se formuló el previo requerimiento y ello a los efectos de lo previsto en el art. 29 de la LJCA, la inactividad no es la falta de pago, no existe resolución de al MM que de forma unilateral imponga a la Entidad local demandada una obligación de contenido económico y cuyo rechazo por esta pueda entrañar un acto expreso susceptible de impugnación directa, de modo que ninguno de los acuerdos a través de los que el Ayuntamiento demandado expresa su voluntad reacia a asumir obligación económica alguna a resultas del convenio de colaboración puede revestir el carácter de acto expreso cuya falta de impugnación en plazo determinara el carácter consentido de la decisión municipal y la consiguiente extemporaneidad del requerimiento previo ; ni por razón del contenido intrínseco de las comunicaciones previas ni pro el tenor de los propios acuerdos citados, se deduce al existencia de un acto administrativo expreso denegatorio de la práctica de la liquidación del convenio frente al que , como pretende el Ayuntamiento de Marcilla, se deba reputar formulado fuera de plazo el requerimiento previo al presente recurso , en todo caso , necesidad de una interpretación restrictiva de las causas de inadmisibilidad del rca, máxime a la vista de los antecedentes y al voluntad de la demandad de no cumplir con sus obligaciones plasmada en decisiones distintas y contradictorias entre si, incursa además en defectos formales en cuanto a indicación de pie de recursos, y por contra manifiesta voluntad de la MM de no consentir o aquietarse con la negativa municipal al cumplimiento del convenio, más si se tiene en cuenta que cada una de las actuaciones del Ayuntamiento ha tenido su correspondiente respuesta.

En cuanto al fondo. Y sobre la pretendida ausencia de obligación de pago con base en un convenio inexistente, se apunta la contradicción argumental en la que incurre la apelante Se contraviene por apelante art 52.1 LSP La no vigencia del convenio exige su liquidación, no cabe rescisión unilateral No se infringe la regulación en materia de Haciendas Locales la elaboración de la misma por mi representada (como mera propuesta) exige la tramitación de un procedimiento de naturaleza tributaria.

No existe, ni puede existir una resolución dictada por mi mandante para la reclamación del pago, precisamente por razón del origen convencional de la obligación, que exige que su determinación, a falta de un acuerdo entre las partes, tenga lugar mediante sentencia judicial en ningún momento (sea en la fase administrativa previa, sea en el presente cauce judicial) se han discutido los importes concretos que para la liquidación del convenio han sido propuestos por mi mandante, lo que se niega es el pago de todo importe, por rechazo de la existencia de la deuda.

En todo caso no hay resolución del convenio los hechos probados de la sentencia de instancia, están ahí, y no cabe su revisión salvo supuestos excepcionales, y ello porque aun cuando el art 51.2 permita la resolución del convenio por incumplimiento del mismo, ello no ha sido eficazmente ejercitada por la Entidad local apelante La mera denuncia del convenio comunicada en fecha 26 de enero de 2017 no va seguida del requerimiento exigido por la norma legal y del posterior ejercicio de la acción correspondiente ante los Tribunales del orden contencioso administrativo, lo que impide, como acertadamente recuerda el Juzgador, entender que el convenio hubiera sido ya resuelto con anterioridad y todo ello al margen de la incongruencia absoluta y contradicción interna en que incide la alegación examinada, al invocar la previa resolución de un convenio que el propio recurso afirma que mantuvo su vigencia hasta el día2 de octubre de 2020.Y, desde luego, el "descuelgue" que se acuerda en fecha 25 de enero de 2018 resulta una figura legal de alcance y efectos desconocidos, que impide atribuir a esa decisión la consecuencia resolutoria afirmada de adverso.

La existencia de incumplimientos previos por mi mandante no solo no es acreditada en el proceso a instancia de quien la afirma, sino que viene descartada expresamente en la declaración de hechos probados de la misma sentencia, cuya revisión ni se insta formalmente, ni resulta viable dada la ausencia de un error manifiesto o una valoración contraria a las reglas de la sana crítica en el criterio apreciado por el juzgador.

Y la insistencia en la pretendida falta de ejecución del ramal específico para suministro a la localidad de Marcilla incurre en temeridad procesal patente, una vez que la prueba aportada por esta parte, de modo singular el informe emitido por el propio Gobierno de Navarra en fecha 20 de octubre de 2021, avala precisamente la realidad contraria ; la totalidad de las obras se han ejecutado con anterioridad a la finalización de la vigencia del convenio de colaboración (el día 2 de octubre de 2020siendo, por ello, irrelevante el hecho de que la realización de parte de las mismas fuese ulterior a la expresión de una denuncia no prevista en el convenio y no seguida del ejercicio por parte del demandado de la acción tendente a la resolución del convenio.

No es de aplicación la cláusula rebus sic estamtibus al eventual cambio en las necesidades del Ayuntamiento de Marcilla, alegado de forma notoriamente parca y sin sustento en elemento de prueba alguno, acreditativo todo ello de la nula convicción con la que se formula el argumento. En todo caso, ni la hipotética decisión municipal de mantener un suministro propio de agua permite eludir el obligado cumplimiento de las previsiones del Plan Director de Abastecimiento de Agua en Alta y de las Leyes Forales aprobatorias de los Planes de Inversiones Locales, a cuya ejecución se dirige el convenio enjuiciado en autos y en todo caso la hipotética decisión municipal de mantener un suministro propio de agua permite eludir el cumplimiento de las previsiones del PLAN DIRECTOR de Abastecimiento de agua en Alta y de las Leyes Forales aprobatorias de los p lanes de Inversiones Locales. ni ha existido una denegación arbitraria o injustificada para la integración en la Mancomunidad de Mairaga del Ayuntamiento demandado en autos; ni, en último lugar, se ha producido una alteración en la ejecución de las obras, en concreto, la consistente en la supresión del ramal a la localidad de Marcilla, afirmación incursa en la temeridad ya denunciada

Hasta aquí las posiciones de las partes.

SEGUNDO.- Límites en las facultades revisoras de los Tribunales ad quem sobre la valoración de la prueba en la primera instancia.

Dados los términos en que se plantea el debate, y puesto que se aduce la errónea valoración de la prueba practicada en autos por el juez a quo en sustento de la apelación, se ha de recordar, en primer lugar, la doctrina sentada por esta Sala en línea con la jurisprudencia del TS al respecto.

Así en sentencia dictada en el rollo 22/2018 se dijo por esta Sala:

:

" CUARTO.- Sobre la valoración de la prueba efectuada por el Juez de Instancia. -

Con carácter previo debemos hacer referencia a la doctrina de esta Sala sobre la valoración de la prueba por el Juez de Instancia toda vez que el recurso de apelación pivota sobre este fundamento.

1.- A este respecto esta Sala ha reiterado su doctrina señalando en STSJ Navarra 4-7-2014 ( STJ Navarra 18-12-2013: "...Y, finalmente, no podemos sino recordar la constante jurisprudencia que limita las facultades revisoras de los Tribunales "ad quem" sobre la valoración de la prueba pericial haya realizado los jueces o Tribunales de inferior grado a los supuestos de irracionalidad, absurdo o contradicción interna ( sentencias del TS, entre otras muchas, 26-2-1949, 7-1-1991 y 15-12- 2001),

Nuestra STSJ Navarra de 18-12-2013 (Ap 96/2013) recogiendo la doctrina unánime y pacifica de la Jurisprudencia señala: "....... la facultad revisora por el Tribunal "ad quem" de la prueba realizada por el juzgador debe ejercitarse con ponderación, en tanto que fue aquel órgano quien las realizó con inmediación y por tanto dispone de una percepción directa de aquellas, percepción inmediata de la que carece la Sala de Apelación, salvo siquiera de la prueba documental. Por tanto, el Tribunal "ad quem" solo podrá entrar a valorar la práctica de las diligencias de prueba practicadas defectuosamente, se entiende por infracción de la regulación específica de las mismas, fácilmente constatable, así como de aquellas diligencias de prueba cuya valoración sea notoriamente errónea, esto es, cuya valoración se revele como equivocada sin esfuerzo.

