Sentencia Contencioso-Administrativo 14/2023 Tribunal Superior de Justicia de La Rioja . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 140/2021 de 09 de enero del 2023

PRIMERO.- OBJETO DEL RECURSO:

La Asociación de Empresarios de Campings impugna la Ordenanza del Ayuntamiento de Ezcaray, reguladora del Aparcamiento de Auto-caravanas , aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de la localidad , en fecha 2 de junio de 2021, BOR de 16 de Junio.

Los motivos de impugnación de la Ordenanza esgrimidos por la parte actora son los siguientes:

1) De tipo formal: Considera la parte recurrente que la Ordenanza es nula por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

La parte recurrente alega que no se ha seguido el procedimiento establecido por faltar el informe de la Secretaría Intervención, vulnerando el art. 92 bis LBRL, art 173 ROF; que no hay consulta pública previa (133 Ley 39/15); que no hay trámite de información pública ni publicación en portal web; que no se ha publicado íntegramente en el BOR; que no consta que se haya remitido certificación de la ordenanza a la Comunidad Autónoma de La Rioja.

2) De tipo material o sobre el fondo, pues la ordenanza está regulando una actividad turística) bajo la apariencia de una actividad de aparcamiento o de tráfico. Que el Ayuntamiento de Ezcaray no tiene competencias para regular esta materia, solo lo es para regular de la seguridad vial en vías urbanas. Conforme al artículo 25 de la LBRL, en la competencia municipal sobre turismo: "Información y Promoción de la Actividad Turística de Interés y Ámbito Local" no puede incluirse la creación de estas áreas. La acampada libre además está prohibida en La Rioja ( art 75 Decreto 10/2017 que aprueba el Reglamento General de Turismo de La Rioja) y la regulación del Ayuntamiento burla esa prohibición.

El Ayuntamiento de Ezcaray, se ha opuesto al recurso, señalando en su contestación a la demanda que lo que hace la ordenanza es - conforme a sus competencias en materia viaria -regular una zona de aparcamiento de auto-caravanas-. De la determinación del objeto de la Ordenanza, se infiere según la recurrente, que la actora no tiene legitimación para impugnar la Ordenanza. Mantiene la legalidad de la actuación administrativa impugnada.

SEGUNDO.-INADMISIBILIDAD DEL RECURSO POR FALTA DE LEGITIMACIÓN: DESESTIMACIÓN DEL MOTIVO DE OPOSICIÓN.

La administración demandada opone la causa de inadmisibilidad de falta de legitimación de la actora para impugnar la ordenanza. Para sustentar esta causa de inadmisión del recurso expone el objeto y las razones de la adopción de la normativa impugnada.

Al ser una ordenanza de policía y de ordenación de los espacios públicos viarios, deduce que la actora carece de legitimación para impugnarla.

La Sala no comparte el criterio de la administración en este aspecto. Precisamente que la ordenanza sea calificada de policía o de ordenación viaria, es el aspecto controvertido por la asociación recurrente. Para la misma, la ordenanza regula aspectos que tienen que ver con la ordenación del turismo, cuya competencia corresponde a la administración autonómica y no local. La asociación recurrente esgrime perjuicios y afectación de sus intereses, dado que, según expone, la posibilidad otorgada por la Ordenanza impugnada de estacionar las auto-caravanas en un área determinada por el Ayuntamiento, fuera de las instalaciones de los campings supone una competencia desleal que afecta a sus intereses: Nos encontramos así ante una relación inequívoca entre los intereses de la actora y el objeto del proceso, que sin duda otorga legitimación la recurrente.

TERCERO.- INFRACCIÓN DEL PROCEDIMIENTO: DESESTIMACIÓN.

Examinado el expediente administrativo, este Tribunal debe desestimar este motivo de impugnación .

Los vicios del procedimiento, a juicio de la parte actora son los siguientes:

1.- Ausencia del preceptivo informe de la Secretaría Intervención.

Obra en el Expediente Administrativo un informe de Secretaria con el procedimiento a seguir en orden a la aprobación de la ordenanza, mencionando expresamente en el informe como ordenanza reguladora del estacionamiento de auto caravanas. La mención a los precios públicos en el Informe, se explica a tenor de la providencia de alcaldía solicitando dicho informe de Secretaria. Si la ordenanza, en su redacción final no recoge el establecimiento en la misma de precios públicos ello no invalida en el informe ni la Ordenanza puesto que la regulación concreta que se haga, puede sufrir cambios en el proceso de elaboración de la misma. El Informe a juicio de la Sala contiene los elementos esenciales de indicación del procedimiento a seguir por lo que puede acogerse esta alegación.

2.- Ausencia del trámite de consulta pública (art 133 L 39/2015).

La aprobación de las ordenanzas locales se ajustará a lo dispuesto en el art. 49 LBRL. Dicho precepto no incluye el trámite de consulta pública del art. 133 L39/2015. Que no se haya llevado a cabo esa consulta previa no es determinante de una infracción absoluta del procedimiento determinante de nulidad como pretende la actora.

Y ello porque como han concluido otros Tribunales las opiniones vertidas por los ciudadanos en ese trámite no son ni vinculantes ni determinantes de la regulación final y porque se asegura el conocimiento del proyecto normativo a través de los mecanismos de publicidad e información pública previstos en el art. 49 LBLR, a los que se refiere el Informe de Secretaría.

Nos encontramos en el caso concreto con una ordenanza que no se ha justificado que tenga un impacto significativo en la actividad económica ni impone obligaciones relevantes a los destinatarios de la misma, por lo que concurriría la excepción del art 133.4.segundo párrafo de la L. 39/2015 : Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero.

En este sentido pude leerse en la Sentencia del STS de Castilla y León de 11 de noviembre de 2022 (ECLI:ES:TSJCL:2022:4507) Es cierto que no consta ninguna consulta pública previa, de conformidad a lo establecido en el art. 133.1 de la Ley 39/2015, recabando la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectadas por la futura norma acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma, las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias. Pero esta circunstancia en ningún caso puede determinar, en este supuesto concreto, la nulidad de la Ordenanza, pues se concluye sin ninguna duda que no es preciso esta consulta pública, por cuanto que concurren los supuestos que contempla el párrafo segundo del núm. 4 de este art. 133, puesto que la propuesta normativa no tiene un impacto significativo en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios. Y ello teniendo en cuenta que nos encontramos con que la propia actora, en su hecho tercero, alega precisamente la poca oportunidad de la Ordenanza "pues no consta que el Municipio de Cascajares de la Sierra disponga de ninguna explotación ganadera, agrícola o industrial generadora de estiércoles, purines y demás residuos". Lo que denota que realmente tiene un impacto muy limitado en la actividad económica del municipio, sin que se acredite imponga obligación relevante a los destinatarios, como se demuestra por el hecho de que en la demanda no se han especificado ninguna de estas obligaciones relevantes, ni se hayan impugnados preceptos concretos de la Ordenanza alegando esta circunstancia.

Por otra parte, también se alega que no existe informe del Secretario interventor sobre la tramitación, las competencias, el órgano competente, las mayorías necesarias en la tramitación, etc. Ello es cierto, pero en ningún caso se puede considerar que sea obligatorio este informe. Tanto respecto de esta cuestión, como de la cuestión relativa a la consulta pública previa, ya ha dado respuesta esta Sala en su sentencia 112/2021, de 4 de junio, el número de recursos 100/2020 :

"TERCERO. - Sobre la vulneración del procedimiento establecido con infracción de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, inexistencia de consulta pública previa y sobre la existencia de defectos procedimentales, consistentes en la omisión de informe previo de la Secretaría respecto de la Ordenanza y respecto de las alegaciones.

Se invoca en primer lugar en la demanda, como argumentos jurídicos de la misma y como motivos de impugnación por vulneración de la normativa aplicable respecto de la aprobación de la Ordenanza que afectarían a la misma en su integridad, si bien a la hora de concretar en el suplico de la demanda la pretensión ejercitada, no se interesa la nulidad de la citada Ordenanza por los defectos en su elaboración que se invocan, sino solo se interesa la nulidad del artículo 3 en su apartado 1,2 y 3, del artículo 7 y del artículo 8.2, cuando el motivo de nulidad derivado de los defectos o vicios de la tramitación necesariamente afectarían a la Ordenanza en su integridad y no solo a los preceptos indicados, no obstante en coherencia con lo solicitado por la recurrente, solo podría declararse la nulidad de dichos preceptos y no de la Ordenanza en su totalidad, por lo que con esta premisa vamos a analizar si concurren o no los defectos invocados, así se alega, en primer lugar, que de acuerdo con el artículo 133 de la Ley 39/2015 , es obligatorio evacuar una consulta pública, con carácter previo a la elaboración de la Ordenanza, conforme resulta de la sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018 de 24 de mayo , lo que en este caso no se ha realizado, lo que por otro lado es reconocido por la propia Junta Administrativa demandada, si bien se invoca que existía una inquietud general para elaboración de la Ordenanza y que se había aprobado inicialmente una Ordenanza en el año 1991, es evidente que estas alegaciones, no suplen la falta del cumplimiento del referido requisito, pero también lo es que dicho precepto y la sentencia que invoca la recurrente de este TSJ, de nuestra Sala homónima de Valladolid, no resulta de aplicación al presente caso, dado que en dicha sentencia de 27 de junio de 2019 dictada en el recurso 414/2018, si bien se concluía, para estimar el motivo de nulidad, en base al artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , cuando regula la audiencia de los interesados, que: SEXTO. - En el caso que nos ocupa no puede haber ninguna duda en relación a que la disposición impugnada afecta de una manera clara y directa a las empresas editoras de libros y que, dado el objeto de la Orden impugnada, según su artículo 1, sus intereses se ven afectados por la misma.

Pero también lo es que el supuesto examinado en dicha sentencia no es equiparable ni remotamente al caso que nos ocupa, donde de lo que se trata es sobre la inexistencia de una consulta pública previa a la elaboración de una Ordenanza de Leñas, en una localidad con una población de 49 habitantes, según el censo del 2020 y que además dicho artículo 133.4 establece expresamente que:

4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella. no obstante

Siendo evidente que no estamos ante una propuesta normativa que tenga impacto significativo en la actividad económica, ni imponga obligaciones relevantes a los destinatarios, por lo que se dan los presupuestos legales para poder prescindir de dichos tramites, pero además esta Sala también ha concluido de igual forma, en la sentencia de 12 de abril de 2019, dictada en el recurso contencioso administrativo número 23/2018, de la que fue Ponente Dª. Concepción García Vicario y en la que se argumentaba, que:

No obstante, tal alegación tampoco puede prosperar, pues atendida la fecha de entrada en vigor de la Ley 39/2015 (2 de octubre de 2016) no parecía factible cumplir tal previsión de planificación normativa anual, en la medida que en julio de 2017 se acordó la incoación del expediente para la imposición de la tasa y aprobación de la Ordenanza fiscal reguladora, debiendo significarse que como señala la sentencia del TSJ de Aragón de 9-7-2018 (rec. 193/2017 ) con relación a dicha determinación legal "no es exigible, ni por la proximidad de fechas a la entrada en vigor de la Ley 39/2015, ni por el tamaño de la Entidad Local -de 51 habitantes censados- la misma formalidad a efectos de apreciar la nulidad de la Ordenanza que en el supuesto de aprobación de la Ordenanza por una entidad local más populosa o por otra administración distinta."

Puede observarse en el Expediente Administrativo la aprobación inicial de la ordenanza de fecha 17/12/2020, con el sometimiento de la misma a información pública por periodo de 30 días (f. 54 del E/A). En ese trámite se presentaron alegaciones por la Federación de Empresarios de la Rioja. (folio. 25) Se emite Informe sobre alegaciones (f. 27 y siguientes E/A) y aprobación definitiva de la ordenanza (f. 34 E/A) por acuerdo del Pleno de 2 de junio de 2021.

Con la contestación a la demanda se acompaña certificaciones del Secretario del Ayuntamiento sobre la remisión de la aprobación de la ordenanza y texto a la Administración Autonómica y certificado de exposición de la misma en Tablón de Anuncios. Se admite por la Administración un error en la publicación de la ordenanza subsanado en la publicación del texto íntegro de la ordenanza en fecha 23/12/2021.

En suma, se han observado esencialmente los trámites de elaboración de la ordenanza impugnada y la alegación sobre infracción del procedimiento determinante de nulidad radical ha de ser rechazada.

CUARTO.- EL CONTENIDO DE LA ORDENANZA.

Desde el punto de vista material la Asociación recurrente considera que la ordenanza es de contenido netamente turístico y no de ordenación viaria como mantiene el Ayuntamiento. Por ello alega la actora que el Ayuntamiento carece de competencia para adoptar la normativa impugnada, reguladora de lo que denomina "pernocta de auto-caravanas" al exceder de lo que es la competencia de la entidad local de información y promoción turística y no tratarse de una regulación en ejercicio de sus competencias sobre tráfico.

Mantiene que la pernocta en la auto-caravana constituye una actividad de acampada y por lo tanto una actividad turística prohibida. Cuestiona que se permita a las auto-caravanas la permanencia en el área de 7 días , que haya mesas , merendero barbacoa y punto ecológico para vertido de aguas grises y negras , entendiendo la actora que la pernocta encubierta de auto-caravanas en un aparcamiento constituye una oferta de alojamiento extra hotelero.

No comparte este Tribunal la posición de la Asociación recurrente.

La exposición de Motivos de la Ordenanza impugnada dice: "La Ley, el Reglamento para su desarrollo y el resto de la normativa existente en materia de tráfico son en general lo suficientemente detalladas para su aplicación directa por los Ayuntamientos, sin embargo como es lógico la singularidad de la trama viaria de cada municipio hace imposible que la legislación general pueda adaptarse y dar respuesta a todas las necesidades y problemas de los Ayuntamientos.

Es por ello que la propia legislación de Tráfico, otorga a los Ayuntamientos, entre otras competencias, la facultad de regular mediante Ordenanza Municipal los usos de las vías urbanas, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado (Art. 7 b).

El Ayuntamiento de Ezcaray establece un área delimitada y señalizada en la que únicamente las auto-caravanas pueden aparcar por un periodo de tiempo determinado, con unos servicios regulados y respetando la prohibición de establecer algún enser fuera del perímetro de la auto- caravana".

El Fundamento legal de la Ordenanza se contiene en su artículo 1: En virtud de lo establecido en los artículos 7 y 38 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y en los artículos 93 y 94 del Reglamento General de Circulación, que permiten a los municipios regular el uso de la vías urbanas mediante disposiciones de carácter general, así como la Ley de Bases de Régimen Local y demás legislación aplicable, y teniendo en consideración la competencia sancionadora atribuida por las citadas disposiciones, se establece la siguiente."

La ordenanza impugnada dice en su art. 2.1: Objeto y ámbito de aplicación:

2.1. La presente Ordenanza Municipal tiene como objeto establecer un marco regulador que permita la distribución racional de los espacios públicos y del estacionamiento temporal o itinerante dentro del término municipal, con la finalidad de no entorpecer el tráfico rodado de vehículos, preservar los recursos y espacios naturales del mismo, minimizar los posibles impactos ambientales, garantizar la seguridad de las personas, el cumplimiento de la prohibición de acampada libre recogida en la normativa autonómica, establecer las obligaciones de los usuarios para acceder a este servicio y la debida rotación y distribución equitativa de los aparcamientos públicos entre todos los usuario de las vías públicas, así como fomentar el desarrollo económico del municipio, especialmente el turístico.".

La ordenanza parte de una realidad incontestable que es el incremento del turismo de caravana. Las auto-caravanas son cada mes más numerosas porque permiten un atipo de turismo que cuenta con cada vez más adeptos. Por lo tanto es innegable que en la Ordenanza subyace una realidad turística que se manifiesta en el aumento de los vehículos auto-caravana. Ese incremento de estos vehículos motiva o es la razón, como se refleja en el precepto transcrito y en la exposición de motivos de la necesidad de ordenación del tráfico. Como se trata de una regulación viaria sobre auto-caravanas debe observarse en la regulación municipal un límite taxativo en la Comunidad Autónoma de La Rioja: la prohibición de campada libre en el territorio de la Comunidad Autónoma. Prohibición que actúa como límite de la regulación del estacionamiento temporal de auto-caravanas.

A juicio de esta Sala, el Ayuntamiento de Ezcaray en ejercicio de sus competencias sobre Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. ( art 25 LBRL, 93 del Reglamento de Tráfico ) , regula mediante la Ordenanza impugnada un área de mero estacionamiento de auto-caravana dotado de una cierta infraestructura ( mesas , evacuación de aguas ) con la finalidad de facilitar a los usuarios de estos vehículos la posibilidad de un aparcamiento que puede ser usado en itinerancia o por un periodo de tiempo máximo ( 7 días) .

El establecimiento del área para aparcar auto-caravanas con la prohibición de acampada libre expresamente recogida en la normativa, tiene un esencial contenido de regulación del tráfico viario en el municipio, en relación a un tipo especial de vehículos que por sus dimensiones y por la singularidad de sus características y la especificidad del turismo de caravana, requieren, también desde el punto de vista de la movilidad y del tráfico, una tratamiento particular.

El contenido de la normativa es de regulación del tráfico de caravanas mediante la creación de una zona de aparcamiento que evita el tránsito, aparcamiento, parada de estos vehículos en el caso urbano del municipio.

El incremento de caravanas o del turismo de caravana se va a ver en el municipio de Ezcaray favorecido por la existencia de la Ordenanza del Ayuntamiento en cuanto que crea esta área de estacionamiento de estos vehículos, facilitando la permanencia en la localidad a la vez que se ordena el tráfico en la localidad. Este favorecimiento de turismo de caravana a juicio de este Tribunal se integra en la competencia municipal de promoción turística de la ciudad y la competencia sobre medio ambiente urbano.

Considera la recurrente que la Ordenanza realmente está autorizando de forma fraudulenta un alojamiento extra hotelero, en perjuicio de los empresarios de camping, estando prohibida la acampada libre en la Comunidad Autónoma de La Rioja.

El Artículo 75 sobre Acampada libre del Decreto 10/2017 dispone:

1. Queda prohibida la acampada libre en todo el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja. De la contravención de esta prohibición serán responsables el campista y, en su caso, el dueño de la finca o titular de un derecho legítimo que autorice la acampada.

2. El estacionamiento de las auto-caravanas se sujetará a lo establecido en las respectivas ordenanzas municipales.

3. Se entenderá que están aparcadas o estacionadas en la vía pública y, por consiguiente, sujetas al mismo régimen que el resto de vehículos cuando el único contacto con el suelo sea a través de las ruedas; no ocupe más espacio que el que conforme el perímetro del vehículo y no haya más emisiones, ruidos o fluidos que los que pueda emitir la combustión del motor. En caso contrario se considerará que hay acampada y, en consecuencia, será una conducta prohibida salvo que la haga en campamentos de turismo o en lugares habilitados al efecto por el municipio correspondiente.

El establecimiento del área de aparcamiento y la prohibición de acampada libre (que ha de respetarse, como expresamente se recoge en la Ordenanza) es compatible.

El Reglamento de Turismo remite el estacionamiento de auto-caravanas a la regulación mediante ordenanzas municipales ( art 75.2 Decreto 10/2017). Y la Ordenanza en su artículo 4 reproduce lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 75 del Decreto 10/2017.

No puede presumirse, como hace la entidad recurrente, que los viajeros de la caravana vayan a utilizar el área de aparcamiento como lugar de estancia al modo en que lo harían en las zonas habilitadas de los campings. Es posible, y por tanto no descartable, que pueda ocurrir en ocasiones lo que la parte actora cree que es la verdadera finalidad de la norma, facilitando la acampada a los dueños y viajeros de auto-caravanas, pero por ello mismo, y ante ese riesgo, la Ordenanza prevé un régimen sancionador que - coherente con la prohibición de acampada libre que se establece en el Decreto 10/2017, de 17 de Marzo- , establece un régimen sancionador. El art 9 de la Ordenanza considera infracción muy grave el incumplimiento de la prohibición de acampada libre, según lo especificado en la Ordenanza Reguladora y el artículo 10 sanciona las infracciones muy graves entre 270 y 360 euros y/o expulsión del área de servicio, en su caso.

Puede concluirse que la regulación contenida en la Ordenanza ofrece aspectos de ordenación viaria y tráfico al establecer un aparcamiento para un tipo específico de vehículos. Y por razón de las especiales características de estos vehículos, dedicados a hacer turismo, la regulación de la ordenanza alcanza también a aspectos relacionados con el turismo pues va a favorecer la estancia de las caravanas en el municipio. En todo caso la prohibición de campada libre se consigna en la Ordenanza constituyendo un límite infranqueable para la misma, dada la taxatividad de la norma autonómica. Es además la norma autonómica la que remite a las ordenanzas municipales la regulación del estacionamiento de caravanas.

El recurso ha de ser desestimado.

QUINTO.- COSTAS.- Se imponen a la Asociación recurrente hasta el límite de 1500 euros.