Sentencia Penal 39/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Penal, Rec. 2545/2023 de 23 de enero del 2026

PRIMERO.- El Juzgado de Instrucción n.º 4 de Ibiza, se ha tramitado el Procedimiento Abreviado 104/2015, por un presunto delito de prevaricación administrativa art 404 CP, delito de falsedad art 390 y 391 CP, e infidelidad en la custodia de documentos art 413 CP y coacciones en el que figuran como acusados D. Evelio, D. Fausto, D.ª Adoracion y D. Guillermo; como Acusación Particular la mercantil SUNWAY S.L.; y en el ejercicio de la acción pública el Ministerio Fiscal.

SEGUNDO.- Remitiéndose las actuaciones a la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Palma de Mallorca, rollo procedimiento abreviado n.º 87/2019, se dictó sentencia n.º 453/2022, 17 de noviembre, en el rollo procedimiento abreviado n.º 87/2019, que contenía los siguientes HECHOS PROBADOS:

"Se declara probado que la Ley 17/2001, de 19 de diciembre, de Protección Ambiental de Ses Salines de Eivissa i Formentera declaró Parque Natural a Ses Salines de Eivissa i Formentera e incluyó los solares urbanos de Punta Prima en la denominada Zona Periférica de Protección exterior al Parque de Ses Salines.

Con fecha 24 de mayo de 2002 el Govern de les Illes Balears aprobó definitivamente el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Ses Salines de Ibiza y Formentera estableciendo los usos de la zona periférica de protección.

Con fecha 23 de diciembre de 2004 el Excmo. Ayuntamiento de Formentera aprueba inicialmente el Plan Especial de Reforma Interior de la Unidad de Actuación 6/5 de Punta Prima, acordándose con fecha 2 de Septiembre de 2005 su aprobación provisional. En el acuerdo de aprobación provisional el pleno del Ayuntamiento acordó remitir el expediente a CIOTUPHA para la aprobación definitiva, siendo remitido con fecha 28 de Septiembre de 2005.

Con fecha 24 de febrero de 2005 Juan escribe una carta dirigida al alcalde Luciano en las que integra sus impresiones sobre el borrador de convenio que pretendía suscribir el Ayuntamiento de Formentera, el Sr. Raúl, en representación de la mercantil SUNWAY, SL y, el Sr. Romulo, en representación de la entidad Inmobiliaria Can Visent, SL. En dicha misiva recuerda que el Ayuntamiento de Formentera no puede garantizar ningún uso turístico porque excede de sus competencias, de modo que la firma del convenio (pacto, según el Sr. Juan) es irrelevante por cuanto estaría hecho al margen de la competencia municipal. Aconseja como lo más oportuno instar a, la Consejería de Medio Ambiente y al Consell Insular de Ibiza y Formentera en cuanto a las competencias en materia de parques naturales, de turismo y urbanismo respectivamente, para que analicen la viabilidad de este uso turístico al que se condicionan cinco actuaciones de los promotores. El letrado no ve sentido a firmar un convenio cuando la determinación de los usos previsibles escapa de la competencia municipal. Señala que al tratarse de un uso netamente turístico requiere, con carácter previo, la obtención de autorización turística previa que otorga el Consell Insular de Ibiza y Formentera. Asimismo, señala que al tratarse de obras de edificación en zona afectada por el parque natural necesita de la obtención de autorización previa por parte de la Consejería de Medio Ambiente. Reitera que las edificaciones necesitarían de la obtención de autorización por parte de la Consejería de Medio Ambiente y, según los usos, de otras autorizaciones previas. Advierte que todo el territorio está vinculado a la aprobación definitiva del PERI por lo que no se pueden otorgar licencias individuales hasta que no se apruebe definitivamente. Finalmente concluye que el campo de actuación municipal es muy claro: Primero intervención de la Consejería de Medio Ambiente; después, del Consell Insular de Ibiza y Formentera, y finalmente, sólo finalmente, la intervención del Ayuntamiento de Formentera. Manifiesta que firmar directamente un convenio con el Ayuntamiento de Formentera y dejar de lado la intervención de estas dos administraciones, autonómica e insular, que tienen títulos competenciales concurrentes en el mismo territorio, es hacer rallas en el agua.

El 11 de noviembre de 2005, Saturnino, en su condición de alcalde de Formentera, el Sr. Raúl, en representación de SUNWAY, SL y el Sr. Romulo, en representación de la inmobiliaria Can Visent, SL, también INCAVISA, suscribieron un convenio mediante el que el Ayuntamiento se comprometía a impulsar la aprobación del PERI y el Sr. Raúl a financiar y ejecutar la construcción de un vial de acceso a la Torre de Punta Prima, a la cesión de los terrenos necesarios para la construcción del vial, la cesión de las instalaciones deportivas, lúdicas y sociales del hotel para que el Ayuntamiento pueda disponer de ellas dentro del período invernal determinado en el pacto, a la cesión de una parcela para la ejecución de cinco viviendas destinadas a dar alojamiento a personas que presten servicios municipales de temporada y a sumir la limpieza y mantenimiento de las cesiones. Por su parte, el Ayuntamiento se comprometía a apoyar la propuesta tendente a qué se admita el uso turístico en el ámbito de este suelo urbano, con ampliación del actual establecimiento turístico-hotelero; a agilizar la autorización, previa disposición de las autorizaciones de las administraciones concurrentes, si proceden, las obras de mejoras en los actuales apartamentos, y las de ampliación de los servicios urbanísticos existentes, así como también las obras nuevas relativas a la construcción del vial de acceso a la torre, la nueva recepción, la segunda piscina, nuevas plazas de aparcamiento, rebajes, canalizaciones y fundamentos para las nueva edificaciones; agilizar el otorgamiento, previos los informes que sean necesarios, de las pertinentes licencias de obras para las edificaciones residenciales resultantes una vez se apruebe definitivamente el PERI de esta Unidad, en tramitación, pudiendo ejecutarse simultáneamente la dotación de servicios y las edificaciones, con el condicionamiento de que ésta no serán utilizadas hasta tanto no esté concluida la obra de urbanización; y, finalmente, a tramitar, en el plazo más breve posible, el pertinente instrumento de ordenación, ejecución y gestión urbanística de dicha U.A. 6/5.

La mercantil SUNWAY, SL abonó la cantidad de 267.388,68 euros, presupuestada para la ejecución del vial, a la mercantil PROMOCIONES Y CONSTRUCCIONES JOSÉ CABEZUELO, SL.

Las discrepancias interpretativas existentes acerca de la protección aplicable a la zona periférica y sobre el uso del suelo vinculado a la misma motivó distintos procedimientos judiciales. Tales procedimientos culminaron con el dictado de diversas sentencias. De una parte, la STSJ de Baleares de fecha 23 de marzo de 2010, en su fundamento segundo dispuso: "A mayor abundamiento los altos valores ambientales que inciden en esa zona de Ses Salines y que recoge la Ley 17/21, motivó que se concediera una alta y especial protección no sólo a la parte declarada Reserva Natural según la Ley 26/1995..., sino en la zona periférica, donde se sitúa parte de los terrenos del Sector 3.2 de Es Codolar. Y esa protección ha continuado y se ha desarrollado y ampliado en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales deis Pares Naturals de Ses Salines aprobado por Acuerdo del Consell de Govern de la CAIB de 24 de mayo de 2002 que confiere a la zona periférica la más alta protección, en la que no sólo se permiten usos coherentes con la conservación del medio y actividades de interpretación y educación ambiental, habiendo quedado probado según certificado expedido por el arquitecto municipal que los terrenos objeto de autos se encuentran parcialmente incluidos en el ámbito del área de conservación predominante del PORN y parcialmente incluidos en la zona periférica de protección del Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Parque Natural. En definitiva, los terrenos objeto de la ley 26/1995, de 31 de Julio que declara la Reserva Natural a las Salinas de Ibiza quedaron afectados y desclasificados, al tratarse de suelo no urbanizable de Especial Protección, condición que no perdieron con la declaración de nulidad que hizo la sentencia del TC de 25 de abril de 2002 de esa ley, porque desde diciembre de 2001 estaba en vigor la Ely 17/2001, de 19 de diciembre de Protección Ambiental de Ses Salines de Ibiza y Formentera, que también reconocía a esos terrenos sus altos valores ecológicos y su condición de suelo no urbanizable y así lo reconoce y recoge la Sentencia de TC nº 97/2002, cuando declaró la nulidad de la ley 26/1995, de 31 de Julio".

De otra, la STSJ Baleares de fecha 22 de noviembre de 2005 que señala que los terrenos objeto de autos se hallan incluidos en la zona periférica de protección para los cuales el art. 26.3 no admite nuevas plazas turísticas, salvo las dedicadas a agroturismo. Se indica además que al 70% de los terrenos se les dio la consideración de suelo urbano por contar con servicios urbanísticos pero los mismos no se encontraban consolidados por la edificación, por lo que, desde la competencia medio ambiental, resulta razonable estimar que se les incluyera en la zona periférica de protección distinguiéndose de otros suelos urbanos próximos. Finalmente, la STSJ Baleares de 15 de abril de 2005 declara la legalidad del art. 56.2 PORN sobre la suspensión temporal de la eficacia de la clasificación urbana de los terrenos a los exclusivos efectos de la obra nueva. Esto es, una suspensión del otorgamiento de licencias de obras para dichos terrenos, lo que en modo alguno se considera inconstitucional, sino coincidente con múltiples normas análogas (art. 27 TRLS/76).

Con fecha 12 de Julio de 2006 el Secretario de CIOTUPHA comunicó al Alcalde de Formentera que en el expediente de tramitación de la aprobación definitiva del PERI de Punta Prima no constaba que se hubiera efectuado ni se hubiera redactado la correspondiente evaluación del impacto ambiental (EIA) que era obligatoria de conformidad con el punto 6.1 del Anexo III del Decreto 4/86, de 23 de Enero, de implantación y regulación de los estudios de Evaluación de Impacto Ambiental. Por tal causa, CIOTUPHA interesó al inmediata remisión de la documentación de evaluación de impacto ambiental simplificada con la finalidad de ser sometida a información pública y posterior remisión a la CBMA, con base en el Decreto 4/86 y con la ley 9/90, de 20 de Junio de atribución de competencias a los Consells Insulars en materia de Urbanismo y Habitabilidad.

La información pública relativa al estudio de EIA correspondiente al PERI de Punta Prima, Undiad 6/5, fue acordada el 18 de septiembre de 2006 y fue publicada en el BOIB 30.9.2006, por término de un mes. A continuación, el presidente de CIOTUPHA con fecha 10 de enero de 2007 comunica al Alcalde del Ayuntamiento de Formentera que procede tramitar la aprobación definitiva del PERI de Punta Prima, promovido por el Ayuntamiento a instancia de SUNWAY, SL, indicando que solicita la EIA a la Comisión Balear de Medio Ambiente de la Consejería de Medio Ambiente del Govern de les Illes Balears. La solicitud de la EIA por parte del presidente de CIOTUPHA tiene lugar el 3 de Enero de 2007. A continuación, con fecha 11 de abril de 2007, Pablo Jesús emitió un informe técnico, y con fecha 12 de abril de 2007, se celebró la reunión técnica de la Comisión Balear de Medio Ambiente con la participación de las distintas administraciones públicas afectadas entre los que se encuentran los representantes del Excmo. Ayuntamiento de Formentera.

Con fecha 5 de Junio de 2007 el Secretario del CIEF comunica al Alcalde de Formentera que en la sesión de CIOTUPHA del día 16 de mayo de 2007 se dio cuenta a dicho órgano del estado de tramitación del PERI en cuanto a la EIA así como de la intervención del CBMA del Govern de les Illes Balears. También se remite certificación de lo informado, en concreto de lo aprobado en la reunión de la CBMA de 12 de Abril de 2007 con relación a la amplitud y grado de especificación del informe de sostenibilidad ambiental presentado, acordándose la aceptación del documento, la suficiencia de la documentación ambiental presentada, acordándose cuáles son las administraciones afectadas y las personas interesadas, respecto de las que se ha de efectuar consulta por término de 45 días, recordándose que el órgano ambiental debe ser consultado. Asimismo, indica que el contenido del informe de Sostenibilidad Ambiental deberá ajustarse a la Ley 11 /2006, art. 87, y a lo especificado en el informe técnico, y en el acta de la reunión de fecha 12 de abril de 2007, debiendo ser sometidos a información pública el ISA y el PERI de Punta Prima, por término de 45 días,

En el informe jurídico de fecha 20 de junio de 2014 elaborado por Antonio, secretario habilitado estatal de la Corporación (Consell Insular de Formentera) se hace constar que el Sr. Eduardo (Presidente de la reunión técnica celebrada de 12 de abril de 2007), indicó que quería hacer constar en el acta que la Consellería de Medi Ambient tiene muchos indicios en contra de la aprobación del PERI y debe observarse mucha cautela. También se indica que, a instancia de la Sra. Elisenda, el Sr. Eduardo recuerda que el PRUG del Parque Natural de Ses Salines de Ibiza y Formentera establece las zonas de suelo urbano y no incluye la U.A de Punta Prima, volviendo a insistir en que se debe ser muy cauteloso. También, consta que en la misma reunión propone un recurso de revisión de la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 1996 puesto que cree que se basa en premisas que no se corresponden con la realidad, hallándose presentes en esa reunión representantes del Gobierno de las Islas Baleares, del Consell Insular de Ibiza y Formentera y del Ayuntamiento de Formentera.

La LO 1/2007, de 28 de Febrero, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Les Illes Balears, crea el Consell Insular de Formentera. Con fecha 10 de Julio de 2007 se produce la toma de posesión de la primera corporación tras la reforma, con la doble condición de sus integrantes como presidente del Consell-Alcande y de concejales-consejeros. El día 1 de Enero de 2008 el nuevo gobierno del Consell Insular de Formentera asume sus competencias, siendo D. Evelio, presidente; Dña. Adoracion, vicepresidenta primera; D. Fausto, consejero de Promoción Económica y Territorio; D. Guillermo, Consejero de Turismo; y, Dña. Angustia, consejera de Medio Ambiente y Diputada del Parlamento de les Illes Balears.

Con fecha 23 de Julio de 2007 SUNWAY, SL presenta escrito ante el Ayuntamiento de Formentera solicitando de dicho Ayuntamiento que se dirija a la CBMA para que informe favorablemente el PERI por haberse sometido el mismo al procedimiento previsto en el Decreto 4/86, con la finalidad de que el actual Consell apruebe definitivamente el PERI de suelo urbano de Punta Prima en el que se menciona que el trámite que de nuevo se inicia resulta ser contrario a derecho al aplicar al PERI la Ley 11/2006, de 14 de Septiembre con carácter retroactivo y con omisión de la Disposición transitoria cuarta, siendo un trámite innecesario por contener el correspondiente informe ambiental ajustado al Decreto 4/86, de 23 de Enero.

Por providencia de fecha 14 de diciembre de 2007 dictada por el concejal de urbanismo se requiere a las mercantiles SUNWAY, SL e INCAVISA la subsanación de defectos del escrito presentado con fecha 4 de diciembre de 2007. A continuación, con fecha 18 de diciembre de 2007 SUNWAY, SL dirigió escrito a la CBMA con la pretensión de que el PERI de Punta Prima se tramitara conforme al procedimiento simplificado establecido en el Decreto 4/86, de 23 de Enero, siendo desestimada la petición por acuerdo de fecha 25 de junio de 2008. Frente a dicho acuerdo se interpuso recurso de alzada que fue desestimado por silencio administrativo, siendo objeto de recurso administrativo.

El 14 de enero de 2008 la parte querellante procedió a la subsanación mediante la aportación de copias y con fecha 25 de agosto requirió nuevamente la continuación de la tramitación ambiental del PERI de Punta Prima o que por parte del Ayuntamiento-Consell Insular se notificaran las causes de paralización del expediente. Pese a las numerosas instancias presentadas el Ayuntamiento-Consell de Formentera no continúa la tramitación del expediente ni dicta resolución alguna al respecto.

Con fecha 7 de enero de 2008 la Comisión Balear de Medio Ambiente advierte que para emitir informe sobre el PERI de Punta Prima la documentación remitida debe llegar a través del órgano sustantivo, en este caso, el Consell de Formentera. Asimismo, constan en el expediente de la CBMA informes de los Servicios Jurídicos, de la Dirección General de Biodiverdidad y de Espais Natura.

Constituido el Consell Insular de Formentera, la Comisión Permanente de la Comisión Balear de Medio ambiente (dependiente de la Consejería de Medi Ambient del Govern de les Illes Balears), con fecha 25 de junio de 2008, a propósito del PERI de Punta Prima señaló que durante la tramitación implícita del Parque Natural de Ses Salines de Ibiza y Formentera no se ha contemplado la superficie del PERI Punta Prima como suelo urbano y que las actuaciones propuestas por el PERI Punta Prima consisten en una dotación de Servicios y aumento de las plazas turísticas del establecimiento existente. Advierte que se han identificado poblaciones de Limonium spp. De sabines y de juniperus oxycedrus dentro de la zona de actuación, que el PERI no ha sido evaluado por la Dirección General de Biodiversitat ni por Espais de Natura Balear como administraciones afectadas, que el PERI de Punta Prima se halla incluido en la zona de protección del Parque Natural de Ses Salines y que la información aportada se considera insuficiente para valorar cualitativa y cuantitativamente las afectaciones sobre los espacios protegidos.

Con fecha 9 de mayo de 2012 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Les Illes Balears dictó sentencia número 360 que desestima el recurso interpuesto ppr SUNWAY, SL contra el acuerdo desestimatorio del recurso de alzada contra el acuerdo de fecha 25 de agosto de 2008 de la Consejería de Medio Ambiente del Govern Balear que desestimaba las alegaciones formuladas y reiteraba la obligación de sujetar el PERI de Punta Prima a evaluación ambiental estratégica.

Con fecha 31 de mayo de 2012, tras el dictado de la sentencia del TSJ que determina la necesidad de sujetar el PERI a la evaluación ambiental estratégica, la CBMA dicta oficio de consulta referente al expediente del PERI de Punta Prima 476/07, con la finalidad de determinar si se daba continuidad al mismo o se procedía a su archivo. Tal requerimiento se dirigió al Consell de Formentera y a la mercantil SUNWAY, SL.

SUNWAY, SL contestó al requerimiento mediante escrito de fecha 27 de junio de 2012 instando la continuidad del procedimiento. Con fecha 29 de Junio de 2012, el Consejero de Presidencia, Hacienda y Territorio del Consell, Sr. Fausto , responde al requerimiento haciendo constar que, por acuerdo plenario del Consell Insular de Formentera de fecha 12 de diciembre de 2008 se inició el proceso de actualización de las normas subsidiarias de planeamiento de Formentera, con lo que se dio por interrumpida la tramitación del PERI de Punta Prima.

Con fecha 5 de julio de 2007 el Consejero de Presidencia, Hacienda y Territorio del Consell, Sr. Fausto , contesta a un requerimiento verbal e informa de que la revisión de las normas subsidiarias de planeamiento de Formentera resultó definitivamente aprobada por acuerdo del Pleno del Consell Insular de Formentera de 30 de septiembre de 2010. Asimismo, informa que esta revisión define una ordenación diferente para los terrenos de Punta Prima de la definida por las Normas Subsidiarias de 1989 de modo que habrá que formular una modificación del PERI en tramitación, o un PERI nuevo, habiéndose de proceder en ambos casos a una nueva tramitación, con inclusión de un nuevo período de información pública.

Con fecha 10 de octubre de 2012 la CBMA del Govern de les Illes Balears emite un informe jurídico y propuesta de resolución de archivo del expediente NUM000. En la propuesta de resolución se expone que, a la vista de lo informado por el Consejero de Presidencia, Hacienda y Territorio del Consell, Sr. Fausto , con fecha 5 de julio de 2012 y dado que el ISA presentado por SUNWAY al Ayuntamiento de Formentera el 4 de diciembre de 2007 no fue remitido al órgano medioambiental y no se ajusta a las NNSS de Formentera aprobadas el 30 de septiembre de 2010, se procederá a una modificación sustancial del PERI o la redacción de un nuevo PERI, acordando dar por finalizado el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del PERI de Punta Prima de Formentera por imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas y el archivo del expediente. Tal acuerdo fue publicado en el BOIB de 29 de Octubre de 2012.

Por acuerdo del Pleno del Consell Insular de Formentera de fecha 30 de Septiembre de 2010

se aprobó definitivamente la revisión de las normas subsidiarias de planeamiento de Formentera. Con fecha 8 de Julio de 2014 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Les Illes Balears dicta sentencia núm. 382 que desestima el recurso interpuesto por SUNWAY, SI_ contra el acuerdo del Consell Insular de Formentera de fecha 30 de Septiembre de 2010 por el que se aprueban definitivamente las normas subsidiarias del municipio de Formentera y declara las mismas ajustadas a derecho. Dicha resolución fue confirmada por la sentencia 1375/2017 dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

No ha quedado acreditado que la ausencia de publicación del informe medioambiental por parte del órgano administrativo resultara arbitraria."

Dicha sentencia contenía la siguiente PARTE DISPOSITIVA: "FALLO

LA SALA ACUERDA: DEBEMOS ABSOLVER Y ABSOLVEMOS a DÑA. Adoracion, a D. Guillermo, a D. Evelio, a D. Fausto y AL CONSELL INSULAR DE FORMENTERA, con todos los pronunciamientos favorables, declarándose de oficio las costas procesales.

DEBEMOS CONDENAR Y CONDENAMOS a la mercantil SUNWAY, SL al pago de las costas procesales causadas a DÑA. Adoracion, a D. Guillermo, a D. Evelio, a D. Fausto y AL CONSELL INSULAR DE FORMENTERA.

Álcense las medidas cautelares de naturaleza personal y/o patrimonial que hubieren adoptadas en su caso una vez adquiera firmeza la presente resolución.[...]"

TERCERO.- Notificada la sentencia a las partes, se preparó recurso de casación por la representación procesal de la mercantil SUNWAY S.L., que se tuvo por anunciado remitiéndose a esta Sala Segunda del Tribunal Supremo las certificaciones necesarias para su sustanciación y resolución.

CUARTO.- Formado en este Tribunal el correspondiente rollo, la representación procesal de la mercantil recurrente, formalizó el recurso, alegando los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

PRIMERO.- Al amparo del art. 849.1 LECrim - error iuris- se alega infracción de ley por vulneración del art. 404 del Código Penal e inobservancia de la doctrina de este alto tribunal que lo interpreta.

SEGUNDO.- Al amparo del art. 852 LECrim y del art. 5.4 LOPJ, por cuanto que la sentencia recurrida infringe el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, ex art. 24.1 CE, en relación con el 9.3, en su concreta manifestación de la obligación judicial de motivar y de hacerlo con arreglo a las reglas de la lógica y de la razón.

TERCERO.- Al amparo del art. 849.1 LECrim - error iuris- se alega infracción de ley por vulneración del art. 240 LECrim.

QUINTO.- Instruido el Ministerio Fiscal del recurso interpuesto, la Sala admitió el mismo, quedando conclusos los autos para señalamiento de fallo cuando por turno correspondiera.

SEXTO.- Por Providencia de esta Sala de fecha 26 de noviembre de 2025, se señala el presente recurso para fallo para el día 20 de enero de 2026, prolongándose la deliberación del mismo hasta el día de la fecha.