Como refiere la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid de 30 de abril de 2004 cuando el motivo que se plantea en un recurso de apelación es el error en la valoración de la prueba, esta Sala, siguiendo en esto un consolidado criterio jurisprudencial, ha venido considerando que ha de prevalecer la apreciación realizada en la instancia, salvo en aquellos casos en los que se revele de forma clara y palmaria que el órgano "a quo" ha incurrido en error al efectuar tal operación, o cuando existan razones suficientes para considerar que la valoración de la prueba contradice las reglas de la sana crítica.

Ello es así porque normalmente es el órgano judicial de la instancia el que práctica de forma directa las pruebas, con observancia del principio de inmediación y en contacto directo con el material probatorio, con lo que estará en mejor posición en tal labor de análisis de la prueba que la que tendrá la Sala que conozca de la apelación.

Recoge la citada sentencia, remitiéndose a otra anterior de 27 de abril de 2004, dictada en el Rollo de apelación 212/03 -cuyas consideraciones compartimos- que siendo esta la problemática a analizar, lo primero que debemos hacer es traer a colación el criterio ya sentado por esta Sala, sustentando en una reiterada y constante doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, en orden a que en el proceso contencioso administrativo la prueba se rige por los mismos principios que la regulan en el proceso civil y no se puede olvidar que la base de la convicción del juzgador para dictar sentencia descansa en la valoración conjunta y ponderada de toda la prueba practicada.

.....Por otro lado el recurso de apelación permite discutir la valoración que de la prueba practicada hizo el juzgador de instancia...En la misma línea se pronuncia la STSJ País Vasco, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 3ª, de fecha 17- 5-2002, nº 457/2002, rec. 211/2001 . Pte: Díaz Pérez, Margarita

Así, y también ad exemplum, tomaremos la Sentencia de la Sala de Canarias dictada en fecha 27 de mayo de 2005....

Ello implica que, en principio, cabe respetar la valoración realizada por el juez "a quo" máxime dada la inmediación en la práctica de la prueba, siempre que no sea manifiestamente ilógica, irracional, arbitraria o absurda, o conculque principios generales del derecho (entre muchas, SSTS de 22 de septiembre 6 de octubre 19 de noviembre de 1999 , 22 de enero 5 de febrero de 2000 ), sin que esté permitido sustituir la lógica o la sana crítica del Juzgador por la de la parte ( SSTS de 30 de enero , 27 de marzo , 17 de mayo , 19 de junio y 18 de octubre de 1999 , 22 de enero y 5 de mayo de 2000 , etc.). O, como está declarando reiteradamente esta Sección, "en la valoración de la prueba practicada en el curso del proceso debe primar el criterio objetivo e imparcial del Juzgador de Instancia sobre el juicio hermenéutico, subjetivo y parcial de la parte apelante, de modo que es preciso acreditar una equivocación clara y evidente en el juicio valorativo del órgano jurisdiccional para acoger este motivo de apelación" (por todas, Sentencias de 5 de octubre -apelación 54/00 -, 26 de octubre -apelación 72/00- de 2000 , 15 de febrero -apelación 112/00 - o 17 de mayo -apelación 51/01 - de 2001 ....

En este mismo sentido debemos recordar el criterio que el Tribunal Supremo mantiene por ejemplo en la Sentencia de 29 de marzo de 1993 en los siguientes términos: "Basta la enunciación de la alegación apelatoria transcrita para comprobar que lo que se pretende en realidad es sobreponer sobre la valoración de la prueba hecha por el Tribunal a quo, la del propio recurrente, intento que necesariamente debe ir conducido al fracaso, pues es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal de que la valoración de la prueba es facultad atribuida al Tribunal, sobre la que no puede prevalecer el criterio de la parte, salvo que se justifique por el apelante el error del Tribunal a quo,..."

También sentencia de esta Sala de 6 de marzo de 2017 dictada en rollo 518/2016 ."

Por tanto, para que este motivo prospere, se ha de constatar en esta sede de modo incontestable evidencias de un error patente en la valoración realizada por el órgano de instancia y , como seguidamente se va a explicar, no se constata error manifiesto del juez a quo en la valoración de la prueba ni en lo que a la causa de inadmisibilidad se refiere ni en lo que al tema de fondo se trata. Veamos.

TERCERO.-Antecedentes relevantes para el caso.

Nos vamos a permitir señalar algunos hechos acreditados, sin perjuicio de dar asimismo por buenos los recogidos en la sentencia por el juez a quo, respecto de los cuales, ningún error manifiesto o patente se constata a la luz de toda la prueba practicada en los presentes autos.

Partiremos de las siguientes fechas claves. En Diciembre de 2009 el Ayuntamiento de Marcilla solicitó su incorporación a la Mancomunidad de Mairaga; no consta su incorporación. El 25 de junio de 2010 se suscribe el convenio de colaboración entre la MM y los Ayuntamientos de Marcilla, Falces y Villafranca para los fines antes expuestos. Se lleva a cabo el procedimiento de contratación pública para la ejecución de las obras.

Actuaciones año 2017. Denuncia y solicitud de modificación Convenio, por parte del Ayuntamiento de Marcilla. A primeros de enero de 2017 ya el Ayuntamiento de Marcilla , que aún no ha obtenido la incorporación a la MM, y puesto que entiende que el convenio no establece cláusula de denuncia y que no está prevista la ejecución de las obras necesarias para el abastecimiento de agua en alta a la localidad de Marcilla, ni la construcción de un deposito, y puesto que se va a proceder a un incremento de aportación para el Ayuntamiento de Marcilla y no se han ejecutado por completo las obras necesaria s para el abastecimiento al municipio, se acuerda denunciar el convenio en cuestión y se insta a la MM y a los otros Ayuntamientos firmantes a modificar el convenio, a lo que responde la Mancomunidad de Mairaga en marzo de 2017 negando de forma rotunda la denuncia, o "resolución" del contrato, la vigencia del contrato y la real previsión de las obras en plazos concretos.

En cualquier caso, no se pide la resolución del contrato vía judicial, ni se actúa por el Ayuntamiento conforme art 51.2 LJSP. Esta "denuncia" se comunica también al Departamento de Administración Local. Como se va a ver, no existe causa de resolución por incumplimiento del MM de sus obligaciones.

Ante la respuesta de la MM, el Ayuntamiento de Marcilla pide al Departamento Administración Local información a fin de aclarar si las inversiones previstas en el Plan de Inversiones locales años 2017-2019 , incluyen también a Marcilla y si la totalidad de inversiones que incluyen ramal a Marcilla , se iniciaran y se terminaran como se dice. A lo que se responde afirmativamente en informe técnico de la Dirección General de Administración Local de 15 de marzo de 2017 folio 130 del expediente al que nos remitimos. Y lo que viene refrendado por la propia MM que en abril, y tras la publicación en abril de 2017 Mancomunidad de Mairaga comunica que las obras correspondientes ya se han licitado. En junio de 2017 el Ayuntamiento de Marcilla, persevera y pide a la MM información sobre:

" SOLICITA con carácter urgente:

1º Se informe al Ayuntamiento de Marcilla sobre si las inversiones correspondientes al abastecimiento en agua en alta a la localidad de Marcilla se encuentran incluidas en el Plan de Inversiones Locales 2017-2019 y si existe previsión de ejecución de las citadas inversiones en dicho periodo por parte de la Mancomunidad de Mairaga.

