Sentencia Contencioso-Administrativo 453/2023 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 971/2021 de 06 de octubre del 2023

PRIMERO.- Objeto del proceso

Los demandantes interponen su recurso contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Getxo, de 18 de mayo de 2021, por el que se desestiman las alegaciones formuladas y se deniega aprobación inicial del Plan Parcial para el ámbito de Azkorri, solicitada en fecha 29 de diciembre de 2020 (documento núm. 9, folios 1.908 a 1919 del expediente administrativo).

La demanda contiene las siguientes pretensiones:

a) Anulación de este Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Getxo.

b) Imposición al Ayuntamiento de Getxo de la obligación de continuar con la tramitación de la solicitud de aprobación del referido Plan Parcial.

c) Condena en costas a la Administración demandada.

El Ayuntamiento de Getxo se ha opuesto al recurso, pidiendo su íntegra desestimación.

SEGUNDO.- Antecedentes del caso

Las mercantiles actoras son propietarias de suelo urbanizable en el Sector 3-Azkorri, del municipio de Getxo.

En el municipio está vigente el Plan General de Ordenación Urbana aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Bizkaia de 18 de enero de 2000.

El artículo 9.2.19 del PGOU, regula el aprovechamiento del Sector de Azkorri en los términos siguientes:

" Artículo 9.2.19. Aprovechamiento

El Aprovechamiento Tipo expresado en metros cuadrados de uso característico por cada metro cuadrado de suelo, establecido por el Plan para este sector es 0,150 m2/m2.

Este sector cuenta con tres áreas perfectamente diferenciadas con aprovechamientos reales para cada una de ellas y que son:

1. Sistema general de espacios libres, que conforma un parque costero paralelo al acantilado. El aprovechamiento real en ésta área, solamente para usos públicos, complementarios a su carácter de Parque, será de 0,05 m2 por m2.

2. Zona residencial de media densidad. El aprovechamiento real a desarrollar por el Plan Parcial será de 0,45 m2 por m2 con una densidad máxima de treinta (30) viviendas por Ha.

3. Zona de baja densidad. El aprovechamiento real a desarrollar por el Plan Parcial será de 0,16 m2 por m2, siendo la densidad máxima a desarrollar por el Plan Parcial de nueve (9) viviendas por Ha.

La superficie estimada para esta zona es de 212.639 m2, lo que supone un 43 % de la superficie total del Sector, porcentaje que se considera máximo no rebasable en caso de revisión de la delimitación del Sector.

En esta zona de baja densidad, al menos el 30 % de las viviendas previstas serán bifamiliares"

Entre los años 2002 y 2008, se presentaron diversas solicitudes para la aprobación inicial de un plan parcial para el desarrollo urbanístico de este sector. Todas ellas fueron desestimadas por el Ayuntamiento.

Más adelante, el 11 de diciembre de 2013, SOTO DE AZKORRI y ANIDA OPERACIONES SINGULARES, S.A.U. (en la actualidad, DIVARIAN) presentaron una nueva solicitud de aprobación inicial del plan parcial (en adelante, "PP de Azkorri de 2013"), que fue desestimada mediante Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 7 de julio de 2015 (documento núm. 13, folios 1.995 a 2.035 del expediente administrativo), al considerar el Ayuntamiento que la adaptación de la edificabilidad mínima sobre rasante de 0,4 m2/m2, impuesta en los sectores de suelo urbanizable de uso predominante residencial, por el artículo 77.4 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco (LSUPV), no podría realizarse de forma automática por medio del referido instrumento de ordenación pormenorizada, sino que se requería la previa modificación del PGOU, en los términos señalados en la Disposición transitoria segunda de la citada norma.

La STSJPV nº 236/2016, de 19 de mayo (recurso: 448/2015) -confirmada posteriormente por la Sentencia del Tribunal Supremo, de 26 de octubre de 2017-, estimó parcialmente la demanda frente a dicho Acuerdo, al considerar contraria a Derecho la justificación empleada por el Ayuntamiento de Getxo para desestimar la aprobación del PP de Azkorri de 2013, ordenando al Ayuntamiento "(...) decidir motivadamente sobre la aprobación inicial en relación con los mandatos que derivan de la ley y de las conclusiones de la jurisprudencia".

En ejecución de esta STSJPV, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Getxo dictó el Acuerdo de 3 de julio de 2018 (documento núm. 16, folios 2.077 a 2.088 del expediente administrativo), por el que se denegó nuevamente la solicitud de aprobación inicial del PP de Azkorri de 2013, si bien, esta vez, con base en la existencia de una serie de defectos insubsanables.

Este Acuerdo de 3 de julio de 2018 fue confirmado por la STSJPV nº 101/2020, de 4 de marzo (recurso: 812/2018), que devino firme tras ser inadmitido por el Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto frente a la misma.

Por otra parte, la STSJPV nº 421/2018, de 8 de octubre (recurso: 93/2017) confirmó el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Getxo, de 31 de enero de 2017 (documento núm. 4, folios 1.769 a 1.778 del expediente administrativo), por el que se denegó la solicitud de aprobación inicial del plan parcial para el desarrollo urbanístico del Sector 2-Arteaga del PGOU, formulado en fecha 29 de julio de 2016.

Este Acuerdo sobre el sector Arteaga de 2017 se motiva en que la aplicación del límite mínimo a la edificabilidad urbanística previsto en el artículo 77.4 de la LSUPV que, no podría realizarse de forma automática por medio del instrumento de ordenación pormenorizada, sino que requería la previa modificación del PGOU, en los términos señalados en la Disposición transitoria segunda de la misma ley. Y ello porque el incremento de la edificabilidad ocasionado en el Sector -como consecuencia de la aplicación del citado límite- suponía transformar el uso residencial de baja densidad que el PGOU asignaba al Sector, en uso residencial de vivienda colectiva, alterando la ordenación estructural del Sector.

La referida STSJPV de 8 de octubre de 2018 confirmó la decisión adoptada por el Ayuntamiento, al concluir que " la singularidad e incidencia del incremento de la edificabilidad por mandato de la ley, cuando supone, como ocurre en este caso, pasar de uso residencial de baja densidad a vivienda colectiva", se encontraba entre uno de los supuestos en los que no era posible adaptar automáticamente mediante un instrumento de ordenación pormenorizada el límite mínimo a la edificabilidad urbanística previsto en el artículo 77.4 de la LSUPV, en los términos previstos en la Disposición transitoria segunda de la citada norma.

Con la intención de corregir los defectos que habían impedido la aprobación del PP de Azkorri de 2013, en los términos señalados en el Acuerdo de 3 de julio de 2018 -según afirman los ahora demandantes-, en fecha 29 de diciembre de 2020, SOTO DE AZKORRI y DIVARIAN formularon una nueva solicitud de aprobación del plan parcial para el desarrollo urbanístico del Sector 3-Azkorri (documento núm. 1, folios 1 a 1.722 del expediente administrativo). Resultó ser nuevamente desestimada por el Ayuntamiento, mediante Acuerdo de 18 de mayo de 2021. El motivo de denegación fue la necesidad de modificar la ordenación estructural del Ámbito contenida en el PGOU con carácter previo a la aprobación del Plan Parcial, a los efectos de adaptarla al límite mínimo de edificabilidad urbanística previsto en el artículo 77.4 de la LSUPV. El Ayuntamiento fundamentó este criterio en lo decidido respecto al Sector Arteaga por la STSJPV de 8 de octubre de 2018.

Como se ha hecho constar, este último Acuerdo es el objeto del presente proceso.

