Sentencia Contencioso-Administrativo 439/2023 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 163/2022 de 29 de septiembre del 2023

PRIMERO. - Objeto del recurso de apelación; sentencia apelada.

1.- Excavaciones y Transportes Iranzo Embid S.L., recurre en apelación la sentencia nº 188/2021, de 23 de diciembre de 2021, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 5 de Bilbao, que desestimó el recurso 142/2020, seguido por los tramites del procedimiento ordinario contra Decreto de la alcaldía del Ayuntamiento de Karrantza Harana - Valle de Carranza nº 137/2020, del 10 de junio de 2020, que desestimó recurso de reposición interpuesto contra Decreto nº 4/2020, de 22 de enero, que consideró no legalizable el uso y las obras que se venían desarrollando en las parcelas NUM000 del polígono NUM001 y NUM002 del polígono NUM003 del BARRIO000, por incompatibles con el ordenamiento jurídico y el planeamiento urbanístico, ordenando la demolición de la edificación e instalaciones realizadas y el cese definitivo de los usos que se estaban llevando a cabo, con apercibimiento de multas coercitivas y, en su caso, de incoación del correspondiente expediente de ejecución subsidiaria.

2.- La sentencia apelada, en el fundamento jurídico primero, se refiere a la actuación recurrida y retoma los siguientes antecedentes del expediente:

<< El Decreto recurrido trae causa de uno anterior (Decreto 306/2019, de veinte de noviembre) por el que se declaraban clandestinas las obras llevadas a cabo en la parcela NUM002 del BARRIO000, titularidad de la hoy recurrente, consistentes en construcción de aparcamiento industrial y colocación de carpa, ordenando la suspensión inmediata de tales obras e incoación de expediente para la restauración de la disciplina urbanística; tal Decreto fue recurrido en reposición, resuelta por Decreto 333/2019, de 27 de diciembre, estimando parcialmente en el solo sentido de retrotraer las actuaciones a fin de dirigir el expediente de restauración de disciplina urbanística contra las personas propietarias de las parcelas NUM000 del polígono NUM001 y NUM002 del polígono NUM003, e incluir la totalidad de obras y usos considerados clandestinos, pero sin afectar al resto de pronunciamientos del Decreto 306/2019.

Verificada la retroacción de las actuaciones, se dictó el Decreto 334/2019, que ratificó la declaración como clandestinas de las obras llevadas a cabo por la recurrente en la parcela NUM002 del BARRIO000, propiedad de D. Ezequiel y Dª Belinda, así como de las verificadas en la parcela NUM000 del polígono NUM001 del mismo barrio, propiedad de D. Ezequiel. Se acordó asimismo incoar expediente para adopción de medidas de restauración de la ordenación urbanística.

Ante la ausencia de alegaciones respecto de este nuevo Decreto, se dictó el Decreto 4/2020, de 22 de enero de 2020, por el que se consideraban no legalizables el uso y las obras desarrolladas en dichas parcelas, decretando la demolición de la edificación e instalaciones realizadas y el cese definitivo de los usos. Tal decreto fue recurrido en reposición, desestimada por Decreto objeto del presente contencioso >>.

Tras ello expone el planteamiento que se realizó con la demanda, recogiendo al respecto lo que sigue:

<< Considera la parte recurrente que el Decreto impugnado no se ajusta a la legalidad, en primer lugar, no entiende cierto que la recurrente haya venido actuando sin licencia de obras, ya que en fecha 31 de mayo de 2018 se solicitó licencia para instalación de una carpa, sobre la base de la normativa sobre instalaciones provisionales. Niega, por tanto, que se haya solicitado ni ejecutado obra alguna en sentido estricto; tal carpa tenía por finalidad almacenar diversos elementos esparcidos por la parcela NUM002. Se señala igualmente que la única actividad desarrollada en la parcela es la de aparcamiento de vehículos y maquinaria utilizada por la mercantil recurrente y antes por las personas físicas que la administran para la realización de diversos trabajos autorizados por el Ayuntamiento de Karrantza y la Diputación Foral de Bizkaia; tal uso estaría amparado en las categorías uno y cinco de los autorizados en las parcelas clasificadas como suelo no urbanizable de núcleos rurales. Respecto del uso como garaje, se señala que en la parcela NUM004 se viene llevando a cabo tal uso como incluido dentro del edificio residencial. Se alega en fin, que tales usos han visto siendo tolerados al recurrente desde hace más de 45 años de forma pacífica.

Respecto del informe de la arquitecta técnica municipal de 25 de octubre de 2019, ampliado posteriormente en el informe de 21 de noviembre del mismo año, discrepa la parte demandante de que los usos provisionales no estén permitidos en suelo no urbanizable, pues a su parecer tales usos se encuentran permitidos en cualquier tipo de suelo, según se desprende de la sección IV del Capítulo IV de la Ley 2/2006, de treinta de junio, del Suelo y Urbanismo, y sostiene que la jurisprudencia de la sala 3ª del Tribunal Supremo señala que la concesión de una licencia de uso provisional es un acto reglado, que debe conceder la Administración cuando se dan los requisitos legales para ello; por ello, y por la falta de motivación de que adolece, entiende la recurrente que el Decreto 333/2019 ha de reputarse nulo de pleno derecho al no argumentar por qué se desestiman las alegaciones de la hoy actora frente a la declaración de clandestinos de los usos y obras llevados a cabo en las parcelas ya reseñadas.

Por la misma falta de motivación considera nulo el Decreto 334/2019, en el que se incoa expediente para la restauración de la disciplina urbanística tras declarar las obras antes reputadas de clandestinas, como no legalizables. Por último, se dicta el Decreto 4/2020, que la parte actora califica como "refrito" de los anteriores, y que abunda en la declaración de las obras como no legalizables, ordenando su demolición; tal Decreto es refrendado por vía de resolución de recurso de reposición por el Decreto 137/2020, objeto de este contencioso.

En los fundamentos jurídicos del escrito de demanda se detalla la alegación de falta de motivación y nulidad por prescindir de forma total del procedimiento, con remisión a diversas sentencias, y haciendo hincapié en que los Decretos dictados privan a la recurrente de su derecho a presentar un plan de legalización de las obras, en contra de lo dispuesto en el art. 221.2 de la Ley del Suelo y Urbanismo, y con base únicamente en unos pretendidos criterios interpretativos que a juicio de la demandante, no existen o al menos no se recogen en los informes técnicos obrantes en el expediente administrativo. Ello le lleva a insistir sobre la posibilidad de usos provisionales en suelo no urbanizable y el carácter reglado de la licencia para los mismos.

La segunda cuestión sobre la que principalmente pivota la argumentación de la recurrente es la referida a la vinculación de la Administración a sus propios actos, reiterando que los usos declarados clandestinos vinieron desarrollándose durante 45 años a vista, ciencia y paciencia del

Ayuntamiento y la Diputación Foral, haciendo constar diversos actos de la Administración local que refrendan tal conocimiento y permisividad, como la liquidación por enganche a la red de agua municipal para suministro del parque móvil de El Callejo en octubre de 2005 o licencia para enganche de agua en la parcela donde se ubica el parque móvil en abril de 1997, así como licencia para reconstruir del cierre de la parcela donde se ubica el parque móvil, en junio de 1997 o autorización para apertura de un acceso a la carretera para vehículos de propiedad del Sr. Ezequiel, concedida por el Departamento de Obras Públicas de la Diputación Foral de Bizkaia en enero de 1996.