2º Se informe al Ayuntamiento de Marcilla si la totalidad de las inversiones pendientes proyectadas en el Plan Director de Abastecimiento de agua en alta, aprobado mediante Acuerdo del Gobierno de Navarra de 9 de febrero de 1989, que incluyen el Ramal a Marcilla, se iniciarán de modo simultáneo en el ejercicio 2017 y estarán concluidas a finales del año 2018 o principios del años 2019.

3º Se informe al Ayuntamiento de Marcilla del modo de reparto del gasto de las inversiones en lo que se refiere a los municipios firmantes del Convenio de colaboración, de los datos y elementos que han sido utilizados para establecer dicho reparto y de las diferencias entre las aportaciones de los municipios firmantes."

De nuevo se contesta por la MM en el sentido de que siendo intención de la MM licitar conjuntamente las obras de Conducción de abastecimiento de agua en alta, se cuenta con unos plazos que están en función de la fecha de inclusión definitiva de las obras en el Plan de Inversiones Locales 2017-2019 , por el Gobierno de Navarra.

En agosto de 2017 de nuevo la MM aprueba los correspondientes proyectos técnicos Y en septiembre se da respuesta (en sentido negativo ) a la solicitud de incorporación a la Mancomunidad del Ayuntamiento de Marcilla, poniendo de manifiesto la importante falta de rendimiento de las redes de abastecimiento (existencia fugas, multitud de deficiencias según informe expresa externa y necesidad de acometer actuaciones diversas ) de Marcilla por comparación entre el volumen de agua suministrada desde el depósito y el volumen de agua facturada a los abonados de la misma en varios trimestres anteriores a la fecha de solicitud de la integración. (Se constatan diversos intentos por parte de la MM de dar solución al problema, pero en diciembre 2014 todavía seguían sin acometerse aquellas actuaciones ) En el convenio no se pacta plazo de ejecución de obras, en realidad, se acometen en función de los Planes de Inversión Locales, en todo caso, Administración Local certifica que las obras que interesan al municipio de Marcilla se van a ejecutar.

Todo ello pone de manifiesto las "dudas " del Ayuntamiento de Marcilla, y voluntad municipal de separarse del convenio cuando ya se estaban ejecutando las obras previstas en el Convenio y Planes correspondientes tal y como refrenda el propio Gobierno de Navarra de acuerdo con los plazos previstos .En fin, con anterioridad a que finalicen las obras, el Ayuntamiento demandado expresa, por distintas vías y a través de fórmulas también diferentes, su intención de desvincularse del convenio de colaboración firmado por él. Pero no se materializa la resolución del contrato ex art 51.2 LJSP, probablemente porque no se constata real incumplimiento de las obligaciones de la MM.

Llegamos al año 2018.Obra al folio 200 certificado Secretario del Ayuntamiento de Marcilla de acuerdo del Pleno de 25 enero de 2018 por el que se aprueba "descuelgue" del convenio de colaboración de 25 de junio de 2010 lo que se notifica a la MM y esta responde el 26 de febrero de 2018 en el sentido , en síntesis de que el convenio de junio de 2010 sigue vigente, y de que ninguna de las partes firmantes se encuentra facultada para de modo unilateral y con fuerza ejecutiva, acordar la resolución del convenio o disponer de otro modo sobre su vigencia y efectos, sin perjuicio de que si lo considera oportuno inste las acciones legales ante los órganos de la jurisdicción contenciosa.

De nuevo el Ayuntamiento de Marcilla vuelve a dictar otro acuerdo de 20 marzo de 2018 en el que, redundando en lo anterior, se pone de manifiesto que el convenio de colaboración ha dejado de ser vinculante para este Ayuntamiento y ello sin perjuicio de las posibles acciones judicial es que la MM pueda articular ante la jurisdicción contenciosa.

Llegamos ya al año 2020 , y una vez concluida la ejecución de las inversiones objeto del convenio, en este estado de cosas, la Mancomunidad inicia los trámites necesarios en orden a solicitar del Ayuntamiento demandado el cumplimiento de las estipulaciones pactadas relativas a la financiación de las obras , así , comunicación de 18 de septiembre de 2020, a través de la que la Mancomunidad remite al Ayuntamiento demandado la documentación justificativa del coste final de las obras y de la parte del mismo que corresponde a esta última Entidad Local, a la vez que se solicita la adopción de las decisiones presupuestarias y de tesorería pertinentes para afrontar en su día el pago de la correspondiente factura.

La comunicación citada en el punto anterior es rechazada por el Ayuntamiento demandado mediante Acuerdo de 4 de noviembre de 2020,cuya motivación descansa exclusivamente en la pretendida pérdida de vigencia del convenio de colaboración en aplicación de lo previsto en la Disposición Adicional octava de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público-mediante posterior oficio de 10 de noviembre de 2020 ; la Mancomunidad da traslado al Ayuntamiento de Marcilla de factura de la misma fecha en concepto de liquidación de la aportación municipal al coste de las inversiones del mencionado Plan Director de Abastecimiento de Agua en Alta-el Ayuntamiento demandado, mediante Acuerdo de 11 de diciembre de 2020, deniega la aceptación del gasto y rechaza la obligación de pago, ordenando la devolución de la factura por derivar de un convenio inexistente y sin efectos para la referida Entidad Local Pues bien, la MM, ante la comunicación del Gobierno de Navarra por la que se informa de la imposibilidad de aplicar el mecanismo de garantía establecido en la cláusula tercera del convenio de colaboración de 25 de junio de 2010, con fecha 12 de marzo de 2021 la MM formula, a tenor de los dispuesto en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción, requerimiento previo a la interposición del presente recurso contencioso administrativo contra inactividad del Ayuntamiento consistente en la falta de aprobación y pago de la liquidación del convenio de colaboración referido o, subsidiariamente contra la denegación expresa de la propuesta de liquidación del convenio efectuada por mi mandante y que es rechazada mediante Acuerdo municipal de 11 de diciembre de 2020.

La MM el 11 noviembre de 2020, también, presenta ante la Dirección General del Departamento de Administración Local del Gobierno de navarra solicita inicio de trámites para la detracción del Fondo de Transferencias Corrientes y de Capital , que corresponda al Ayuntamiento de Macilla, la cuantía de 264.912 euros reclamada por aquella en ejecución y aplicación del convenio de colaboración de 25 de junio de 2010. Interesa destacar la resolución de la Dirección general que deniega la solicitud a considerar a la vista del expediente que existe una controversia entre la MM y el Ayuntamiento de Marcilla, y que la misma debe ser solventada conforme los mecanismos previstos en el convenio y en la normativa de aplicación.

Las obras previstas en el Plan Director citado son íntegramente ejecutadas, incluyendo también la realización del ramal a Peralta en el que queda comprendida la red que garantiza el suministro de agua a la localidad de Marcilla; se han ejecutado las inversiones de la ETAP de la Pedrera y las conducciones de abastecimiento de agua en alta desde dicha ETAP hasta Peralta.

En concreto, la actuación que abarca la ejecución del ramal específico para el suministro a Marcilla concluye en fecha 17 de junio de 2019, de conformidad con el acta de recepción que se acompaña con la demanda.

