Sentencia Contencioso-Administrativo 210/2023 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 188/2022 de 27 de julio del 2023

PRIMERO.-Acto administrativo recurrido. Motivos de la demanda y de oposición. Posiciones de las partes.

I/ Se impugna ante este órgano jurisdiccional la Orden Foral 38E/2022, de 31 de marzo, del consejero de Desarrollo Económico y Empresarial, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 36/2021, de 20 de mayo, de la directora general de Industria, Energía y Proyectos Estratégicos S3, que deniega la autorización de los sondeos de investigación proyectados en la concesión y la prórroga solicitada de concesión de minas de caliza.

La orden ratificaba el criterio de la resolución recurrida explicando que la normativa medioambiental impediría una nueva concesión, de suerte que no tenía sentido conceder autorización para sondeos y menos una prórroga.

II/ La demanda (acontecimiento 39 del índice electrónico) solicita en su suplico sentencia declarando la invalidez del acto "por disconformidad a Derecho y, en consecuencia, el derecho de mi representada a la prórroga de la concesión".

Comienza exponiendo un índice de los documentos acompañados en su solicitud de prórroga, que consta en los folios 1 a 923 del expediente administrativo. Precisa que la superficie explotada, así como la que se pretendía explotar en la prórroga, es mínima dentro de la concedida (página 6 de la demanda, con plano). Narra los hechos a su juicio relevantes, que se encuentran sintetizados en el fundamento tercero de esta sentencia.

Advierte de que consta en el expediente informe del Servicio Forestal y Cinegético, del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, de 11 de marzo de 2021 (en el encabezamiento figuraría por error 2020), respecto a la ejecución de sondeo, del cual no se habría dado traslado a la actora. En dicho informe se aludía a la existencia de un período transitorio para el cierre "a definir en función del plan de labores y del preceptivo Plan de Restauración, tratando de minimizar los efectos negativos del cierre de esta actividad. Este plazo, en ningún caso sobrepasará la vigencia de la citada concesión administrativa", establecido por el Plan Rector del Uso y Gestión (PRUG) del Parque Natural de Urbasa y Andia, aprobado mediante Decreto Foral 340/2001, de 4 de diciembre, y se concluía que "sin perjuicio de lo establecido en la normativa minera", no era planteable la prórroga (folios 1.912 y 1.913 del expediente). En el mismo sentido concluye la improcedencia de la ampliación el informe del Servicio de Biodiversidad, del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, de 18 de marzo de 2021, con las antefirmas (no contendría firmas) del Jefe de la Sección de Impacto Ambiental y del Director de Servicio de Biodiversidad, del cual tampoco se habría dado traslado a la actora (folio 1.914 del expediente). Ambos informes sí se adjuntaban a la resolución denegatoria de la directora general (folios 1.918 a 1.920), sin previo trámite de audiencia ni propuesta de resolución.

Reclama atención para el informe de la Sección de Minas de 1 de octubre de 2021, obrante a los folios 1.981 a 1.984 del expediente, del que se evidenciaría la mutación de objeto de la consulta y resolución, así como la consideración de la prórroga como acto reglado, y la discrepancia con Medio Ambiente sobre la interpretación de normativa medioambiental y minera. A continuación, no obstante, y nuevamente sin traslado, consta antes de la desestimación de la alzada un informe del director de Servicio Forestal y Cinegético, del Servicio de Biodiversidad y del director general de Medio Ambiente, de 3 de febrero de 2022 (folios 1.985 a 1.989), interpretando la Ley Foral 3/1997 que declara el Parque Natural, así como el PRUG, considerando que en ningún caso el período transitorio excedía los 30 años iniciales. Y puntualiza la actora que la orden recurrida se basa principalmente en la falta de demostración de la suficiencia del recurso natural, recurso cuyos sondeos no fueron autorizados, sin embargo.

Presenta pericial del doctor en geología Ruperto, según la cual los sondeos requeridos eran innecesarios al no existir duda alguna sobre la suficiencia y calidad del recurso.

Los epígrafes de la demanda que podrían asimilarse formal y relativamente a motivos de recurso son los siguientes:

1º.- En el primer motivo formulado (ordinal sexto), la actora reclama la existencia de un derecho a la prórroga de las concesiones mineras, que debe concederse como acto reglado.

2º.- En el segundo motivo formulado (ordinal séptimo), la demanda aborda la acreditación de la continuidad del recurso y la ausencia de necesidad de los sondeos requeridos.

3º.- En el tercer motivo formulado (ordinal octavo), la actora desgrana las razones por las que a su juicio debe armonizarse la normativa medioambiental con la minera.

4º.- En el cuarto motivo formulado (ordinal noveno), la actora detalla la normativa medioambiental aplicable en el Parque Natural de Urbasa y Andía, así como las razones por las que a su juicio no se opone aquélla a la prórroga pretendida.

5º.- En el quinto motivo formulado (ordinal décimo), la actora finaliza su demanda con una nueva defensa de la prórroga de la concesión como derecho y como acto sujeto a potestad reglada ( arts. 62 de la Ley de Minas y 81 del Reglamento).

III/ Se opone el Gobierno de Navarra, que solicita la desestimación del recurso en su contestación (acontecimiento 43 del índice electrónico).

Tras relatar los hechos a su juicio relevantes -véase el fundamento 3º de esta sentencia-, expresa que la verdadera razón de la denegación de la prórroga es la normativa medioambiental. Y anuncia que el derecho del concesionario de una concesión de explotación minera a obtener la prórroga de la misma no es absoluto, sino que está condicionado por la normativa sectorial minera (a la acreditación de la suficiencia del recurso minero), pero también por la aplicación de la normativa administrativa en materia urbanística o de ordenación del territorio, de patrimonio histórico-artístico o medioambiental.

1.-º El primer motivo de oposición de la contestación (ordinal segundo) aborda la naturaleza jurídica de la prórroga de concesión de explotación minera, deduciendo que no existe un derecho incondicionado a la misma.

2º.- El segundo motivo de oposición de la contestación (ordinal tercero) versa sobre la legalidad de la denegación de la prórroga. Consta de numerosos subapartados; desde la letra a) hasta la letra m). En ellos repasa los hechos, analiza profusamente la normativa medioambiental, defiende la incompatibilidad de la concesión con la misma, y niega la existencia de indefensión.

SEGUNDO.- Causas de inadmisión.

No se han alegado ni merecen mención.

TERCERO.- Hechos relevantes.

1.- Por Resolución 903/1993, de 28 de diciembre, del Director General de Industria, se otorgó a la ahora recurrente la concesión de explotación "Túnel de Lizarraga" nº 3326, para carbonato cálcico, con una extensión de seis cuadrículas mineras por un periodo de 30 años prorrogables por periodos iguales hasta un máximo de 90 años. La concesión daba continuidad a la explotación iniciada ya en 1946.

2.- El 1 de octubre de 2020, Manufactura de Productos Minerales, S.L., solicita al Servicio de Ordenación Industrial, Infraestructuras Energéticas y Minas la prórroga de la concesión de la citada explotación, tres años antes de cumplirse los treinta, acompañando el informe que consta en los folios 1 a 923 del expediente administrativo.

3.- La Sección de Minas, el 26 de noviembre de 2020, consideró que la información podía "no ser suficiente", y requirió a la empresa para completar la investigación con la realización de sondeos antes de 4 meses, con una profundidad no inferior a la cota prevista en el proyecto de explotación en la zona sur de la ampliación solicitada; todo ello previa autorización del órgano competente, y requiriendo también a la actora la presentación de texto refundido.

4.- El 22 de diciembre de 2020, la empresa solicitó la autorización de ejecución de tres sondeos en dicha zona.

5.- De conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación, en enero de 2021 el jefe de la Sección de Minas solicitó más información al concesionario (sobre accesos, restauración y presupuesto), y también informe al Servicio de Impacto Ambiental.