TERCERO.- Motivos de impugnación

La demanda se articula en diversos motivos que pueden resumirse del siguiente modo.

1.- La aplicación por parte del Ayuntamiento en el Acuerdo impugnado de los criterios contenidos en la STSJPV de 8 de octubre de 2018 (que desestima un recurso contra la denegación de la aprobación inicial de una propuesta de Plan Parcial -PP- para el sector de Arteaga, en el mismo municipio) es improcedente, porque el supuesto de Arteaga no es idéntico al de Azkorri.

2.- En todo caso, los tribunales habrían prohibido expresamente la aplicación al sector de Azkorri del motivo de fondo que la STSJPV convalida en referencia a Arteaga.

3.- La normativa de aplicación permite adaptar los límites establecidos en la LSUPV por medios de ordenación pormenorizada, sin necesidad de redactar y tramitar un nuevo documento de planeamiento de ordenación estructural.

4.- En trámite de conclusiones, los demandantes alegan que la cuestión de la conexión de los sistemas locales del sector con los sistemas generales del municipio, no se ha planteado por la Administración hasta la fase probatoria del proceso, y que no puede impedir la aprobación inicial del PP.

5.- El Acuerdo impugnado incurre en desviación de poder, ya que diversos hechos acreditan que el verdadero motivo que subyace en el Acuerdo impugnado no es otro que impedir a toda costa el desarrollo urbanístico de un ámbito para el que la Administración demandada tenía otros planes, y no el de ordenar el territorio de forma racional y de acuerdo con el interés general (ex artículo 4 de la LSUPV).

6.- Concluye la demanda alegando que, además, el Acuerdo impugnado, vulnera la doctrina que prohíbe ir contra los actos propios. A pesar de que el Ayuntamiento ha reconocido de forma expresa que la STSJ de 19 de mayo de 2016, le impedía denegar la aprobación del plan parcial del Sector con base en la necesidad de modificar la ordenación estructural (por lo que los demandantes actuaron en la confianza legítima de que no les sería opuesto este motivo), en el acto recurrido se vuelve a sostener la necesidad de modificar el PGOU.

CUARTO.- Oposición a la demanda

El Ayuntamiento demandado pide la desestimación de todos los motivos de impugnación.

1.- Entiende esta parte que los criterios utilizados por la STSJPV son en todo aplicables al presente caso, pues la diferencia entre la situación de los sectores de Artega y Azkorri no es significativa.

2.- De la jurisprudencia alegada no se desprende que no sea viable para la propuesta de Plan Parcial la denegación de la aprobación inicial.

3.- Por el contrario, la Administración sostiene que la ordenación prevista por el plan parcial presentado por la parte actora altera de tal manera el planeamiento vigente que no es posible realizarla a través de la adaptación del planeamiento sin previa adaptación de la ordenación estructural; lo que exige la revisión del PGOU de Getxo.

4.- Esta incompatibilidad entre planeamiento general y parcial se manifiesta en la imposibilidad de adaptar los estándares de edificabilidad mínima del nuevo marco legal al sector sin modificación del PGOU.

Además, el Ayuntamiento alega que se mantienen los defectos insubsanables derivados de la falta de conexión con la trama urbana.

5.- El Ayuntamiento de Getxo niega ir contra sus propios actos, pues en ningún momento ha reconocido que no pueda denegar ab initio la aprobación de una propuesta de PP para el sector de Azkorri.

6- Niega asimismo que haya incurrido en desviación de poder. La aprobación inicial se ha denegado porque la propuesta prevé un cambio de planeamiento, desde una tipología de vivienda de baja densidad a una tipología de vivienda colectiva, lo que justifica la imposibilidad de adaptación automática a través del planeamiento de desarrollo.

QUINTO.- Cuestión previa: el derecho de los particulares al desarrollo urbanístico

A los efectos de enmarcar adecuadamente la resolución de las cuestiones que enfrentan a las partes resulta oportuno partir de un recordatorio de la configuración jurídica de las mismas. Por una parte, los demandantes reivindican determinados derechos que derivan de su condición de titulares de suelo en el Sector; por la otra, la Administración extrae consecuencias de los límites que son propios de estos derechos. A la jurisdicción corresponde definir el equilibrio entre ambos, en un contexto en el que, por una parte, se ha producido una significativa innovación de la legislación sectorial al entrar en vigor la LSUPV; y, por la otra, continúa vigente un PGOU que aún espera su adaptación al nuevo marco legal.

En anteriores sentencias de esta Sala y Sección hemos recordado cómo los particulares tienen un derecho a que se desarrolle el planeamiento con su intervención, como una especie del género de las facultades de contenido urbanístico, es decir, de los derechos que se van adquiriendo de forma sucesiva y en función de la calificación y gestión que se hace del suelo. También hemos explicado cuáles son los límites inherentes a este derecho, pues el ordenamiento urbanístico impone la obligación de conciliar los intereses privados con el interés general, para alcanzar una vertebración del territorio y la consecución de un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano. Estos límites están en las normas urbanísticas, y los hemos venido aplicando conforme a la doctrina del Tribunal Supremo. Así lo hacíamos, por ejemplo, en nuestra sentencia nº 101/2020, de 4 de marzo (recurso: 812/2018), en la que reproducíamos lo expuesto en la nº 169/19 de 28 de marzo de 2019 (recurso: 1195/2017). Parece oportuno, antes de examinar los términos de la presente controversia, reiterar esta doctrina.

" 27. La doctrina jurisprudencial recaída en relación con el derecho a la tramitación del planeamiento de desarrollo y más concretamente de los planes parciales en el marco de lo previsto por los arts. 52 a 54 del texto refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana aprobado por el Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), de la que es exponente la STS de 5 de diciembre de 2012 (Recurso 1314/2011 ), con remisión a la STS de 18 de octubre de 2012 , establece (1) que los particulares tienen derecho a la tramitación de los planes que se deban a su iniciativa, (2) que el acto de aprobación inicial es un acto de trámite del procedimiento cuya resolución vendrá determinada por el acto de aprobación definitiva; (3) que únicamente los defectos insubsanables pueden dar lugar a la denegación de la aprobación inicial, pero no las deficiencias que puedan ser corregidas a lo largo del procedimiento, de forma que el derecho al trámite quiebra cuando el proyecto presentado viola de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento jurídico. Literalmente la sentencia dice así:

< < "En cuanto al derecho al trámite que asiste a los particulares para presentar ante la Administración proyectos de planeamiento de desarrollo, de cuya cualidad participan los Planes Parciales, y que éstos se sometan a la tramitación prevista en las normas, es jurisprudencia de esta Sala, recogida entre otras en las STS de 17 de marzo de 2009 (al igual que habíamos hecho en dos anteriores y similares de 12 de marzo de 2009) y en las más recientes de 10 de noviembre de 2010 y 26 de octubre de 2011 que:

" 1.- Los particulares tienen derecho a la tramitación de los Planes que se deban a su iniciativa y que, en consecuencia, la Administración no debe cercenar "a limine" y sin mayores argumentaciones esa tramitación. Dicho en otras palabras, no cabe reconocer discrecionalidad alguna que permita omitir los fundamentos de una denegación que, sin ellos, legitimaría en la práctica la arbitrariedad o la discriminación al tiempo de hacer o no posible la iniciación del expediente.