Según se desprende del tenor de las comunicaciones y Acuerdos referidos, es un hecho cierto que por parte de la Entidad Local demandada no se ha expresado en ningún momento su discrepancia con el importe concreto de la financiación a su cargo que se le comunica por parte de la Mancomunidad de Mairaga, sino que el rechazo a la liquidación del convenio descansa de modo exclusivo en la supuesta imposibilidad de hacer derivar del mismo ninguna obligación de contenido económico por razón de su hipotética finalización o inexistencia.

CUARTO.- Improcedente causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo .

Sentado lo anterior, se aduce como primer motivo de apelación por la apelante, sin separación ni sistemática alguna, todo hay que decirlo, la indebida apreciación jurídica por el juez a quo en torno a la causa de inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso y sustenta esta tesis negando la mayor , es decir, nunca ha existido inactividad , de modo que viene la apelante a desenfocar el debate . Veamos.

Recordemos lo que se impugnaba ante el juzgado era la inactividad del Ayuntamiento de Marcilla consistente en la falta de aprobación y pago de la liquidación del convenio de colaboración de 25 de junio de 2010 y ,subsidiariamente frente a la denegación de la liquidación del convenio comunicada por la Mancomunidad el 10 de noviembre de 2020 y ello derivado de la vigencia de un convenio de colaboración.

Como señala la apelada, la apelante viene a mezclar los argumentos referidos a la inadmisibilidad y al fondo del asunto, de modo que, esto lo decimos nosotros, hace supuesto de la cuestión. Se articulan sin orden cierto y lógico y, sin sistemática, pues unos vienen referidos a la ausencia de inactividad a causa de la extinción del convenio, para después referirse a la causa de inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso , y después, volver sobre lo anterior.

En fin, hemos de tratar de sistematizar el debate para responder del mejor modo posible .Lo cierto y seguro es que lo impugnado en este proceso es la inactividad de la Administración local, ya lo hemos dicho de modo que opuesta por la demandada, Ayuntamiento de Marcilla la extemporaneidad del recurso contencioso, óbice procesal que puede impedir el pronunciamiento sobre el fondo, como ya hizo el juez a quo, hemos de examinar el régimen jurídico de los plazos para la interposición del recurso contencioso administrativo frente a inactividad de la Administración, que como es sabido, el legislador recoge como uno de los supuestos de actividad impugnable, junto con el acto expreso, acto presunto o por silencio y la vía de hecho. Y ello, independientemente de que exista o no inactividad, lo que ya implica analizar y dilucidar el fondo de la cuestión suscitada.

Para dar entonces correcta respuesta jurídica a esta cuestión, es preciso comenzar por es estudio de los preceptos de nuestra ley procesal, debiéndose poner en relación y cohonestar los arts 29. 1, 44 , 46.2 y 69 de la LJCA

Ciertamente el art 29 de la LJCA establece:

"1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración."

Es importante determinar con precisión en que consiste la inactividad entonces. Es decir, en este caso, la MM podía reclamar como así hizo a la Administración local el cumplimiento de las obligaciones derivadas del convenio administrativo de colaboración. Tenía la Administración local un plazo de 3 meses para actuar, y cumplir con lo que solicitaba la MM. De no hacerlo, como ha ocurrido, se produce la INACTIVIDAD.

Por su parte el art 44 dispone:

"Artículo 44.

1.En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.(...)

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara

4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local."

En referente a los plazos de interposición, ya del recurso contencioso administrativo, establece el art 46 lo siguiente:

"Artículo 46.

1. El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

2. En los supuestos previstos en el artículo 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo.(...)

6. En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado."

Decíamos que el objeto del presente recurso contencioso es la inactividad de la Administración local, y que esta se concreta en la falta de aprobación de la liquidación del convenio suscrito en su día, y por tanto, el incumplimiento de las obligaciones o prestaciones establecidos por aquel. Tal y como señalaba la apelada, las actuaciones y tramites habidos entre ambas partes, previamente a la formulación por MM del requerimiento previo a la presente vía jurisdiccional, y se han relatado con detalle y exhaustividad en anteriores fundamentos, no excluyen la existencia de inactividad frente a la que se interpone la demanda. La persistencia de una situación en la que una de las partes propone la liquidación de las obligaciones económicas derivadas del convenio de colaboración, y por contra la otra rechaza la existencia de ninguna obligación de esa naturaleza, constituye inactividad a lso efectos de nuestra ley procesal y a los artículos citados en orden a la interposición del recurso dentro de plazo, hemos de estar.

Pues bien, de acuerdo con el tratamiento procesal diferenciado para la inactividad de la administración, se han de analizar las actuaciones habidas entre ambas partes de acuerdo con lo expuesto más arriba. Conviene en todo caso hacer las siguientes precisiones que abundan en los expuesto; como presupuesto procesal previo al ejercicio del recurso contencioso-administrativo por inactividad material es preciso presentar una reclamación ante la Administración omisiva instándole a la realización de la actividad omitida. De este modo, o bien la Administración actúa con lo que se alcanza el objetivo perseguido con la reclamación, o sigue sin actuar con lo que entonces se concreta y formaliza la inactividad, esto es, tiene lugar la sustantivación jurídica de la omisión generándose una especie de desestimación presunta. Ahora bien, el Tribunal Supremo, en su Auto de 18 de septiembre de 2000 -RJ 8852- ya precisaba que si la Administración no da cumplimiento a lo reclamado en el plazo de tres meses, no por ello el recurso ha de entenderse dirigido contra un acto presunto en virtud del silencio administrativo, sino contra la inactividad material de la Administración, de manera que " la denegación expresa o presunta de la reclamación no transforma el objeto del proceso, que continúa siendo la inactividad administrativa" Es más, el Auto precisa que la valoración del cumplimiento del requisito de la reclamación previa en cuanto si el escrito o actuación realizada por el reclamante puede o no considerarse una auténtica reclamación, es un problema de fondo por lo que su enjuiciamiento no puede ser encuadrado en alguno de los apartados del artículo 69 LJCA, que enumera las causas de inadmisibilidad. Incluso algún autor apunta que Incluso, la que el cauce al seguir en el caso de que la Administración dé una respuesta expresa negativa a la reclamación formulada aduciendo que no tiene el deber legal de dar la prestación, es el de impugnar, no contra ese acto denegatorio, sino contra la inactividad de la Administración ya que la contestación negativa no altera la situación de incumplimiento de lo solicitado.

Dicho lo anterior, vamos a analizar las alegaciones de las partes, pero esta Sala ha de anticipar que la cuestión es más simple. Es decir, lo relevante es establecer cuando se produce la inactividad, y, de todo lo actuado en el expediente administrativo se colige que como muy pronto esta se habría producido tres meses después del acuerdo de 11 de diciembre de 2020 tras la remisión de la factura por parte de la MM, que es cuando se rechaza de modo definitivo la reclamación de cumplimiento de las obligaciones derivadas del convenio. Y también conforme a nuestra ley rituaria , la MM puede hacer requerimiento previo para el que tiene un plazo, a saber: dos meses contados desde que se produce la inactividad. Y transcurrido el plazo de 1 mes, se puede interponer el recurso contencioso administrativo. Pues bien; de acuerdo con nuestra ley procesal, el interesado Al fin y al cabo se rechazan por el ente local. No acepta esta Sala la tesis del Ayuntamiento por un lado, lo que se vienen a denominar "requerimientos " de la MM , que dice son dos, no son tales , al menos no reúnen la condición de requerimiento previo a los efectos de los arts 44 y 46 LJCA , normas específicas en pleitos entre Administraciones públicas, para el caso de inactividad y requerimiento previo.