Colofón de ello es que, a juicio de la recurrente, le asiste un derecho a obtener una licencia provisional para los usos que se vienen desarrollando, pues no hay base para la denegación en la Ley del Suelo y Urbanismo, concretamente en su art. 36 >>.

Con ello, y tras recoger lo trasladado por el ayuntamiento demandado, va a ser en el fundamento jurídico segundo en el que da respuesta y justifica el pronunciamiento desestimatorio al que llego, bajo el titulo objeto del recurso y resoluciones firmes y consentidas, fundamento que razona como sigue:

<< Ante la profusión de datos y resoluciones citadas en el escrito de demanda, conviene recordar que el único objeto de recurso es el Decreto desestimatorio del recurso de reposición interpuesto frente al Decreto 4/2020, que acordaba considerar no legalizables el uso y las obras que se vienen desarrollando en las parcelas NUM000 del polígono NUM001 y NUM002 del polígono NUM003 del BARRIO000, decretando su demolición y el cese definitivo de los usos. Ello conlleva que todas las alegaciones referidas a la legalidad o no de haber declarado las obras como clandestinas no pueden ser examinadas la no haberse recurrido judicialmente el Decreto 334/2019, de 27 de diciembre que así las calificaba, habiendo alcanzado la condición de firme y consentido.

Partiendo de esta premisa, ha de abordarse la normativa a aplicar desde el momento en que la declaración de clandestinidad de una obra es firme, y ello conduce al art. 221 de la Ley del Parlamento Vasco 2/2006, de 30 de junio, del Suelo y Urbanismo:

[...]

Se sigue, pues, de lo dispuesto en los apartados 4 y 6 que no necesariamente la declaración de una obra o uso como clandestino ha de conllevar un requerimiento a la propiedad para legalización, sino que la Administración decidirá si las obras son o no legalizables, con distintas consecuencias, como se ha visto.

En el caso de autos, consta informe de la arquitecta técnica municipal en que se reputa la obra no legalizable al considerar que las normas subsidiarias del planeamiento para el municipio de Karrantza excluyen en suelo no urbanizable, y respecto de las actividades industriales "únicamente se permiten las de tipo números 1 y 5, con sus limitaciones correspondientes, y en cuanto a uso de garaje las de tipología A, por lo tanto el uso de garaje de tipología C no está permitido por las normas subsidiarias". Tal informe obra transcrito en el Decreto 137/2020, y sirve de motivación al mismo, sin que por lo demás haya sido contradicho por informe técnico contrario aportado por la parte recurrente.

Ha de señalarse además que la propia arquitecta técnica municipal, Sra. Elisabeth, compareció en el acto de la vista a instancia de la recurrente ratificando que los usos desarrollados por la mercantil recurrente no están permitidos en suelo no urbanizable no industrial, como son las parcelas en que se desarrolla. Ha de señalarse, sin embrago, que el informe aportado no acaba de determinar con claridad por qué de las normas subsidiarias se sigue que los usos permitidos en suelo no urbanizable son las que se delimitan por la arquitecta técnica municipal, si bien ello ha de ser integrado con la norma de superior categoría, como es la Ley 2/2006 del Suele y Urbanismo, que establece los siguientes usos permitidos en suelo no urbanizable, en su art. 28, apartados 3 a 6:

[...]

Pues bien, a la vista de la regulación de carácter general y el informe de la arquitecta técnica municipal, no queda acreditado que los usos y construcciones que han sido desarrollados por la recurrente entren dentro de los permisibles en el tipo de suelo de que se trata, y ello porque no se aporta la más mínima prueba, pericial o de otro tipo, al respecto, siendo que en tales circunstancias la valoración de una técnica municipal supone un elemento probatorio de indudable valor, no existiendo en los autos informe que lo contradiga o que permita poner en duda la adecuación a la normativa urbanística aplicable (principalmente las normas subsidiarias de planteamiento) de las conclusiones alcanzadas por la Sra. Elisabeth, por lo que queda sentado que las obras y usos en las parcelas donde se desarrollan no pueden ser legalizados.

Respecto de la alegada vinculación a los actos propios, tampoco tal argumento puede ser atendido, pues las autorizaciones que esgrime la recurrente para basar que la Administración demandada conocía y toleraba los usos que ahora se declaran clandestinos e ilegalizables, no fueron solicitadas o emitidas directamente para el ejercicio de tales usos, y de la sola expresión "parque móvil" contenida en las autorizaciones no cabe desprenderse que la Administración estaba indirectamente autorizando esos usos. Y aunque así fuera, una autorización tácita respecto de usos no legalizables no vincularía a la Administración por ser contrario al ordenamiento jurídico.

Por último, y respecto a las extensas alegaciones referidas a la posibilidad de una licencia provisional, lo cierto es que no se ha denegado ninguna, lo cual sería en su caso recurrible, pero no puede ser objeto de este contencioso, que se limita a conocer sobre la legalidad de los Decretos que declaran las obras ilegalizables y ordenan su demolición. Si la recurrente solicita una licencia provisional y se le deniega, podrá en su caso, impugnar tal denegación, pero no cabe pretender que por medio de esta resolución se conceda la misma. Por otra parte, y como argumento accesorio, no deja de ser sorprendente que se pretenda la concesión de una licencia provisional para continuar un uso que la propia recurrente reconoce se ha extendido por más de 40 años >>.

SEGUNDO. - El recurso de apelación.

Interesa de la Sala que dicte sentencia estimatoria, para revocar la apelada y declarar nula de pleno derecho, o subsidiariamente anulable, la resolución recurrida en la instancia, el Decreto de la Alcaldía 137/2020, para que se dicte nueva resolución que legalice la instalación y uso en cuestión, con el carácter y naturaleza de provisional, como se precisa se solicitó en su día.

0. Con la alegación previa se denuncia que la sentencia apelada no ha resuelto diversos extremos y cuestiones que eran puntos litigiosos y objeto de debate, por lo que trae a colación el artículo 218 de la LEC.

Parte de señalar que la Administración ha venido insistiendo en que la apelante había actuado sin preceptiva y necesaria licencia de obras, reiterando que sobre ello no se debatió en la sentencia apelada, no sin destacar que la apelante no había actuado con desconocimiento de la administración y sin solicitar la preceptiva licencia, enlazando con el escrito de demanda, con el documento nº 1, solicitud de 31 de mayo de 2018, dirigida al Ayuntamiento, y con el documento nº 2 y lo que se consideró documentación técnica referida a una carpa, a carpa móvil se refiere, enlazando con las normas de planeamiento municipal, con la norma decimoctava ,que se destaca contemplaría las instalaciones y construcciones de naturaleza provisional.

Tras ello, destaca que nunca la apelante solicitó, ni ha ejecutado sin licencia la realización de una obra en sentido estricto del término, para hacer consideraciones en relación con lo que trasladó la Administración, por el hecho de estar ante un suelo clasificado como no urbanizable, de núcleo de desarrollo rural, en cuanto que no contemplaba el uso de actividad desarrollada por la apelante, argumento que se califica como de auténtico dislate, rechazando que se esté ante el desarrollo de una actividad industrial en un ámbito destinado a pastizal, enlazando con lo que considera implica la idea de carpa móvil.

En este ámbito destaca que no se ha venido desarrollando, en los últimos 40 años, una actividad propiamente dicha, en el sentido amplio del término de la palabra, con alusión a instalación de la vivienda propiedad de la parcela, utilizándose exclusivamente para aparcar los instrumentos de trabajo, con remisión a camiones y excavadoras, enlazando con quienes son titulares de la sociedad mercantil apelante.

Añade consideraciones en relación con el informe de la técnica municipal de 25 de octubre de 2019, complementado por el de 21 de noviembre siguiente, destacando que, tras denuncia presentada por un particular, se exigió que se informara por la parte apelante al Ayuntamiento sobre el alcance y contenido de las obras a realizar para examinar o considerar su posible legalización o, en su caso, imposibilidad de la misma, hablando de actuación nula de pleno derecho por ausencia de motivación.

Reitera en este ámbito previo, que sobre ello nada razona la sentencia apelada, tras remitirse a las pautas de la Ley del Suelo y Urbanismo del País Vasco, en concreto para destacar que con el texto refundido del Suelo de 2015, su artículo 21, legislación estatal, se autorizarían obras y usos provisionales en suelo rural.

1.- En la alegación primera insiste en lo que sería nulidad de la actuación administrativa recurrida, el Decreto de la alcaldía 4/2020, confirmado al desestimarse recuso de reposición por el Decreto 137/2020.

Defiende la nulidad o anulabilidad, nulidad con remisión al artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, para destacar que se desestimaron las alegaciones que se realizaron de forma inmotivada, sin la menor motivación y sin remitirse incluso a los informes obrantes en el expediente, insistiéndose en que se adoptan medidas para restablecer la legalidad urbanística sin motivación de ningún tipo, enlazando con actuaciones y pautas seguidas en el procedimiento administrativo, para reiterar esa ausencia de motivación, incluso por remisión, que es por lo que se trae a colación también el 88.6 de la Ley 39/15, para destacar que en este caso concurría la nulidad de pleno derecho porque no se cumplen las exigencias de la Ley de procedimiento Administrativo, insistiendo en la idea de nulidad o en su caso de anulabilidad, destacando la relevancia , que al menos los informes deben de constar en la resolución.

Arropa los argumentos con pronunciamientos judiciales respecto a la relevancia de la motivación y las consecuencias de su ausencia, para enlazar con las pautas sobre el procedimiento de legalización en el ámbito de la Ley del Suelo y Urbanismo del País Vasco, para ratificar la nulidad de pleno derecho de la actuación recurrida, como se dice desde el comienzo del expediente en cuestión, reiterando que en es te caso en ningún momento la Administración contempló la concesión de una licencia provisional, que se dice no es una concesión arbitraria, sino concesión o potestad de la Administración con carácter reglado.

Se remite a las pautas de la Normas Subsidiarias de planeamiento municipal, a la Norma Decimoctava, en relación con las licencias provisionales, para enlazar con las pautas del texto refundido de la Ley de Suelo de 2015 y de la Ley del Suelo y Urbanismo del País Vasco de 2006.

Ratifica, en este primer alegato, que la sentencia apelada obvia lo alegado sobre la nulidad manifiesta del Decreto municipal recurrido, el nº 137/2020 que confirmó el previo Decreto 4/2020.

2.- En segundo lugar, se remite a la solicitud formulada por la apelante de concesión de licencia provisional, que ampararía tanto la actividad como la instalación objeto del procedimiento.

Planteamiento que enlaza con lo previamente referido, con las exigencias del artículo 88.1 de la Ley 39/2015 en cuanto que la resolución que ponga fin al procedimiento debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y las que se deriven de ello, hablando por tanto en este caso de manifiesta desviación en sus competencias, destacando la obligación de pronunciarse de una administración sobre la totalidad de las cuestiones sometidas a consideración.

En este ámbito, destaca que la sentencia apelada recoge que exclusivamente puede pronunciarse sobre la legalidad de los decretos que declaran las obras ilegalizables y ordenan la demolición, lo que se clasifica de manifiesta incongruencia, porque la cuestión referida a la licencia provisional había sido objeto de planteamiento, tanto en sede administrativa como ante la Jurisdicción.

Por ello trae a colación el artículo 67.1 de la Ley de la Jurisdicción, en cuanto impone que la sentencia decida las cuestiones controvertidas en el proceso, que enlaza nuevamente con el artículo 218 de la LEC, en relación con el contenido de la sentencias, en cuanto a la exigencia de claridad, precisión y congruencia, trasladando consideraciones sobre lo que considera principio de congruencia, con remisión a distintos pronunciamientos de la jurisprudencia, enlazando con las circunstancias concurrentes y acreditadas del expediente, en concreto insistiendo en la solicitud realizada , la obtención de licencia de naturaleza y carácter provisional, remitiéndose nuevamente al documento nº 1 aportado con la demanda.

En este ámbito enlaza, en el aspecto sustantivo, con la regulación recogida en el texto refundido de Suelo y Urbanismo del 2015, en relación usos previstos en el suelo no urbanizable o rural, en concreto lo que se recoge en el artículo 13, respecto a la relación de uso y obras de carácter provisional, lo que enlaza con la regulación recogida en la ley del suelo y Urbanismo del País vasco, por lo que tiene en cuenta la regulación de sus artículos 36 y siguientes, destacando el artículo 36.1 b), que se dice contempla como uso provisional el mero almacenamiento o depósito sin instalación alguna de material no inflamable, toxicas o peligrosas.

Tras ello, trae a colación lo que traslada la Administración demandada en cuanto a lo referido a las obras y usos provisionales, en el sentido de que ni las normas subsidiarias ni la ley del suelo, admitían que puedan considerarse provisional uso residencial, y un uso industrial, rechazando el criterio defendido por la administración, esto es , no compartiendo la conclusión remitiéndose nuevamente al régimen jurídico recogido en la ley del suelo y urbanismo del país vasco, enlazando con las pautas de su artículo 36, lo que implica en este caso, lo que sería destino de almacenamiento y depósito de elementos y enseres propios de la actividad que se desarrollaba por la apelante, hablando de instalaciones desmontables y fácilmente demolible, destacando que la licencia provisional se otorga en precario con alusión al principio de proporcionalidad.

En este tiene presente la sentencia de la Sala de 26 de junio 2013, cuando señaló:

<< Las licencias provisionales constituyen en sí mismas, una manifestación del Principio de Proporcionalidad en un sentido eminentemente temporal: si a la vista del ritmo de ejecución del planeamiento una obra o uso provisional no va a dificultar dicha ejecución, no sería proporcionado impedirlo, siempre sin derecho a indemnización cuando ya no sea posible su continuación >>.

También trae a colación pautas plasmadas en la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre las licencias provisionales, con remisión a la sentencia de mayo de 2008, recaída en el recurso 3051/2004, en la que se razonó como sigue:

<< [...] son pues estas licencias un último esfuerzo de nuestro ordenamiento para evitar restricciones no justificadas al ejercicio de los derechos, y se fundan en la necesidad de no impedir obras o usos que resulten inocuos para el interés público... Pues bien, como se recoge en la Sentencia de esta Sala, (Sección 3ª) de 10 de junio de 2003, <<...la temática sustancial del supuesto que se analiza pivota en relación a que los usos y las obras que se pretenden desarrollar o realizar tengan por naturaleza, el carácter de provisionales, que estén justificados y que no puedan obstaculizar la ejecución del planeamiento. Conceptos jurídicos indeterminados que, inexcusablemente, conllevan la necesidad de apurar el examen de diversas perspectivas como la inminencia o lejanía de la ejecución del planeamiento, la posibilidad de desmontar, trasladar, e instalar de nuevo los elementos de la obra, o uso provisional, la importancia económica de la construcción o uso, caso de no ser posible su nuevo aprovechamiento, y sea necesario su destrucción, la viabilidad de una rápida demolición o cese en su uso, entre otras. Y todo ello, de tal suerte que se patentice que es más justificado incluso desde el punto de vista de la economía individual, como general, una utilización con carácter provisional -que no obstaculice la ejecución del planeamiento futuro, y sin derecho a indemnización -, que la utilización de un terreno, durante muchos años, a la espera de una indefinida, inconcreta e indeterminada ejecución del planeamiento >>.

Con ello ratifica que existe la posibilidad de otorgamiento de una licencia provisional de uso y obra, con alusión nuevamente al principio de proporcionalidad, con remisión incluso a consideraciones desde el punto de vista doctrinal, licencia provisional que es, como veíamos, lo que en el fondo se interesa con el recurso de apelación, enlazando con lo que se pretendió con la demanda, tanto sobre el uso como sobre la obra.

TERCERO. - Oposición del Ayuntamiento de Karrantza Harana - Valle de Carranza.

Interesa la desestimación del recurso de apelación y confirmación de la sentencia apelada.

0.- Incorpora un relato de antecedentes que trasladaremos a continuación:

<< PRIMERO. - El 15 de octubre de 2019, Rubén presentó en el Registro General del Ayuntamiento de Karrantza Arana -Valle de Carranza, un escrito denunciando que la empresa Excavaciones y Transportes Iranzo Embid, S.L., estaba desarrollando una actividad industrial en una parcela rústica (folio 1 del expte. adtvo.).

A la vista de esa denuncia el 25 de octubre de 2019 la arquitecto técnico municipal elaboró un pormenorizado informe sobre los usos permitidos en dicho suelo (folios 4 y ss.)

SEGUNDO.- Por Providencia del Alcalde, de 21 de noviembre de 2019, se dispuso "(...) que por parte de la Secretaría se emita informe en relación con el procedimiento y la legislación aplicable para restaurar la ordenación urbanística, dado que las actuaciones Se han llevado a cabo sin la oportuna licencia urbanística (...)" (folio 19).

La Secretaría municipal, en cumplimiento de lo ordenado, emitió el informe de 21 de noviembre de 2019 (folios 20 y ss.).

Teniendo en cuenta su contenido, el Alcalde dictó el Decreto 306/19, de 20 de noviembre, por el que resolvió declarar clandestinas las obras que se estaban realizando, ordenando la suspensión inmediata de las obras así como el inicio de expediente de restauración de la ordenación urbanística (folio nº 31).

TERCERO.-El 12 de diciembre de 2019 la mercantil interesada presentó escrito de alegaciones por el que solicitó la declaración de nulidad del Decreto de Alcaldía precitado (folios 33 y ss.).

El 27 de diciembre de 2019 la Secretaría redactó informe respecto a las alegaciones (folios 48 y ss.).

Conforme a lo señalado por la fedataria municipal, el Alcalde, por Decreto 333/2019, de 27 de febrero, acordó retrotraer el expediente para que se dirigiera también contra los propietarios de las parcelas, desestimando el resto de las alegaciones (folio 55 y ss.).

CUARTO.-El mismo día, el Alcalde dictó el Decreto 334/2019, de 27 de febrero, declarando las obras realizadas como clandestinas, así como el inicio de expediente para la adopción de medidas de restauración de la ordenación urbanística, con la advertencia de que las actuaciones realizadas no son susceptibles de legalización (folios 73 y ss.).

QUINTO.-Por Decreto 4/2020, de 23 de enero, el Alcalde resolvió (folios 87 y ss.):

"(...) Primero.-Considerar no legalizable el uso y las obras que se vienen desarrollando en la parcela NUM000 del polígono NUM001 y NUM002 del polígono NUM003 del BARRIO000, dado que es incompatible con el ordenamiento y el planeamiento urbanístico.

Segundo.-Decretar la demolición de la edificación e instalación realizadas y el cese definitivo de los usos que se están llevando a cabo, con reposición del terreno a su estado original.

Tercero.-En el supuesto de que los interesados no cumplieran con la presente orden de demolición cesación definitiva en el plazo de un mes se estará a lo dispuesto sobre ejecución subsidiaria en el artículo 102 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (...)".

Frente a dicho Decreto, el 19 de febrero de 2020 la mercantil formuló recurso de reposición (folios 99 y ss.), siendo desestimado por Decreto 137/2020, de fecha 10 de junio de 2020 >>.

1.- Tras ello, al oponerse al recurso de apelación insiste en lo que es y consiste el recurso de apelación de conformidad con la doctrina del Tribunal Supremo, esto es, ser crítica y tener como objeto la sentencia apelada lo que para la administración apelada, no se cumpliría en este caso, para destacar que el escrito del recurso de apelación no existe una sola critica a la sentencia ni a los motivos por los que la misma debe ser revocada, por lo que no se cumplen lo exigido en el artículo 85.1 de la Ley de la Jurisdicción.

2.- Sin perjuicio de ello, con carácter subsidiario, el ayuntamiento analiza el escrito del recurso de apelación.

(i) Rechaza, en primer lugar, que haya dado vulneración del artículo 218 de la LEC, esto es respondiendo a lo que el apelante identifica como alegación previa, para hacer consideraciones en relación con lo que implica la congruencia, ámbito en el que el ayuntamiento razona como sigue:

<< La congruencia exige la concordancia entre lo pedido en los escritos en que las partes fijan sus pretensiones y lo resuelto en la sentencia. La sentencia es la respuesta del Juez a lo pedido por las partes.

Esa correlación no comprende los razonamientos o fundamentaciones que se hagan en esos escritos, sino que está condicionada por los hechos que sustentan la pretensión y por el concreto petitum que se solicita por las partes; porque las sentencias deben ser exhaustivas, resolviendo inexcusablemente todas las cuestiones objeto de controversia, dado que este principio procesal afecta única y exclusivamente a la conexión fallo-petitum, tomando como punto de partida los hechos alegados por quienes son parte en el proceso y no las fórmulas o las normas jurídicas que las mismas citen y estimen aplicables, puesto que el juzgador se encuentra autorizado para aplicar la norma adecuada a los hechos ofrecidos por los litigantes, sin necesidad de acomodación estricta a la literalidad de sus solicitudes; gozando de gran autonomía para aplicar la norma que libremente escoja, según el principio iura novit curia, haya sido o no citada por las partes, cuidando que el cambio de vista jurídico no afecte al fundamento de la pretensión, siempre que su calificación jurídica no incida en el sustrato fáctico de la pretensión, ni altere la causa petendi.

De modo que esa libertad de elección de la norma aplicable no es absoluta, porque está limitada por la necesidad de respetar el componente fáctico esencial de la acción, que determina la causa de pedir y la expresa petición de las pretensiones de las partes. En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala 1ª del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2007; 24 de julio de 2006; 17 de octubre de 2005; 6 de abril de 2005; 17 de marzo de 1998; 18 de abril de 1995, entre otras muchas.

Vemos, pues, que no se incurre en incongruencia por desviarse de las alegaciones de las partes en sus escritos esenciales del pleito, salvo cuando esa inadecuación afecte a los hechos que determinan sus peticiones, es decir, a la causa de pedir y a la expresa petición que formulen, que constituyen las cuestiones delimitadoras del contenido imprescindible de las sentencias. Por ello, la sentencia no incurre en ese defecto, si la inadecuación de su contenido afecta a la fundamentación jurídica ofrecida por las partes, que aportan como soporte jurídico de sus respectivas pretensiones, porque la determinación del derecho aplicable al caso controvertido es materia reservada a la función de juzgar

En el presente caso no se vulnera la tutela judicial efectiva por cuanto que la meras alegaciones no exigen una contestación judicial explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente con una respuesta genérica (sta del TC 15/04/1996) >>.

(ii) Tras ello, en relación con el último argumento de la apelante, insiste en que es reiteración de los argumentos de la demanda, destacando que se viene a reproducir, ámbito en el que para el ayuntamiento es relevante tener en cuenta lo que implica, de conformidad con la jurisprudencia, que es por lo que en su fase final expone lo sigue:

<< El recurso de apelación se fundamenta en los mismos argumentos esgrimidos en la demanda que se reproducen. El Tribunal Supremo en sentencia de 21 de mayo de 1998( RJ 1998, 3863) entre otras muchas, establece que el escrito a través del cual se interpone el recurso de apelación debe contener una impugnación, una crítica de la sentencia que se combate, sin que baste la mera remisión o la reproducción de lo alegado en la primera instancia para obtener los efectos revocatorios pretendidos, y ello por la simple razón de que los argumentos reproducidos o a los que se reenvía ya fueron contestados y examinados en la resolución del órgano "a quo". El tribunal de apelación ha de pronunciarse dentro de los límites y términos en que se ha planteado la pretensión revocatoria, por exigencias del principio de congruencia, dado que el tribunal "ad quem" resuelve tomando conocimiento de los motivos a través de los cuales se pretende combatir la sentencia apelada. La pretensión de apelación deducida por una de las partes ha de justificarse a través de las oportunas alegaciones de quien la ejercita, tendentes a hacer ver los motivos por los que la decisión jurisdiccional combatida es jurídicamente vulnerable. De no actuar así el apelante, se priva al tribunal "ad quem" de los indispensables elementos para poder analizar los motivos de la apelación, no basta con que se reproduzcan o den por reproducidos los fundamentos que se utilizaron en la primera instancia para combatir el acto administrativo impugnado, ya que en el recurso de apelación lo que debe ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la resolución en el sentido que se produjo, al ser, precisamente ésta y no aquél lo que en concreto se somete a revisión en la segunda instancia. Así lo ha interpretado, por ejemplo, la sentencia de 17 de marzo de 2008 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía >>.

QUINTO. - No cabe preciar el reparo opuesto por el Ayuntamiento de estar ante un recurso de apelación que no tenga presente la sentencia apelada.

Entrando en la respuesta a las cuestiones planteadas ante la Sala, por su naturaleza de carácter formal, por ello preferente, debemos comenzar con la oposición que traslada el escrito del Ayuntamiento del Valle de Carranza cuando defiende que el recurso de apelación sería mera reiteración de lo trasladado en primera instancia, en concreto con la demanda y, por ello, no cumpliría la naturaleza y razón de ser de todo recurso de apelación.

En principio, debemos partir de las pautas que de forma certera traslada el Ayuntamiento, en relación con lo que implica el recurso de apelación, esto es, dirigirse contra la actuación recurrida, la actuación jurisdiccional, en este caso la sentencia del Juzgado núm. 5 de Bilbao, la sentencia apelada.

Sin perjuicio de tener que reconocer que el recurso de apelación incorpora reiteración de contenido y alegaciones trasladadas en primera instancia, del conjunto de mismo, en relación con lo que en él se defiende y lo que se expone, a lo que nos hemos referido en nuestro fundamento jurídico segundo, la Sala no puede concluir en apreciar que concurra, en este caso, el vicio que defiende el Ayuntamiento, que implicaría alcanzar un pronunciamiento singular de inadmisibilidad del recurso de apelación, que eludiría entrar a responder las cuestiones sustantivas o de fondo.

Respuesta que la da la Sala, como así debe ser, en aplicación estricta de los reparos formales que conduzcan a excluir el estudio de las cuestiones de fondo ante segunda instancia.

SEXTO. - Sí que existieron solicitudes de licencias provisionales.

Tras ello, debemos responder, en primer lugar, al reparo que se defiende con el recurso de apelación, que incide en lo que la sentencia concluye que no se había solicitado licencia provisional alguna y, por ello, prescinde de dar respuesta a ese debate en el concreto recurso contencioso-administrativo en el que recayó la sentencia apelada.

En este ámbito, debemos significar, por un lado, que sí consta en las actuaciones como el 31 de mayo de 2018 se solicitó licencia provisional para lo que se identificó como instalación de carpa móvil, con estructura de aluminio desmontable y techo de lona, solicitud de licencia provisional que se hacía con remisión a la Norma 18ª de las Normas Subsidiarias del Planeamiento del municipio de Carranza.

No consta que recayera resolución expresa.

Por lo que ha de entenderse denegada por silencio administrativo en relación con lo que vamos a concluir, sobre lo que luego nos referimos más en detalle y en profundidad en relación con la improcedencia de licencias provisionales en el suelo no urbanizable, como el de autos, salvo excepciones que no concurren en este caso.

También debemos significar, por otro lado, en relación con las actuaciones que se calificaron como clandestinas y que se obligaron a retirar y demoler y al cese de usos, que el escrito del recurso de reposición interpuesto contra el Decreto 4/2020, de 22 de enero, como reflejan las actuaciones, en concreto el expediente administrativo, expresamente acabó interesando la concesión de licencia de uso y obra provisional, como se dijo con arreglo a las condiciones que se entendieran oportunas.

Con ello, debemos concluir, en este ámbito, acogiendo parcialmente lo que se defiende con el recurso de apelación, en revocar la conclusión alcanzada por la sentencia apelada, en el sentido de que no había existido solicitud de licencia provisional, dado que en los términos referidos sí existió, otra cosa serán las consecuencias que en relación con la cuestión de fondo se tengan que extraer en relación con el régimen jurídico de las licencias provisionales.

SÉPTIMO. - Ante actuaciones clandestinas, como carentes de licencia, no en todo caso ha de requerirse de legalización, solo cuando la actuación fuera en principio legalizable.

También se ha debatido, en el aspecto procedimental, respecto al incumplimiento por el Ayuntamiento de las pautas del art. 221 de la Ley 2/2000, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, en relación con las actuaciones clandestinas.

Precepto del tenor que sigue [- redacción previa a la incorporación del apartado 10 por la disposición final 2 de la Ley 7/2022, de 30 de junio -]:

<< Artículo 221. Régimen de legalización de las actuaciones clandestinas.

1. Cuando, con ocasión del desarrollo de sus actividades propias o de la inspección que les incumba, cualquier administración pública tenga conocimiento de actos o actuaciones susceptibles de ser calificados como clandestinas, deberá dar cuenta al ayuntamiento en cuyo término se estén realizando o se hayan realizado las actuaciones de que se trate. Éste deberá ordenar la suspensión prevista en el artículo anterior y notificar dicha resolución a las personas que consten en las diligencias practicadas como directamente responsables.

2. Conocida por el ayuntamiento la existencia o realización de un acto o una actuación clandestina, el alcalde dictará la orden de suspensión, que será notificada a los propietarios del inmueble, emplazándoles, previo procedimiento, para que, si la actuación fuera en principio legalizable, en el plazo máximo de un mes presenten solicitud de legalización del acto o la actuación de que se trate, acompañada, en su caso, del proyecto técnico suficiente al efecto. A tal fin, se adjuntará a la notificación la información urbanística que deba tenerse en cuenta para la legalización.

3. En el supuesto de obras para cuya ejecución se requiera la presentación de previo proyecto técnico, el proyecto de legalización deberá contener toda la documentación exigible a un proyecto técnico de nueva construcción o edificación. En caso de recoger la permanencia de elementos resistentes se justificará, mediante ensayos, su capacidad portante.

4. La administración municipal, dentro de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud de legalización, resolverá definitivamente y notificará sobre el carácter legalizable o no del acto o la actuación.

5. En el caso de declararse legalizable la actuación, se seguirán los procedimientos y observarán los plazos previstos en la presente ley para la realización de los actos de control que en cada caso sean aplicables.

6. Cuando se declare no legalizable la actuación o no se hubiera presentado en plazo solicitud de legalización, se ordenará en el mismo acuerdo, con independencia de las sanciones que pudieran imponerse:

a) La demolición, a costa del interesado, de las obras de construcción, edificación o instalación realizadas, con reposición del terreno a su estado original, cuando se trate de obras nuevas.

b) El cese definitivo del uso o los usos, en su caso.

c) La reconstrucción de lo indebidamente demolido, cuando se trate de la demolición de una construcción, edificación o instalación catalogada o declarada monumento o inserta en un área protegida.

7. La administración podrá acordar en cualquier momento las siguientes medidas cautelares para garantizar la efectividad del requerimiento de legalización:

a) Cuando tengan por objeto actos o actuaciones en curso de ejecución, además de la suspensión, el desalojo, la retirada de materiales y maquinaria afectos a la obra y el precinto de los inmuebles y de las instalaciones de obras.

b) En todo caso, la suspensión del suministro de gas, agua y electricidad, salvo que los inmuebles tuvieran la condición legal de domicilio.

8. La legalización de actos o actuaciones urbanísticas clandestinas no extingue la responsabilidad sancionadora en que por infracción urbanística hayan podido incurrir las personas que hayan contribuido a las mismas.

9. La resolución que ponga fin al procedimiento de legalización indicará además las indemnizaciones que procedan derivadas de la realización del acto o la actuación clandestina y de su legalización >>.

De ese precepto debemos destacar, de su punto 2, que no es necesario, en todo caso, conceder plazo para promover la legalización de la actuación clandestina, en cuanto carente de razón de ser, dado que solo se da cuando se considera, en principio, legalizable.

Debemos partir de que las actuaciones reflejan desde el inicio que se consideró por el Ayuntamiento, con soporte en los informes técnicos que fueron recayendo, que se trataba de una actuación no legalizable, por lo que no era preceptivo conceder trámite de legalización, con la singularidad de que cuando es posible la legalización, el Ayuntamiento debe adjuntar a la notificación la información urbanística que ha de tenerse en cuenta para la legalización.

SÉPTIMO. - Referencia a las irregularidades en el expediente; a la existencia de licencias y autorizaciones varias y debate sobre la motivación de la decisión municipal.

1.- También el recurso de apelación incorpora, en la alegación que hemos iniciado como previa, censuras a la sentencia apelada por no haber resuelto todos los puntos litigiosos, por ello una singular incongruencia omisiva.

Debemos destacar que no es necesario entrar en consideraciones en relación con lo que ya ha defendido sobre aspectos formales, estrictos, del contenido del expediente administrativo, en relación con las resoluciones recaídas, singularmente en relación con el debate sobre la motivación, dado que la Sala tiene que ratificar que la cuestión central en debate, como se desprende de todo lo actuado y lo pretendido por la apelante en el expediente administrativo y con la demanda, lo enmarca en su pretensión que considera obvia en su estimación, de que procede otorgar licencia provisional, al alzarse contra la conclusión plasmada en las actuaciones de que en el suelo no urbanizable no cabían licencias provisionales, sobre ello, posteriormente, volveremos.

2.- También debemos significar que las actuaciones reflejan actuaciones del propio Ayuntamiento que, en el fondo, han de calificarse, al menos, de consentimiento y ausencia de reacción en relación con las actuaciones y uso de la parte apelante en el ámbito del suelo no urbanizable en el que incidió el expediente, tras su arranque con denuncia de un particular.

Ello, como se defiende por la apelante, sí que al menos justifica que no en todo caso ha actuado al margen de las obligaciones legales, en concreto cuando, por un lado, se acredita la solicitud de la licencia provisional de carpa, a la que no nos hemos referido, solicitada el 31 de mayo de 2018, y, asimismo, constan en las actuaciones acreditación documental.

En este ámbito, podemos hacer referencia a la autorización para enganche de agua para parque móvil de fecha 11 de julio de 2002, nos remitimos, entre otros, al folio 126 del expediente. En segundo lugar, licencia de enganche de agua de fecha 22 de noviembre de 1996 y abono de tasa, como refleja el folio 128 del expediente; también hay que traer a colación las autorizaciones o licencias de cierre del año 1997, nos remitimos al documento incorporado al expediente, folios 130 a 132.

También constan autorizaciones en relación con una de las parcelas de suelo rústico con colindancia con la BI-630, carretera Balmaseda a Ramales, autorizaciones de la Administración sectorial competente en materia de carreteras, de la Diputación Foral de Bizkaia, de su Departamento de Obras Públicas, folios 134 a 147 del expediente.

Al margen de la acreditación en las actuaciones de lo referido en el ámbito de las parcelas en cuestión, lo relevante es que, en ningún caso, puede considerarse que implicaran la concesión de las licencias preceptivas, en concreto, en el ámbito del suelo no urbanizable.

Aquí hay que recordar, como ya tuvo presente la Administración en el curso del expediente y se reiteró con la contestación, que es doctrina jurisprudencial [- recogida en la STS de 23 de noviembre de 1987, que recupera, entre otras, la STS de 3 de junio de 2002, recaída en recurso 6362/1998 -] quela que reitera :

(1) La falta de licencia no puede suplirse por el transcurso del tiempo;

(2) El conocimiento de una situación de hecho por la Administración y hasta la tolerancia que pueda implicar una actitud pasiva de ella ante el caso, no puede de ninguna forma ser equivalente al otorgamiento de la correspondiente autorización municipal legalizadora de la actividad ejercida;

(3) Las autorizaciones estatales no suplen o sustituyen la licencia municipal;

(4) el abono de las tasas de apertura no implica licencia;

(5) La actividad ejercida sin licencia se conceptúa como clandestina y, como una situación irregular de duración indefinida que no legítima el transcurso del tiempo, puede en cualquier momento ser acordado su cese.

Así lo ratificamos en relación con lo defendido por el Ayuntamiento, sin perjuicio de tener que resaltar que implícitamente hay conformidad en la ausencia de autorización o licencia de lo que está en debate, porque la propia parte recurrente pretende soportar la legalización, en le régimen de las licencias provisionales.

3.- En cuanto al déficit de motivación de la actución recurrida, debemos significar que, en concreto, y respondiendo a este debate, la directamente recurrida que es el Decreto 137/2020, de 10 de junio, que desestimó recurso de reposición contra el Decreto 4/2020, de 22 de enero, con independencia de que se pueda discrepar de lo razonado y concluido en él, ha de considerarse que al menos cumple con la mínima exigencia de motivación, para conocer la postura municipal y el rechazo de lo pretendido por la parte recurrente, decreto que incluso en su fundamentación jurídica cuarta, aunque no se traslade directamente al pronunciamiento del decreto, hace consideraciones sobre las licencias provisionales, respondiendo a lo defendido con el recurso de reposición, asimismo sobre la irrelevancia de las autorizaciones y licencias que fue introduciendo la parte interesada en el curso del expediente, a lo que nos hemos referido, retomando las conclusiones de la jurisprudencia del Tribunal Supremo a las que nos hemos referido, reproduciendo lo que se razonó en sentencia de la Sala 2770/2019.

OCTAVO. - En este caso, en suelo no urbanizable, no cabía legalizar el uso y obras en cuestión, a través de la figura de las licencias provisionales; régimen jurídico.

Tras ello, la Sala dará respuesta a lo que se configura como auténtico tema de fondo, en relación con lo debatido y lo pretendido por la apelante, esto es, si cabía legalizar lo que se estaba desarrollando, en el ámbito de suelo no urbanizable, a través de la figura de las licencias provisionales.

No están en cuestión las pautas y génesis en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, a la que de forma detallada se ha referido la apelante ya desde primera instancia, en relación con lo que implican las licencias provisionales con soporte sobremanera en el principio de proporcionalidad, a ello nos remitimos, a lo recogido del recurso de apelación en nuestro FJ 2º.

Aquí debe destacarse como relevante que ha de aplicarse el ordenamiento jurídico vigente, vigente ya en su momento, en relación con la actuación recurrida, que lo es de forma singular la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, en cuanto regula los usos provisionales en sus arts. 36 a 37, haciéndolo, en lo que interesa, como sigue:

<< Artículo 36.- Determinación y régimen de autorización de los usos provisionales.

1.- Son usos provisionales los comprendidos en áreas, sectores o unidades de ejecución en los que aún no se ha aprobado la ordenación pormenorizada. Estos usos excepcionalmente son autorizables cuando no se hallen expresamente prohibidos por la legislación o el planeamiento territorial o urbanístico ni dificulten la ejecución del referido planeamiento, y pueden ser los siguientes:

a) El uso agrícola, ganadero o forestal, así como el comercial relacionado con el anterior.

b) El mero almacenamiento o depósito, sin instalación alguna, de materias no inflamables, tóxicas o peligrosas.

c) La prestación de servicios particulares a ciudadanos.

d) Los usos de ocio, deportivo, recreativo y cultural.

e) Los usos de oficina y comercial.

2.- Los usos de oficina y comercial únicamente son posibles en las construcciones, edificaciones e instalaciones preexistentes en áreas o sectores pendientes de ordenación pormenorizada cuando no alteren su régimen ni prolonguen su periodo de vida.

3.- En ningún caso pueden ser considerados como provisionales los usos residencial e industrial.

4.- Los usos a que se refiere el número 1 de este artículo únicamente pueden desarrollarse mientras no se haya incoado procedimiento de reparcelación o de expropiación, y en suelo urbanizable, en suelo urbano no consolidado, o en suelo, cualquiera que sea su clasificación, destinado a servir de soporte a elementos de las redes de infraestructuras y dotaciones públicas.

5.- La autorización mediante licencia de usos provisionales únicamente puede comprender las obras y los trabajos que, siendo estrictamente indispensables para el establecimiento y desarrollo del uso correspondiente, den lugar a instalaciones fácilmente demolibles o desmontables. En todo caso, las obras, los trabajos y las instalaciones deberán reunir las condiciones legalmente exigibles, en especial las referidas a seguridad e higiene.

La autorización legitima los actos a que refiera a título de precario, y bajo la condición legal del cese del uso o usos provisionales y la demolición de las obras y el desmontaje de las instalaciones desde el requerimiento municipal en tal sentido y sin derecho a indemnización alguna.

Artículo 37.- Autorización de usos provisionales.

1.- El otorgamiento de licencia municipal para cualquier uso provisional previsto en esta sección requiere:

a) La aportación, junto con la solicitud y el proyecto técnico que proceda, de compromiso escrito en que los propietarios del suelo y, en su caso, de las construcciones, edificaciones o instalaciones, así como los titulares de cualquier derecho real o de uso de todo o parte de éstas, asuman:

1) El cese en los usos para los que se solicite licencia y demolición de las obras y desmontaje de las instalaciones cuya autorización se pretenda, a su costa y cuando lo requiera el ayuntamiento y sin derecho a percibir indemnización alguna.

2) El traslado de los compromisos anteriores a los adquirientes, por cualquier título, de cualquier derecho sobre las obras, los trabajos y las instalaciones y actividades autorizadas.

b) La prestación de garantía suficiente, como mínimo en las condiciones y la cuantía requerida para la ejecución de obras en la legislación de contratación administrativa, para asegurar la ejecución, en su momento, de las obras y los trabajos de demolición y desmontaje correspondientes.

c) La celebración de trámite de información pública por plazo mínimo de veinte días.

2.- La licencia de usos provisionales se entenderá otorgada en precario, y perderá su eficacia, sin necesidad de trámite alguno ni audiencia previa, cuando el ayuntamiento requiera el cese de los usos autorizados, la demolición de las obras y el desmontaje de las instalaciones.

Igualmente, perderá su eficacia, previa audiencia de los interesados, cuando se produzca la declaración del incumplimiento de cualquiera de los compromisos a que se refiere la letra a) del número anterior.

3.- Los terceros adquirentes de cualquier derecho de los titulares de la licencia municipal no tendrán derecho a indemnización alguna por razón del requerimiento municipal o la declaración del incumplimiento de las condiciones de la licencia y sus efectos, ni podrán interrumpir ni dificultar la ejecución del planeamiento urbanístico, sin perjuicio del ejercicio de las acciones que pudiera proceder contra los transmitentes de la licencia.

4.- La licencia de usos provisionales se entenderá otorgada bajo la condición suspensiva de su eficacia hasta que se inscriban los compromisos, a que refiere la letra a) del apartado 1 en el Registro de la Propiedad, en aquellos supuestos en que el ayuntamiento así lo requiera >>.

Ello ha de ponerse en relación con el art. 22.1.a).2 en relación con los suelos clasificados como urbanizables y urbanos no consolidados, con el art. 32.1.b) respecto al suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado hasta la aprobación de PAU.

La regulación legal que hemos trasladado, en principio, excluye la posibilidad de autorizar usos provisionales en el suelo no urbanizable, como se desprende, asimismo, de lo recogido en el art. 36.1 y 4, que solo, excepcionalmente, alude al suelo con cualquiera que sea su clasificación, pero que esté destinado a servir de soporte a elementos de las redes de infraestructuras y dotaciones públicas, lo que no es el caso.

En principio, es obvio que la razón de ser de las autorizaciones o licencias provisionales es permitir determinadas actividades disconformes con la regulación urbanística vigente, pero que se permiten, en los términos referidos, que se materialicen en espera del desarrollo urbanístico.

Por ello, no encaja la razón de ser de las licencias provisionales en relación con el suelo no urbanizable que, en principio, es un suelo que no está destinado a tener desarrollo urbanístico y, por tanto, se podría configurar la licencia provisional como algo definitivo o permanente.

Por otro lado, el Texto Refundido del Suelo de 2015 no reconoce, como defiende la apelante, la posibilidad de autorizaciones provisionales en suelo no urbanizable, en concreto, nos remitimos al art. 13 sobre el contenido del derecho de propiedad de suelo en relación con las facultades, referido el punto 1 a los suelos en situación rural, para precisar el punto 2 lo que sigue:

<< En el suelo en situación rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado las facultades del derecho de propiedad incluyen las siguientes:

[...]

d) La realización de usos y obras de carácter provisional que se autoricen por no estar expresamente prohibidos por la legislación territorial y urbanística, o la sectorial y sean compatibles con la ordenación urbanística. Estos usos y obras deberán cesar y, en todo caso, ser demolidas las obras, sin derecho a indemnización alguna, cuando así lo acuerde la Administración urbanística.

La eficacia de las autorizaciones correspondientes, bajo las indicadas condiciones expresamente aceptadas por sus destinatarios, quedará supeditada a su constancia en el Registro de la Propiedad de conformidad con la legislación hipotecaria.

El arrendamiento y el derecho de superficie de los terrenos a que se refiere este apartado, o de las construcciones provisionales que se levanten en ellos, estarán excluidos del régimen especial de arrendamientos rústicos y urbanos, y, en todo caso, finalizarán automáticamente con la orden de la Administración urbanística acordando la demolición o desalojo para ejecutar los proyectos de urbanización. En estos supuestos no existirá derecho de realojamiento, ni de retorno.

[...] >>.

Aquí es importante remarcar como hay que distinguir la situación rural del suelo respecto a la clasificación, en concreto alude al suelo en situación rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, reconociendo entre las facultades la posibilidad de realizar obras y usos provisionales en los términos referidos.

Ello ha de entenderse en relación con un supuesto análogo a la clasificación del suelo como urbanizable, que, desde la perspectiva de la legislación del suelo del País Vasco, a la que remite la legislación estatal, en relación con la clasificación como materia propia de competencia autonómica; incide en la clasificación del suelo como urbanizable, esto es, el tránsito, en el ámbito de la clasificación, del suelo no urbanizable al suelo urbanizable.

Aquí no estamos ante un supuesto en el que se prevea esa situación, en concreto, no estamos ante el supuesto de suelo urbanizable en el que, por tanto, se prevea el tránsito de un suelo rural a un suelo urbanizado.

Por ello, enlazando con loque nates anticipábamos, solicitud provisional de licencia de carpa móvil, operó el silencio administrativo negativo por disconformidad con el planeamiento y la regulación que hemos dejado recogida.

La Sala tiene que ratificar, por lo razonado, que la apelante no puede ampararse en licencia provisional en el ámbito de suelo urbanizable, para consolidar y legalizar las actuaciones en cuestión, por mucho tiempo que hayan podido desarrollarse con consentimiento o conocimiento del Ayuntamiento, al margen de los actos propios del propio Ayuntamiento, a los que nos hemos referido, que no condicionan lo pretendido, porque lo relevante es la ilegalidad de lo que se pretende por la parte recurrente, incluso bajo el amparo de licencias provisionales; ello incluso de estar ante un supuesto de núcleo rural.

Por todo ello, en conclusión, con rechazo del reparo formal opuesto por el Ayuntamiento en su oposición, debemos estimar parcialmente el recurso de apelación, revocando parcialmente la sentencia apelada, en concreto en el ámbito en el que concluyó que no había existido solicitud de licencia provisional y resolviendo el debate de primera instancia, desestimamos los argumentos y motivos trasladados por la apelante, ratificamos la improcedencia de la autorización a través de la figura de las licencias provisionales y confirmamos los decretos recurridos en la instancia, en concreto el Decreto directamente recurrido 137/2020, de 10 de junio, que desestimó recurso de reposición contra previo Decreto 4/2020, de 22 de enero, que implicaba, de conformidad con el ordenamiento jurídico aplicable, la obligada y complementaria orden de demolición y el cese definitivo de usos, al margen del apercibimiento de multas coercitivas, y de la posible ejecución subsidiaria.

NOVENO. - C ostas y depósito.

1.- Estando a los criterios en cuanto a costas del art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, al estimarse parcialmente el recurso de apelación, no se hará expreso pronunciamiento en relación con las de la segunda instancia.

Por otro lado, en relación con las costas de primera de instancia, en aplicación del punto 1 de dicho precepto, a pesar de desestimarse el recurso, no se hará expreso pronunciamiento a cargo de la parte demandante, por las circunstancias valoradas y los antecedentes puestos de manifiesto ya en el curso del expediente.

2.- Por otro lado, en aplicación de la Disposición Adicional 15ª de la LOPJ, la estimación parcial del recurso de apelación determina la devolución a la apelante del depósito constituido.

Es por los anteriores fundamentos, por los que este Tribunal pronuncia el siguiente