2.- El acto de aprobación inicial es un acto de trámite del procedimiento cuya resolución vendrá determinada por la aprobación definitiva del plan. No constituye un acto automático y debido, sino que implica una toma de posición, siquiera del carácter inicial, respecto de una determinada realidad urbanística y su normativa, o lo que es lo mismo, supone una primera valoración de esa realidad proyectada en el plan o proyecto de que se trate, que como tal puede resultar positiva, dando paso así a los siguientes trámites del procedimiento, pero que muy bien puede resultar negativa, por considerar jurídicamente inadecuada la iniciativa de planificación urbanística cuya tramitación se pretende, en cuyo caso procederá denegar la aprobación inicial, y ello tanto cuando tal iniciativa provenga de la propia administración como de los particulares, claro está que dicha denegación sólo se justificará jurídicamente, cuando las deficiencias o defectos observados no puedan subsanarse o suplirse durante la sustanciación del procedimiento.

3.- Efectivamente deben distinguirse dos tipos de defectos:

Primero.- Los que resulten terminantemente insubsanables y que deben provocar la denegación de la aprobación inicial por claras razones de economía procesal ya que sería absurdo tramitar un largo procedimiento sabiendo de antemano que resultaba imposible la obtención de la aprobación definitiva.

Segundo.- Las deficiencias que pueden ser corregidas a lo largo del procedimiento y que no deben impedir la aprobación inicial dado que ésta no es una resolución sino un acto de trámite que prepara la resolución final. En materia urbanística todo el itinerario que conduce a aquélla ha sido dibujado, en lo que ahora importa, como un conjunto de oportunidades para la modificación ---y por tanto subsanación de deficiencias--- del instrumento proyectado.

4.- El derecho a la tramitación de los Planes quiebra en los casos en que el Plan proyectado viole de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento urbanístico vigente -así los planes de superior jerarquía o las normas legales de aplicación directa-, pues en tal caso razones de economía y de lógica imponen el inicial rechazo del proyecto al ser inviable o inútil la prosecución del trámite. Por contra, cuando los impedimentos para denegar la aprobación inicial son discutibles y por tanto no amparables en principio alguno de economía procesal, debe prevalecer el derecho al trámite y proseguirse la tramitación del expediente en el cual se pueden introducir las modificaciones, condicionamientos o plazos que la Ley permite.

5.- Es más, en el acto de aprobación inicial es suficiente ponderar esa potencialidad o susceptibilidad de subsanación de deficiencias o de introducción de modificaciones, condicionamientos o plazos, desde luego sin devaluar la trascendencia de la tramitación ulterior para terceros y para el ejercicio de las competencias de planificación urbanísticas en sede de aprobación provisional y definitiva, ya que no cabe olvidar que es en la fase de otorgar o denegar esas aprobaciones donde procede pronunciarse sobre el fondo de la/s cuestión/ones suscitada/s, debiendo ser examinado y decidido todo lo que corresponda, sin perjuicio y a salvo el control jurisdiccional que pudiera instarse sobre esas materias de fondo".> >

La STS 14 de noviembre de 2017 (recurso: 2871/2016) reitera el mismo criterio. Lo que se debe entender por "defecto subsanable" o "insubsanable" a los efectos que nos ocupan queda claramente delimitado en la jurisprudencia transcrita. Son claramente insubsanables los defectos que "violen de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento urbanístico vigente -así los planes de superior jerarquía o las normas de aplicación directa..."

También hemos aplicado estos criterios en nuestra STSJPV de 8 de octubre de 2018, en la que confirmábamos la legalidad de denegar la aprobación inicial de una propuesta de PP para otro sector del municipio (el de Arteaga), precisamente porque no resultaba posible su adaptación automática al PGOU.

SEXTO.- ¿Son aplicables los criterios de la nuestra sentencia sobre el Sector Artega al Sector Azkorri?

La extensa referencia a esta cuestión en el Acuerdo impugnado y en los escritos de las partes justifica dilucidar en primer lugar este motivo de discrepancia.

A) Tesis de la demanda.

Las diferencias (básicamente, en las dimensiones de uno y otro sector) no permiten fijarse en la sentencia de Artega para solucionar la disputa sobre Azkorri. Por tanto, la denegación de la aprobación del PP de Azkorri, con base en dicha sentencia, supone una decisión manifiestamente arbitraria e irracional y completamente ajena a la realidad fáctica existente.

Para la parte actora, toda la argumentación en la que se fundamenta el Acuerdo impugnado parte de considerar que existe una identidad entre el PP de Arteaga y el PP de Azkorri de 2020; como consecuencia de ello, el Ayuntamiento concluye, sin mayor esfuerzo argumental, que el incremento de la edificabilidad ocasionado en el Sector 3-Azkorri como consecuencia de la adaptación del límite mínimo de edificabilidad urbanística previsto en el artículo 77.4 de la LSUPV, también supondría transformar el uso residencial de baja densidad que el PGOU asigna al Sector, en uso residencial de vivienda colectiva, alterando la ordenación estructural del Sector.

Muy al contrario, para los demandantes, por más que el Ayuntamiento trate de aplicar a toda costa el precedente judicial dictado respecto del PP de Arteaga, la realidad es que no existe una identidad entre el PP de Arteaga y el PP de Azkorri de 2020, en la medida en que la ordenación del Sector 2-Arteaga y del Sector 3-Azkorri contenida en el PGOU, es diferente, por lo que los efectos que se derivan de la adaptación automática del límite mínimo a la edificabilidad urbanística previsto en el artículo 77.4 de la LSUPV difieren en cada uno de los citados planes parciales. Esta falta de identidad, se pone de manifiesto porque el Sector 3-Azkorri tiene una mayor capacidad que el Sector 2-Arteaga para absorber el incremento de edificabilidad derivado de la adaptación del límite mínimo de edificabilidad previsto en el artículo 77.4 de la LSUPV, sin alterar la ordenación estructural contenida en el PGOU. Por este motivo, los motivos aducidos en la STSJ de 8 de octubre de 2018 para denegar la aprobación del PP de Arteaga, no pueden aplicarse al supuesto del PP de Azkorri de 2020. Por el contrario, la adaptación automática del límite mínimo a la edificabilidad urbanística previsto en el artículo 77.4 de la LSUPV mediante el PP de Azkorri de 2020 respeta la ordenación estructural del Ámbito contenida en el PGOU y es acorde con el Plan Territorial Parcial de Bilbao, tal y como se justifica en el propio PTP.

B) Tesis de la Administración.

Para la Administración, la demandante se aferra como único argumento diferenciador de la propuesta que presentan, respecto del modelo que presentaba el plan parcial del Sector Arteaga, a que si bien en ambos sectores se contempla zona residencial de baja densidad y de media densidad, en el Sector Azkorri la zona residencial de baja densidad supone un 43%, en tanto que en el Sector de Arteaga supondría un 60%, y como considera que las dificultades de adaptación se dan exclusivamente en lo que se define como zona de baja densidad, esa diferencia de 17 puntos porcentuales hace que la solución que se plantea para Azkorri sea diferente.

Sin embargo, en la propuesta para el Sector Azkorri, la edificabilidad recogida y la tipología que se presenta constituyen una solución absolutamente equiparable a la planteada en el plan parcial de Arteaga. La parte demandante en todos sus informes técnicos y manifestaciones realizadas, parte de conceptuar como baja y media densidad lo que al respecto se define en el PTP, que recoge como baja densidad hasta 30 viviendas hectárea y como media densidad entre 30 y 50 viviendas hectárea. Pero el vigente PGOU de Getxo, en las propias fichas recogidas respecto al Sector Azkorri en el artículo 9.2.19 y respecto al Sector de Arteaga en el artículo 9.2.12, como en todos los demás sectores de suelo urbanizable, se califica como densidad media a un máximo de 30 viviendas hectárea y baja densidad a un máximo de 9 viviendas hectárea. Así mismo, se recogen como alturas máximas de edificación en la zona de media densidad planta baja más dos plantas y en la de baja densidad planta baja más una planta.