La tesis de la Mancomunidad de Mairaga, en línea con la STS citada, es la de que impugnándose en autos la inactividad del Ayuntamiento demandado por su rechaza a la práctica de la liquidación del convenio de colaboración de 25 de junio de 2021, en tanto no se lleve a cabo aquella, el requerimiento que se formule dirigido a tal fin no resulta en ningún caso extemporáneo. Por lo demás, ninguno de los Acuerdos a través de los que el Ayuntamiento demandado expresa su voluntad reacia a asumir obligación económica alguna a resultas del convenio de colaboración firmado entre las partes puede revestir el carácter de acto expreso cuya falta de impugnación en plazo determinase el carácter consentido de la decisión municipal y la consiguiente extemporaneidad del requerimiento previo que formula posteriormente la MM ; ni las comunicaciones remitidas por MM a efectos de practicar dicha liquidación, ni los Acuerdos adoptados por el Ayuntamiento demandado mediante los que se rechaza la existencia de obligación económica alguna a su cargo , son actos expresos susceptibles de impugnación directa' la persistencia de una situación en la que una de las partes propone la liquidación de las obligaciones económicas derivadas del convenio de colaboración de 25 de junio de 2010, mientras que la otra rechaza de raíz la existencia de ninguna obligación de esa naturaleza, entraña, por parte de esta última la existencia de la inactividad denunciada y no permite otra vía que la judicial que, previo el requerimiento formulado, contempla el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Como decíamos, la cuestión para esta Sala es más simple, cuando además, la inadmisibilidad del recurso en su día planteada por el Ayuntamiento, no es tanto por ausencia de actividad impugnable, al haber ganado firmeza los acuerdos que rechazan la liquidación del convenio , sino la extemporaneidad del recurso interpuesto contra la inactividad de la Administración demandada y tal causa de inadmisibilidad, por lo expuesto, no concurre.

No se puede olvidar que en esta materia atinente a la apreciación de causas de inadmisibilidad del recurso contenciosos administrativo es de aplicación la doctrina consolidada de que merecen una interpretación restrictiva dado que impiden el examen y pronunciamiento sobre el fondo, y en esta línea se ha pronunciado esta misma Sala.

Por lo demás, diríamos que más a mas, es jurisprudencia consolidada la que afirma que, en tanto se mantenga la situación de inactividad de la Administración, la posibilidad de formular uno o sucesivos requerimientos o reclamaciones se encuentra en todo caso abierta, sin que pueda apreciarse, por tanto, la extemporaneidad alegada de contrario por el hecho de que bien el requerimiento inicial no hubiera sido seguido de la interposición del recurso en el plazo de dos meses, bien por la formulación de ese primer requerimiento fuera del plazo previsto al efecto.

Traeremos a colación pro su interés para el caso la STS de 30 noviembre de 2021 dictada en rec. Casación 1055/2020 según la cual: En la misma línea, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2009, rec cas. 4808/2005, declara que "los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación, cauces impugnatorios como los recursos administrativos". Destaca la sentencia de Tribunal Supremo de 20 de junio de 2013, rec. cas. 2815/2011, el artículo 44 LJCA "configura los requerimientos administrativos como figuras diferentes a los recursos administrativos y, de hecho, los plazos para acudir a la jurisdicción son distintos cuando se ha interpuesto un recurso administrativo y cuando se ha practicado el requerimiento potestativo". Resalta la sentencia de 6 de julio de 2020, rec. cas. 4085/2019, que el artículo 44 LCA, "que regula los presupuestos preprocesales de los litigios entre Administraciones Públicas, debe ser interpretado de conformidad con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución española . Para no causar indefensión, la aplicación del referido artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede realizarse de forma rigorista, de modo que impida u obstaculice injustificadamente el derecho de acceso a la jurisdicción de una Administración Pública, en aquellos supuestos en que pretende entablar acciones contra otra Administración, y la Administración impugnante ha seguido diligentemente los trámites procedimentales indicados por la propia Administración, autora de la resolución administrativa". El requerimiento previsto en el apartado 1 del artículo 44 LJCA tiene carácter potestativo, es decir, podrá ejercerse o no. No se configura, pues, como un presupuesto procesal cuya omisión determina la inadmisibilidad de la pretensión procesal. El plazo para su formulación es de dos meses, contados a partir de la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. Si la Administración requerida no responde en el pazo de un mes, el requerimiento se entenderá desestimado. Si el requerimiento es estimado por la Administración demandada, se evitaría el proceso administrativo. Por su parte, el artículo 46.6 dispone que "en los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado". En línea con lo previsto en el artículo 44.4 LJCA sobre el carácter facultativo del requerimiento se prevé que se haya ejercitado o no. Si se ha ejercitado esa facultad, el requerimiento interrumpe el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo.(...)

En este sentido, procede significar que la supresión del recurso administrativo en los conflictos interadministrativos y la correlativa introducción del requerimiento potestativo previo a la interposición del recurso jurisdiccional, que se establece en el artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, resulta coherente con la naturaleza específica y singular que caracteriza a los litigios entre Administraciones Públicas, en que se enfrentan sujetos de Derecho Público que sirven con objetividad a los intereses generales, y en que resulta legítimo arbitrar mecanismos procedimentales para encauzar la resolución del conflicto interadministrativo. Y, asimismo, procede poner de relieve que no cabe una interpretación del artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa desvinculada del reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, que se consagra en el artículo 24 de la Constitución.

La STS de 25 de junio de 2022 que citan las partes, no tiene el alcance que pretende la apelante, así se decía:

"Y para la extemporaneidad apreciada a los efectos de constar de modo inequívoco y manifiesto deberá significarse que la parte apelante se halla enredada en el ejercicio de acciones por la vía del artículo 29.1 de nuestra Ley Jurisdiccional que es la elegida categóricamente y sin duda en vía administrativa y en vía jurisdiccional bastando remitirse a lo consignado técnicamente en su escrito de interposición y por si fuera poco en la demanda articulada por lo demás desproporcionada y de 147 páginas que hasta llega a hacer pastoso y aburrido lo que es sencillo y breve de constatar y defender.

Siendo ello así lisa y llanamente debe constarse por propia admisión de la parte apelante, parte actora en primera instancia, que a 30 de noviembre de 2009 (sic) se requirió-reclamó a la Junta de Compensación y al Ayuntamiento de Begur al pago de las facturas de su razón, se practicó un segundo requerimiento-reclamación a 28 de octubre de 2010 (sic) y se interpuso el recurso contencioso administrativo a 27 de noviembre de 2015 (sic) -como avala el correspondiente sello de fechas- resulta palmario y evidente que se incurre en extemporaneidad por vulneración del artículo 29.1 en relación con el 46.2 de nuestra Ley Jurisdiccional.

Con arreglo a la cuestión de interés casacional planteada por la Sección de Admisión, referida en el Antecedente de Hecho Segundo, procede transcribir los artículos 29 y 46.2 LJCA.

Artículo 29 LJCA : "1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

1. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

Artículo 46.2 LCJA "2. En los supuestos previstos en el artículo 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo"

(...)

La concreta cuestión de interés casacional formulada, (aplicación conjunta de los artículos 29 y 46.2 LJCA , a los efectos de la aplicación de la causa de inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad en su presentación), ha sido objeto de respuesta por esta Sala Tercera, en sentencias del 26 de junio de 2018, (Sección Quinta), rec. 1017/17 ; de 5 de febrero de 2020 (Sección Quinta), rec. 6287/18 ; y de 28 de mayo de 2020 (Sección Cuarta), rec. 7296/2018 .

Por la propia coherencia de nuestra jurisprudencia, ( artículo 1.6 Código Civil ) y por los principios de igualdad en la aplicación de la ley. ( artículo 14 CE ), y de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ), procede reiterar lo que entonces declaramos.

