Sentencia Contencioso-Administrativo 193/2023 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 418/2021 de 02 de mayo del 2023

PRIMERO.- POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE.

Don Norberto se alza contra el acuerdo, de cuatro de mayo de 2021, de la Dirección General de Policía, por el que se desestimó la solicitud de abono de las cantidades correspondientes al complemento específico y al complemento de productividad.

El recurrente explica que es funcionario del Cuerpo Nacional de Policía (en adelante, CNP), actualmente destinado en la Comisaría Provincial de Vitoria-Gasteiz. Entre el diez de marzo de 2018 y el veintiséis de julio de 2020 formó parte del equipo operativo de seguridad en la embajada española en México.

A partir de ahí, destaca que las relaciones de puestos de trabajo de las embajadas en el extranjero no prevén dotación de puestos de trabajo para esa misión. Por consiguiente, para que un funcionario del CNP preste servicios allí, es preciso que previamente esté adscrito a un puesto de trabajo específico (personal operativo seguridad embajadas) de la relación de puestos de trabajo de la División de Coordinación Internacional / Área de Coordinación Internacional (orden int/28/2013, de 18 de enero). Técnicamente, desplazado a otro país, prestaría servicio en territorio nacional, dado que las embajadas tendrían esa consideración.

El escrito de demanda continúa explicando que las misiones y responsabilidades asumidas por el interesado en ese destino no diferirían de las asignadas a los miembros de cualquier equipo operativo encargado de la seguridad de edificios de cualquier brigada operativa de seguridad ciudadana. Se trataría, en consecuencia, de misiones muy diferentes a las atribuidas a funcionarios desplazados al extranjero y adscritos a organizaciones internacionales, misiones de paz..., donde no desempeñarían un puesto de trabajo provisto en la relación de puestos de trabajo del CNP ni prestarían sus servicios en territorio nacional.

El recurrente se queja de que, a partir de esa adscripción, dejaron de abonarle el complemento de productividad funcional, pese a que este se abonaría a todos los funcionarios, incluidos los que prestan servicios en otros puestos de la División de Coordinación Internacional.

A continuación, hace referencia a la resolución del secretario de estado de seguridad, por la que se trasladó el acuerdo del Ministerio del Interior con los sindicatos del CNP y asociaciones profesionales de la Guardia Civil, publicado en el BOE de veinte de marzo de 2018. En él se estableció un incremento salarial para todos los policías y guardias civiles en tres ejercicios. Las cuantías correspondientes a 2018 se abonaron con efecto retroactivo al uno de enero de ese año. Sin embargo, nada se habría pagado a don Norberto, pese a que prestó servicio hasta el diez de marzo. Tampoco se le habría abonado la cuantía correspondiente al resto de 2018, 2019 y 2020.

Seguidamente, la demanda señala que, dentro de las retribuciones complementarias de los funcionarios del CNP están incluidos el nivel de complemento de destino; el complemento específico (con sus dos componentes, general y singular); el complemento de productividad (que estaría previsto para todos los funcionarios del CNP, salvo los alumnos de nuevo ingreso del Centro de Formación de Ávila y aquellos que se encuentren en situación de segunda actividad sin destino); y gratificaciones por servicios extraordinarios. Estas retribuciones estarían reguladas por el Real Decreto 950/2005, de veinte de julio, de retribuciones de personal de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. Su disposición adicional cuarta estaría dedicada a las retribuciones del personal que participe o coopere en asistencia técnica policial, operaciones de mantenimiento de la paz y seguridad, humanitarias o de evacuación de personas en el extranjero. Sin embargo, a su juicio, esta previsión no sería aplicable al caso, dado que esos funcionarios no desempeñarían un puesto de la relación de puestos de trabajo.

Seguidamente, la defensa de don Norberto señala que, aun cuando prestaba servicios dentro del territorio nacional, tuvo que alojarse en un país extranjero. En consecuencia, le era aplicable el Real Decreto 6/1995, de trece de enero, cuyo artículo 2 prevería la aplicación a esos funcionarios de las mismas normas sobre retribuciones que rigen para quienes prestan sus servicios en territorio nacional, además de las específicas para su peculiar situación. En concreto, estas se plasmarían en la percepción de unos módulos del poder adquisitivo y de calidad de vida, destinados a compensar al funcionario de la pérdida del poder adquisitivo y la calidad de vida. El recurrente defiende que la referencia a "las mismas normas sobre retribuciones" exige retribuir a estos funcionarios por todos los conceptos previstos en la Ley 30/1984. Reconoce que ese precepto hace referencia expresa al sueldo base, nivel de complemento de destino y específico. Ahora bien, niega que ello excluya al complemento de productividad y a las gratificaciones por servicios extraordinarios.

La demanda niega que la productividad y las gratificaciones por servicios extraordinarios estén englobadas en los módulos de equiparación del poder adquisitivo o de calidad de vida. Y considera que, de no abonarse por el hecho de no estar expresamente citados en la norma, se estaría produciendo un enriquecimiento injusto a favor de la administración.

Por otro lado, el recurrente se refiere al acuerdo del Ministerio del Interior con los sindicatos del CNP y asociaciones profesionales de la Guardia Civil. Explica que este acuerdo previó un incremento salarial para todos los policías y guardias civiles, con el objetivo de equiparar estos cuerpos con las policías autonómicas. Dentro de ese proceso de equiparación gradual, se preveía que una parte del dinero programado iría destinado al complemento específico singular, a la productividad, y otra parte, a incentivar el reingreso de personal de segunda actividad sin destino y reserva no ocupada al servicio activo. Este acuerdo no prevería ninguna excepción para los puestos de trabajo incluidos en la relación de puestos de trabajo de la DGP. En el primer tramo, en 2018, se incrementó el complemento específico en 119,50 euros mensuales, y la productividad, en 15,10. En el segundo, en 2019, se incrementó el complemento específico en 152,51 euros mensuales, y la productividad, en 16,62. En el tercero, en 2020, se incrementó el complemento específico en 110,17 euros mensuales, y la productividad, en 12,23 euros.

Destaca que el objetivo de este acuerdo era el de equiparar las retribuciones de los miembros del CNP y Guardia Civil con las de los miembros de policías autonómicas que desarrollan funciones similares. Por consiguiente, considera que no podría dejarse fuera a los funcionarios que prestan sus servicios en territorio nacional, si bien en una embajada en el extranjero. Entiende que, de ese modo, se perpetuaría la desigualdad.

Para terminar, el escrito se refiere al acuerdo de la CECIR de diecinueve de diciembre de 2007. Considera que no sería aplicable al caso que nos ocupa, dado que estaríamos hablando de un puesto incluido en la relación de puestos de trabajo. Ello excluiría la aplicación del régimen retributivo previsto en el artículo 55.2, en relación con el 55.1.i) de la Ley Orgánica 9/2015, o el de la disposición adicional cuarta del Real Decreto 950/2005.

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEMANDADA.

El abogado del estado se opone a la pretensión planteada por don Norberto. Para ello, se remite a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 409/2021, de cuatro de marzo, que, según refiere, habría desestimado una pretensión idéntica a la que ahora nos ocupa.

TERCERO.- ABONO DE LOS INCREMENTOS SALARIALES MIENTRAS EL RECURRENTE SE ENCONTRABA DESTINADO EN LA EMBAJADA ESPAÑOLA EN MÉXICO.

En primer lugar, examinaremos si procede acceder a la pretensión de que se abone al recurrente los incrementos salariales pactados durante el tiempo en que aquel se encontró destinado en la embajada española en México. De hecho, es esta la única de las reclamaciones planteadas en la demanda a la que el abogado del estado ha dado respuesta. En efecto, este se remite, en su escrito de contestación, a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 409/2021 (rec. 1.453/2019), que es cierto que se refiere a esta cuestión en concreto (idéntica a la suscitada por don Norberto. Ahora bien, en ella no se da respuesta al resto de pretensiones por él planteadas (en concreto, la procedencia de cobrar estos incrementos durante los tres primeros meses de 2018, en que se encontraba todavía en Espala; y el pago del complemento de productividad mientras estaba en México) que, de este modo, han quedado sin ser abordadas por la AGE.

Pues bien, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid a que se remite el abogado del estado contiene la siguiente argumentación:

"Para resolver la presente controversia, conviene tener en cuenta el acuerdo suscrito en fecha 12 de marzo de 2018 entre el Ministerio de Interior, sindicatos de la Policía Nacional y asociaciones profesionales de la Guardia Civil, sobre la equiparación salarial de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con los cuerpos policiales autonómicos que desarrollan funciones similares, y fue publicado por resolución de 19 de marzo de 2018 de la Secretaría de Estado de Seguridad en el Boletín Oficial del Estado. Dicho acuerdo pretendió abordar un proceso de equiparación gradual de las condiciones económicas de los funcionarios de la Policía Nacional y la Guardia Civil en los tres ejercicios de 2018, 2019 y 2020, con un importe total de 807 millones de euros destinados al complemento específico singular (CES) el 90% del total y a productividad el 10% restante, con efectos desde el 1 de enero de 2018. En la memoria justificativa dirigida a la CECIR por el Ministerio de Interior, se indica de forma expresa que "Para este año 2018 se ha decidido que la totalidad de la cuantía destinada a CES se reparta linealmente entre todos los efectivos existentes, no tiendo en consideración al personal de las Fuerzas Armadas que ocupan puestos de trabajo en el catálogo de la Guardia Civil, ni al personal que ocupa puestos en el exterior". Posteriormente, proponiendo incorporar una regla complementaria al catálogo de puestos de trabajo de la Secretaría de Estado de Seguridad, Dirección General de Relaciones Internacionales y Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Seguridad del Estado y a los catálogos de puestos de trabajo de la Dirección General de Policía y de la Dirección General de la Guardia Civil, por la que se reconociese a los funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad el derecho a percibir una cuantía mensual en concepto del componente singular de complemento específico, se señalaba que: "El acuerdo se aplica únicamente al colectivo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (policías nacionales y guardias civiles) que estando ocupando alguno de los puestos de los catálogos (excepto el personal que ocupa puestos en el extranjero) se encuentre en la situación de activo, con complemento específico singular asignado, si está en catálogo, o con complemento específico con clave de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, si está en RPT, o en situación de segunda actividad con destino, o sin destino por incapacidad psicofísica declarada en acto de servicio o como consecuencia del mismo..."

Por resolución de la CECIR de 12 de septiembre de 2018, se aprobó la modificación de los catálogos de puestos de trabajo de la Secretaría de Estado de Seguridad, de la Dirección General de la Policía y de la Dirección General de la Guardia Civil, con efectos de 1 de enero de 2018. Respecto del catálogo de puestos de trabajo de la Dirección General de Policía Nacional, se aprobó la incorporación de la regla complementaria 10.ª, que es del siguiente tenor literal:

"DÉCIMA: Simultáneamente con la percepción de cualesquiera otros importes en concepto de complemento específico singular, los funcionarios del Cuerpo de Policía y Guardia Civil, que ocupen puestos de trabajo de los comprendidos en el presente catálogo (excepto el personal que ocupa puestos de trabajo en el exterior), devengarán, por este mismo concepto, por aplicación del acuerdo entre el Ministerio del Interior, sindicatos de Policía Nacional y asociaciones profesionales de la Guardia Civil de 12 de marzo de 2018, la cuantía de 176,83 € mensuales, con efectos de 1 de enero de 2018". A su vez, las reglas complementarias 15.ª y 16.ª de la referida resolución establecen expresamente que quedan excluidos de la presente regla los funcionarios que ocupen puestos de trabajo en el extranjero reseñados con la clave 2, cuyo régimen retributivo se ajustará a la normativa vigente sobre retribuciones de los funcionarios destinados en el extranjero, que viene constituida por el RD 6/1995 de 13 de enero (RCL 1995.328).

Ni el acuerdo suscrito en fecha 12 de marzo de 2018 entre el Ministerio del Interior, sindicatos de la Policía Nacional y asociaciones profesionales de la Guardia Civil, sobre la equiparación salarial de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con los cuerpos policiales autonómicos que desarrollan funciones similares, que tiene carácter normativo; ni las descritas reglas complementarias de la CECIR contradicen lo establecido en el artículo 2.1 del referido RD6/1995 de 13 de enero, sino que lo sustituyen, pues este es de carácter general, referido a todos los funcionarios públicos, mientras que el acuerdo que nos ocupa es de carácter especial y se aplica tan solo al CNP y a la Guardia Civil. En consecuencia, en virtud del principio lex especialis derogat lex generalis ha de prevalecer el tan citado acuerdo, que cuando excluye expresamente de su ámbito de aplicación a los funcionarios (policías y guardias civiles) que presten servicios en el extranjero, se basa en que precisamente estos tienen complementos salariales tan altos, que sus retribuciones exceden con mucho las de los cuerpos con los que se establece la equiparación salarial; y ello sin perjuicio de que cuando regresen a su destino en España, se aplicará la subida salarial equiparativa.

Todo ello nos conduce a la desestimación del presente recurso".

Es cierto que, en un principio, hubo alguna sentencia (así, la mencionada por el recurrente en su escrito de demanda) que estimó una pretensión idéntica a la que ahora nos ocupa. Ahora bien, con posterioridad, se cambió esa orientación, y en la actualidad son múltiples las sentencias que reproducen una solución como la que acabamos de exponer. Así, tenemos, por ejemplo, las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 75/2023, de veintidós de febrero (rec. 669/2021); 103/2023, de nueve de febrero (rec. 1.659/2020), 104/2023, de nueve de febrero (rec. 1.839/2020), 1.048/2022, de dieciséis de diciembre ( 760/2020) o 952/2022, de once de noviembre (rec. 1.530/2020); de Andalucía 4.329/2022, de veinte de octubre (rec. 638/2020); y de Asturias 224/2021, de veintiséis de marzo (rec. 1.086/2019).

Y esta solución desestimatoria es la que va a acoger también esta sala. Hemos de señalar que el actor pone su acento en el hecho de que el puesto por él ocupado se encuentra incluido en el catálogo de puestos de trabajo del CNP. Ahora bien, esta circunstancia es irrelevante a los efectos que ahora nos ocupan. En efecto, la voluntad expresa de la administración al pactar el incremento salarial era la de dejar fuera de ese complemento a los funcionarios que, aun incluidos en el catálogo de puestos de trabajo, estuvieran destinados en el extranjero. Esta exclusión es razonable, si tenemos en cuenta que el objetivo del complemento en cuestión era el de equiparar las retribuciones percibidas por Guardia Civil y Policía Nacional con los integrantes de policías autonómicas. Ahora bien, las circunstancias y retribuciones de los miembros del CNP destinados en el extranjero no son equiparables a las de sus compañeros que sirven en España, habida cuenta de que aquellos perciben unos complementos, por razón de su destino, que no perciben estos. De manera que se trata de dos situaciones diferentes y no equivalentes, que, por consiguiente, no merecen el mismo tratamiento.

Conforme a lo razonado, debemos rechazar este motivo del recurso.

CUARTO.- ABONO DE LOS INCREMENTOS SALARIALES DURANTE LOS TRES PRIMEROS MESES DE 2018.

Por otro lado, el recurrente reclama que se le reconozca el derecho a percibir los incrementos salariales, en concepto de complemento específico y productividad, correspondientes a los meses de enero a marzo de 2018. El interesado fue destinado a la División de Cooperación Internacional a partir del diez de marzo de 2018. Por tanto, sí le correspondía el cobro del incremento correspondiente a estos meses.

En la nota aclaratoria sobre la percepción de estos conceptos (folio 104 de las actuaciones) se indica, de hecho, que los funcionarios destinados en el extranjero que, durante 2018, hubieran permanecido con destino en España, se les abonaría la parte correspondiente hasta su incorporación al extranjero en la nómica de noviembre.

Pese a esa previsión, don Norberto niega que se le pagara cantidad alguna por ese concepto. Ya hemos indicado, en el fundamento de derecho anterior, que el abogado del estado, en su escrito de contestación, no hace ninguna referencia a esta pretensión de la demanda. A partir de ahí, hemos de tener en cuenta que estamos hablando de un hecho negativo. De manera que la facilidad probatoria correspondía a la AGE. Sin embargo, esta en ningún momento ha afirmado que el actor haya visto abonados los incrementos retributivos correspondientes a esos meses. Por ese mismo motivo, no ha presentado ningún documento acreditativo de tal hecho. En consecuencia, debemos entender que se trata de un hecho asumido por la demandada.

Ello nos lleva a estimar la demanda en este punto, y reconocer a don Norberto el derecho a percibir los incrementos salariales, en concepto de complemento específico y productividad, correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo de 2018, con los intereses legales que procedan desde la fecha de presentación de la reclamación en la vía administrativa.

QUINTO.- COMPLEMENTO DE PRODUCTIVIDAD.

Por otro lado, el recurrente pide que se le pague el complemento de productividad durante el tiempo en que estuvo destinado en la embajada española en México. Ahora bien, no dice qué complemento en concreto pide (dado que no es uniforme para toda España). El abogado del estado no razona nada sobre este extremo, aunque sí que pide la desestimación íntegra de la demanda. Únicamente, en oficio remitido por la División de Personal (folio 137 de las actuaciones), se dice que no le corresponde cobrar productividad, dado que, estando destinado en el extranjero, percibió las retribuciones y módulos previstos en el Real Decreto 6/1995.

El artículo 2 de ese precepto dispone lo siguiente:

"1. A los funcionarios destinados en el extranjero les serán de aplicación las mismas normas sobre retribuciones establecidas para los que prestan servicios en territorio nacional y aquellas otras específicas que, como adecuación a las peculiaridades de dichos destinos, se dictan en este Real Decreto en virtud de lo establecido en el artículo 1.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y en la disposición final tercera de la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del personal militar profesional.

2. El personal funcionario con destino en el extranjero tendrá derecho a percibir la indemnización por equiparación del poder adquisitivo y por calidad de vida que se regula en el artículo 4 de este Real Decreto.

3. Asimismo podrá percibir las indemnizaciones por razón del servicio en las cuantías y condiciones fijadas en la correspondiente normativa específica, y las indemnizaciones por representación y por educación reguladas en los artículos 5 y 6 de la presente norma."

Por su parte, el artículo 3 establece lo que sigue:

"1. Las cuantías de las retribuciones básicas, según grupos de clasificación de los funcionarios respectivos y las correspondientes al complemento de destino, serán las que, con carácter general, se fijen en las leyes de presupuestos generales del Estado.

2. Los niveles del complemento de destino y los importes del complemento específico serán los derivados de lo dispuesto en el artículo 15.1.d) y e) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y en sus normas de desarrollo, así como en el artículo 4, 2 y 3, y, en su caso, en el artículo 6 del Reglamento General de Retribuciones del personal de las Fuerzas Armadas."

El actor, para sostener su pretensión, se apoya en la referencia, contenida en el artículo 2.1, a la aplicación, a los funcionarios destinados en el extranjero, de las mismas normas sobre retribuciones establecidas para quienes prestan sus servicios en territorio nacional. De ahí, extrae la conclusión de que se le han de abonar todas las retribuciones complementarias previstas en el Real Decreto 950/2005, incluido el complemento de productividad.

Ahora bien, hemos de entender que la referencia a la aplicación de esas normas no supone el reconocimiento de un derecho a percibir el complemento de productividad. Debe tenerse en cuenta que este complemento tiene por objeto remunerar una actividad que va más allá de lo normalmente exigible. De manera que, en principio, no tiene por qué aplicarse en todos los casos. De hecho, el Real Decreto 6/1995, que es el que regula, específicamente, el régimen de retribuciones de los funcionarios destinados en el extranjero, no contiene ninguna referencia a ese complemento ni explica (a diferencia de lo que sucede con los complementos de destino y específico) cómo ha de calcularse este.

A partir de ahí, tenemos que, en el caso que nos ocupa, el interesado ha percibido todas las retribuciones a las que tenía derecho por estar destinado en el extranjero. No se advierte, pues, que se haya omitido el abono de algún complemento que pudiera corresponderle. Por lo que tampoco puede prosperar esta pretensión de la demanda.

SEXTO.- COSTAS.

Dado que se está estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo planteado, no procede, de acuerdo con el artículo 139 de la Ley 29/1998, hacer expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del procedimiento.