C) Criterio del Tribunal

No es ocioso comenzar por aclarar que denegar la aprobación inicial por imposibilidad de adaptación automática al planeamiento general es una especie del género de la denegación inicial por defectos insubsanables. En otras palabras, constituye un defecto insubsanable que la propuesta de los promotores del planeamiento parcial choque frontalmente con el planeamiento general, en los supuestos en los que no cabe la adaptación automática del mismo. No es posible que un planeamiento de desarrollo conviva con un planeamiento general totalmente incompatible.

En consecuencia, lo relevante no es si las diferencias entre un sector y otro permiten proporcionar la misma respuesta a las iniciativas de planificación parcial de cada uno, porque el régimen jurídico de la denegación no depende de sus características físicas, sino de la calificación jurídica de las determinaciones del planeamiento parcial.

En la medida en que la STSJPV sobre Arteaga interpreta y aplica normas jurídicas, lo que allí se declara y resuelve es en todo aplicable a cualquier propuesta de PP. Lo que importa no son los sectores, sino la propuesta de actuación urbanizadora.

SÉPTIMO.- ¿Puede el Ayuntamiento denegar la aprobación inicial de un PP para el Sector Azkorri motivándolo en la necesidad de previa revisión del PGOU, a la vista de los precedentes jurisprudenciales sobre el sector?

A) Tesis de la demanda.

La STSJPV de 19 de mayo de 2016 anuló el Acuerdo municipal de 7 de julio de 2015 por el que denegó la aprobación inicial del PP propuesto en 2013. Y el motivo en que se basó para denegarla fue la necesidad de modificar previamente el PGOU. En consecuencia, entienden los demandantes que ya no puede el Ayuntamiento utilizar este mismo motivo para desestimar la propuesta de PP presentada en 2020.

Además, sostienen que el criterio del TSJPV fue expresamente ratificado por la STS de 26 de octubre de 2017, que denegó la casación, y en la que se puede leer: " El plan parcial cuya tramitación se pretende cumple con las previsiones de edificabilidad de la nueva legislación, por lo que no resulta necesario que, con carácter previo, se proceda a la revisión del Plan General".

B) Tesis de la Administración

Para el Ayuntamiento la valoración del modelo de ordenación que supone el plan parcial presentado ha de realizarse a la luz de las determinaciones estructurales del vigente PGOU de Getxo; y si esta se puede realizar de forma automática o exige la previa revisión del PGOU.

En el PGOU todo el suelo urbanizable constituye una única área de reparto con un aprovechamiento tipo idéntico de 0,15 m2/m2, por lo que, de no procederse a la revisión, la adaptación automática supondría necesariamente un radical cambio de modelo. Es importante reseñar que el PGOU no recoge en el Sector Azkorri, ni en el suelo urbanizable residencial, vivienda de protección pública, lo cual conlleva en conexión con las explicaciones dadas por los testigos en la fase de prueba del procedimiento respecto a la diferenciación entre aprovechamiento tipo y edificabilidad, la necesidad de tener en cuenta la aplicación de los coeficientes de homogeneización, que tal como manifestaron ellos mismos para las viviendas de protección pública el coeficiente de homogeneización es 0,4, lo cual quiere decir que cada metro cuadrado realmente edificado consume bastante menos edificabilidad que la que consume cada metro realmente edificado de vivienda libre y eso conlleva a que con el mismo aprovechamiento resulte un número muy superior de viviendas, ya que no se puede olvidar que la vivienda de protección pública llega al 75% de la edificabilidad de los suelos urbanizables, tal como se determina en el artículo 80 de la Ley de Suelo y Urbanismo del País Vasco.

Una adaptación automática aplicada a todo el suelo urbanizable recogido en el vigente PGOU daría como resultado la tabla que se aporta en la contestación a la demanda páginas 7 y 8, que, en ningún momento, ha sido discutida por la parte actora y que supone un incremento de edificabilidad, es decir de metros cuadrados construidos del 86% en el Sector Azkorri al pasar de 59.388,72 m2 construidos a 110.890,66 m2 frente a un incremento del 107% en el Sector Arteaga al pasar de 97.383,41 m2 construidos a 201.877,60 m2, diferencia motivada porque en el Sector de Arteaga la superficie adscrita a baja densidad es proporcionalmente mayor que en el Sector Azkorri.

Esa diferencia no impide que en el Sector de Azkorri también se dé una transformación absoluta de las previsiones del PGOU, ya que de 189 viviendas de planta baja y una altura, y de 180 viviendas de planta baja y dos alturas, es decir un total de 369 vivienda todas ellas unifamiliares o bifamiliares que posibilita el actual PGOU (tal como anteriormente se ha explicado), el plan parcial presentado posibilita 896 viviendas de las cuales 812 viviendas son de tipología de vivienda colectiva y de esas 812, 495 viviendas se ubican en edificios de 5 alturas (folios 619, 622, 629, y 632 del expediente administrativo).

Para la parte demandada, es evidente que esta nueva ordenación y tipología de edificación, altera sustancialmente lo recogido en el PGOU vigente, y que analizando en su totalidad los suelos urbanizables residenciales de Getxo, que constituyen una única área de reparto y, por tanto, cualquier modificación de la edificabilidad afecta a todos y arroja un incremento de edificabilidad superior al 55%, tal y como se recoge en la tabla insertada en el escrito de contestación a la demanda, y esa variación cuantitativa conlleva una ordenación urbanística y territorial absolutamente diferente a la programada por el PGOU vigente, lo que exige la redacción de un nuevo PGOU. En el folio 230 del expediente, se recogen unas infografías, para ver que el resultado de la ejecución de este plan parcial es radicalmente diferente a la previsión del PGOU de viviendas unifamiliares y bifamiliares para dicho sector.

Sostiene el Ayuntamiento que esta realidad edificatoria, no negada por la parte demandante y reconocida expresamente en cuanto al incremento del número de viviendas, sitúa a la propuesta en la misma problemática que la resuelta en relación al plan parcial del Sector Arteaga por la STJPV 421/2018. Admitir la adaptación automática de los sectores urbanizables recogidos en el vigente PGOU, sin una previa revisión, supondría una ordenación y desarrollo totalmente alejado de las previsiones recogidas en el PGOU y, además, un incremento de edificación de número de viviendas que se excedería por mucho de cualquier necesidad residencial del municipio de Getxo y, por supuesto, excedería de cualquier límite de incremento de edificación recogido en las Directrices de Ordenación del Territorio del año 2019 (Decreto 128/2019).

C) Criterio del Tribunal

En realidad, la cita que los demandantes hacen de la STS de 26 de octubre de 2017 no refleja con fidelidad lo resuelto. Con este extracto pretenden sostener que el Alto Tribunal ya ha declarado que el PP presentado el 11 de diciembre de 2013 cumple con las previsiones de edificabilidad de la nueva legislación urbanística del País Vasco, por lo que no resulta necesaria la previa revisión del PGOU. No es esto lo que dice el TS. En primer lugar, porque no puede decirlo, pues la interpretación de la LSUPV le está vedada en casación, ya que no es una norma de Derecho estatal o europeo, sino autonómico. En segundo lugar, porque cuando el TS incluye esta afirmación en su sentencia no está examinando el fondo de la cuestión, sino exclusivamente la garantía procesal de motivación suficiente de la sentencia del TSJPV, a los efectos de la denunciada infracción del art. 88.1.c) LJCA (quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción del deber de motivar las resoluciones judiciales).

