Sentencia Contencioso-Administrativo 30/2024 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 919/2022 de 19 de enero del 2024

PRIMERO.- Objeto del proceso y pretensiones de las partes

El recurrente es empleado temporal de larga duración al servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

En este procedimiento impugna la Orden de 8 de septiembre de 2022, de la Consejera de Gobernanza Pública y Autogobierno, por la que se convocan procesos especiales de consolidación de empleo y procesos excepcionales de consolidación de empleo en Cuerpos y Escalas de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos. Esta Orden fue publicada en el Boletín Oficial del País Vasco nº 175, el 13 de septiembre de 2022.

La pretensión de su demanda consiste en que esta sentencia:

1.- Anule la Orden impugnada por vulneración de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, Básica de Normalización del Uso del Euskera, al establecer un número de plazas con perfil lingüístico muy superior al establecido en la referenciada Ley.

2.- Anule parcialmente la Resolución publicada en el Boletín Oficial de País Vasco nº 175 en fecha 13 de septiembre de 2022, de modo que se deje sin efecto:

- El Anexo I, bajo rúbrica "Bases específicas de la convocatoria del proceso especial de consolidación de empleo de la Escala de Administración del Cuerpo Superior de Administración de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos al establecer un número de plazas con perfil lingüístico en contra de lo regulado Ley 10/1982, de 24 de noviembre, Básica de Normalización del Uso del Euskera.

- El Anexo II, bajo rúbrica "Bases específicas de la convocatoria del proceso excepcional de consolidación de empleo de la Escala de Administración del Cuerpo Superior de Administración de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos", al establecer un número de plazas con perfil lingüístico en contra de lo regulado Ley 10/1982, de 24 de noviembre, Básica de Normalización del Uso del Euskera.

- Subsidiariamente, si no se anulare de forma total el Anexo II, solicita se proceda a declarar la nulidad del punto 4 del Anexo II bajo rúbrica "Proceso selectivo" por vulneración del principio de proporcionalidad a los efectos de lo dispuesto en el antecedente de hecho tercero del escrito de demanda.

La Administración demandada se ha personado en las actuaciones y ha pedido la desestimación íntegra de la demanda.

SEGUNDO.- Motivos de la demanda

La parte demandante apoya sus pretensiones en los siguientes motivos de impugnación.

1) Vulneración del principio de no discriminación por infracción de la ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización del uso del euskera y el decreto 86/1997, de 15 de abril, que la desarrolla y por el que se regula el proceso de normalización del uso del euskera en las administraciones públicas de la comunidad autónoma de Euskadi, por una desproporcionada atribución de perfiles lingüísticos en las plazas ofertadas.

Según la demanda, el número de plazas en las que no se exige perfil lingüístico en el proceso especial de consolidación es de 10; y en el proceso excepcional de consolidación es de 17. Lo que significa que las plazas no perfiladas son solo un 10% y 13,7% respectivamente. La ley de normalización del euskera establece con claridad que el denominado índice de preceptividad aplicable a los funcionarios vascos será del 51,43%. Por consiguiente, la Administración demandada estaría incumpliendo su propia normativa, al elevar por encima del 80% las plazas en las que saber euskera y demostrar que se tiene ese conocimiento es obligatorio.

La exigencia del euskera en los procesos selectivos está muy por encima de sus uso por la población, lo que provoca una vulneración de lo dispuesto en la ley de normalización lingüística que conlleva la nulidad de la convocatoria impugnada.

2) Falta de trasparencia del acto impugnado y vulneración del principio de seguridad jurídica en la consideración del conocimiento de la lengua vasca como mérito.

El principio de seguridad jurídica en los procesos selectivos se configura como condición necesaria para asegurar el respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad para el acceso a la función pública.

Ello no obstante, sostiene la demanda que en el proceso excepcional de consolidación se establece que la puntuación máxima alcanzable, es de 100 puntos, excluyendo la valoración como mérito del conocimiento del euskera. Y que esto supone falta de transparencia y vulneración del principio de seguridad jurídica en la convocatoria impugnada dado que no queda claro si al computarse como mérito el conocimiento del euskera, el aspirante puede llegar a obtener puntuación máxima 106 (100 puntos + Perfil lingüístico 1: 6 puntos), 109 (100 puntos + Perfil lingüístico 2: 9 puntos) o 113 puntos (100 puntos + Perfil lingüístico 3: 13 puntos). Lo que le lleva a la parte actora a sostener la concurrencia de arbitrariedad por parte de la Administración.

Para la parte actora, no incluir el euskera entre los méritos genéricos, y valorarlo al margen o por añadidura, supone una sobrevaloración del mismo, imponiéndolo como criterio preferente y determinante en aras de consolidar empleo, sin que la Administración motive que este conocimiento del euskera cumpla con la finalidad de exigir la adecuación de los perfiles asignados a cada plaza a las necesidades reales de desempeño del puesto.

3) Vulneración del principio de proporcionalidad e igualdad y falta de motivación del acto impugnado al no excluir a los mayores de 45 años del requisito del perfil lingüístico.

Tanto el artículo 42 del decreto 86/1997, de 15 de abril, por el que se regula el proceso de normalización del uso del euskera en las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Euskadi, como el art. 97.3 de la ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, disponen que estarán exentos del cumplimiento del régimen general de preceptividad de los perfiles lingüísticos en relación con el puesto de trabajo del que son titulares quienes superen la edad de 45 años al comienzo de cada período de planificación.

Sin embargo, en el proceso de estabilización, dicho requisito no se aplica a los funcionarios interinos, sobrevalorando incluso el conocimiento del euskera, lo que para la demanda implica una desigualdad injustificada y desproporcionada en la aplicación de la Ley de la Función Pública, que también es aplicable para éstos, tal y como se dispone en su art. 3.

La naturaleza temporal de la relación de servicio no constituye razón objetiva que pueda respaldar un trato diferente. Así se desprende de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, proclama como uno de sus dos principios básicos el de igualdad de trato entre los trabajadores con un contrato de duración determinada -léase, interinos- y los indefinidos -léase, de carrera- protegiendo a aquellos contra toda discriminación. Se acoge la demanda en cuanto a esta cuestión a lo declarado por el TJUE en su Auto de 21 de septiembre de 2016, Asunto C-631/15, apartado 49 y 51 (en el mismo sentido que en la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Asunto C-444/09, apartados 56 y 57; sentencia de 8 de septiembre de 2011, Asunto C-177/10, apartado 74; autos de 18 de marzo de 2011, Montoya Medina, C-273/10, apartado 43, y de 9 de febrero de 2012, Lorenzo Martínez, C-556/11, apartado 50; o sentencia de 14 de septiembre de 2016, Asunto C-596/14, apartado 47).

4) Vulneración de la ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

Dispone la resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública sobre las orientaciones para la puesta en marcha de los procesos de estabilización derivados de la ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, que los procesos de estabilización previstos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, tienen por objetivo alcanzar una temporalidad estructural no superior al 8% del total de efectivos. En la fase de concurso de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.4 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, se valorarán los servicios prestados a la Administración.

Se debe tener en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate, de modo que exista una graduación que permita valorar en mayor medida los servicios prestados en la misma categoría o cuerpo.

Para la parte demandante, el hecho de primar el euskera vulnera la finalidad y espíritu de la estabilización, pues este hecho incumple con lo dispuesto en la Ley 20/21, cuya finalidad es estabilizar las plazas ocupadas por personal temporal que de manera estructural han desempeñado sus funciones en abuso durante años en determinadas Administraciones, persiguiendo la Ley 20/21 reducir la alta temporalidad en el sector público. Por tanto, primar el conocimiento del euskera de manera tan desproporcionada entre el personal que cumple con los requisitos de la Ley 20/21 en aras de estabilizar su empleo, desvirtúa la finalidad de dicha Ley.

TERCERO.- Oposición a la demanda

La Administración pide la desestimación de la demanda en base a los siguientes argumentos.

1) Sobre el porcentaje de plazas perfiladas.

Los puestos a consolidar en la Administración General del País Vasco mediante los procesos especial y excepcional, son aquéllos que cumplan los requisitos que establecen el art. 2 y disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

Alega la demandada que la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, como se recoge en su exposición de motivos, incorpora "la adopción de medidas para mejorar la eficiencia de los recursos humanos reduciendo los altos niveles de temporalidad y flexibilizando la gestión de los recursos humanos en las Administraciones Públicas".

A tal efecto, continúa razonando, la Ley 20/2021, en su disposición adicional sexta, prevé "que las Administraciones Públicas convoquen, con carácter excepcional, conforme a lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016. Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales."

Sostiene la Administración que el debate que traslada el recurrente es manifiestamente equivocado, pues el porcentaje de plazas con perfil lingüístico preceptivo ofertadas en la Orden de 8 de septiembre de 2022, y concretamente las pertenecientes al Cuerpo Superior de la Administración, no representa el porcentaje de todo el conjunto de plazas existentes en la Administración a las que se haya asignado perfil preceptivo.

En relación a la exigencia del perfil lingüístico correspondiente a plazas con fecha de preceptividad vencida, recuerda la Administración que el art. 98.1 y 2 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, dispone que el contenido de las convocatorias de pruebas selectivas para el acceso al servicio de las Administraciones Públicas vascas se adecuará a los perfiles lingüísticos asignados a los puestos de trabajo que hubieran de proveerse con el personal de nuevo ingreso; y que cuando la convocatoria de una plaza tenga su causa en un puesto de trabajo cuyo perfil lingüístico sea preceptivo, el cumplimiento del mismo será exigencia obligatoria para el acceso.

2) Sobre la valoración del perfil lingüístico como mérito.

Niega la Administración que se produzca una doble valoración del conocimiento del euskera, como alega el demandante, porque se compute tanto en la preceptividad del acceso como en la valoración del mismo como mérito, generando una desventaja para los aspirantes sin perfil ni conocimiento del euskera.

A estos efectos alega lo dispuesto en el art. 98.4 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, según el cual cuando el cumplimiento de perfil lingüístico no es exigible, el conocimiento del euskera será considerado como mérito. Este mismo precepto dispone que esta valoración se establecerá en función del perfil lingüístico predominante entre los asignados a los puestos de trabajo que sean susceptibles de desempeño por el Cuerpo o Escala al que la plaza pertenezca, en un porcentaje que no podrá ser inferior en ningún caso al cinco por ciento ni superior al veinte por ciento de la puntuación máxima alcanzable en el resto del proceso selectivo.

En aplicación de este precepto, el art. 31.1 del Decreto 86/1997, de 15 de abril, por el que se regula el proceso de normalización del uso del Euskera en las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de Euskadi regula la ponderación del conocimiento de euskera como mérito, sin que el porcentaje que represente pueda ser inferior en ningún caso, ni superior, a los porcentajes que el mismo se establecen.

Razona la Administración que estos límites porcentuales se respetan en la Orden recurrida, pues para las plazas del Anexo I, la puntuación máxima de la oposición son 120 puntos y la del concurso, 80 puntos, que suman 200 puntos. Y el conocimiento del euskera se valora en 12 puntos para el PL 1, 18 para el PL 2 y 26 para el PL 3, por lo que están dentro del tramo establecido por el precitado art. 31.1 del Decreto 86/1987, de forma que ni siquiera se ha valorado con el máximo posible que sería 20 puntos para los PL 1 y 2, y 40 para el PL 3.

Y para las plazas del Anexo II, la puntuación máxima son 100 puntos. Y el conocimiento del euskera se valora en 6 puntos para el PL 1, 9 para el PL 2 y 13 para el PL 3, por lo que están dentro del tramo establecido por el precitado art. 31.1 del Decreto 86/1987, de forma que ni siquiera se ha valorado con el máximo posible que sería 10 puntos para los PL 1 y 2, y 20 para el PL 3.

Por último, respecto a que la valoración del euskera no se incluya en los méritos del concurso (anexo II proceso excepcional), ello trae causa de los precitados artículos ya que la operación matemática resultaría imposible en tal caso, pero, a mayor abundamiento, así lo recogió la STSJPV 434/2002, de 25 de abril.

3) Sobre la vulneración del principio de igualdad.

Respecto de la alegada infracción del principio de igualdad respecto de los funcionarios de carrera por la no aplicación a los interinos de las causas de exención de la exigencia del perfil lingüístico, sostiene la Administración que el funcionario interino no es titular de plaza alguna, estando a la expectativa de consolidar alguna en los procesos convocados por Orden de 8 de septiembre de 2022. La ratio de la previsión de las normas alegadas en la demanda es responder a situaciones sobrevenidas en las que el funcionario vea su plaza modificada con la asignación de un perfil lingüístico.

La pretensión que esgrime el recurrente, aunque cuando pueda estar investida de cierta lógica material, no es factible desde el plano jurídico al no existir previsión legal que la avale, razón por la que la Orden de convocatoria es conforme a derecho al haberse atenido al régimen legal vigente que no prevé excepciones para los funcionarios interinos, excepciones sólo reservadas a funcionarios de carrera respecto de las plazas de las que fueren titulares y resultaren modificadas con la asignación de perfil preceptivo.

4) Sobre la vulneración de la Ley 20/21

Para la Administración, la exigencia de conocimiento del euskera no vulnera la Ley 20/21 ni impide el proceso de estabilización. A estos efectos la parte demandada reitera los argumentos de legalidad ya expuestos, que en lo fundamental pueden resumirse diciendo que la aplicación de la Ley 20/21 no excluye la aplicación de la Ley de la Función Pública Vasca.

CUARTO.- Criterio del Tribunal: porcentaje de plazas perfiladas

La Administración de la Comunidad Autónoma, al igual que el resto de administraciones a las que resulta de aplicación la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización del uso del Euskera, viene sujeta al mandato del legislador en orden a asegurar la efectividad del derecho de los ciudadanos a relacionarse en euskera o en castellano oralmente y/o por escrito con la Administración (art. 5.1.a y 5.3). Esta obligación se concreta en la adopción de las medidas tendentes a la progresiva euskaldunización del personal afecto a la Administración Pública en la Comunidad Autónoma del País Vasco (art. 14.1). Entre otras cosas, determinado las plazas para las que es preceptivo el conocimiento de ambas lenguas (art. 14.2).

Esta determinación se realiza a través de la asignación de perfiles lingüísticos a los puestos de trabajo, proceso al que está dedicado el Capítulo Segundo del Decreto 86/1997, de 15 de abril, por el que se regula el proceso de normalización del uso del euskera en las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Los perfiles se diseñan conforme a los niveles de competencia en euskera necesarios para la provisión y el desempeño de los puestos de trabajo en las Administraciones Públicas radicadas en la Comunidad Autónoma de Euskadi (art. 7). Y, en lo que ahora importa, se exigen conforme al denominado "índice de obligado cumplimiento", que "es el porcentaje que, para cada Administración y en cada periodo de planificación, debe suponer, respecto del total de dotaciones de puestos de trabajo, el número de aquellas que tengan asignado un perfil lingüístico preceptivo" (art. 11.1).

Cuando la demanda alega que el porcentaje de plazas perfiladas que se ofertan en la Orden impugnada infringe la normativa autonómica, porque excede con mucho el que resultaría del sistema de cálculo aplicable (que es el previsto en el art. 11.2 del Decreto 86/1997) incurre en el error de extrapolar el porcentaje de plazas ofertadas en los procesos de consolidación de empleo al porcentaje de trabajadores de "cada Administración" (en este caso, para el conjunto de plazas de la Administración General de la Comunidad Autónoma).

Lo que ahora se enjuicia es una oferta singular de empleo, que se limita a los puestos a consolidar en la Administración General del País Vasco mediante los procesos especiales y excepcionales. Es decir, aquéllos que cumplan los requisitos que establecen el art. 2 y la disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

La Ley 20/2021 autoriza: " un tercer proceso de estabilización de empleo público. Así, adicionalmente a los procesos de estabilización que regularon los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas, y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020."

Conforme a la Ley " el sistema de selección será el de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en fase de oposición, en el marco de la negociación colectiva establecida en el artículo 37.1 c) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público ".

Lo particular de este proceso es que la Administración está obligada a ofrecer lo que la Ley 20/2021 permite e impone. Se trata de plazas que cuyo diseño consta en la relación de puestos de trabajo (RPT) y que están ocupadas de forma interina. La RPT es el instrumento para racionalizar y ordenar las estructuras internas de la Administración vasca; para determinar sus necesidades de personal, para definir los requisitos exigidos para su desempeño y para clasificar cada uno de los puestos de trabajo, de acuerdo con los criterios de eficacia, eficiencia y racionalidad organizativa ( artículo 45.1 de la Ley de Empleo Público Vasco). Entre esos requisitos se encuentra el perfil lingüístico, como ejecución del Plan de Normalización vigente en el momento de su aprobación. Así lo prevé (en sentido semejante al del artículo 15.1.d de la derogada Ley de la Función Pública Vasca) el artículo 187.5 de la actual ley de Empleo Público Vasco: Todos los puestos de trabajo existentes en las administraciones públicas vascas, sus instituciones y organismos, incluidos aquellos de naturaleza temporal o coyuntural, tendrán asignado su correspondiente perfil lingüístico, determinado según las características y necesidades comunicativas atribuidas a dichos puestos de trabajo y a las destrezas lingüísticas exigibles a dicho fin.

En consecuencia, no corresponde a la Orden por la que se convocan los procesos de consolidación de empleo (que la demanda identifica como objeto de este proceso) la definición de los perfiles lingüísticos de las plazas ofertadas. Éste no es su objeto; ni la autoridad que adopta la Orden tiene competencia para ello, pues las relaciones de puestos de trabajo de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Euskadi y de sus organismos autónomos se aprueban por el Consejo de Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 17 y 45.8 de la Ley de Empleo Púbico Vasco.

Aun cuando podría debatirse si con ocasión de la impugnación de un acto plúrimo, cual es la oferta de empleo, cabe la impugnación del perfil asignado a las plazas ofertadas, nada de esto aparece en la demanda. La parte actora se limita a pedir la aplicación del art. 11 del Decreto 86/1997 al porcentaje de plazas perfiladas en unas determinadas Escalas y Cuerpos entre las ofertadas por la Orden recurrida, cuando lo que procede es atender al porcentaje en el total de las plazas que componen la plantilla de la Administración General. Es decir, la alegación de infracción del derecho constitucional al acceso al empleo público sin discriminación alguna debe sostenerse desde la perspectiva del conjunto de plazas que componen la RPT, y no puede segmentarse para cada las plazas convocadas al amparo de la Ley 20/2021, porque lo contrario supone ignorar la manera en que el art. 23.2 CE ha sido desarrollado por las normas propias de la Comunidad Autónoma.

Otra estrategia impugnatoria pasaría por examinar cada una de las plazas que componen una oferta de empleo para demostrar que no se han cumplido el mecanismo de asignación de perfiles. Bien porque no se han observado los factores previstos en el art. 20 del Decreto (grado de aproximación del puesto de trabajo con respecto al público -destinatario, modo y frecuencia de dicha relación-; red de relaciones del puesto de trabajo dentro de la Administración -destinatario, características y frecuencia de las mismas-; carácter y tipología del servicio o unidad en el que se ubica el puesto de trabajo). Bien porque se han ignorado los criterios de prioridad del art. 21. O, en fin, porque se ha obviado el procedimiento previsto en los arts. 22 a 25 (informe-propuesta de la Viceconsejería de Política Lingüística, consulta e información a sindicatos y organizaciones sindicales, respeto a las competencias del Consejo Vasco de la Función Pública, etc.). Obvio es decir que no ha sido ésta la línea argumental de la parte actora.

La exigencia de acreditar un determinado nivel de conocimiento de la lengua vasca no es de suyo discriminatoria. Este Tribunal, en armonía con lo declarado por el Tribunal Constitucional, lo ha recordado en numerosas ocasiones, como en nuestra STSJPV 223/2014, de 29 de abril, a la que se acoge la demandada, y en la que decíamos:

" si las plazas convocadas tienen un determinado perfil, el mismo opera como requisito de desempeño y obliga a diferenciar los procesos selectivos a las plazas en que ello concurre de las que no tienen un determinado perfil. Así lo impone el art. 98 de la Ley vasca 6/1989 de 6 de julio de la Función Pública Vasca , y las propias bases de la convocatoria ya que la base 5.2 contempla que el euskera se considera requisito en los puestos con fecha de preceptividad vencida.

La exigencia de un determinado nivel de conocimiento de euskera es conforme a la Constitución, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, y con la jurisprudencia de la que es expresiva la STS de 26 de enero de 2000 : "El tema de la exigencia del conocimiento de la lengua cooficial con el castellano en el ámbito de determinadas Comunidades Autónomas ha sido objeto de diversas resoluciones, tanto del Tribunal Constitucional como de este Tribunal Supremo, pudiendo citarse entre las primeras las Sentencias de 26 de junio de 1986 EDJ 1986/82 y 28 de febrero de 1991 EDJ 1991/2251 , y las de 22 de julio de 1996 EDJ 1996/6181 , 20 de marzo EDJ 1998/1954 y 10 de octubre de 1998 , 24 de mayo EDJ 1999/20050 y 6 de junio de 1999 dictadas por esta misma Sala".

Contra esta sentencia 223/2014, de 29 de abril se interpuso recurso de casación, que fue desestimado por la STS 2085/2014, de 30 de diciembre de 2015 que deja claro que al regirse la convocatoria litigiosa por el art. 98.2 de la Ley 6/1989, de la Función Pública vasca, la exigencia discutida del perfil lingüístico resulta conforme a Derecho.

QUINTO.- Criterio del Tribunal: valoración del conocimiento de la lengua vasca como mérito

Ahondando en lo ya razonado, procede tener presente que la ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, regula en su Título V la denominada "normalización lingüística" (artículos 97 a 99). El euskera y el castellano son las lenguas oficiales en las Administraciones Públicas vascas, y, como se ha dicho, éstas vienen obligadas a garantizar en sus relaciones, tanto internas como externas, la utilización de ambas. A estos efectos, los puestos de trabajo tienen asignado su correspondiente perfil lingüístico y fecha de preceptividad en su caso, datos que deben figurar en las relaciones de puestos de trabajo.

El perfil lingüístico determina el conjunto de los niveles de competencia lingüística en euskera necesarios para la provisión y desempeño del puesto de trabajo. A partir de su fecha de preceptividad, el cumplimiento del perfil lingüístico se constituye en exigencia obligatoria para el acceso y desempeño del correspondiente puesto de trabajo.

Pero cuando el perfil lingüístico no es preceptivo, sirve para determinar la valoración que, como mérito, habrá de otorgarse al conocimiento del euskera, tanto en la provisión de puestos de trabajo como en la selección externa.

La regulación del art. 98.4 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, era del siguiente tenor:

" Cuando no fuera exigible el cumplimiento de perfil lingüístico alguno en las pruebas selectivas, el conocimiento del euskera será considerado como mérito.

Su valoración se establecerá en función del perfil lingüístico predominante entre los asignados a los puestos de trabajo que sean susceptibles de desempeño por el Cuerpo o Escala al que la plaza pertenezca, y representará un porcentaje que no podrá ser inferior en ningún caso al cinco por ciento ni superior al veinte por ciento de la puntuación máxima alcanzable en el resto del proceso selectivo.

En los casos en que el conocimiento del euskera hubiera de ser considerado como mérito para la provisión del puesto de trabajo, se seguirá el criterio establecido en el párrafo anterior" (en el mismo sentido, el vigente artículo 188.3 de la ley 11/2022, de 1 de diciembre, de Empleo Público Vasco; esta ley reproduce en lo esencial las normas relativas al régimen lingüístico anterior en sus artículos 187 a 190).

En aplicación del precepto transcrito, el art. 31.1 del Decreto 86/1997, de 15 de abril, por el que se regula el proceso de normalización del uso del euskera en las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de Euskadi dispone que:

" La ponderación del conocimiento de euskera como mérito, tanto en la selección como en la provisión de los puestos de trabajo, se hará conforme a lo establecido en el artículo 98.4 de la Ley de la Función Pública Vasca , sin que el porcentaje que represente pueda ser inferior en ningún caso, ni superior, a los siguientes porcentajes de la puntuación máxima alcanzable en el resto del proceso selectivo:

Perfiles 1 y 2 - 5% al 10%.

Perfiles 3 y 4 - 11% al 20%".

Estos límites se respetan en el acto impugnado. Sin que pueda caber duda de que el conocimiento de una de las dos lenguas cooficiales de la Comunidad Autónoma carezca de la relevancia suficiente para ser valorado como mérito en la convocatoria que se enjuicia, como lo es en todas las convocatorias que se publican al amparo del régimen jurídico que se ha expuesto. La Orden impugnada no presenta en este punto vicio de ilegalidad alguno.

Por el contrario, la Orden se ajusta al mandato del legislador, contenido en la Disposición Adicional Primera de la Ley 7/2021, de 11 de noviembre, de los cuerpos y de las escalas de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi, a tenor de la cual en el proceso de concurso oposición para la consolidación de empleo "e) La valoración de la fase de concurso no superará el cuarenta por ciento de la puntuación máxima alcanzable en el proceso selectivo, excluida la valoración del euskera como mérito". En plena correspondencia con la normativa general para el acceso al empleo público, las disposiciones legales específicas aplicables al sistema de acceso al que se refiere este proceso contemplan una valoración del conocimiento de la lengua vasca de manera diferenciada del resto de méritos computables.

En definitiva, en la legislación sobre acceso al empleo público en el País Vasco, la manera en que se valora el conocimiento de la lengua vasca presenta esta especificidad, pues, en lo que ahora resulta relevante, su cómputo se lleva a cabo de forma separada al resto de méritos de la fase de concurso.

Como alega la Administración, ésta es una cuestión sobre la que se ha pronunciado este Tribunal, en nuestra STSJPV 434/2002, de 25 de abril, en términos que ahora procede reiterar:

"debemos responder a la pregunta de si en el sistema de la LFPV la valoración del euskera debe quedar necesariamente comprendida en el baremo de méritos, como propugna el sindicato recurrente, o puede discurrir separadamente como contempla la Orden recurrida y defiende la Administración CAPV. El punto de arranque del debate lo constituye el art. 26.3 LFPV , a cuyo tenor el concurso-oposición consiste en la sucesiva celebración de los dos sistemas anteriores dentro del procedimiento de selección, sin que en ningún caso la valoración de la fase de concurso pueda exceder del cuarenta y cinco por ciento de la puntuación máxima alcanzable en la de oposición. Por su parte el art. 98.4 LFPV dispone que "Cuando no fuera exigible el cumplimiento de perfil lingüístico alguno en las pruebas selectivas, el conocimiento del euskera será considerado como mérito. Su valoración se establecerá en función del perfil lingüístico predominante entre los asignados a los puestos de trabajo que sean susceptibles de desempeño por el Cuerpo o Escala al que la plaza pertenezca, y representará un porcentaje que no podrá ser inferior en ningún caso al cinco por ciento ni superior al veinte por ciento de la puntuación máxima alcanzable en el resto del proceso selectivo". Ciertamente el elemento gramatical de interpretación no aboga claramente a favor de ninguna de las dos tesis, o mejor dicho autoriza ambas, ya que aun cuando el art. 98.4 refiere los límites mínimo y máximo de la valoración del euskera al resto del proceso selectivo, es decir a la puntuación total del proceso comprendiendo tanto la fase de oposición como la de concurso, sin embargo su tenor no es incompatible con la subsunción de la valoración del euskera dentro de los méritos que propugna el sindicato recurrente, tesis en la cual menguaría la relevancia del resto de los méritos a favor de la oposición. Sin embargo, el criterio sistemático aboga por la interpretación que realiza la Administración y que en definitiva se plasma en la Orden recurrida. En primer lugar, la regulación dela valoración del euskera se hace en un título distinto (Tít. V) de aquél en el que se incardina el art. 26.3 (Cap. IV, Tít. II), y se impone no sólo en los sistemas de concurso-oposición sino también en los puros de oposición, lo que parece abonar la tesis de que su valoración discurre de forma separada del resto del proceso selectivo a que se refiere el art. 98.4".

Este sistema de valoración del conocimiento de la lengua vasca para las plazas en las que no es requisito de acceso no es el único de los posibles; pero es el actualmente vigente. Este Tribunal lo ha considerado ajustado a Derecho y, en consecuencia, es el que la Administración debe aplicar; y el que vincula a los órganos de la jurisdicción.

SEXTO.- Criterio del Tribunal: exención por edad de la preceptividad del perfil lingüístico

El alegado artículo 97.3 de la Ley de la Función Pública Vasca tiene el siguiente tenor literal:

"A partir de su fecha de preceptividad, el cumplimiento del perfil lingüístico se constituirá como exigencia obligatoria para el acceso y desempeño del correspondiente puesto de trabajo. Ello no obstante, el Gobierno Vasco, a propuesta de la Secretaría General de Política Lingüística, determinará reglamentariamente los supuestos en que, con carácter excepcional y por circunstancias objetivamente apreciables, el titular de un puesto de trabajo pueda ser eximido del cumplimiento del perfil asignado al mismo."

En ejecución del mismo, el artículo 42 del Decreto 86/1997, de 15 de abril, por el que se regula el proceso de normalización del uso del euskera en las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Euskadi, establece lo siguiente:

"Conforme a lo dispuesto en el art. 97.3 de la Ley de la Función Pública Vasca estarán exentos del cumplimiento del régimen general de preceptividad de los perfiles lingüísticos en relación al puesto de trabajo del que son titulares:

a) Quienes superen la edad de 45 años al comienzo de cada Periodo de Planificación, previa conformidad del interesado.

(...)"

La norma legal contiene una regla general y varias excepciones. La regla es que vencida la fecha de preceptividad y no acreditado el perfil de la plaza, esta circunstancia deviene exigencia obligatoria para el acceso y desempeño del correspondiente puesto de trabajo. Por lo que, quien no acredita el perfil ni puede aspirar a la plaza ni puede permanecer en la misma. La exención que ahora interesa se limita a los casos en los que en la persona que no acredita el perfil se reúnen dos condiciones: a) alcanza la edad en la que se considera que el acceso al conocimiento de la lengua reviste una dificultad desproporcionada; b) es titular de la plaza perfilada. La excepción aparece prevista en las normas aplicables únicamente para el perfil preceptivo como condición de desempeño; pero no como condición de acceso.

En consecuencia, el término de comparación seleccionado por la demanda no es relevante. No se produce una diferencia de trato entre sujetos que se encuentran en la misma situación, sino entre quienes se encuentra en situación diferente, pues unos desempeñan un puesto de trabajo y otros aspiran a acceder a un puesto de trabajo. Cualquier persona que quiera acceder a una plaza perfilada debe cumplir el requisito debatido, de modo que el trato que se dispensa es homogéneo.

No concurriendo un término de comparación válido en la demanda, no resulta posible apreciar la discriminación que alega.

SÉPTIMO.- Criterio del Tribunal: vulneración de la Ley 20/2021

Como se puede apreciar a la vista de lo hasta ahora expuesto sobre las normas legales y reglamentarias conforme a las cuales la Administración viene obligada a valorar el conocimiento del euskera como lengua cooficial, no se aprecia que la convocatoria impugnada incurra en vicio de ilegalidad.

Puede añadirse que esta demanda, al alegar la infracción de la normativa estatal sobre consolidación de empleo, parece situar el problema jurídico, de una parte, en la contradicción entre la legislación autonómica de normalización del uso del euskera y la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Y, de la otra, en la infracción de esta última por la Orden recurrida.

Huelga declarar que lo primero se encuentra al margen de este proceso, no forma parte de su objeto, ni corresponde a la competencia de este Tribunal. En tanto el régimen lingüístico de la función pública de la Comunidad Autónoma se encuentre en vigor, la Administración autonómica viene sujeta a su cumplimiento -entre otras cosas, al convocar cualquier proceso selectivo de acceso-; sin que se vislumbre cómo la ley 20/2021 podría eximirle de tal obligación. Evidentemente, en virtud del principio de legalidad, aquellas disposiciones vinculan igualmente a este Tribunal.

En cuanto a lo segundo, el vicio de legalidad se formula de forma tan vaga e imprecisa que a este Tribunal no puede discernir cuál es la concreta infracción de la ley 20/2021 que provoca la frustración de la legítima expectativa de los aspirantes en el proceso selectivo, e incluso cuál sería el propio contenido de ésta. No es difícil suponer que la parte demandante tiene interés en acceder a una relación de empleo distinta y mejor que la que ha venido manteniendo en el pasado. Pero esta consolidación del empleo se instrumentaliza a través de los procesos previstos en las normas legales y reglamentarias aplicables a la misma.

Expresamente recoge la Exposición de Motivos de la ley 20/2021, estos "procesos garantizarán el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad, pudiendo articularse medidas que posibiliten una coordinación entre las diferentes Administraciones en el desarrollo de los mismos." Como no podía ser de otra manera, el paso de la situación de interinidad a la fijeza en el empleo público no se hace al margen de la vigencia de los principios de capacidad y mérito que impregnan el régimen del acceso al empleo público que nace del artículo 103.3 CE. Y tampoco queda al alcance de la Administración demandada un proceso de consolidación de empleo que prescinda de la estructura y organización de sus recursos humanos que le viene impuesta por el legislador.

No es legítima -y por lo tanto, es ajena a la tutela que pueden proporcionar los tribunales- un expectativa que se reivindique sin especificación de la norma incumplida por la Administración o pretendiendo que ésta actúe al margen de las normas que le vienen impuestas. Las alegaciones de infracción normativa que hasta este momento se han examinado no permiten apreciar un actuar contrario a Derecho.

Por cuanto ha sido razonado hasta ahora, la demanda debe ser desestimada.

OCTAVO.- Costas

Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 LJCA, las costas deben ser soportadas por la parte vencida. A la vista de la naturaleza de la controversia, el Tribunal las limita a la cantidad de 300 euros.

Por lo razonado, este Tribunal Superior de Justicia resuelve dictar el siguiente