La última de las sentencias citadas, del 28 de mayo de 2020 , decía: "La expresada Sentencia de 5 de febrero pasado señala , al citar al precedente de 26 de junio de 2018 siguiente "mientras persista la situación de inactividad administrativa que habilita para el ejercicio del recurso contencioso administrativo por inactividad, al amparo del artículo 29.1 LJCA , con posterioridad al obligado requerimiento previo a la Administración para que atienda al cumplimiento de su obligación, cabe efectuar un nuevo requerimiento contra la misma inactividad, en tanto que no existe precepto legal alguno que lo impide; con el consiguiente reinicio del cómputo de los plazos procesales previstos para el ejercicio de dicho recurso, y habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad". Y añade la dicha sentencia de 5 de febrero, que el precedente que cita no hizo "pronunciamiento expreso en relación con el alcance del art. 46.2 -en la medida que lo que se recurría en casación era un pronunciamiento de inadmisión de un recurso interpuesto en plazo en relación con un segundo requerimiento de cese de una inactividad que persistía, segundo requerimiento que el Tribunal de apelación entendía que se había efectuado para reabrir los plazos del recurso jurisdiccional- la sentencia entendía que no era preciso un pronunciamiento general, al estar en condiciones de resolver el recurso de casación".

De modo que señala que "En este recurso, sin embargo, la cuestión propuesta, única y exclusivamente, se desenvuelve en el ámbito del art. 46.2 en relación con el 29.1 LJCA , cuando, como aquí acontece, el recurso jurisdiccional se interpuso transcurridos con creces el plazo de 2 meses previsto en el art. 46.2 , computados, una vez transcurrido el plazo de 3 meses desde el requerimiento a la Administración de cese de la inactividad, sin respuesta o con respuesta negativa (5 meses en total desde el requerimiento).

(...) Si bien la inactividad, como reconoce el recurrente, es un concepto distinto del silencio negativo, en cuanto en aquélla se parte de la existencia de una obligación de la Administración -"en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo" de realizar "una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación", mientras que el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 ( arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92 ), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración.

(...) La doctrina plasmada en la sentencia T.C 52/14 , en relación con el plazo para la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio, previsto en el art. 46.1 LJCA (6 meses a partir de la fecha que, conforme a su legislación específica, se haya producido el silencio negativo) es plenamente trasplantable, por iguales razones por las que la STC nº 52/14 , interpretando el art. 46.1 de la Ley 30/92, declaró que "tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento ( art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado "presunto" basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992 , y....que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [ arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA . Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1 CE . (...) Conclusión en parte coincidente con la que mantiene el Tribunal Supremo ( SSTS 269/2004, de 23 de enero ; 2024/2006, de 21 de marzo ; 4384/2007, de 30 de mayo ; 1600/2009, de 31 de marzo , y 1978/2013, de 17 de abril ) en la interpretación de este precepto tras la reforma de la Ley 30/1992 operada por la referida Ley 4/1999, cuando se trata de supuestos en los que, como el que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión, se reacciona frente a la desestimación por silencio." (La negrita es nuestra).

(...) Y tal declaración -realizada con ocasión de una cuestión de inconstitucionalidad, en la que se procede al enjuiciamiento en abstracto del precepto cuestionado (46.1 LJCA)- entronca con la línea marcada en sus numerosos pronunciamientos en recursos de amparo, en los que se reitera "que "ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración". Por eso hemos dicho también que la "Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa", la solicitud o el recurso presentado por aquél. "Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración" ( STC 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6, en un razonamiento reafirmado luego en incontables supuestos). Es decisiva la apreciación de que "la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE ), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1 , 103.1 y 106.1 CE " ( SSTC 86/1998, de 21 de abril , FJ 5 ; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4 , y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6)", y la doctrina que nace de esos pronunciamientos es la que debe guiar, dice la sentencia, la reflexión, si bien reconoce que no es directamente trasplantable dado el distinto ámbito de enjuiciamiento.

(...) Sobre la base de esta doctrina, luego reiterada, entre otras, por sentencias de esta Sala Tercera, a título de ejemplo, la de 11 de octubre de 2012 (casación 3871/10 ), en relación con la denegación presunta de una solicitud de revisión de oficio, se dice: "Por lo demás, aunque el recurso contencioso-administrativo se hubiese interpuesto después de transcurrido el plazo de seis meses a que se refiere el mencionado artículo 46.1, computado desde el transcurso de tres meses desde que se presentó la solicitud de revisión, tampoco entonces el recurso podría ser tachado de extemporáneo. A tal efecto baste recordar la jurisprudencia de esta Sala a partir de la sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002 ), que recoge a su vez la doctrina del Tribunal Constitucional acerca del ejercicio supuestamente extemporáneo de la acción cuando se interpone el recurso contencioso-administrativo contra actos presuntos. (...) De la citada sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002) -cuyos argumentos han reproducido luego, entre otras, las sentencias de 30 de mayo del 2007 (casación 654/2003 ) y 31 de marzo de 2009 (casación 380/2005 )- resulta que el incumplimiento del deber de resolver no puede operar en beneficio de la Administración incumplidora, pues con ello se desvirtuaría la institución del silencio administrativo; y se incurriría en vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1 Constitución si la interpretación rigurosa de la norma que establece el plazo para impugnar el acto presunto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración".

(...) Siendo la "ratio decidendi" de todas estas sentencias plenamente trasplantable al supuesto previsto en el art. 46.2 LJCA , la respuesta ha de ser en idéntico sentido".

Por lo que concluye, en respuesta la cuestión de interés casacional que "Sobre la base de cuanto ha quedado expuesto, y, con interpretación de los arts. 29.1 y 46.2 LJCA , hemos de concluir que la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, cumplido el requerimiento (que puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta) y el plazo establecido en el art. 29.1, no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.2".

QUINTO

Dada así respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada, y en relación a las concretas cuestiones que el presente recurso suscita, debemos decir que el recurso no es extemporáneo, por lo que estimamos el recurso, anulando la sentencia del TSJ de Cataluña de 1 de octubre de 2018, aquí impugnada, y resolviendo esta Sala en consecuencia la apelación, ordenamos retrotraer las actuaciones al JCA nº 1 de Girona para que, con plena libertad de criterio como primera instancia, dicte en una nueva sentencia lo que estime procedente sobre el recurso ordinario 402/2015, a la vista de las alegaciones de las partes y de las circunstancias del asunto, si se está efectivamente ante uno de los supuestos de inactividad previstos en el art. 29.1, y si la conclusión no fuera afirmativa, procedería entonces su inadmisión en aplicación del artículo 69.c en relación con el artículo 25.2 LJCA."

Pues bien, a la vista de lo actuado y expuesto, del iter y cronología de los hechos, y de línea jurisprudencial comentada, esta Sala ha de desestimar este motivo de apelación. La apreciación jurídica de la cuestión por el juez a quo, es conforme a derecho, en todo lo que no contradiga lo expuesto en la presente resolución y hacemos nuestros los argumentos del juez y de la apelada en el sentido de que la inactividad de la Administración, no deja de serlo por el hecho de que se dicten acuerdos desestimatorios de los requerimientos o reclamaciones previas.

QUINTO.- Fondo del asunto. Sobre la pretendida ausencia de una obligación de pago con base en un convenio inexistente.