Es más cierto que la STSJPV de 19 de mayo de 2016 (que la STS decide no casar), anula el acuerdo municipal sobre el que resuelve (el de 7 de julio de 2015), no porque considere ilegal denegar la aprobación inicial sin revisión del PGOU, sino porque el Ayuntamiento se ha precipitado al entender que toda aprobación inicial de un PP que no se ajusta al PGOU requiere una previa adaptación éste.

El apartado 4 del fundamento jurídico cuarto de nuestra sentencia resume la tesis de la Administración: " El Ayuntamiento, como consideración final , traslada y recuerda que denegó la aprobación inicial del Plan Parcial propuesto por la demandante por la necesaria y previa adaptación del planeamiento general tanto a la Ley del Suelo y Urbanismo del País Vasco como al Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano a través de la revisión del Plan General, tras lo que, se dice, por razones de economía procesal y de eficacia el Ayuntamiento no entró a analizar el contenido del Plan Parcial, en concreto si de manera aislada cumplía los estándares edificatorios y otros requisitos de la normativa vigente."

Lo que la sentencia resuelve es que no toda aprobación inicial de un PP requiere la previa revisión del PGOU. Sólo será necesaria cuando el contenido de aquel no pueda ser adaptado a éste mediante el procedimiento al que se somete la propuesta de PP. De manera que sólo cabe la negativa a tramitar el PP (es decir, a aprobarlo inicialmente) cuando desde un primer momento resulte manifiesta dicha imposibilidad, lo que exige motivación suficiente, como cualquier otro acto restrictivo de derechos individuales. Por eso el fundamento jurídico quinto dice: " cuando la ley se refiere a 'cuando el ayuntamiento entendiera que la aplicación de esta medida no pudiera realizarse de forma autónoma sin la previa adaptación de la ordenación estructural de su planeamiento, procederá a su modificación o revisión, según proceda', ha de serlo no solo cuando entienda o considere, sino cuando justifique que la adaptación automática por ministerio de la ley exija la previa adaptación de la ordenación estructural". Por eso la sentencia concluye imponiendo al Ayuntamiento la obligación de motivar suficientemente el acto, ya que " en la Memoria del Plan Parcial, a ella nos remitimos, se justifica la solución que se adopta, al menos de forma suficiente para no excluir la tramitación por el argumento dado por el Ayuntamiento" (ibídem).

En otras palabras, nuestra sentencia de 19 de mayo de 2016 no excluye que el Ayuntamiento deniegue la aprobación inicial de la propuesta de PP cuando por su radical incompatibilidad con un instrumento de planeamiento de superior jerarquía -como es el PGOU- sea necesaria la previa revisión de éste. Lo que hace es recordar el requisito que la norma impone para ejercer esta potestad: que la incompatibilidad se razone suficientemente.

En plena correspondencia con esta conclusión, nuestra posterior STSJPV de 4 de marzo de 2020, que enjuicia el Acuerdo municipal de 3 de julio de 2018, resuelve que el PP presentado el 11 de diciembre de 2013 (el mismo que había sido objeto de denegación por Acuerdo de 7 de julio de 2015, acto objeto del proceso en el que se dictó la STSJPV de 19 de mayo de 2016) contiene modificaciones de determinaciones estructurales del PGOU (y del PTP del Bilbao Metropolitano) que hacen imposible su aprobación inicial. Y que estas modificaciones están razonadas y motivadas en el acto administrativo. Razón por la cual se desestima la demanda.

OCTAVO.- ¿Es posible la adaptación automática del planeamiento general a la propuesta de PP presentada por los demandantes?

Con lo razonado en los anteriores fundamentos jurídicos ya se puede comprender que ésta es la cuestión central del presente recurso.

A) Tesis de la demanda.

La adaptación está prevista en la DT 2ª de dicha ley, que establece que la modificación o revisión del planeamiento procede, con carácter excepcional, sólo cuando el Ayuntamiento entendiera que la aplicación de esta medida no pudiera realizarse de forma autónoma, sin la previa adaptación de la ordenación estructural. Por su parte, la DA 1ª del Decreto 123/2012, de 3 de julio, de estándares urbanísticos, establece los tres métodos de adaptación a los límites establecidos en la LSUPV (incremento o reducción de la edificabilidad, incremento o reducción de la superficie del ámbito y reducción de la extensión de los sistemas generales). Esta misma norma impone que la adaptación automática venga precedida de una justificación de la solución adoptada en el documento de ordenación pormenorizada.

De este marco normativo extrae la demanda la conclusión de que la modificación del instrumento de planificación general es un mecanismo excepcional que procede únicamente cuando se justifique que la adaptación de los referidos límites no pudiera realizarse de forma autónoma a través del instrumento de desarrollo, citando como apoyo de esta tesis diversas sentencias de este TSJPV.

Para los demandantes, el Ayuntamiento no ha justificado que la adopción de la edificabilidad mínima prevista en la LSUPV por medio de la propuesta de PP para Azkorri requiere la adaptación previa del PGOU. Y no la requiere, por los siguientes motivos.

1.- Se mantiene las tipologías de vivienda bifamiliar y colectiva previstas en el art. 9.2.45 del PGOU.

2.- En cuanto a la tipología de la edificación, se distribuyen las zonas del sector en dos zonas diferenciadas de media y baja densidad, conforme al PGOU al PTP, cuyo artículo 66 asigna a las zonas de densidad media el "modelo de manzana abierta o cerrada con una limitación de altura entre 4 y 5 plantas".

3.- En relación con las viviendas destinadas a algún régimen de protección pública, se respeta el contenido del artículo 80 de la LSUPV, conforme al cual "En cada sector de suelo urbanizable de uso preferentemente residencial, la ordenación urbanística de los planes generales, de los planes de sectorización y, en su caso, de los planes parciales deberá calificar con destino a viviendas sometidas a algún régimen de protección pública los terrenos precisos para materializar como mínimo el 75 % del incremento de la edificabilidad urbanística de uso residencial, respecto de la previamente materializada, que se establezca en cada sector". Así se desprende del cuadro que se adjunta con la demanda, contenido en el PP de Azkorri de 2020 (documento núm. 1, folio 380 del expediente administrativo):

4.- En cuanto a los límites de edificabilidad del Sector, el PP de Azkorri de 2020 se adapta al contenido del artículo 77 de la LSPV y del Decreto núm. 123/2012, de 3 de julio, de estándares urbanísticos, excluyendo la superficie destinada a sistemas generales, del cómputo de la superficie a considerar para aplicar los límites de edificabilidad contenidos en la LSUPV.

5.- También respeta el aprovechamiento tipo asignado al Sector, de conformidad con el artículo 10.7.1 del PGOU, que dispone que "El aprovechamiento tipo homogeneizado correspondiente al conjunto del suelo urbanizable es de ciento cincuenta milésimas de metro cuadrado por metro cuadrado (0,150 m2/m2) del uso de vivienda unifamiliar o bifamiliar aislada (Uso 5.1.b)". Así se desprende del cuadro que se reproduce a continuación, y que se contiene en el PP de Azkorri de 2020 (documento núm. 1, folio 380 del expediente administrativo):

6.- En lo que respecta a la densidad, el Plan Parcial respeta la densidad establecida en el artículo 65 del PTP.

7.- En cuanto a los usos y condiciones urbanísticas/parámetros de ordenación de la edificación, el PP de Azkorri de 2020 respeta las determinaciones contenidas en el PGOU, e incluye una reserva de un 15% del área para la ubicación de actividades económicas complementarias, de conformidad con lo señalado en el artículo 75 del PTP.

8.- En cuanto a los estándares mínimos de reserva de terrenos y derechos destinados a dotaciones públicas de la red de sistemas generales, el Plan Parcial presentado cumple con los estándares mínimos previstos en el PGOU, tal y como se reproduce en el siguiente cuadro contenido en el PP de Azkorri de 2020 (documento núm. 1, folio 377 del expediente administrativo):

9.- Así mismo, el Plan Parcial presentado cumple con los estándares mínimos de reserva de terrenos destinados a dotaciones y equipamientos de la red de sistemas locales previstos en el PGOU, tal y como se reproduce en el siguiente cuadro contenido en el PP de Azkorri de 2020 (documento núm. 1, folio 377 del expediente administrativo):

10.- En lo que respecta al sistema viario, el Plan Parcial presentado cumple con los estándares mínimos previstos en el PGOU, tal y como se desprende del cuadro que se adjunta (documento núm. 1, folio 377 del expediente administrativo):

Para la parte actora, en consecuencia, el PP de Azkorri de 2020, corrige los defectos detectados en el PP de Azkorri de 2013, en los términos señalados en el Acuerdo de 3 de julio de 2018 y se adapta a las determinaciones contenidas en la normativa aplicable.

B) Tesis de la Administración

Una adaptación automática aplicada a todo el suelo urbanizable recogido en el vigente PGOU daría como resultado un incremento de edificabilidad (metros cuadrados construidos) del 86% en el Sector Azkorri al pasar de 59.388,72 m2 construidos a 110.890,66 m2 (frente a un incremento del 107% en el Sector Arteaga) al pasar de 97.383,41 m2 construidos a 201.877,60 m2 (diferencia motivada porque en el Sector de Arteaga la superficie adscrita a baja densidad es proporcionalmente mayor que en el Sector Azkorri).

Pero esa diferencia no impide que en el Sector de Azkorri también se dé una transformación absoluta de las previsiones del PGOU, ya que de 189 viviendas de planta baja y una altura, y de 180 viviendas de planta baja y dos alturas, es decir un total de 369 viviendas todas ellas unifamiliares o bifamiliares que posibilita el actual PGOU, el plan parcial presentado posibilita 896 viviendas de las cuales 812 viviendas son de tipología de vivienda colectiva y de esas 812, 495 viviendas se ubican en edificios de 5 alturas (folios 619, 622, 629, y 632 del expediente administrativo).

c) Criterio del Tribunal

No cabe duda de que la adaptación automática del planeamiento general está prevista en la ley; ni que, como sostienen los demandantes, éste es el mecanismo ordinario para desarrollarlo a partir de nuevos planes parciales. Lo que requiere aclaración es si en este caso resulta posible esa modalidad de adaptación.

Para este Tribunal, a la vista de las circunstancias que concurren en este caso, el núcleo de la cuestión a decidir no radica en si la propuesta de los propietarios se acomoda más o menos a los nuevos estándares de edificabilidad establecidos por los coeficientes mínimos y máximos del art. 77 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco. Lo que de importa ahora es si, en ausencia de un planeamiento general adaptado, se puede tramitar un planeamiento parcial que suponga no una mera adecuación, sino una alteración radical de las determinaciones generales contenidas en aquel.

En este sentido, resulta de plena aplicación lo que decíamos en nuestra sentencia de 8 de octubre de 2018 (sobre el sector de Arteaga): " la Sala considera relevante, como obstáculo que justificaba legalmente rechazar desde el inicio la tramitación del Plan Parcial, por lo que cabía denegar su aprobación inicial, truncando la tramitación del instrumento de ordenación urbanística pormenorizada, el hecho de estar ante el Plan General de Ordenación Urbana vigente en el municipio de Getxo, que para el Sector 2-Arteaga tenía prevista un uso residencial de baja densidad, cuando por mandato de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, de su Disposición Transitoria 2ª.1 , que va a incrementar la edificabilidad residencial al pasar a la mínima de edificabilidad física mínima sobre rasante del 0,4m2 de techo por metro cuadrado de suelo en relación con la superficie del sector, sin computar el suelo destinado a sistemas generales, que va a transformar el uso residencial en vivienda colectiva, como se materializó en el documento técnico del Plan Parcial que las demandantes presentaron ante el Ayuntamiento."

" La relevancia que tiene en relación con el suelo afectado, para el conjunto del municipio, pasar de uso residencial de baja densidad a vivienda colectiva, justifica que estemos ante uno de los supuestos ratificados por la jurisprudencia que permiten truncar la tramitación del Plan Parcial, por no considerarse coherente ni racional el desarrollo de superficies amplias que el planeamiento general destinaba al uso residencial de baja densidad, cuando por mandato de la ley, por el incremento de la edificabilidad, se pasa a uso residencial de vivienda colectiva."

"Estamos ante algo más significativo y relevante en relación con el diseño y desarrollo de crecimiento de la ciudad, como se desprende claramente de lo que significa pasar de uso residencial de baja densidad a vivienda colectiva, como consecuencia, en este caso, de los mandatos y filosofía de la propia Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, contraria a la baja densidad en relación con el uso residencial, debiendo estarse a las determinaciones sobre los límites a la edificabilidad urbanística de su art. 77 , que en relación con sectores de suelo urbanizable, con uso predominantemente residencial, establece una edificabilidad física mínima sobre rasante del 0,4m2 de techo por metro cuadrado de suelo en relación con la superficie del sector, sin computar el suelo destinado a sistemas generales."

En el caso de Azkorri, los propietarios pretenden pasar de 369 viviendas todas ellas unifamiliares o bifamiliares (previstas en el PGOU vigente), a 896 viviendas de las cuales 812 son de tipología de vivienda colectiva, de las cuales 495 se ubicarían en edificios de 5 alturas (según la propuesta de PP). Se trata de una alteración sustancial del modelo urbanizador previsto para el sector, que por su entidad altera la economía global del planeamiento municipal.

Cuando la LSUPV decide la directa aplicación de sus estándares de edificabilidad en los municipios que no han revisado su planeamiento general lo hace asumiendo que tal operación no supone ignorar las determinaciones generales de planeamiento que condicionan el modelo de ciudad. Por eso la adaptación automática prevista en la DT 2ª de la LSUPV es el mecanismo ordinario, pero no exclusivo para hacer viables los PP. No yerra la Administración cuando alega lo que razonábamos en nuestra sentencia sobre Arteaga sobre la relevancia que tiene en relación con el suelo afectado para el conjunto del municipio pasar de uso residencial de baja densidad a vivienda colectiva. Aquí, como allí, estamos ante uno de los que permiten truncar la tramitación del plan parcial a limine, por no resultar coherente ni racional la aprobación de un PP que transforma superficies amplias que el planeamiento general destina al uso residencial de baja densidad previendo un incremento de la edificabilidad por mandato de la ley, por el que se pasa a un significativo uso residencial de vivienda colectiva.

NOVENO.- ¿El estado actual y las previsiones de conexión de las redes locales de servicios del sector con la malla urbana pueden ser un motivo de denegación de la aprobación inicial?

A) Tesis de la parte demandante.

En primer lugar, y desde el punto de vista formal, la parte actora alega que "en el Acuerdo Impugnado el Ayuntamiento únicamente adujo como único motivo de denegación del PP de Azkorri de 2020 la imposibilidad de adaptar a través del Plan Parcial el límite mínimo a la edificabilidad urbanística previsto en el artículo 77.4 de la LSUPV, basándose para ello en la Sentencia recaída en el Sector de Arteaga (que, como se ha visto, nada tiene que ver). Tampoco en la contestación a la demanda se adujeron los extremos anteriores relativo a la posible distancia existente para la conexión de los sistemas generales. Ello supone una evidente vulneración de la prohibición de mutatio libeli (...)"

En segundo lugar, y en cuanto al fondo, afirma que el PP de Azkorri de 2020 corrige los defectos señalados en el Acuerdo de 3 de julio de 2018, que habían impedido la aprobación del PP de Azkorri de 2013.

B) Tesis de la Administración

Al menos aquellos defectos derivados de la falta de conexión del Sector Azkorri con la trama urbana siguen sin subsanarse y resultan determinantes para su inviabilidad. Desde la fecha en la que la propia Sala validó la opinión municipal de que había defectos insalvables derivados de la falta de conexión con la trama urbana, no se ha realizado ninguna actuación urbanizadora que acerque la ciudad existente a los límites del Sector Azkorri, por lo que sigue siendo un sector absolutamente desconectado por lejanía de la trama urbana, lo que impide que ante una hipotética aprobación del plan parcial pudiera desarrollarse garantizando una conexión para los servicios fundamentales de la vida de la población que se asentara en dicho sector.

Esta desconexión se manifiesta tanto en las redes de vialidad como en las de abastecimiento de agua, evacuación de aguas pluviales, evacuación de aguas residuales, suministro de energía eléctrica, suministro de gas y telecomunicaciones.

Finalmente, sobre la alegada mutatio libeli, sostiene que se ha limitado a dar respuesta a la alegación contenida en la demanda según la cual se han eliminado todos los defectos insalvables que impidieron la aprobación inicial de la anterior propuesta de PP para Azkorri.

C) Criterio del Tribunal

Procede comenzar por la objeción formal a este motivo de oposición del Ayuntamiento. Y a este respecto tres son los datos a los que hay que prestar atención.

En primer lugar, como razona la parte demandada, éste es un motivo que responde directamente a las alegaciones de la demanda, que rotundamente afirma que se han subsanado los defectos formales que se pusieron de manifiesto en nuestra STSJPV de 4 de marzo de 2020.

No se puede olvidar que una de las tesis centrales de la demanda es que "con el fin de corregir los defectos que habían impedido la aprobación del PP de Azkorri de 2013, en los términos señalados en el Acuerdo de 3 de julio de 2018, en fecha 29 de diciembre de 2020, SOTO DE AZKORRI y DIVARIAN formularon una nueva solicitud de aprobación del plan parcial" (como se afirma en la relación de hechos del escrito de demanda). Y que, precisamente, uno de los defectos que nuestra sentencia de 4 de marzo de 2020 consideró decisivos fue precisamente éste ("el hecho es que las infraestructuras para la prestación en red de los servicios básicos no quedan garantizadas en el documento presentado, que presenta soluciones autónomas, que se consideran más innovadoras por el recurrente, pero que contravienen las determinaciones del PGOU (art. 6.3.23)" -FJ tercero-).

En segundo lugar, que contra lo que se sostiene en las conclusiones de la parte actora, la cuestión no pasó inadvertida en la contestación a la demanda (en concreto, en el último párrafo del fundamento jurídico material segundo se lee: "esta parte no ve mencionadas en el escrito de demanda cuestiones que se calificaron como defectos insubsanables en el anterior plan parcial presentado, como son las derivadas de la falta de conexiones con la red de abastecimiento de aguas, la red de saneamiento y otros suministros esenciales, situación que se deriva de la lejanía del sector que se quiere desarrollar respecto de la trama urbana donde sí existen este tipo de prestaciones").

Y, finalmente, que el art. 56.1 LJCA permite a las partes utilizar motivos de impugnación y de oposición que no hayan sido utilizados en el expediente administrativo.

En cuanto al fondo, a la vista de las alegaciones de las partes, examinado el expediente administrativo y tras la práctica de la prueba, resultan acreditados los siguientes hechos respecto de las siguientes redes de servicios locales.

a) Vialidad: la vialidad recogida en el PGOU no está ejecutada hasta el límite del ámbito que pretende ordenar el plan parcial, por lo que no existe conexión de la vialidad interna del plan parcial con los sistemas generales.

b) Abastecimiento de agua: las conexiones están fuera y lejos delos límites del sector (folio 721 del expediente), sin que se aporte ninguna solución sobre la gestión de los suelos necesarios para hacer posible tal conexión; tampoco se justifica en la propuesta de PP si el caudal de agua de la red general en donde se pretende conectar sería suficiente para las necesidades de agua que se derivarían de su desarrollo, de acuerdo con lo exigido en el art. 22.3.a del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, sobre la suficiencia y disponibilidad de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas (en conexión con el art. 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.

c) Evacuación de aguas pluviales: las conexiones se sitúan fuera del sector (páginas 342 y 343 del expediente administrativo) sin que se acredite cómo se va a gestionar ese suelo; tampoco hay explicación suficiente sobre la ubicación dentro del sector de la propuesta instalación de un tanque de 5.668 m3.

d) Evacuación de aguas residuales: la conexión para la evacuación de las aguas residuales se prevé fuera del límite del sector utilizando suelos privados y sin acreditar que la tubería tenga en el punto de conexión la dimensión suficiente (folio 343 del expediente administrativo).

e) Suministro de electricidad: la conexión, dada la potencia prevista y un informe previo de Iberdrola, se ubicaría a una distancia aproximada de 4,8 km del sector, y teniendo en cuenta que se realizaría mediante líneas subterráneas exigiría la gestión de suelos que están fuera del sector, sin propuesta respecto de cómo se pueden obtener (folio 344 del expediente).

f) Suministro de gas: nuevamente, la conexión se propone fuera y lejos del sector, utilizando suelos privados, sin solución a la gestión de los mismos (folio 345 del expediente).

g) Telecomunicaciones: la conexión se realizaría en un municipio diferente al de Getxo, al margen de las redes municipales (folio 736 del expediente).

En estas condiciones, no podemos ahora sino reiterar lo que ya dijimos en nuestra sentencia de 4 de marzo de 2020, en la que examinábamos las deficiencias de la anterior propuesta de PP: las infraestructuras para la prestación en red de los servicios básicos no quedan garantizadas en el documento presentado. En efecto, también en esta propuesta que el Ayuntamiento se niega a aprobar inicialmente nos hallamos ante la concepción de un desarrollo desvinculado de las infraestructuras en red, en contra de las previsiones del planeamiento municipal. La propuesta de PP se proyecta sobre el suelo clasificado como urbano más alejado del núcleo urbano que constituye la ciudad, sin que se haya desarrollado el suelo urbanizable intermedio, lo que conlleva la persistencia de deficiencias de carácter insubsanable; o, dicho de otro modo, de deficiencias que requieren una modificación de las determinaciones estructurales y una acción urbanizadora que las haga viable.

Nuevamente debemos subrayar que el automatismo en la adaptación del planeamiento general que prevé la LSUPV se basa en la asunción de la existencia un modelo, en el cual no hay radical solución de la continuidad de la malla urbana. Está en la esencia del nuevo marco legal la opción decidida por un paradigma de ciudad compacta, en el que el desarrollo no puede hacer abstracción de una situación de desconexión de los nuevos sistemas locales con la red de sistemas generales.

Y ello, unido a lo ya razonado respecto de las determinaciones sobre edificabilidad, se constituye en un conjunto de deficiencias suficientemente relevantes para optar por la denegación de la aprobación inicial. Estamos ante un motivo suficiente para apreciar que la iniciativa urbanística reflejada en la propuesta no es compatible con el nuevo marco legal ni con las normas de planeamiento superior vigentes, por lo que la denegación de la aprobación inicial de la propuesta de PP no puede merecer reproche jurídico.

DÉCIMO.- ¿Concurre desviación de poder?

A) Tesis de la parte demandante.

El Ayuntamiento lleva rechazando sistemáticamente (desde hace más de 10 años), la tramitación de los oportunos instrumentos de desarrollo del Sector, bajo el pretexto de que se debe modificar la ordenación estructural del Municipio con carácter previo, a los efectos de adaptar los límites de edificabilidad urbanística previstos en el artículo 77.4 de la LSUPV, en los términos señalados en la Disposición transitoria segunda de la citada norma. Esta norma establece un plazo improrrogable de 15 años desde su entrada en vigor para que los Municipios adapten sus instrumentos de planeamiento general a las edificabilidades urbanísticas contenidas en la Ley. Sin embargo, el Ayuntamiento jamás ha adaptado el PGOU en los términos exigidos por la Ley, pese al considerable lapso temporal transcurrido desde la aprobación de la LSUPV y a ser plenamente conocedor de la obligación impuesta por la citada la Disposición transitoria segunda.

El Ayuntamiento, por una parte, condiciona el desarrollo urbanístico del Sector a la previa modificación del PGOU; y, por otra parte, se niega a tramitar una modificación del PGOU a los efectos de realizar la referida adaptación, aun habiendo transcurrido el plazo previsto en la LSUPV, lo que pone de manifiesto que su clara voluntad de frustrar deliberadamente el desarrollo urbanístico del Sector.

Conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo citada en el escrito de demanda, aunque se considerase que el fin perseguido por el Ayuntamiento fuese beneficiar a determinados colectivos, resulta evidente que esta finalidad no se acomoda a la prevista en la norma habilitante, es decir, ordenar el territorio de forma racional y de acuerdo con el interés general (ex artículo 4 de la LSUPV). Y todos estos hechos tienen como corolario final que, en fecha 18 de octubre de 2022, se ha publicado en el Boletín Oficial de Bizkaia el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Getxo, adoptado en sesión extraordinaria celebrada en fecha 30 de septiembre de 2022, por el que se aprueba inicialmente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana y se acuerda la apertura de un periodo de información pública, estableciéndose la desclasificación completa del Sector 3-Azkorri. Todo ello revela que el verdadero motivo que subyace en el Acuerdo impugnado no es otro que impedir a toda costa el desarrollo urbanístico de un ámbito para el que la Administración demandada tenía otros planes. Al perseguir un fin (privado o público) distinto a los previstos en la Ley, como es impedir el concreto desarrollo de un sector que ha sido ordenado por el instrumento de planeamiento general para ser urbanizado, dicha circunstancia vicia de nulidad radical el resultado en el que haya desembocado dicha actuación.

B) Tesis de la Administración

Para el Ayuntamiento resulta llamativo que cuando, tras muchos años, avanza decididamente hacia la revisión del PGOU, ésta sea una actuación criticada por la demandante, a la vez que acciona otros procedimientos judiciales pidiendo responsabilidades patrimoniales, por una supuesta inacción en relación a formular la revisión del PGOU de Getxo a la adaptación a la normativa urbanística vigente.

C) Criterio del Tribunal

Tal y como hemos razonado hasta ahora, la actuación de la Administración se basa en motivos plenamente cohonestables con un desarrollo urbano armónico y sostenible, conforme a las nuevas directrices legales, y a la vista de las circunstancias del conjunto del territorio municipal.

Podría censurarse la tardanza del Ayuntamiento en asumir las obligaciones de revisión del planeamiento que le impone la nueva ley-marco sectorial, particularmente a la vista de las diferencias entre ésta y aquel. El paso de una urbanización en baja densidad alejada del núcleo urbano a un paradigma de ciudad compacta probablemente exige una mayor determinación para adaptar el PGOU. Pero esta falta de diligencia no puede alcanzar a transformar en jurídicamente admisible lo que es incompatible con el planeamiento general y la ley.

No se advierte, en definitiva, que en la decisión de no tramitar el PP encubra una motivación contraria al ordenamiento.

UNDÉCIMO.- ¿El Ayuntamiento ha ido contra sus propios actos?

A) Tesis de la parte demandante.

Toda vez que, el Ayuntamiento ha reconocido de forma expresa que la STSJ de 19 de mayo de 2016, le impedía denegar la aprobación del plan parcial del Sector con base en la necesidad de modificar la ordenación estructural y, en coherencia con ello, en el año 2018 desestimó la aprobación del plan parcial sin atender al argumento de la necesaria adaptación de la ordenación estructural.

Así pues, a través de sus propios actos, el Ayuntamiento de Getxo evidenció que era plenamente consciente del alcance del fallo del "Precedente Judicial de Azkorri" y, en particular, de que no podía desestimar la aprobación del plan parcial con base en la supuesta necesidad de modificar antes la ordenación estructural.

Es por ello, que los demandantes actuaron en la confianza legítima de que los únicos motivos que impedían la aprobación del plan parcial se limitaban a los expuestos en el informe municipal que motivó el Acuerdo de 3 de julio de 2018 y que cabía la adaptación automática a los límites de edificabilidad previstos en el artículo 77.4 de la LSUPV sin modificar la ordenación estructural del Ámbito.

B) Tesis de la Administración

Niega esta imputación la Administración, alegando que el Acuerdo municipal de 3 de julio de 2018, ratificado por la Sentencia de 4 de marzo de 2020, lo que hacía era ejecutar la Sentencia de la Sala de 19 de mayo de 2016, y, tal como se ha indicado repetidas veces y así lo ha confirmado la propia Sala, cuando ha denegado las pretensiones de la demandante en el incidente de ejecución de sentencia por el que pretendía extender el contenido de aquella sentencia al presente procedimiento, la sentencia de 2016 no tiene ninguna virtualidad respecto a la tramitación de este plan parcial. Por lo expuesto, considera esta parte una alegación fuera de sentido la que se recoge en la página 37 de la demanda subrayada y en negrita que " el ayuntamiento ha reconocido de forma expresa que el precedente judicial de Azkorri le impide denegar la aprobación del plan parcial del sector con base a la necesidad de modificar la ordenación estructural y en coherencia con ello el año 2018 desestimó la aprobación plan parcial sin atender al argumento de la necesaria adaptación de la ordenación estructural".

c) Criterio del Tribunal

Esta cuestión ha sido aclarada en el fundamento jurídico séptimo anterior. La negativa a tramitar la propuesta de cualquier PP puede fundarse en su radical incompatibilidad con el PGOU, siempre que se razone suficientemente. De manera que no puede interpretarse el Acuerdo municipal de 3 de julio de 2018, que fue confirmado por la STSJPV nº 101/2020, de 4 de marzo (recurso: 812/2018), como un reconocimiento de la ilegalidad de ese motivo en su aplicación al Sector de Azkorri.

DUODÉCIMO.- Costas

Conforme a lo dispuesto en el art. 139 LJCA, a la vista de las dudas de Derecho que puede haber generado la falta de revisión dentro del plazo legal del planeamiento general por parte del Ayuntamiento demandado, en relación con su adaptación automática a la iniciativa urbanizadora de la parte demandante, no procede hacer expreso pronunciamiento sobre las costas.

Por lo razonado, esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, pronuncia el siguiente