6.- La concesionaria presentó nueva solicitud completa el 5 de febrero de 2021, atendiendo al requerimiento de información de enero, y también presentó texto refundido el 5 de marzo de 2021, atendiendo al requerimiento de noviembre.

7.- El 11 de marzo de 2021, el Servicio Forestal y Cinegético del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente emitió informe negativo del que destaca el siguiente inciso (el contenido completo en lo relevante se encuentra transcrito en el fundamento quinto de esta sentencia):

"Por tanto, a la vista de las consideraciones realizadas y sin perjuicio de lo establecido en la normativa minera; a juicio del Servicio Forestal y Cinegético cualquier consulta relacionada con una ampliación de la concesión minera de la explotación minera de carbonato cálcico "Túnel de Lizarraga" promovida por Manufacturas de Productos Minerales, S.A no parece oportuno plantearse".

8.- El Servicio de Impacto Ambiental, el 18 de marzo de 2021, al emitir informe sobre el plan de restauración de los trabajos de investigación indicados, concluyó que de acuerdo con la normativa medioambiental vigente la concesión no era ampliable:

"A la vista del informe emitido por el Servicio Forestal y Cinegético que se adjunta, se informa que la actual concesión minera no es ampliable conforme a la normativa medioambiental vigente, por lo que tampoco procede la tramitación de los sondeos proyectados con ese fin".

9.- El 20 de mayo se denegó por la directora general la autorización para sondeos y la prórroga de la concesión minera.

10.- Interpuesto recurso de alzada, se emitió informe por la Sección de Minas el 1 de octubre de 2021; en el citado informe se incluía, entre otros, el párrafo siguiente:

< artículo 41.2 de la Ley 21/2013 indica que "La declaración de impacto ambiental tendrá la naturaleza de informe preceptivo y determinante", esto impedía al órgano competente en minería adoptar cualquier otra decisión que no fuera la denegación de la prórroga solicitada".>>

11.- Por la Dirección General de Medio Ambiente se emitió informe con fecha 3 de febrero de 2022, también al hilo del recurso de alzada. En dicho informe se consideraba que la vigencia de la concesión era de 30 años, sin incluir las prórrogas; se aludía a la coherencia del PORN (art. 18) y el PRUG (en el llamado período transitorio), y se contenía el párrafo siguiente:

"A mayor abundamiento, "Urbasa y Andía" se ha designado como Zona Especial de Conservación por Decreto Foral 228/2007, de 8 de octubre. Asimismo, mediante dicho Decreto Foral se aprueba su Plan de Gestión. Según el Plan de Gestión, todos los aprovechamientos serán compatibles con la conservación de los valores naturales del Lugar y los usos y aprovechamientos serán los recogidos y regulados en el Plan Rector de Uso y Gestión, y siempre que sean compatibles con los objetivos y medidas del Plan de Gestión de la ZEC."

12.- Por la Sección de Régimen Jurídico de Industria, Energía y Minas, con fecha 10 de febrero de 2022 se emitió informe-propuesta proponiendo la desestimación del recurso. La consideración jurídica 3 de dicho informe dice así:

"3. Como conclusión, por todo lo expuesto, atendiendo a la normativa minera que resulta de aplicación al órgano sustantivo, en este caso, a la Dirección General de Industria, Energía y Proyectos Estratégicos S3, no podía sino denegarse la prórroga solicitada por Manufactura de Productos Minerales, S.L. dado que no se cumplía el primero de los presupuestos que la normativa minera exige para poder conceder la prórroga de la concesión que no era otro que la acreditación de la continuidad de la existencia del recurso, por lo que a la vista de lo señalado la Resolución impugnada en (sic) conforme a derecho."

13.- El 31 de marzo de 2022 se desestimó el recurso de alzada por el consejero, reproduciendo literalmente en su fundamento cuarto la consideración expuesta en el informe anteriormente mencionado. Junto a dicha fundamentación, también se recogía como argumento denegatorio desarrollado la incompatibilidad de la concesión con la normativa medioambiental, que había determinado la imposibilidad de practicar los sondeos, por lo que en consecuencia tampoco se había acreditado la suficiencia del recurso.

CUARTO.- Normativa aplicable.

I/ Es conveniente transcribir determinados artículos de la Ley de Minas de 1973; así, según el artículo 62 de dicha ley, en cuanto al régimen de las prórrogas, se establece lo siguiente:

"Uno. La concesión de explotación se otorgará por un período de treinta años, prorrogable por plazos iguales hasta un máximo de noventa años. Para la obtención de cada prórroga deberá demostrarse en el expediente reglamentario la continuidad del recurso o el descubrimiento de uno nuevo, así como la adecuación de las técnicas de aprovechamiento al progreso tecnológico. Sin perjuicio de lo anterior, la concesión caducará por las causas que se establecen en el artículo ochenta y seis de esta Ley."

Y sobre el particular, el art. 81 del Reglamento de 1978 dispone que:

"1. La concesión de explotación minera se otorgará por un período de treinta años, prorrogable por otros dos plazos iguales, hasta un máximo de noventa años. Para la obtención de cada prórroga, el concesionario deberá presentar, tres años antes, como mínimo, de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud dirigida al Director general de Minas e Industrias de la Construcción, en la Delegación Provincial del Minitserio de Industria y Energía que corresponda, acompañada de un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico.

Sin perjuicio de lo anterior, la concesión caducará por las causas que se establecen en el artículo 86 de la Ley y 109 de este Reglamento.

2. La Delegación Provincial, previo estudio de los documentos presentados y confrontación sobre el terreno del nuevo proyecto de explotación, remitirá el expediente con su informe a la Dirección General de Minas e Industrias de la Construcción, la cual, previos los informes que considere necesarios, dictará la correspondiente resolución."

No obstante, han de ser tenidos en cuenta también los artículos 69 de la Ley de Minas y 87 del Reglamento; el primero (en la sección de concesiones derivadas de permisos de investigación) tiene el tenor siguiente:

"Uno. La Delegación Provincial elevará el expediente con su informe a la Dirección General de Minas, que otorgará o denegará la concesión de explotación, pudiendo imponer las condiciones especiales que considere convenientes, entre ellas las adecuadas a la protección del medio ambiente."

Y el artículo 87 del Reglamento dice así:

"Serán de aplicación a las concesiones directas de explotación a efectos del comienzo de los trabajos y su continuidad, las normas contenidas en los artículos 70 a 74 de la Ley de Minas y las de este Reglamento, pudiendo imponerse por la Dirección General de Minas e Industrias de la Construcción las condiciones especiales que se consideren convenientes y, entre ellas, las adecuadas a la protección del medio ambiente."

II/ Por otro lado, procede traer a colación el contenido del artículo 82 de la Ley 39/2015, así como de su artículo 47. De acuerdo con el primero, en sus cuatro apartados relevantes aquí,

"1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento.

2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

(...)"

Y recuérdese que siguiendo la letra del artículo 47.1 de la misma ley,

"1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley."

Y finalmente, conforme al artículo 48.2 de la misma Ley 39/2015,

"2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados."

QUINTO.- Falta de audiencia generadora de indefensión; circunstancias procesales, posiciones de la actora y la demandada, y juicio de la Sala.

I/ La resolución denegatoria incorpora los informes de 11 de marzo y 18 de marzo, de los Servicios Cinegético Forestal, por un lado, y de Medio Ambiente, por otro y respectivamente.

La resolución denegatoria toma dichos informes (se explicará que toma uno de forma directa, que a su vez contiene al otro) como motivo de la denegación:

"De acuerdo con lo establecido en el artículo 5 del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio , sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, se solicitó informe a la Sección de Impacto Ambiental del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente sobre el plan de restauración y cálculo de la garantía financiera o equivalente que asegurara el plan de restauración de estos trabajos de investigación. Dicho informe se recibe con fecha 18 de marzo de 2021, y el mismo concluye que "La actual concesión minera no es ampliable conforme a la normativa medioambiental vigente, por lo que tampoco procede la tramitación de los sondeos proyectados con ese fin".