La apelante sostiene que, no siendo controvertido por las partes que el convenio de colaboración ha alcanzado su plazo máximo de vigencia el día 2 octubre de 2020, el mismo se ha extinguido , de modo que se han de analizar los efectos económicos de un convenio extinto. Y se aduce la infracción de lo dispuesto en los artículos 48, 49 y 52 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Y ausencia de obligación de pago por parte del Ayuntamiento de Marcilla, en base a un Convenio de Colaboración inexistente. En este sentido se aducían por la apelante los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Marcilla en los años 2017 y 2018, de denuncia y declaración de no vigencia del convenio, y se señalaba que la MM no ha presentado alegación ni recurso alguno, a pesar de que le fueron notificados cumplidamente. Como se puede ver, una vez más la parte apelante no deja de mostrar confusión en el argumentario al mezclar cuestiones diversas.

En todo caso es cierto a juicio de esta Sala , y tal y como apunta la apelada que la invocación de los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Marcilla en fechas 26 de enero de 2017 y 25 de enero de 2018 le hace incurrí en una contradicción argumental en la que no parece reparar la apelante y es que, en efecto, difícilmente cabe afirmar la pérdida de vigencia del convenio a partir del día 2 de octubre de 2020 a la vez que se declara su previa extinción por resolución de una de las partes acordada dos y tres años antes.

En todo caso, los citados Acuerdos, son una denuncia del convenio no prevista en este último acompañada de una petición dirigida a suscribir uno nuevo o modificar el firmado y a expresar una voluntad de "descuelgue" (sic) .de ahí que su falta de impugnación (habiendo sido debidamente contestados ambos) no permita atribuirles carácter consentido a efectos de reputar resuelto con anterioridad al año 2020 un convenio que la propia apelante declara vigente hasta esta última fecha.

Por otro lado, la afirmación de que convenio extinto no genera obligaciones frente al Ayuntamiento firmante del mismo contraviene directamente la previsión del artículo 52.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, que impone en todo caso la necesaria liquidación de los convenios ya finalizados, esto es claro.

"Establece el art Artículo 51. Extinción de los convenios.

"1. Los convenios se extinguen por el cumplimiento de las actuaciones que constituyen su objeto o por incurrir en causa de resolución.

2. Son causas de resolución:

a) El transcurso del plazo de vigencia del convenio sin haberse acordado la prórroga del mismo.

b) El acuerdo unánime de todos los firmantes.

c) El incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por parte de alguno de los firmantes.

En este caso, cualquiera de las partes podrá notificar a la parte incumplidora un requerimiento para que cumpla en un determinado plazo con las obligaciones o compromisos que se consideran incumplidos. Este requerimiento será comunicado al responsable del mecanismo de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y a las demás partes firmantes.

Si trascurrido el plazo indicado en el requerimiento persistiera el incumplimiento, la parte que lo dirigió notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de resolución y se entenderá resuelto el convenio. La resolución del convenio por esta causa podrá conllevar la indemnización

d) Por decisión judicial declaratoria de la nulidad del convenio.

e) Por cualquier otra causa distinta de las anteriores prevista en el convenio o en otras leyes."

No existe tampoco infracción de la regulación en materia de Haciendas Locales desde el momento en que lo demandado en autos es la práctica de la liquidación del convenio, una vez que ninguna de las partes está legalmente facultada para acordar la misma de manera unilateral; por la remisión de una factura por la MM no constituye un acto de liquidación o recaudación de un ingreso tributario o de derecho público, ni la elaboración de la misma por la MM (como mera propuesta) exige la tramitación de un procedimiento de naturaleza tributaria. Tampoco se exige, al menos con fines anulatorios, una resolución dictada para la reclamación del pago, precisamente por razón del origen convencional de la obligación, que exige que su determinación, a falta de un acuerdo entre las partes, tenga lugar mediante sentencia judicial; esto último es, de hecho, lo que se solicita en demanda, a saber, que ante la negativa municipal a reconocer ninguna obligación en concepto de liquidación del convenio de colaboración, sea el Juzgado quien determine aquella cuantía en la que debe cifrarse la liquidación económica del convenio e imponga al demandado la obligación de pago de la misma. Y no se olvide que no se trata solo en este a asunto de la reclamación de un pago sino que es también objeto del rca, la negativa a liquidar el convenio de colaboración en su día firmado entre las partes A este respecto es preciso recordar que la finalización de la vigencia del convenio tiene lugar una vez que las obras cuya financiación es objeto del mismo han concluido, entre ellas las que permiten dar el servicio de abastecimiento a la localidad de Marcilla; por lo que es el coste total de las inversiones efectuadas el que debe repercutirse en la citada Entidad Local conforme a los criterios de distribución que se prevén en el propio convenio Por lo demás es cierto que el Ayuntamiento de Marcilla en ningún momento (sea en la fase administrativa previa, sea en el presente cauce judicial) ha discutido los importes concretos que para la liquidación del convenio han sido propuestos , por lo que esta falta de impugnación es la que, en último extremo, lleva al Juzgador de instancia a acoger como correctas las cifras solicitadas por esta parte, a la vista, además, del hecho acreditado en la sentencia referido a la plena información facilitada a la demandada a lo largo de todo el proceso.

SEXTO.- Sobre la resolución de convenio de colaboración. Inexistente resolución.

La pretensión de la apelante dirigida a considerar previamente resuelto el convenio de colaboración por razón de los incumplimientos en que habría incurrido la Mancomunidad se compadece mal con la relación de hechos probados contenida en la sentencia apelada, cuya revisión no es viable en esta segunda instancia fuera de los cauces excepcionales fijado por la doctrina legal antes invocada y cuya concurrencia en el presente caso debe quedar excluida pues ni se constata error patente o manifiesto , ni arbitrariedad por el juez a quo en la valoración de la prueba.

Esto por un lado, pero es que además, se ha de acudir al régimen jurídico de la resolución del contrato contenida en la Ley de Régimen jurídico del Sector Publico.

Establece el art 51 que regula las causas de extinción de los contratos (entiéndase también convenios de colaboración)

" c) El incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por parte de alguno de los firmantes.

En este caso, cualquiera de las partes podrá notificar a la parte incumplidora un requerimiento para que cumpla en un determinado plazo con las obligaciones o compromisos que se consideran incumplidos. Este requerimiento será comunicado al responsable del mecanismo de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y a las demás partes firmantes.

Si trascurrido el plazo indicado en el requerimiento persistiera el incumplimiento, la parte que lo dirigió notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de resolución y se entenderá resuelto el convenio. La resolución del convenio por esta causa podrá conllevar la indemnización "

Y el citado: "Artículo 52. Efectos de la resolución de los convenios.

1. El cumplimiento y la resolución de los convenios dará lugar a la liquidación de los mismos con el objeto de determinar las obligaciones y compromisos de cada una de las partes."

De lo actuado entonces se desprende que MM que podía haber dado por resuelto el contrato por el incumplimiento de las obligaciones de la parte contraria, opta , tras el requerimiento al que se refiere la LJSP , no la LJCA, no se olvide, instar a que se cumpla el convenio (contrato) , con poco éxito, eso es cierto, terminando por acudir al requerimiento previo al rca. No alcanza esta Sala a apreciar incumplimiento propiamente hablando de lo previsto en la LJSP , la facultad de resolución lo es a favor de quien cumple, no del que incumple, y si el Ayuntamiento entendía que quien incumplía era la MM, tenía que haber ejercitado la facultad de resolución de conformidad con el citado precepto, y acudir a los Tribunales, no lo hizo, prefiriendo asumir la posición de "demandado" , que lo es , finalmente pero respecto de su propia inactividad derivada de la existencia del convenio. La apelante ha pretendido, si se nos permite expresarlo así, desenfocar la cuestión.

Al margen de que el artículo 51.2 de la citada Ley 40/2015 permita la resolución por incumplimiento del convenio de colaboración, lo cierto es que esta causa de extinción no ha sido válida ni eficazmente ejercitada por la Entidad Local apelante, ya lo hemos dicho, y así lo recuerda la propia sentencia recurrida.

La mera denuncia del convenio comunicada en fecha 26 de enero de 2017 no va seguida del requerimiento exigido por la norma legal y del posterior ejercicio de la acción correspondiente ante los Tribunales del orden contencioso administrativo, lo que impide, entender que el convenio hubiera sido ya resuelto con anterioridad a su extinción por el transcurso del plazo legal máximo de vigencia del mismo; y todo ello , reiteramos , al margen de la incongruencia y contradicción interna en que incide la alegación examinada, al invocar la previa resolución de un convenio que el propio recurso afirma que mantuvo su vigencia hasta el día 2 de octubre de 2020.Y, desde luego también, el "descuelgue" que se acuerda en fecha 25 de enero de 2018 por el Ayuntamiento no encuentra cobijo legal en ninguna figura jurídica , y que en todo caso , impide atribuir a esa decisión la consecuencia resolutoria afirmada de adverso.

Por lo demás la existencia de incumplimientos previos por la MM no solo no es acreditada en el proceso a instancia de quien la afirma, sino que viene descartada expresamente en la declaración de hechos probados de la misma sentencia, cuya revisión, de nuevo , no resulta viable dada la ausencia de un error manifiesto o una valoración contraria a las reglas de la sana crítica en el criterio apreciado por el Juzgador. En todo caso nos remitimos a la relación de hechos recogida en esta sentencia en línea con lo apreciado por el juez a quo; la falta de acreditación de los incumplimientos invocados a juicio del juzgador no puede quedar sustituida por el mero criterio discrepante expresado por el apelante sin respaldo en elementos de prueba que de modo evidencien un error patente en la valoración realizada por el órgano de instancia; ello motiva el obligado rechazo de las alegaciones del recurso sobre este extremo.

En cuanto a la denegación de la incorporación del Ayuntamiento de Marcilla en la MM, este aspecto se trata de modo tangencial, pero en ningún caso, se puede articular como incumplimiento por la MM del convenio ya que no se prevé la citada incorporación como obligación de la MM. Tampoco el citado Ayuntamiento ha ejercitado acción alguna frente a la MM frente a la denegación en cuestión, donde, ahí sí, se podía haber analizado si las razones de la denegación se ajustaban a derecho.

Y la insistencia en la pretendida falta de ejecución del ramal específico para suministro a la localidad de Marcilla no encuentra apoyo en la prueba practicada, sino todo lo contrario , la totalidad de las obras se han ejecutado con anterioridad a la finalización de la vigencia del convenio de colaboración (el día 2 de octubre de 2020), siendo, por ello, irrelevante el hecho de que la realización de parte de las mismas fuese ulterior a la expresión de una denuncia no prevista en el convenio y no seguida del ejercicio por parte del demandado de la acción tendente a la resolución del convenio . La ejecución, se ha podido demorar más o menos en el tiempo, aspecto este que tampoco se desarrolla por la apelante, pero se han hecho.

La apelante ha pretendido, en fin a juicio de esta Sala, si se nos permite expresarlo así, desenfocar la cuestión. En fin, no aprecia esta Sala vulneración del art citado por la MM.

SÉPTIMO.- Inaplicación de la cláusula "REBUS SIC STANTIBUS"

Idéntica suerte ha de correr el motivo de apelación atinente a la aplicación de la cláusula "rebus sic stantibus".

Unas previas consideraciones. Conforme a la jurisprudencia del TS, aunque ha tenido fluctuaciones en situaciones especiales de crisis, esta cláusula reitera la concepción de la cláusula como excepcional y supeditada al cumplimiento de requisitos. Y lo cierto es que no se puede aplicar de forma generalizada ni de un modo automático.

" (...) cabe la posibilidad de que, aunque en casos excepcionales y con gran cautela, por la alteración que ello puede suponer del principio "pacta sunt servanda" y del de seguridad jurídica, pueda el órgano jurisdiccional, atendidas las circunstancias particulares de cada caso concreto, llevar a efecto una modificación (no la extinción o resolución) del vínculo obligacional, por defecto o alteración de la base negocial y haber sido roto el equilibrio de las prestaciones, siempre que concurran los requisitos siguientes: a) alteración completamente extraordinaria de las circunstancias en el momento de cumplir el contrato en relación con las concurrentes al tiempo de su celebración; b) una desproporción inusitada o exorbitante entre las prestaciones de las partes contratantes, que rompan el equilibrio de las prestaciones; c) que todo ello acontezca por la sobrevivencia de circunstancias radicalmente imprevisibles". Es más, la crisis económica originada en el 2008 no sirvió de fundamento para una aplicación de la cláusula a los contratos automática, como sucederá con la crisis motivada por la pandemia: debe analizarse su impacto concreto en la base económica y negocial del contrato (relación causa-efecto). Un ejemplo lo encontramos en el auto del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2018, ECLI:ES:TS:2018:2911A "En atención a esta reciente jurisprudencia que pone el acento en la aplicación casuística de esta figura según las circunstancias del caso..."

Esto es lo cierto y seguro , de modo que es la parte que la invoca quien tiene que hacer esfuerzo alegatorio primero , y acreditativo después de esa desproporción y alteración extraordinaria del equilibrio de las prestaciones , cosa que no se ha hecho en este caso . , pues , no es que las circunstancias nuevas , sean o no imprevisibles , es que no se constata siquiera cambio de circunstancias, que ni se alegan siquiera y a ello no empecé el pretendido incremento de la cuota a pagar por el Ayuntamiento de Marcilla , ni tampoco el cambio de necesidades del Ayuntamiento , que no se sabe bien en que ha podido consistir. En todo caso, ni la hipotética decisión municipal de mantener un suministro propio de agua permite eludir el obligado cumplimiento de las previsiones del Plan Director de Abastecimiento de Agua en Alta y de las Leyes Forales aprobatorias de los Planes de Inversiones Locales, a cuya ejecución se dirige el convenio enjuiciado en autos; ni ha existido una denegación arbitraria o injustificada para la integración en la Mancomunidad de Mairaga del Ayuntamiento demandado en autos; ni, en último lugar, se ha producido una alteración en la ejecución de las obras, en concreto, la consistente en la supresión del ramal a la localidad de Marcilla, afirmación incursa en la temeridad ya denunciada.

Por lo que se refiere a la afirmación de previos incumplimientos por parte de MM y al margen de que los mismos sean inexistentes conforme a la declaración de hechos probados de la propia sentencia apelada, lo cierto es que tal circunstancia es por completo ajena a la aplicación de la cláusula invocada, siendo la resolución contractual o, en otro caso, el reconocimiento de una indemnización el cauce legalmente previsto a favor de la parte no incumplidora ante la violación de las prestaciones derivadas del contrato.

Por ello, los presuntos incumplimientos alegados en este motivo de recurso, y cuya existencia niega la sentencia apelada, no evidencian en modo alguno la infracción jurídica denunciada en aquel. Lo mismo cabe señalar respecto al eventual cambio en las necesidades del Ayuntamiento de Marcilla, alegado de forma cuasi apodíctica y sin sustento en elemento de prueba alguno.

Procede igualmente desestimar este motivo de apelación, y por ende, se desestima en su integridad el recurso de apelación.

OCTAVO.- Costas procesales.

En cuanto a las costas el artículo 139.1 y 2 de la LJCA 1998 establece que:

"1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.".

2. En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional,razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. " .

En este caso, dada la desestimación del recurso de apelación, se impone a la recurrente el pago de las costas causadas en esta instancia.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente