Sentencia Penal Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 29 de Enero de 1992

Sentencia de 29 de enero de 1992

TSJ Canarias

Ponente: Don Jesús José Suarez Tejera

Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos.

Hecho imponible.

Suelo urbano o urbanizable programado.

Respaldo histórico y constitucional del Impuesto. Jurisprudencialmente se ha procedido a la delimitación del ámbito del Impuesto, quedando circunscrito al suelo urbano y urbanizable programado, y teniendo lugar el hecho imponible de manera paulatina sin que ello implique retroactividad de las normas tributarias.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso, revisar la legalidad de las liquidaciones que se detallan en los antecedentes de hecho primero y segundo, girados por el concepto de Impuesto Municipal sobre el Incremento de Valor de los Terrenos, con cargo a la entidad recurrente, cuya nulidad postulan, en base sucintamente en los motivos siguientes: a) no sujeción de los terrenos al impuesto hasta que no entre en vigor su clasificación como urbanos o urbanizables; que en los supuestos de ambas liquidaciones, los terrenos objeto de las mismas no están sujetos al impuesto entre las fechas iniciales estima en aquellas (1963 y 1986) y de fecha de vigencia de su clasificación como aptos para urbanizar y urbanos, el 7 de agosto de 1987; y b) falta de inclusión de los terrenos a que se refiere la liquidación 286/89-B, con sus características en lo índices de la ordenanza para la determinación del valor final; liquidación referida a una superficie de 8.514 metros cuadrados de suelo clasificado urbano por las Normas Subsidiarias vigentes en los que se habrá de actuar para su urbanización, de la que carece literalmente mediante Plan Especial; en que la liquidación ha aplicado para determinar el valor final de los mismos (fecha 16 de junio de 1988) el índice zona 11ª de los aprobados para dicho período, que es el establecido para «Tablero: casco urbano y suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado urbanizado», y evidentemente a un suelo clasificado urbano pero sin urbanizar y sin parcelar, como el que nos ocupa, no puede serle aplicado dicho indice; entendiendo, que se da una falta de inclusión de la zona o terrenos al hecho imponible con sus características en los índices vigentes, lo que produce como efecto la inexigibilidad del impuesto.

SEGUNDO.- «El Impuesto Municipal sobre el Incremento de Valor de los Terrenos, único que encuentra su fundamento directo en la Constitución española, es una forma de participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos (artículo 47 in fine). Esta fue también la razón histórica de su implantación hace precisamente 70 años, como indicaba la propia denominación de entonces arbitrio» (sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 1987); en que «fracasados tres proyectos de Ley de 1910, 1915 y 1916, el arbitrio sobre el incremento del valor de los terrenos, hoy impuesto, fue establecido por primera vez mediante el Real Decreto de 13 de mayo de 1919 dictado al amparo de la autorización concedida a este efecto al Gobierno por la Ley de 2 de marzo de 1917, según su Exposición de Motivos para reforzar los ingresos de las Haciendas Municipales y por ser de estricta Justicia la conveniencia de traer a contribuir especialmente los incrementos patrimoniales que los propietarios estaban obteniendo de la elevación de los alquileres que se estaban produciendo en los principales centros urbanos como consecuencia de la restricción circunstancial de la construcción, finalidad que no aparece explicitada en las posteriores disposiciones que fueron modificando la regulación de este arbitrio como la Real Orden de 19 de octubre de 1921, el Estatuto Municipal de 1924 y el Real Decreto Ley de 3 de noviembre de 1928, aunque sea lugar común, en la doctrina, la cita de una Orden de 1929, en cuya Exposición de Motivos se señala que este arbitrio tiene un fundamento ético y social consistente en que el Ayuntamiento, que con sus obras de urbanización y servicios municipales promueve un aumento de valor de los solares en las grandes poblaciones, debe participar de este aumento y no beneficiarse de él exclusivamente los particulares que nada expusieron por obtenerlo. En línea con esta afirmación, tanto durante la vigencia del Texto Refundido de la Ley del Régimen Local de 24 de junio de 1955, como el Decreto 3.250/1976, de 30 de noviembre por el que se pusieron en vigor las disposiciones de la Ley 41/1975, de Bases de Estatuto de Régimen Local, relativas a los ingresos de las Corporaciones Locales y se dictaron normas provisionales para su aplicación, esta Sala ha venido manteniendo que el fundamento de este arbitrio impuesto radica en que por una razón de estricta justicia deben revertir a la Comunidad las plusvalías o aumentos del valor de los terrenos cuyo origen se deba a la acción urbanística de los municipios, o a cualquier otra causa ajena el esfuerzo económico de sus propietarios; fundamento, que no debe confundirse con la necesidad de dotar de mayor ingresos a los Ayuntamientos y que ha conducido a que en las sucesivas reformas a la regulación del arbitrio o impuesto se haya seguido un camino zigzagueante en orden a la inclusión en el incremento de valor de aumentos puramente nominalistas originados por la depreciación del valor de la moneda. Tradicionalmente y para determinar el aumento de valor o base imponible, es decir, la diferencia entre el valor corriente en venta del terreno entre dos sucesivas transmisiones se ha impuesto por el legislador de los Ayuntamientos la obligación de fijar periódicamente los tipos unitarios de valor corriente en venta de los terrenos enclavados en su término municipal confeccionando así los denominados índices de valores, los cuales gozan de una presunción iuris tantum de que reflejan, efectivamente, los valores corrientes en venta, pero que, lógicamente, pueden quedar destruidos mediante la correspondiente prueba en contrario» (sentencia del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1988).

TERCERO.- «Sobre la delimitación del ámbito del impuesto no ha habido una interpretación jurisprudencial unánime, pero recientemente, a partir de la sentencia de esta Sala de 27 de noviembre de 1986, seguida por la 2 de marzo de 1987, y las de 20, 23 y 30 de noviembre de 1987, 8 de junio y 11 de julio de 1988, 13 de febrero, 17 de abril y 28 de noviembre de 1989, entre otras, se han adoptado una perspectiva inédita en el enfoque del arbitrio o Impuesto Municipal sobre el incremento del valor de los terrenos con un planteamiento riguroso donde se da lugar preferente a la estructura y función de tal impuesto, creando un cuerpo de doctrina que, en síntesis, es el siguiente: a) No todos los predios situados en el ámbito territorial del Municipio están sujetos a este tributo, que tiene como soporte el suelo urbano y el urbanizable programado o que vaya adquiriendo tal condición con arreglo a las normas urbanísticas (Ley, Planes y demás etc.), pues así se induce de la descripción imperfecta y asistemática contenida en el artículo 87.2 del Real Decreto 3.250/1976, de 30 de diciembre, que se produce en el artículo 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y, en definitiva, la sujeción al Impuesto ha de venir dada por la calificación urbanística del suelo y nunca por otras circunstancias de hecho (uso o aprovechamiento) o incluso jurídicas (pago de la contribución territorial en cualquiera de sus modalidades); b) en consecuencia, el carácter rústico, o mejor no urbano, de la finca transmitida en cada caso ha de ser considerado como un supuesto de no sujección; y ello no porque estemos en presencia de una exención que constituye siempre una situación privilegiada, contraria al principio de igualdad o justicia tributaria recogido en el artículo 31 de la Constitución, sino por tratarse en puridad del reverso o delimitación negativa del concepto medular del tributo en cuestión, c) la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo, en sus sentencias de 15 de abril de 1987, cumpliendo la misión específica de mantener la unidad de doctrina jurisdiccional evitando sentencias contradictorias, vino a declarar, de acuerdo con las sentencias anteriormente invocadas, como doctrina conforme al Ordenamiento Jurídico la no exigencia de organización y rendimiento proporcionados de valor para declarar la existencia de una explotación agraria, y el buscar la fundamentación del impuesto en las modificaciones de valor de fincas urbanas, así calificadas por los planeamientos, dejando como no sujetas a él las no calificadas como tales» (sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero, 6 de marzo y 20 de junio de 1990).

CUARTO.- El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, dispone que «constituye el objeto del Impuesto Municipal sobre el Incremento de Valor de los Terrenos el que hayan experimentado durante el período de imposición: a) los terrenos cuya propiedad se trasmite por cualquier título o aquellos sobre los que se constituye o transmite cualquier derecho real de goce, limitativo de dominio... 2ª No estará sujeto al Impuesto Municipal sobre el Incremento de Valor de los Terrenos destinados a una explotación agrícola..., a no ser que dichos terrenos tengan la condición de solares, o estén calificados como urbano o urbanizables, programados, o vayan adquiriendo ésta última condición con arreglo a lo dispuesto en la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana» (artículo 350), «el Impuesto gravará: a) Cuando se transmita la propiedad de terrenos... el incremento de valor que se haya producido en el período transcurrido entre la adquisición del terreno o del derecho por el transmitente y la nueva transmisión...» [artículo 351.1.a)], «base del Impuesto será la diferencia entre el valor corriente en venta del terreno al comenzar y al terminar el período de imposición» (artículo 355.1), y «el Impuesto se devengará: a) cuando se transmite la propiedad del terreno... en la fecha de la transmisión» [artículo 358.1.a)]; y en el caso contemplado, es hecho admitido pacíficamente, que la entidad recurrente adquirió mediante compraventa en junio de 1988, en la ampliación de S. polígono 13, 57.417 metros cuadrados, y en el tablero, 8.514 metros cuadrados, terrenos calificados como aptos para urbanizar y suelo urbano, respectivamente, por las Normas Subsidiarias Municipales actualmente vigentes, y al ser las Normas Subsidiarias de Planeamiento del ámbito municipal verdaderos planes urbanísticos de naturaleza limitada pueden tener, según dispone el artículo 91.b) del Reglamento de Planeamiento, un objeto amplio o pleno, de modo que permiten una real clasificación del suelo en las tres categoría de urbano, urbanizable y no urbanizable, y las más amplias determinaciones que se especifican en el artículo 93 de dicho Reglamento, entre las que es de destacar la posibilidad de delimitar terrenos en las áreas «aptas para la urbanización»; y de esta naturaleza de las Normas Subsidiarias del Planeamiento, parece evidente que al suelo clasificado de urbanizable por dichas Normas Municipales le es de aplicación y ha de tener el mismo tratamiento que el Régimen Legal del Suelo urbanizable programado; ya que en la urbanización de aquel suelo urbanizable atípico han de cumplirse los estándares legales del sector pues la ordenación de dicho suelo, según artículo 71.4 de la Ley del Suelo y 94.2 del Reglamento de Planeamiento, ha de producirse a través de Planes Parciales a los que vinculan, llegando el artículo 47.1 de ese Reglamento a establecer el mismo estándar de densidad fijado, en el artículo 75 de la Ley del Suelo, al suelo urbanizable programado y a las áreas declaradas aptas para urbanización en las citadas Normas Subsidiarias, y en el artículo 57 del Reglamento de Gestión Urbanística dice que los propietarios de terrenos situados en las zonas aptas para la urbanización, estarán sujetos a los mismos deberes impuestos por el artículo 84.3 de la Ley del Suelo a los titulares del suelo urbanizable programado» (sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1989).

QUINTO.- «El hecho imponible no tiene lugar de una manera paulatina durante el período comprendido ente el inicial y final, sino de una sola vez, es decir, no nos encontramos con un hecho imponible duradero y sucesivo que sea necesario periodificar, pues para que se produzca el aspecto material del hecho imponible del Impuesto de Plusvalía basta una transmisión de bienes o una constitución o transmisión de un Derecho real de goce, limitativo del dominio, y estos acontecimientos son, por si mismo, instantáneos en sentido jurídico; por ello la transmisión inmediata anterior constituye un factor comparativo para obtener, mediante una sencilla operación aritmética la diferencia entre el valor primitivo y el actual que en el supuesto de dar un resultado positivo general al incremento de valor objeto de este impuesto que, por tanto, es instantáneo, y no periódico y se devenga con la transmisión que cierra aquél período, pero sin que ello signifique, como decimos en sentencia de 23 de junio de 1986, dotar de retroactividad alguna de las normas tributarias por la circunstancia de tal punto de referencia histórica, la transmisión anterior como elemento temporal del hecho imponible, se hubiera incluso producido ya en el instante de cerrarse este tributo en un municipio; en sentencia de 18 de febrero de 1985, hemos declarado que la no sujeción al Impuesto de los Incrementos que experimenta el valor de los terrenos mencionados en los artículo 510.1 de la Ley de Régimen Local y 87.2 del Real Decreto 3.250/76, se refiere al momento de surgir el hecho imponible, no a la condición del terreno en el mismo o durante el período, ya que sólo es atendible la que tenga en el momento de la transmisión determinante de devengo, siendo inoperante al efecto, de este impuesto su situación urbanística en el inicio del período impositivo o durante éstos (sentencia del Tribunal Supremo de 22 de junio de 1989).

SEXTO.- A la luz de los anteriores reflexiones, obligado es concluir, resumiendo de que el Impuesto Municipal sobre el Incremento de Valor de los Terrenos, tiene su fundamento directo en el artículo 47 de la Constitución, al proclamar que «la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos» e históricamente en que por razón de estricta justicia debían revertir a la Comunidad la plusvalías o aumentos de valor de los terrenos cuyo origen se deba a la acción urbanística de los municipios, o a cualquier otra causa ajena al esfuerzo económico de sus propietarios; cuyo ámbito ha quedado circunscrito al suelo urbano y al urbanizable programado o que vaya adquiriendo tal condición con arreglo a las normas urbanísticas y no por otras circunstancias de hecho e incluso jurídicos; donde el hecho imponible no tiene lugar de una manera paulatina durante el período comprendido entre el inicial y final, sino de una sola vez, basta una transmisión de bienes o la constitución o transmisión de un Derecho real de goce, sin que ello signifique dotar de retroactividad a las normas tributarias, en que la no sujeción al impuesto del incremento que experimente el valor de los terrenos mencionados en el artículo 87.2 del Real Decreto 3.250/1976 y 355.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, se refiere al momento de surgir el hecho imponible, no a la condición del terreno en el inicio o durante el período, ya que sólo es atendible la que tenga en el momento de la transmisión del devengo, siendo inoperante al efecto, de este impuesto su situación urbanística en el inicio del período impositivo o durante éste; lo que claramente desvirtúa la tesis de la entidad recurrente, de que la transmisión-adquisición en el año 1988, de parcelas calificadas de suelo apto para urbanizar y suelo urbano el Ayuntamiento no está legitimado por todo el período transcurrido con anterioridad a dicha calificación de los terrenos...», y girando el gravamen sobre «el incremento de valor que se haya producido en el período de tiempo transcurrido entre la adquisición del terreno o del derecho por el transmitente y la nueva transmisión», sin que pueda superar los treinta años, por lo que habiendo situado el Ayuntamiento la fecha inicial en los años 1963 y 1986, aplicándole los valores fijados por la misma, lo que «no es una actividad discrecional de la Ayuntamiento, estando afectada por el valor corriente en venta, que es el módulo establecido en el artículo 511 de la Ley de Régimen Local, en el artículo 92.2.1ª del Real Decreto 3.250/1976 y en el 355 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, pero una vez aprobados gozan de la presunción de legalidad establecida en el artículo 8º de la Ley General Tributaria y como tal presunción iuris tantum es susceptible de destruirse por prueba en contrario aunque se requiera que ésta sea idónea, plena y convincente para hacer prevalecer sobre aquellos valores del índice el valor corriente en venta de terrenos; y así lo hemos declarado en sentencias de 25 de abril de 1986, 28 de mayo, 23 de junio y 15 de octubre de 1987, 16 de mayo de 1988, 7 de abril, 16 de junio y 5 de diciembre de 1989, y 22 de enero de 1990, entre otras» (sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 1990); por lo que, en orden a la objeción de falta de inclusión de los terrenos a que se refiere la liquidación 286/89-B, con sus características en los índices de la Ordenanza para la determinación del valor final, o sea, respecto a los terrenos calificados como «urbano» sitos en el T., de los planos incorporados a la escritura pública de compra, se desprende su naturaleza urbanística, y del examen de la Ordenanza XXIII Fiscal regulador del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, del Ayuntamiento de S. B. de T., resulta que el T., se distribuye en las zonas 11, 16 y 17, comprendiendo la primera «casco urbano y suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado, urbanizado», la zona 16 «parcela neta sin urbanizar»; y si a tenor del artículo 355.2, Regla 1ª del Real Decreto Ley 781/1986, a los Ayuntamientos fijaran periódicamente los tipos unitarios del valor corriente en venta de los terrenos enclavados en el término municipal, en cada una de las zonas, sectores, polígonos, manzanas o calles que al efecto juzguen preciso establecer... Para fijar los tipos unitarios del valor corriente en venta se tendrá en cuenta, en su caso, el aprovechamiento urbanístico que, según situación, corresponda a los términos sujetos a este impuesto», teniendo en cuenta la determinación que del suelo urbano hace el artículo 78 de la Ley del Suelo, la inclusión de la parcela cuestionada, calificada de suelo urbano, en la zona 11, que hace la Administración, aparece ajustada a la legalidad, al no ser desvirtuada por prueba en contrario; por lo que tampoco en este particular es estimable el recurso.