Por todo ello, procede denegar tanto la autorización de los sondeos de investigación como la prórroga solicitada de la citada concesión. "

Ese informe de 18 de marzo de Medio Ambiente se basaba a su vez en el informe de 11 de marzo, del Servicio Cinegético y Forestal. Y se basaba en él de modo determinante, hasta el punto de que el texto del informe de 18 de marzo (que reproducimos a continuación íntegramente) lo tomaba como ratio decidendi:

" Se ha recibido consulta del Servicio de Ordenación Industrial, Infraestructuras Energéticas y Minas respecto a la ejecución de sondeos para la ampliación de la concesión de la explotación minera de carbonato cálcico "Túnel de Lizarraga".

A la vista del informe emitido por el Servicio Forestal y Cinegético que se adjunta, se informa que la actual concesión minera no es ampliable conforme a la normativa medioambiental vigente, por lo que tampoco procede la tramitación de los sondeos proyectados con ese fin."

Y el informe de 11 de marzo del Servicio Cinegético y Forestal, base entonces del informe de 18 de marzo de Medio Ambiente, y por lo mismo base de la decisión de denegación de los sondeos y la prórroga, tiene el siguiente contenido (tras mención de antecedentes):

"1. El Artº 18 del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Urbasa y Andía, aprobado mediante Decreto Foral 267/1996, del 1de julio ; determina en relación a la explotación minera de carbonato cálcico "Túnel de Lizarraga"; que en cuanto se mantenga vigente la actual concesión se aplicará el Plan de Restauración, estableciéndose en el PRUG a redactar las condiciones para la prolongación de la concesión si procede resultar compatible con el espacio natural.

2. Mediante Ley Foral 3/1997, de 23 de febrero, del Parque Natural de Urbasa y Andía, se declaró este territorio Espacio Natural Protegido atendiendo a la necesidad de proteger y conservar sus especiales valores geológicos, biológicos, ecológicos, estéticos, paisajísticos, arqueológicos y socioculturales. Atendiendo a estos objetivos, se entiende que integrar la actividad minera extractiva a cielo abierto en el Alto de Lizarra es incompatible.

3. El Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) del Parque Natural de Urbasa y Andia, aprobado mediante Decreto Foral 340/2001, de 4 de diciembre; determinó para la explotación de calizas "Túnel de Lizarraga" promovida por Manufacturas de Productos Minerales S.A.; un período transitorio para su cierre a definir en función del plan de labores y del preceptivo Plan de Restauración, tratando de minimizar los efectos negativos del cierre de esta actividad. Este plazo, en ningún caso sobrepasará la vigencia de la citada concesión administrativa.

4. Del mismo se deduce, que deberá preverse el cierre de la misma para el 23 de diciembre de 2023; coincidente con el fin del plazo de la concesión vigente de 30 años de la fecha definida en la Resolución 903/1993, de 23 de diciembre, del Director General de Industria; por el que se otorga la concesión Túnel de Lizarraga nº 3.326.

Por tanto, a la vista de las consideraciones realizadas y sin perjuicio de lo establecido en la normativa minera; a juicio del Servicio Forestal y Cinegético cualquier consulta relacionada con una ampliación de la concesión minera de la explotación minera de carbonato cálcico "Túnel de Lizarraga" promovida por Manufacturas de Productos Minerales, S.A no parece oportuno plantearse.'

II/ Pues bien: se queja la actora en su demanda (páginas 12, 13 y 30) de la falta de traslado de dichos informes, determinantes para la decisión denegatoria, que se habría producido sin previa audiencia.

No ha formalizado la actora expresamente un motivo como tal- referente a la anulación por falta de audiencia generadora de indefensión- en una demanda con 84 páginas-, aunque sí parece poner de manifiesto la queja, de forma notablemente escueta.

De este modo, además de las breves quejas expuestas en su relato de hechos (páginas 12, 13 y 15 de la demanda), halla la Sala el párrafo siguiente como desarrollo adicional de las mismas, ya en la página 30:

"Pero es que, además, la resolución denegatoria de la prórroga que, a la postre, pone fin al procedimiento, se dicta de plano, sin dar audiencia a mi representada y, en consecuencia, sin permitirle alegación alguna sobre la postura de los técnicos de medio ambiente, lo que, por si solo sería causa suficiente para declarar la invalidez de la resolución recurrida."

III/ A pesar de la falta de formulación de motivo separado en la demanda, la propia Administración dedica al respecto un subapartado en la contestación: la letra m) del segundo motivo de oposición de la contestación (en su ordinal tercero), lo que también da idea de la cierta importancia de la cuestión, más allá de su falta de reflejo en los epígrafes de la demanda.

En el subapartado m), pues, la Administración defiende la inexistencia de indefensión, dado que con la resolución denegatoria se adjuntaron los dos informes de 11 de marzo y 18 de marzo antes aludidos, permitiendo a la actora preparar la alzada y el recurso judicial, habiendo tenido dicha parte acceso al expediente.

IV/ Si bien la regulación del artículo 81 del Reglamento de Minas no prevé directamente la audiencia previa a la resolución -tampoco la propuesta de resolución- desde luego no las prohíbe ni podría, dado su rango. Y habría de entenderse que las disposiciones citadas de la Ley 39/2015, como las de su antecesora la Ley 30/1992, imponían en este caso concreto la observancia del trámite omitido, con el riesgo de causar indefensión en caso contrario.

Es difícil acoger sin más la defensa que realiza la Administración sobre este supuesto. Es cierto, no obstante, que la notificación con los informes adjuntos facilita la defensa futura para la alzada.

Y en cuanto a la alzada, la queja se reproduce, pues objeta la actora que se volvieron a requerir dos informes para la decisión de este recurso administrativo, y no tuvo conocimiento previo de los mismos (la Sección de Minas informó el 1 de octubre de 2021 y la Sección de Medio Ambiente el 3 de febrero de 2022), sin que la Administración haya negado dicha circunstancia, y sin que pudieran haber sido conocidos dadas las fechas de unos y otros documentos. Estos dos nuevos informes no son informes jurídicos, pues existe uno separado, fechado el 10 de febrero de 2022, que propone la desestimación de la alzada (folios 1989 a 1994 del expediente administrativo). Son informes interesantes, pero mucho menos importantes que los anteriores, y no implican novedad en el marco de la razón de decidir, que se concentra sobre la normativa medioambiental.

En el primero, de la Sección de Minas, destaca la observación de la falta de motivación del PRUG (de nuevo aclárese que es el Plan Rector de Uso y Gestión), por el propio servicio de minas al referirse al período transitorio y la finalización: "sin mayor motivación, al menos, sin motivación explícita". También es destacable la interpretación que contiene dicho informe sobre la vigencia de la concesión y el concepto de nueva explotación. Y desde luego la aseveración acerca del correcto proceder según el criterio del servicio: "se debería haber emitido el informe solicitado sobre la restauración asociada a los sondeos solicitados y, llegado el momento, realizarse la evaluación ambiental del proyecto presentado junto con la solicitud de prórroga de la concesión". O, sin duda, las afirmaciones finales sobre el carácter único del producto, la convivencia de la explotación con el entorno natural durante 75 años y el reducido impacto paisajístico.

En el segundo, de la Sección de Medio Ambiente, aunque menos relevante que el de Minas, sí se introduce una pequeña novedad respecto del anterior informe de 11 de marzo del Servicio Cinegético y Forestal: el hecho de que por parte de la Dirección General "siempre se ha considerado que el período de vigencia de la concesión minera es de 30 años, y que dicha vigencia no incluye posibles prórrogas."

Dicho todo lo anterior, de entrada debe precisarse que no nos hallamos ante un procedimiento sancionador. Los parámetros de análisis, así, no son equiparables a los de procedimientos de dicha naturaleza. Analizando la posible indefensión desde el punto de vista real, material (entre muchas, véase STS 444/2023 de 30 de marzo, en el recurso 66/2022, o STS 42/2019, de 21 de enero, en el recurso 5616/2017; también, de esta Sala de Navarra, la sentencia 95/2021, de 30 de marzo), no hallamos la existencia clara de la misma.

El comportamiento procesal de la propia actora sirve como una de las referencias principales a este respecto. No se objetó por su parte cuestión alguna sobre el particular en el recurso de alzada; no valoró entonces la actora la existencia de los graves defectos que ahora alega.

Y alega de modo considerablemente parco. Se ha expuesto más arriba cuál es el nivel de desarrollo argumentativo al respecto, en una demanda tan sumamente extensa (84 páginas). Ni se formula motivo separado, ni se formula pretensión anulatoria y de retroacción en el suplico, ni el cuerpo de la demanda contiene una explicación detallada, más allá de mentar la imposibilidad de realizar alegaciones al informe medioambiental, de en qué medida dicha imposibilidad ha derivado en una situación perjudicial desde el punto de vista de su defensa, impidiéndole conocer elementos novedosos y determinantes para la decisión tomada y alegar en consecuencia. Decisión que, recuérdese, se basa al fin y al cabo en una normativa de público conocimiento. La brevísima alegación da por sentada la invalidez derivada de la ausencia de audiencia o traslado, y dicha equiparación no puede realizarse sin mayor explicación. Falta el desarrollo de la alegación, que consideramos exigible según lo expuesto.

Y a este respecto, por cierto, en las conclusiones de la actora (página 39) hallamos la siguiente alegación sobre la falta de audiencia o traslado, como corolario de las argumentaciones de páginas anteriores:

"En nuestro caso, se pretende ahora que, sin procedimiento alguno, sin audiencia, sin prueba, y sin que conste en el expediente valoración medioambiental alguna, incluso sin que en el expediente nada se diga al respecto, se ha denegado la realización de los sondeos y consiguientemente la de la prórroga, por una incompatibilidad medioambiental que se afirma intempestivamente en la contestación a la demanda."

Así realizada la conexión de la supuesta invalidez procedimental por indefensión con la supuesta introducción, ex novo en la contestación, de la incompatibilidad medioambiental, la alegación, por todo ello, no puede prosperar, habida cuenta del contenido de los informes transcritos.

SEXTO.- Sobre la prórroga de concesión minera como derecho sujeto únicamente a las limitaciones del art. 62 de la Ley de Minas .

I/ La actora reclama en el primer motivo formulado como tal de la demanda (ordinal sexto) la existencia de un derecho a la prórroga de las concesiones mineras, que debe concederse como acto reglado.

Se apoya en los artículos 62.1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y 21.1 del Reglamento de 1978, así como en la STS 9 de julio de 2018, en el recurso 526/2017, en el inciso siguiente: "... siendo dicho plazo esencial y, por tanto, el mero incumplimiento del plazo hace decaer el derecho a la prórroga".

Invoca los artículos 45.2 y 128.1 de la Constitución Española, así como la STC 64/1982 y la imposible sustracción de recursos de interés general a la riqueza del país por motivos de medio ambiente: subraya que la caliza es de gran pureza y color excepcionalmente blanco según el informe petrológico de la solicitud y la pericial; además, recuerda que el Servicio de Minas ha confirmado la inexistencia de recurso semejante en Navarra y en al menos 250 kilómetros a la redonda.

Reivindica que nos hallaríamos ante un "recurso natural, único en Navarra, y que, por tanto, la prohibición de su extracción puede afectar al principio de solidaridad y al interés general, lo que ha de ser objeto de ponderación cuando se limitan las actividades mineras, como ya tiene dicho esa Sala en reiteradas sentencias como son las de 10 de mayo de 2005, en recurso 381/2003, 15 de septiembre de 2016, en recurso 535/2013, o 2 de noviembre de 2016, en recurso 521/2013.

En su último motivo formulado de la demanda (ordinal décimo), retoma la cuestión y considera que la denegación de la prórroga solo puede darse motivadamente, por motivos técnicos que deberían constar en el expediente y previa audiencia del solicitante ( artículo 82 de la LPAC). Y recuerda el contenido del artículo 9.3 de la CE y la interdicción de la arbitrariedad, insistiendo en la suficiencia del recurso y en la inexistencia de razón para no conceder la prórroga.

Aduce que << ha acreditado con la documentación presentada el cumplimiento de todos los requisitos para el otorgamiento de la prórroga solicitada, sin que sea óbice para ello la falta de realización de los sondeos requeridos en un primer momento, con carácter cautelar ("que la información geológica o estudio de modelización del yacimiento aportado pueda no ser suficiente", decía el requerimiento de subsanación) y cuya realización ha sido a la postre denegada. Es obvio que no puede exigirse la realización de unos sondeos, denegar la autorización para realizarlos, y pretender que su no realización constituye un obstáculo para la concesión de la prórroga a la que se tiene derecho.>>

Y termina con este resumen de la posición: " La resolución impugnada pone fin al expediente de solicitud de prórroga, denegándola y, como hemos argumentado, se fundamenta exclusivamente en la no acreditación de la suficiencia del recurso, por ello, y con independencia de que se ha acreditado igualmente que la denegación de la autorización para los sondeos resulta contraria a Derecho por carecer de fundamento jurídico, la anulación de las resoluciones impugnadas, han de conllevar la declaración del derecho de mi representada a la prórroga..."

II/ La demandada coincide con la actora en el carácter reglado de la prórroga ( artículo 62.1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y artículo 81 del Reglamento de 1978) si se dan las condiciones legales como la relativa a la continuidad del recurso; sin embargo, a diferencia de la actora, considera que también se halla subordinada la prórroga a la protección medioambiental, y debe partirse de que la actividad minera tiene "gran incidencia ambiental" ( STS de 28 de noviembre de 2017; recurso 2365/2015).

Tras remitirse al art. 45 de la CE, observa que según el art. 81 del Reglamento, la resolución se dicta "previos los informes que considere necesarios"; asimismo, el art. 5 del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, prevé el informe previo de la autoridad ambiental antes de resolver sobre el plan de restauración minero; de ello deduce que no existe un derecho incondicionado a la prórroga, sino que se supedita a la resolución que emita la Administración previos los informes citados y ponderando los intereses en cuestión.

III/ Ya en el fundamento relativo a la normativa aplicable se dejó entrever quizás que además de los artículos 62 de la Ley de Minas y 81 del Reglamento alegados por la actora, también tienen interés los artículos 69 de la ley y 87 del Reglamento, que dan entrada expresa a la posible subordinación de la concesión a elementos medioambientales, y permiten entender que la protección del medio ambiente puede ser un motivo de denegación, tanto en el momento de la concesión, como de la "continuidad" de los trabajos (art. 87, precitado). Con mayor motivo, en el momento de valorar la posibilidad de una prórroga.

La interpretación propugnada por la actora, así, no puede ser compartida por la Sala, ni entendemos se derive de la STS alegada de 9 de julio de 2018, en el recurso 526/2017. Precisamente, según el FJ 4º in fine de esa misma sentencia,

"Pues bien, sería suficiente lo expuesto para concluir que si el derecho subjetivo que la recurrente reclama como de su titularidad está condicionado a los requisitos, formas y condiciones legales, es suficiente con recordar que para ostentar el derecho a la explotación, una vez concluido el periodo vigente mediante la correspondiente prórroga, ha de solicitarse la misma en la forma que ya antes se ha concluido. Es decir, que se impone necesariamente esa condición y forma que exige la norma reglamentaria como complemento de la Ley. De tal forma ello es así, que de no concurrir ese presupuesto, no existe el derecho o, si se quiere, no puede entenderse transferido el derecho de la Administración al particular que, insistimos, no tiene un derecho absoluto y perfecto a la explotación al margen de esos requisitos.

Pero aun cabría añadir que no es cierto, como por la defensa de la recurrente se sostiene, que la actuación de la Administración, al pronunciarse sobre la prórroga, es de mera comprobación, ahondando nuevamente en la necesidad de una actividad administrativa que, como ya antes se dijo, requiere un periodo de tiempo prudencial para que la Administración la puede llevar a cabo. En efecto ya dijimos que el artículo 81 del Reglamento no se limita a una mera petición de prórroga, sino que exige acompañar con dicha petición, realizada en tiempo oportuno, "un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico". Y no se trata de un mero formalismo como se sostiene por la defensa de la recurrente, porque lo que impone el precepto es que, sobre la base de esa información suministrada por la concesionaria solicitante de la prórroga y la "confrontación sobre el terreno del nuevo proyecto de explotación", unido al informe, de indudable carácter técnico, es cuando la Administración "dictará la correspondiente resolución", resolución que obviamente puede ser denegatoria de la prórroga, siempre que se motive, con fundamento en esos informes, que no resulta procedente su otorgamiento. No existe, pues, un derecho indefinido a la explotación del yacimiento ya adquirido al margen de las prórrogas, tan siquiera que ese derecho lo sea imperativamente por el plazo de los noventa años, porque queda condicionado a esas necesarias prórrogas que se condicionan en la forma expuesta."

También observó esta Sala de Navarra lo siguiente en la sentencia recaída en el recurso 112/2017:

"Ciertamente, el artículo 62 de la Ley de Minas y el artículo 81 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , exigen para la obtención de la prórroga que se demuestre en el expediente la continuidad del recurso o el descubrimiento de uno nuevo. Pero éste es un requisito necesario, pero no es suficiente, porque existen otras previsiones legales que igualmente deben cumplirse para el otorgamiento de la prórroga, correspondiendo a la Administración competente la verificación de su concurrencia en cada caso antes de adoptar la decisión que finalmente corresponda.

La denegación de la prórroga solicitada se basa en una causa legal, como es la imposibilidad de aprobar una declaración de impacto ambiental favorable o positiva por incompatibilidad de los trabajos de explotación con la protección del patrimonio cultural de Navarra."

Cuando el artículo 62 de la ley enuncia los motivos de denegación de la prórroga de la concesión, simplemente está mencionando los motivos específicos de denegación de la prórroga (no todos los de denegación de una concesión; además se remite expresamente a los de la caducidad), sin vocación de exhaustividad, y sin incluir, por ello, absolutamente todos los supuestos en los que la Administración puede fundarse para la denegación: señaladamente, los motivos medioambientales -como se ha expuesto- tienen asiento en la misma Ley de 1973 y en el Reglamento de 1978, sin que sea preciso acudir a justificaciones ajenas a estos cuerpos normativos.

Sentado lo anterior, visto que la prórroga de la concesión también se encuentra limitada por motivos medioambientales, procede continuar con el resto del examen de motivos.

SÉPTIMO.- Sobre la suficiencia del recurso natural.

La actora desdobla en este punto su argumentación, con la que intenta convencer de la falta de necesidad de los sondeos.

a) Expone que el requerimiento de subsanación de información geológica estimaba que la información podía "no ser suficiente" en base a la incertidumbre sobre la continuidad del material en profundidad, y en zonas distintas de las practicadas en la zona norte. Aportó entonces la actora informes de dos equipos geológicos diversos: GeoNavarra (2 informes: el de junio de 2017 obrante a los folios 6 a 93, y un segundo de febrero de 2019, obrante a los folios 94 a 218) y Copervol con CRS Ingeniería (informe obrante a los folios 296 a 346).

Entiende que de dichos informes se derivaba ya la ausencia de necesidad de los sondeos, por lo que la Administración no podía oponer su falta de realización para denegar la prórroga. Y añade el resultado de la pericial, que ratifica la conclusión sobre suficiencia del recurso.

b) Además, en un submotivo, considera incierto que resultara obligada la denegación para la autorización de sondeos -y con ella, la denegación de la prórroga-.

Explica que "tanto la resolución originariamente recurrida, como la desestimación del recurso de alzada, aluden a la preceptividad del informe de la autoridad medioambiental conforme a lo dispuesto en el artículo 5 del Real Decreto 97/2009". Pero reputa esclarecedor el informe de Minas (folio 1.981 del expediente) al recurso de alzada, el cual da por hecho que no se iba a emitir dicho informe preceptivo dada la opinión de Medio Ambiente sobre la improcedencia de los sondeos, por lo que el Servicio de Minas considera imposible la autorización del plan de restauración.

Pese a ello, el informe sí fue emitido, y hace hincapié la actora en que no se puede contemplar como vinculante ( art. 80.1 de la LPAC), en que si no se estimara emitido no impediría la continuación del procedimiento (80.3 LPAC), y en que además se excede en su competencia y cometido, ya que no versa sobre la autorización de sondeos y prórroga, sino sobre el plan de restauración (folio 942 en relación con el artículo 5 del Real Decreto 97/2009).

II/ La demandada no ha rebatido ni contestado a esta cuestión directamente; sí de modo indirecto, alegando que la verdadera motivación de la denegación es la medioambiental.

III/ Convenimos con la demandada. En primer lugar, la decisión denegadora inicial se toma, como ya se ha apuntado arriba, en base a la imposibilidad de prorrogar la concesión, directamente, por motivos medioambientales. Es cierto que después la Orden Foral que resuelve la alzada incorpora -seguramente de modo no muy acertado- como parte de su motivación la imposibilidad de demostrar la suficiencia del recurso, causada a su vez por la falta de autorización de los sondeos, basada en la normativa medioambiental que impediría la prórroga. En última instancia, como de nuevo se comprueba, se halla la razón medioambiental. Y es cierto que el proceder de la Administración se halla lejos de ser escrupuloso con el cauce establecido, pues ha adelantado en buena medida la denegación de la prórroga entendiendo que ningún sentido tiene analizar la procedencia de unos sondeos que se enfocan a la posibilidad de aquélla cuando ya se anticipa que la prórroga no procederá.

Pero dicho proceder ya ha sido analizado en buena medida, y por otro lado no puede decirse que esté exento de lógica -teniendo en cuenta a qué finalidad se orienta un sondeo-. Y la relevancia que pretende otorgar la actora a la inclusión, en la resolución de la alzada, de dicha mención sobre la suficiencia del recurso, no halla proporción con el resto de contenido motivador de la Orden Foral. Ni se cohonesta con la sustancia argumentativa de la inicial denegación, que también se basó en el informe medioambiental -o en los informes, mejor dicho-, sin hacer alusión alguna a la insuficiencia del recurso.

En este estado de cosas, es cierto que no ha sido rebatida por la Administración la suficiencia del recurso natural, pero es que tampoco se erige ya en una cuestión relevante, porque de lo anterior se desprende que el verdadero núcleo del pleito reside en la compatibilidad de la normativa medioambiental con la explotación pretendida. Y a dicha cuestión dedican las partes la mayor parte de su desarrollo argumentativo.

OCTAVO.- La procedencia de los sondeos y de la prórroga.

I/ En sus motivos tercero y cuarto (ordinales octavo y noveno de la demanda) la actora explica cómo debe armonizarse la normativa medioambiental con la minera, por un lado, y por qué la normativa medioambiental no se opondría a la prórroga pretendida, por otro.

Niega que exista una subordinación absoluta de la normativa minera a la medioambiental o viceversa; recuerda que el informe del Servicio Forestal y Cinegético (que califica como no solicitado, remitiéndose al folio 942 del expediente) incluye la salvedad de "sin perjuicio de lo establecido en la normativa minera"; repasa el contenido de la STC 64/1982, de 4 de noviembre, así como de los artículos 45 y 128 de la CE, y la introducción del artículo 122 en la Ley de Minas el año 2007; señala que toda la normativa medioambiental de aplicación señalada en la Orden Foral recurrida (Ley Foral 9/1996, Decreto Foral 267/1996, Ley Foral 3/1997 y Decreto Foral 340/2001) es de fecha anterior al artículo 122.

Alega la STS de 22 de mayo de 2013, en el recurso 5892/2009, que da cuenta de la jurisprudencia existente y de la que se deduciría según la actora "la necesidad de una cumplida justificación de la prohibición de la actividad extractiva en los instrumentos de planeamiento". Alude al artículo 149.1.23 de la CE y a la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad, básica y obviada en las resoluciones recurridas, repasando sus artículos 17, 19 y 31 sobre los Planes de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) y los Parques, recordando que tiene prevalencia el PORN sobre cualesquiera otros instrumentos, incluyendo a los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG). Constata que la Ley Foral 9/1996 no se opone a ello en sus arts. 17, 19 y 22.

A continuación, detalla la normativa medioambiental aplicable en el Parque Natural de Urbasa y Andía.

Así, el artículo 2 de la Ley Foral 3/1997, que declara dicho parque, lo sujeta a la regulación del PORN aprobado por el Gobierno de Navarra mediante el Decreto Foral 267/1996, de 1 de julio; y por mor de la disposición final primera.2 de dicha ley foral, "En desarrollo del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, y para el ámbito del parque, excluido el Monte Limitaciones, el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda redactará, con la participación de los sectores directamente interesados en los correspondientes usos, el Plan Rector de Uso y Gestión." Este PRUG fue aprobado mediante Decreto Foral 340/2011, de 4 de diciembre.

Tras remarcar la subordinación del PRUG al PORN, analiza el artículo 18 del PORN, y observa que parece contener una prohibición general, incompatible con la doctrina expuesta y con el art. 122 de la Ley de Minas (letra b); defiende que la interpretación correcta de la letra a) es la que implicaría que la concesión se extiende durante todo su período, de conformidad con lo informado por la Sección de Minas, de modo que le es aplicable la previsión respecto de la "concesión vigente", que remite al Plan de Restauración, y no la que contempla para el futuro la "prolongación de la concesión", figura que no se regula en la normativa minera; en cualquier caso, si le fuera de aplicación esta última, llama la atención sobre la posibilidad de la prolongación, condicionada a resultar compatible con el espacio natural (según disponga el PRUG), por lo que recalca que "no cabe ampararse en el PORN para afirmar que la concesión no es ampliable".

Y a continuación examina el artículo 4.7.2 del PRUG de Urbasa y Andía, aprobado por Decreto Foral 340/2001, que incluye una previsión específica para esta concesión y un período transitorio para su cierre. Reclama la pérdida de vigencia del PRUG dado su apartado 3º (incorpora un "período de vigencia" de 5 años, "tras el cual deberá revisarse"), sin que pueda acudirse para entender prorrogada la vigencia al art. 20.2 del PORN, que regula los PRUG de los Reservas y Enclaves Naturales, no de los parques. En el peor de los casos, afirma, la actividad se hallaría en el llamado período transitorio, con sumisión al plan de labores y restauración, y a la llevanza de ritmo no superior al de los últimos años.

Entiende que el artículo es nulo de pleno derecho por contravenir el art. 18 del PORN, que no prohíbe inexorablemente la extracción, sino que permite la "prolongación" si es compatible con el medio natural, sin que se halle en el expediente tal incompatibilidad, y habiendo presentado la actora estudio de impacto ambiental favorable a la extracción.

Alega que la previsión del PRUG respecto de esta actividad extractiva, debería reputarse nula de pleno derecho, "en la medida en que estaríamos ante lo que se ha dado en llamar norma de caso único, singular o autoaplicativa que, por tanto, vulnera el principio de igualdad, al no responder a una situación singular, de carácter excepcional".

Argumenta que el precepto constituye una limitación singular y efectiva del derecho de la actora, y que por ello debe ser indemnizado. Cita el art. 28.3 de la Ley Foral de Espacios Naturales (en relación con el "ejercicio de actividades y usos tradicionales y consolidados, propios del medio rural") y la STSJ de Madrid, de 2 de noviembre de 2010 -ratificada por la del TS de 20 de septiembre de 2012, en el recurso 7089/2010-, la cual establece que el PRUG, en la medida en que establece una limitación, debe regular las indemnizaciones pertinentes, y al no hacerlo así, incurre en nulidad de pleno derecho.

Dedica las últimas alegaciones del motivo a criticar el informe de Medio Ambiente de 3 de febrero de 2022, adjunto a la alzada, que no se hallaba antes en el expediente, y en el que los técnicos interpretarían la voluntad del legislador y del Gobierno de Navarra de forma jurídica e improcedente según la actora.

II/ La demandada defiende la legalidad de la denegación de la prórroga, dividiendo en numerosos subapartados su segundo motivo de oposición:

a, b, c, d y e) Narra la demandada -de modo similar a como se recoge en el fundamento tercero- que el Servicio de Biodiversidad, requerido por la Sección de Minas, solicitó también informe al Servicio Forestal y Cinegético, quien lo emitió el 11 de marzo de 2021 considerando el fin de la concesión para diciembre de 2023 y negando la procedencia de plantearse una ampliación de la concesión, por contrariar la normativa medioambiental; emitido éste, la Sección de Biodiversidad presentó a su vez el informe propio (18 de marzo de 2021), en el mismo sentido. Dichos motivos se incorporaron a la resolución denegatoria, por lo que la ratio decidendi fue la medioambiental, y no la suficiencia del recurso; añade que la notificación de la denegación se acompañó de los dos informes citados.

Como consecuencia de la alzada, se emitieron otros dos informes: del Servicio de Minas el 1 de octubre de 2021, y de Medio Ambiente (Biodiversidad y Forestal) el 3 de febrero de 2022. El primero ratificaba la decisión ante el informe medioambiental; el segundo analizaba el PORN (art. 18) y el PRUG (art. 4.7.2) en las previsiones específicas para esta concesión. Entendía que los valores que motivaron la declaración del Parque Natural son incompatibles con las actividades extractivas.

f) Dichos valores no pueden sino ser, según la demandada, los del Preámbulo de la Ley Foral 3/1997, de 27 de febrero, del Parque Natural de Urbasa y Andía, cuyas sierras contienen hábitats declarados de interés comunitario en la Directiva del Consejo 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992. Repasa el Preámbulo y señala como de particular interés los hayedos acidófilos, los brezales relacionados con este tipo de bosques y los pastizales de los rasos y de los roquedos, necesitados de protección y conservación, sin perjuicio del valor estratégico del agua y su calidad.

Añade que el informe hace referencia al Decreto Foral 228/2007, de 8 de octubre, por el que se designa el Lugar de Importancia Comunitaria denominado "Urbasa y Andía" como Zona Especial de Conservación (ZEC) y se aprueba su Plan de Gestión. Incorpora los epígrafes 4.2 -elementos biogeográficos endémicos y representativos de la biodiversidad propia de las regiones Atlántica y Mediterránea- y 6.3 del plan -normativa-. En el primero destacan, por ejemplo, el cangrejo autóctono y el quebrantahuesos (ambos en peligro de extinción), el narcissus asturiensis y el pseudonarcissus (en el Anexo II de la Directiva 92/43/CE, como el quebrantahuesos), o el tritón alpino.

En el epígrafe 6.3 se prevé que los aprovechamientos de Urbasa y Andía serán los recogidos y regulados en el PRUG, y que todo aprovechamiento deberá ser compatible con los objetivos y medidas del plan de gestión de la ZEC, dentro de las obligaciones de la Red Natura 2000 ( artículo 6 de la Directiva de Hábitats y el artículo 4 de la Directiva de Aves de 2009). La ZEC implica medidas de conservación necesarias para los tipos de hábitat del anexo I y las especies del anexo II de la Directiva de Hábitats. Indica como relevante el objetivo operativo 17.1: desarrollo y aplicación de instrumentos de planificación y regulación de los aprovechamientos para garantizar su compatibilidad con la conservación de los valores naturales del Lugar natural.

Y especialmente, incide en el documento 2 del plan ("Objetivos y avance de medidas"), que acompaña como documento núm. 2 a la contestación, y en el cual se fija como objetivo final de los aprovechamientos el de garantizar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales asociados al Lugar: incluye, como condicionante y factor limitante del mismo (a la página 72 del documento), la presencia de una explotación de calizas de Lizarraga, que genera un grave impacto visual y una importante pérdida de naturalidad en una parte emblemática del Lugar (incorpora foto número 27; página 31 de la contestación).

En cuanto a las medidas, según la demandada, "las que se adopten en virtud de este Plan de Gestión tienen como finalidad última la salvaguarda de la integridad ecológica del espacio y de su contribución a la coherencia de la Red NATURA 2000 en Navarra. Cualquier otro plan, programa o proyecto que pueda afectar a la Zona Especial de Conservación deberá adecuarse a estas finalidades."

Recuerda que según la Comisión, el artículo 6 de la Directiva de Hábitats debe interpretarse en el sentido de que obliga a los Estados miembros a dar a las ZEC un régimen de protección que permita el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento en un estado de conservación favorable de los tipos de hábitat. Y de todo lo expuesto entiende que el informe de Medio Ambiente tiene su fundamento en los diversos planes medioambientales y normativa aplicable tanto al Parque Natural, como a la ZEC, de las Sierras de Urbasa y Andía.

g, h e i) Tras examinar el contenido el apartado 4.3.5 del Plan de Gestión, que incluye -como el PRUG- el llamado período de transición respecto de la explotación concernida, y llamar la atención sobre la Tabla de análisis de actividades e impactos, a la página 81, respecto a la cantera de calizas de Lizarraga (impacto negativo y de máxima intensidad: 3, Alta), concluye que las prohibiciones no tienen carácter genérico y están suficientemente motivadas, por lo que no vulneran el art. 122 de la Ley de Minas.

Niega además contradicción alguna entre el PORN y el PRUG, recordando que para la Comisión, no existe jerarquía entre medidas reglamentarias, administrativas y contractuales para con las obligaciones de la Directiva.

j y k) Rebate después la demandada la alegación sobre el carácter tradicional de la explotación para su prolongación, aludiendo al artículo 6 de la Directiva y a la Sentencia del TJUE de 24 de noviembre de 2011, recaída en el asunto C-404/09, contra el Reino de España. De ella se derivaría que cuando el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.

Rechaza también la pérdida de vigencia del PRUG con el art. 20.2 del PORN, y en cualquier caso, considera que el resto de la normativa impeditiva seguiría vigente.

l) En el siguiente apartado, la demandada explica que la resolución desestimatoria de la alzada arrastra el error del informe propuesta de Minas que atribuía la denegación a la falta de demostración de suficiencia del recurso, cuando del contenido sustancial de la resolución se infiere que la razón es medioambiental; en cualquier caso, observa que se ordenó la devolución de las tasas por la tramitación de la prórroga.

III/ El artículo 18 del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Urbasa y Andía tiene el siguiente contenido, según la propia demanda:

"Artículo 18. Actividades extractivas.

a) En activo y con Plan de Restauración aprobado:

En tanto en cuanto se halle vigente la concesión, se aplicará el Plan de Restauración. Para el futuro, el Plan Rector de Uso y Gestión establecerá las condiciones para la prolongación de la concesión, si procede por resultar compatible con el espacio natural.

b) Nuevas explotaciones: No se permitirán nuevas explotaciones industriales. Las pequeñas extracciones tradicionales para la construcción de chabolas, reparación de balsas, construcción de cercados, etc., estarán sometidas a autorización previa del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, que conllevará su correspondiente plan de restauración de la zona afectada por la extracción."

Por su parte, el apartado 4.7.2 del Plan Rector de Uso y Gestión es del tenor que se transcribe a continuación, incorporado en la demanda:

"2. Actividades extractivas.

Se establece para la explotación de calizas situada junto al túnel de Lizarraga promovida por Manufacturas de Productos Minerales, S.A. "El Cisne", un período transitorio para su cierre a definir en función del plan de labores y del preceptivo Plan de Restauración, tratando de minimizar los efectos negativos del cierre de esta actividad. Este plazo, en ningún caso sobrepasará la vigencia de la citada concesión administrativa. El ritmo de aprovechamiento de la cantera no podrá ser sensiblemente superior al habido en los últimos años. De acuerdo con el artículo 18 del Decreto Foral 267/1996, de 1 de julio, por el que se aprueba el P.O.R.N., se prohíben nuevas explotaciones extractivas industriales dentro del Parque. Podrán autorizarse pequeñas extracciones, como tradicionalmente se ha hecho, para la construcción o reparación de bordas o chabolas, y balsas, o cercados en los lugares y de la forma indicada por la Administración del Parque."

IV/ Pese al extenso contenido de la demanda, puede resumirse su posición del modo siguiente: el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no se opone a la concesión minera ni a su prórroga en su artículo 18. Y las sujeta, según la interpretación que se elija, bien a las condiciones de un plan de restauración, bien al Plan Rector de Uso y Gestión. Si se entiende que es este último el aplicable, la determinación del período transitorio que contiene respecto de esta mismísima explotación lo es referido a la totalidad del tiempo que resta de la concesión incluidas sus dos prórrogas de 30 años cada una. Y no referido a la terminación de los primeros 30 años que finalizan en diciembre de este 2023.

Como se comprenderá, la interpretación sostenida por la actora es inviable en este punto. No puede llegarse a la conclusión de que la regulación por el propio PRUG de un período transitorio respecto de esta concesión se refiera a un lapso de 82 años cuando el PRUG fue aprobado en 2001, a 22 años de terminar los primeros 30. Se trataría de un supuesto insólito de confianza normativa en la propia perpetuación de la efectividad y vigencia. Y desde luego desnaturaliza el propio término "transitorio", que abarcaría la misma duración que nada menos dos prórrogas de 30 años cada una más la parte pendiente del plazo (otros 22), y la práctica totalidad, así, del período total posible: 82 de 90 años.

De esta interpretación evidentemente insostenible, pues, deriva la mayor parte de la argumentación de la actora. Como también de la interpretación de la "vigencia de la concesión", que abarcaría todo el período inicial más el de las prórrogas, como si fueran sido ya obtenidas y no existiera incertidumbre sobre su otorgamiento futuro; a nuestro parecer, nos hallamos así, para el estudio de una prórroga, en el inciso de la letra a) del artículo 18 del PORN que remite al PRUG, y no al plan de restauración ("para el futuro").

De dicho plan, con el mismo fin de reputar inexistente la incompatibilidad medioambiental normativa, se intenta alegar su caducidad total, radical, por el transcurso de los cinco años de vigencia previstos en su apartado tercero: se contempla un "período de vigencia" de 5 años, "tras el cual deberá revisarse". No halla la Sala que el transcurso de los cinco años provoque el efecto pretendido y drástico de la inexistencia de PRUG. Los términos hablan, sí, de vigencia, pero nada conduce a pensar que la intención normativa sea la pérdida de la misma de modo automático, sino simplemente la intención de proceder a las revisiones procedentes.

No observamos tampoco la aducida contradicción entre el PRUG y el PORN. Prevé el primero la posibilidad de la 'prolongación' de la concesión. El vocablo empleado puede no ser el preciso, pero da idea de referirse a la prórroga, pues como alega la actora, no existe la figura de la prolongación. Y la sujeta a la compatibilidad con el medio natural, según disponga el PRUG.

Por su parte, el PRUG, de modo específico para esta concesión del Túnel de Lizarraga, contempla el consabido período transitorio. En nada se opone, pues, al PORN, habilitado por éste. Y en cuanto a la pretendida ilegalidad derivada de la falta de motivación o el carácter genérico de la prohibición, debe reclamarse una coherencia argumentativa. Dejando de lado las alegaciones sobre el carácter único del recurso natural y de la concesión efectuadas por la actora, lo verdaderamente contradictorio reside en reprochar simultáneamente la ilegalidad por vulneración del artículo 122 de la Ley de Minas, por un lado, y la existencia de una normativa de caso singular, por otro.

No hallamos las infracciones denunciadas. Es obvio que la prohibición no se ha fijado con carácter genérico, sino de modo particular y respecto de esta misma concesión, habilitando un plazo de transición que precisamente incorpora la ponderación reclamada por la actora entre los intereses en conflicto (alude la previsión a los efectos negativos del cierre de la concesión), así como una compensación que se materializa en la continuación hasta el final del período transitorio, para evitar en demasía dichas consecuencias perjudiciales, económicas, que la actora reclama en indemnización separada ahora.

Por otro lado, la existencia de dicha previsión detallada y exclusiva de la concesión controvertida se halla, en el caso presente, justificada a nuestro parecer: si se declara el Parque Natural y se halla vigente la concesión (uno de sus plazos, para evitar equívocos), dentro del espacio natural protegido, la previsión tiene todo el sentido: las opciones se reducen. Desde luego, la decisión tomada al menos incorpora un contenido motivador explícito sobre la concesión implicada. Pero sin duda que no puede olvidarse el contenido implícito.

Dicho contenido implícito se halla representado -en primer lugar-, por toda la normativa citada por la demandada, cuya repetición no procede. Singularmente, sí procede recordar la declaración de Parque Natural, la consideración del lugar como de Importancia Comunitaria (LIC) y de Zona Especial de Conservación (ZEC), con todas las obligaciones inherentes, previendo el plan rector de gestión, en su apartado VI y por remisión al PRUG dicho período transitorio, lo que significa, tácita pero evidentemente -en segundo lugar-, que se ha declara la incompatibilidad de la concesión con los objetivos de la zona y se desea la terminación de aquélla.

Y dicho contenido implícito quizá encuentre en la STS de 22 de mayo de 2013 (recurso 5892/2009), alegada por la propia actora en el principio de su demanda, el mejor exponente.

Pues como se comprueba de la lectura de la sentencia transcrita en la demanda, incluye incluye un compendio de jurisprudencia sobre tres cuestiones:

1.-La ilegalidad de los planes con prohibiciones de minería no justificadas.

2.-La ilegalidad de los que incluyen prohibiciones generales de minería.

3.-La legalidad de las prohibiciones en suelos protegidos.

Y sobre este último epígrafe se incorporan varias sentencias que ratifican las prohibiciones adoptadas en suelos no urbanizables protegidos, algunas de las cuales aluden a la vertiente implícita que acabamos de expresar:

" STS de 1 de junio de 1998, Recurso de Apelación 6492/1992 , en la que fue confirmada la denegación de actividad extractiva por estar el suelo clasificado como no urbanizable protegido; sentencia en la que se indicaba que con tal protección "... de suyo va que habrán de estar prohibidas todas aquellas actividades que, como las extractivas, (que destruyen la propia configuración del suelo), alteran éste en mucho mayor grado que las edificaciones unifamiliares o las granjas, prohibidas, sin embargo, expresamente. Una interpretación de esa norma que tenga en cuenta su contexto, su espíritu y la realidad social ( artículo 3º-1 del Código Civil ), no puede ser otra, pues de admitirse estas actividades en tal lugar podría llegarse a la pura y simple desaparición de las características de un suelo que se quería proteger, lo que sería un completo sin sentido ...".

Por su parte en la STS de 1 de abril de 2009 , RC 9773 / 2004 , fue confirmada la imposibilidad de legalización de cantera por estar situada en un Espacio Natural Protegido y, en la más reciente STS de 14 de octubre de 2010, RC 4725/2006 --- en la que se impugnaba la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Paracuellos del Jarama---porque no se había incluido, entre los usos compatibles, el aprovechamiento de los recursos mineros existentes en el suelo clasificado como no urbanizable de especial protección correspondiente a cauces y riberas; Plan que en dicho particular fue declarado ajustado a derecho.

También debe citarse la STS de 01 de abril de 2009, RC 9773/2004 , en que se cuestionaba la necesidad de un juicio de ponderación entre dos bienes constitucionales como son el medio ambiente y el desarrollo económico, armonizando la protección del primero con la explotación de los recursos económicos que la explotación de la cantera implica; sentencia en la que declaramos la imposibilidad de legalización de una explotación, a cielo abierto, de cantera de granito, sin la correspondiente licencia municipal, denegada con base en informes técnicos en los que se resalta la clasificación urbanística del suelo, que lo hace incompatible con la explotación que se desarrolla, al estar situada la cantera en un Espacio Natural Protegido.

En la STS de 22/02/2006, RC 5805/2003 , desde la perspectiva de ponderar los intereses contrapuestos ---el particular en continuar con la actividad empresarial y el público en preservar de un impacto negativo el monte catalogado---, pusimos de manifiesto que "(...) Nos parece que este último merece mayor protección ante el riesgo de que resulte imposible su completa restauración, pues los perjuicios causados a la entidad recurrente presentan un componente primordialmente económico y, por consiguiente, susceptible de reparación aunque sólo fuera por medio de la indemnización y no de la reposición o restitución, por lo que compartimos la apreciación de la Sala de instancia que le conduce a denegar la medida cautelar pedida por entender que "debe prevalecer el interés público de preservar los valores medioambientales del espacio público de que se trata, incluido dentro de los límites del Parque Nacional de Sierra Nevada ".

Por lo demás, alusiones concretas y precisas a la incompatibilidad de la explotación se encuentran en el Plan de Gestión del Lugar de Urbasa y Andía. Según el documento 2 de la contestación (objetivos y avance de medidas; página 72): "La presencia de una explotación de calizas de Lizarraga genera un grave impacto visual y una importante pérdida de naturalidad en una parte emblemática del Lugar." Se remite a la foto 27, de la que se evidencia el impacto mentado, por el cercenamiento de la parte alta de la colina o risco.

Del documento 1 de la contestación (plan de gestión del lugar- análisis y valoración previa), páginas 77 y 81, se deriva que es cierta la existencia de valoración sobre la explotación como de un impacto negativo para los hábitats, de intensidad 3, alta, la mayor. Se afirma que representa un importante impacto visual, además del relativo a la extracción y sus actividades asociadas.

Es comprensible que el nivel de detalle que requiere la actora no coincide con el nivel defendido por la demandada, y que resulta a todas luces de los instrumentos normativos expuestos. Que sería deseable una mayor concreción, es posible. Que el nivel es el adecuado, e incluso mayor que el exigible a la vista de las previsiones aprobadas (que habían valorado, en ocasiones por remisión e implícitamente, la inconveniencia de la continuación de la concesión minera controvertida, necesariamente por incompatibilidad medioambiental con la propia esencia de las previsiones normativas de protección), sin duda.

Por todo lo anterior, consideramos procede la desestimación de la demanda.

NOVENO.- Costas procesales.

En cuanto a las costas el artículo 139.1. de la LJCA 1998 establece que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o derecho.

En cuanto los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

Así, conforme a lo dispuesto en el art 139, procede imponer las costas a la actora.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente