Sentencia Social 17/2024 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Social, Rec. 344/2023 de 25 de enero del 2024

PRIMERO: La sentencia dictada en la instancia, tras desestimar la excepción de falta de competencia de la jurisdicción social planteada por el SERVICIO NAVARRO DE SALUD- OSASUNBIDEA, estima la demanda interpuesta por Dª. Clara contra el mencionado Servicio, y declara que la relación que vincula a las partes es de naturaleza laboral fija, desde el 11/09/2019, respecto del puesto de trabajo de Fisioterapeuta, nivel B. La resolución judicial de instancia condena a las partes a estar y pasar por el anterior pronunciamiento con todas consecuencias legales inherentes al mismo.

En el procedimiento ha intervenido el MINISTERIO FISCAL.

El tenor de la sentencia a la que nos referimos no se comparte por la Asesora Jurídica-Letrada de la Comunidad Foral de Navarra que, actuando en nombre y representación del SNS-O, la recurre en suplicación al amparo formal del planteamiento de dos motivos distintos, mediante los cuales pretende revisar el relato de hechos probados que contiene la sentencia recurrida, así como cuestionar la aplicación que del derecho se hace en la misma.

SEGUNDO: El primer motivo del recurso se ampara procesalmente en el artículo 193.b) de la LRJS y, es lo cierto, que el mismo no puede reconocerse realmente como un motivo de revisión fáctica, pues no concurren en él los requisitos mínimos para ser así considerado.

La parte recurrente parece solicitar que se incorpore al relato de hechos probados un dato conforme al cual, la Administración "convocó una OPE de estabilización mediante Decreto Foral 95/2020 de 16 de diciembre publicado en el BON nº 299 de 28 de diciembre de 2020".

Pues bien, en el desarrollo del motivo suplicatorio no se indica qué hecho probado es el que quiere modificarse, ni tampoco se propone formalmente una redacción alternativa a la existente. Tampoco se indica de forma adecuada un documento que sirva de soporte a la petición, pues la mera referencia al "documento 3" no permite su identificación al desconocerse si es el "documento 3" de los aportados por la recurrente, por la parte demandante o de los obrantes en el expediente administrativo...

A mayor abundancia, el referido Decreto Foral que parece servir de base a la petición modificativa no es un "documento" a los efectos revisorios pretendidos, sino un texto legal que, por ostentar el carácter de norma jurídica, carece de toda eficacia revisoria respecto de los hechos declarados probados en la resolución combatida.

A ello hay que añadir que la actual redacción del hecho probado segundo ya hace referencia expresa al Decreto Foral 95/2020, de 16 de diciembre, y a su alcance y contenido, lo que hace que una adición como la que parece postularse resulte completamente innecesaria.

En definitiva, el pretendido motivo revisorio debe ser desestimado de plano.

TERCERO: El segundo y último motivo del recurso se soporta procesalmente en el artículo 193.c) de la LRJS y, a su través, quien lo interpone denuncia que la resolución recurrida infringe el artículo 9, apartados 1, 4, 5 y 6 de la LOPJ; los artículos 1 y 2 de la LRJS; el 29.1.b) de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre; y el artículo 5 del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas de Navarra y, concretamente, el contrato de provisión temporal de vacante.

En exposición resumida, la parte recurrente considera que el contrato administrativo de cobertura de vacante suscrito por la demandante el 11/06/2019 es válido y no tiene carácter fraudulento; que tiene naturaleza administrativa y no laboral; que tiene pleno encaje en el artículo 29.1.b) de la Ley 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al SNS- O, y en el artículo 5 del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones Públicas de Navarra; y que la contratación no puede considerarse inusualmente larga pues la Administración ha tenido una actividad ininterrumpida de realización de procesos de cobertura de la plaza ocupada, haciendo referencia, a estos efectos, a la convocatoria de estabilización de plazas llevada a cabo mediante Decreto Foral 95/2020, de 16 de diciembre, en donde se incluyó la plaza ocupada por la demandante.

En definitiva, se afirma en el recurso que el contrato cuestionado por la sentencia de instancia tiene plena cobertura legal, motivo por el cual la jurisdicción competente para conocer de la cuestión planteada es, a su entender, la contencioso-administrativa, conclusión que, en su parecer es avalada por la doctrina del TS y de esta Sala que se cita en el motivo y que aquí damos por reproducida.

Pues bien, para dar respuesta a este planteamiento deben abordarse las siguientes cuestiones:

1.- Competencia para el conocimiento de la cuestión planteada.

Como acabamos de exponer, se defiende en el recurso, y así se concreta en el suplico del mismo, que los órganos judiciales competentes para el conocimiento de la cuestión jurídica planteada, son los del orden jurisdiccional contencioso administrativo y no los órganos judiciales del orden social. Por ello, solicita que, por parte de esta Sala, se declare la incompetencia de la jurisdicción laboral para enjuiciar la pretensión deducida en este procedimiento, remitiendo a las partes a la jurisdicción contenciosa si allí quieren plantear la cuestión objeto del litigio.

Para resolver la cuestión competencial planteada, no está de más recordar que, como es sabido y así lo hemos expuesto en múltiples sentencias, como son, a título de ejemplo, las de 25/09/2018 (rec. 246/18); 21/11/2019 (rec. 355/19); 05/11/2020 (rec. 218/20) o 10/06/21 (rec. 179/21) entre otras muchas, el tema de la incompetencia o competencia de la jurisdicción social para conocer de un asunto determinado, es una cuestión de orden público procesal que debe ser resuelta por este órgano judicial colegiado con libertad, sin sujetarse a los presupuestos y concretos motivos del recurso, sin someterse a los límites de la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia y con amplitud en el examen de toda la prueba practicada, para decidir -finalmente y con sujeción a derecho- sobre una cuestión cuya especial naturaleza la sustrae al poder dispositivo de las partes ( Sentencias Tribunal Supremo 23 de octubre de 1989 , 5 de marzo , 6 de abril , 17 de mayo y 11 de julio de 1990 , entre otras).

A este respecto, también debemos recordar que la calificación jurídica que merezca la relación mantenida entre las partes no viene condicionada por la denominación que se le atribuya o por la opinión que al respecto puedan manifestar los propios interesados pues, como establece la doctrina jurisprudencial, los contratos tienen la naturaleza jurídica que se deriva de su contenido obligacional, independientemente de la denominación que le otorguen los intervinientes ( sentencia Tribunal Supremo 21 de junio de 1990 ) debiendo estarse para determinar su auténtica naturaleza a la realidad de su contenido manifestado por los actos realizados en su ejecución, lo que debe prevalecer sobre el "nomen iuris" empleado por los contratantes ( Sentencia Tribunal Supremo 23 de octubre de 1989 ); siendo así que la determinación del carácter laboral o no de la relación que une a las partes, no es algo que quede a la libre disposición de éstas, sino que es una calificación que debe surgir del contenido real de los requisitos que legalmente delimitan el tipo contractual ( Sentencias Tribunal Supremo de13 de diciembre de 1985 , 18 de abril y 21 de julio de 1988 , y 5 de julio de1990 ).

Esta Sala, en sentencia de 21 de julio de 2009, con criterio reiterado en otras posteriores como las de 10 y 12 de enero de 2011, 24 de febrero, 14 de abril de 2011 o 18 de junio de 2012, afirma (en aplicación de una doctrina consolidada del Tribunal Supremo: SSTS 4 de diciembre de 1998, 3 de junio de 1999, y otras) que la procedencia de la contratación administrativa queda condicionada a la concurrencia del presupuesto material sustantivo que la habilita, sin que -en consecuencia- la Administración Foral goce de una facultad arbitraria de fijar el contenido de los contratos de arrendamiento de servicios en la contratación de su personal, amparándose formalmente en la normativa administrativa, pues si la prestación de servicios se ha efectuado sobre la base de un contrato de trabajo efectivo, fuera cual fuera la forma del mismo, la relación no queda excluida del régimen laboral en virtud del artículo 1.3 a) del Estatuto de los Trabajadores . De esta forma, el orden jurisdiccional social será competente para conocer de las acciones ejercitadas siempre y cuando un contrato formalmente administrativo encubra, por ser fraudulento, la realidad de una relación laboral. En tal sentido, debe tenerse en cuenta que la adecuación del contrato administrativo a las previsiones legales, en cuanto a su objeto y a su forma, no excluye que puedan presentarse supuestos de fraude de ley, lo que exige constatar si se produce o no una desviación del cauce administrativo legalmente previsto para la contratación y, específicamente, la adecuación del objeto concreto del contrato a las previsiones normativas.

En definitiva, la validez de la contratación administrativa queda limitada a los concretos supuestos previstos en la normativa aplicable y con los límites que esta misma normativa establece interpretados conforme a la doctrina jurisprudencial aplicable.

Así, y en atención al contenido del recurso y al contenido del escrito de impugnación del mismo, esta Sala debe analizar si la relación -formalmente administrativa- existente entre los litigantes, se corresponde materialmente con ella o encubre una vinculación laboral por incumplirse los requisitos y exigencias legales y jurisprudenciales precisos para apreciar su validez.

Solo después del mencionado examen, para el que debe tenerse en consideración la doctrina del TJUE y del TS sobre la materia, será posible determinar la naturaleza real de la contratación existente entre los litigantes y, solo entonces, podremos establecer si la competencia para el conocimiento de la cuestión planteada debe atribuirse al orden social de la jurisdicción o a los órganos judiciales del orden jurisdiccional contencioso administrativo.

Por lo dicho, y encontrándose la cuestión competencial, indisolublemente unida al fondo del asunto, la Sala debe dar respuesta al resto de alegaciones planteadas en el recurso (más allá de la alegación de incompetencia de jurisdicción) y, fundamentalmente, a aquellas en las que se defiende la validez de la contratación formalmente administrativa existente entre las partes, para así determinar si la decisión adoptada en la instancia de desestimar de la excepción de incompetencia de jurisdicción es ajustada o no a derecho.

2.- Potestad de la parte recurrente para contratar administrativamente y contratación de la demandante.

Como ya hemos tenido ocasión de resumir anteriormente, la parte recurrente sostiene que la sentencia recurrida, al sustentar la estimación de la demanda en el carácter laboral de la relación de servicio que une a la demandante con la Administración, vulnera el articulado del régimen específico del personal adscrito al SNS-O y las disposiciones del Decreto Foral 68/2009 que denuncia como infringidas, afirmando -igualmente- que el contrato se ha celebrado conforme a las normas de derecho público que disciplinan los contratos administrativos suscritos en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra; que no se ha celebrado en fraude de ley, ni existe abuso de la contratación temporal; y que concurren los presupuestos habilitantes del mismo, sin que a ello pueda oponerse la mera presencia de un retraso en la convocatoria del concurso de traslado pues, tal irregularidad, a su entender, no se ha producido.

Pues bien, es conocido y así lo ha expuesto esta Sala en innumerables ocasiones, que la Administración Pública de Navarra tiene potestad para poder contratar administrativamente aplicando - para ello- lo resuelto por el TC en su Sentencia de 20/09/1990 (dictada en conflicto positivo de competencia entre el Gobierno de la Nación y el Gobierno de Navarra), en donde se concluye que la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra -LORAFNA- en su artículo 49.1 b) otorga a esta Comunidad Foral competencia exclusiva en materia de función pública, con respeto siempre de los derechos y deberes esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos.

Así, el artículo 87 de la, actualmente derogada, Ley Foral 13/1983, de 30 de marzo , reguladora del Estatuto de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, contemplaba la contratación administrativa en los supuestos siguientes:

a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) La provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas siempre que dichas vacantes hubieran sido objeto de previa convocatoria para su provisión por funcionarios.

Después, la Ley Foral 9/1992, de 23 de junio, de Presupuestos Generales de Navarra para 1992, en su Disposición Adicional 2ª, modificó el artículo 87 de la antes citada Ley del Estatuto del Personal, añadiendo como causas habilitantes para la contratación del personal en régimen administrativo temporal:

a) La sustitución de personal fijo.

b) La atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.

Esa redacción se incorporó al Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, conformando el artículo 88 del mentado texto, precepto que fue modificado por Ley Foral 21/1998, de Presupuestos Generales de Navarra para 1999, de forma que el referido artículo 88 pasa a regular los supuestos en los que las Administraciones Públicas de Navarra podrán contratar personal en régimen administrativo, en los siguientes términos:

a) Para la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) Para la sustitución del personal y la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas.

c) Para la atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas (regulación que se repite en el Decreto Foral 1/2002 que se dice infringido).

Toda esta nueva regulación supuso una ampliación de los supuestos de contratación administrativa establecidos con carácter general y evidencia las diferencias con el régimen común o estatal.

En efecto, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública no solamente no incluye en su artículo 1 al personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, sino, lo que es más importante, la Disposición Adicional Décimo Cuarta determina que esta Ley será de aplicación en Navarra en los términos establecidos en el artículo 149.1.18 CE, en la Disposición Adicional Primera de la norma fundamental y en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, cuyo artículo 49.1 b) que, como antes se dijo, otorga a Navarra la competencia exclusiva en materia de la función pública.

Por su parte, los artículos 2.1.c) del Decreto Foral 1/2002, de 7 de enero (actualmente derogado) y del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre (que lo sustituye), por los que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones Públicas de Navarra, y a los que ya nos hemos referido anteriormente, establecen los supuestos en los que se puede proceder a este tipo de contrataciones administrativas, siendo uno de ellos, como ya hemos dicho, el relativo a la "provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas".

De esta forma, es evidente que la regulación de la contratación administrativa en la Comunidad Foral de Navarra es más amplia que en el régimen común o estatal, si bien aquella deberá someterse a los postulados legales que posibilitan tales contrataciones. Así, y como hemos apuntado, es doctrina consolidada de esta Sala y por todos conocida, la que defiende la competencia de la jurisdicción social en casos en los que, bajo la apariencia de una contratación administrativa, se encubre una relación laboral o cuando la contratación administrativa no se ajustaba al cauce legal correspondiente.

Pues bien, dicho lo anterior, es cierto que, en lo que ahora interesa, la demandante ha venido prestando sus servicios por cuenta del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea a través de la suscripción de varios contratos.

En lo que ahora interesa, el 11/06/2019 las partes formalizaron un contrato administrativo para la cobertura de la vacante NUM000 de la plantilla orgánica, desarrollando el puesto de Fisioterapeuta, nivel B, con destino en SM: ÁREA DE SALUD MENTAL.

Como consta en autos y así se tiene por probado:

-Por Decreto Foral 95/2020, de 16 de diciembre, se aprobó la oferta parcial de empleo público del personal sanitario del SNS-O y del ISPLN, correspondiente al año 2020, relativa a la tasa de reposición prevista en la Ley 6/2018, de 3 de julio, de PGE para el año 2018, prorrogada para el año 2020, incluyéndose la plaza NUM000 de Fisioterapeuta, régimen funcionarial, que ha venido siendo ocupada por la actora.

-Por Decreto Foral 57/2022, de 25 de mayo, se aprobó la oferta parcial de empleo público del ámbito de Administración Núcleo de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos del año 2022, correspondiente a la tasa de estabilización conforme al Decreto-ley foral 2/2022, de 23 de mayo, de medidas para la realización de los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en las Administraciones Públicas de Navarra, sin que se refiera a la plaza ocupada por la actora.

-Por Decreto Foral 58/2022, de 25 de mayo, se aprueba la oferta parcial de empleo público del personal sanitario del SNS-O y del ISPLN del año 2022, sin que se incluya la plaza que ha venido siendo ocupada por la actora.

-Por Resolución 2632E/2022, de 8 de noviembre del Director Gerente del SNS-O, se aprobaron las convocatorias de ingreso, por el sistema excepcional de concurso de méritos, de los puestos de trabajo al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos relacionados en el Anexo II, incluyéndose, entre otros, un número total de 41 plazas de Fisioterapeuta.

-Por Resolución 2640/2022, de 9 de noviembre, del director gerente del SNS-O se aprobó la convocatoria para el ingreso, mediante concurso-oposición, de un máximo de 7 plazas del puesto de trabajo de fisioterapeuta.

-Por Resolución 28E/2023, de 17 de enero, del director gerente del SNS-O se aprueba la convocatoria para la provisión mediante traslado por concurso de méritos, de 32 vacantes de Fisioterapeuta para el SNS-O de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, de las cuales dos son en régimen laboral con contrato a tiempo parcial.

-Por otro lado, y con indudable valor de hecho probado, el fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida establece que después de la oferta parcial de empleo público aprobada por Decreto Foral 95/2020, no consta la inclusión de la plaza ocupada por la actora en ofertas de empleo posteriores, ni en ningún proceso de acoplamiento interno, concurso de méritos, ni oposición.

Sobre esta base fáctica, la sentencia de instancia considera que, en aplicación de la doctrina establecida por el TJUE, por el TS y por esta misma Sala, con especial referencia a la sentencia dictada por la Sala Cuarta del TS el 28/06/2021, la demandante mantiene con la parte demandada una relación laboral fija pues, pese a no negar que el contrato suscrito entre las partes fue inicialmente válido, es lo cierto que la demandante ha prestado sus servicios de forma ininterrumpida durante más de tres años, dando lugar a una contratación inusualmente larga, sin que se haya acreditado la concurrencia de causas extraordinarias que justifiquen la falta de cobertura de la plaza en un periodo superior a tres años.

Pues bien, es cierto que los Juzgados de lo Social de Navarra y esta Sala de lo Social, venían declarando que si en el contrato formalmente administrativo se identificaba el número de plaza vacante y la parte demandante había sido destinada a la cobertura temporal de dicha plaza vacante, realizando las tareas propias de esa categoría profesional y no otras, y el contrato se ajustaba a las previsiones legales, los órganos judiciales del orden jurisdiccional social no éramos competentes para conocer de las cuestiones litigiosas que se planteaban en tal ámbito. También defendíamos que la superación del plazo de tres años para la inclusión de la plaza en la siguiente oferta pública de empleo, no trasformaba la relación en una vinculación indefinida no fija.

Sin embargo, esta Sala en resoluciones tales como las de 05/11/2020 (rec. 128/2020); 10/06/2021 (rec. 179/2021) o 11/11/2021 (rec.325/2021), entre otras muchas, ha variado tal criterio en atención a los pronunciamientos del TJUE ( SSTJUE 19/03/2020, 11/02/2021, 03/06/2021 entre otras); o del TS en su sentencia de 28/06/2021.

El TJUE establece en sus resoluciones conclusiones tales como las siguientes:

-La cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión "utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada" incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público.

-Una normativa nacional que permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una plaza a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular, solo está justificada si la renovación de contratos tiene por objeto atender necesidades de carácter temporal y no cuando su objeto es atender necesidades de carácter permanente o duradero.

-La utilización de contratos de duración determinada para cubrir necesidades permanentes se opone a la premisa en la que se basa el Acuerdo Marco.

-La observancia de la cláusula 5.1.a) del Acuerdo Marco requiere que se compruebe que la renovación de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada trata de atender a necesidades provisionales, debiendo examinarse caso por caso todas las circunstancias del asunto.

-La normativa nacional ( artículo 70 del EBEP) fija un plazo de tres años para la organización de los procesos selectivos, plazo que permite, de manera indirecta, evitar perpetuar las relaciones temporales de trabajo de las personas que ocupan plazas vacantes. No obstante, ese plazo es variable e incierto al poder ser objeto de prórroga por diversos motivos, pudiendo llegar a permitir la renovación de contratos temporales para atender necesidades en realidad permanentes y duraderas. Por ello, aunque la normativa parece limitar formalmente la utilización de contratos de interinidad, no permite garantizar que su aplicación se ajuste a las exigencias de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, debiendo el Juez nacional comprobar estos extremos.

-Una normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos para cubrir de manera definitiva plazas ocupadas provisionalmente con una relación de servicio de duración determinada, pero que no garantiza que esos procesos se organicen efectivamente, no es adecuada para prevenir la utilización abusiva de la contratación temporal por parte del empleador.

-Una normativa nacional que prohíbe la asimilación de trabajadores contratados sobre la base de sucesivos contratos de interinidad a "trabajadores indefinidos no fijos" o la concesión de una indemnización, y no establece ninguna medida efectiva para prevenir y sancionar los abusos constatados respecto de trabajadores del sector público, no parece atenerse a las exigencias de la jurisprudencia del TJUE.

-Al aplicar el derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y la finalidad de la Directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue, lo que obliga a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva.

-Las consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada.

Por otro lado, la Sala Cuarta del TS, en su sentencia de 28/06/2021 (rcud. 3263/2019 ), examina la incidencia que sobre la decisión que dicta tiene la STJUE de 3 de junio de 2021 (Asunto C- 726/19 ) y, en lo que ahora interesa, considera que, atendiendo a lo que el Tribunal europeo dispone, es necesario efectuar una nueva reflexión sobre algunos aspectos de su doctrina.

La reflexión a la que nos referimos es la siguiente, y transcribimos textualmente:

"1.- El contrato de interinidad por vacante es aquél que puede celebrarse para cubrir temporalmente un puesto de trabajo durante el proceso de selección o promoción para su cobertura definitiva. Se trata de un contrato a término, aunque de fecha incierta respecto de su finalización, en la medida en que su persistencia será la del tiempo que dure el proceso de selección o promoción para la cobertura definitiva de la plaza que, en el caso de las Administraciones Públicas, coincidirá con el tiempo que duren dichos procesos, de conformidad con la normativa específica que en cada caso será aplicable.

Desde antiguo, la jurisprudencia ha admitido la legalidad de este tipo contractual respecto de las administraciones públicas ( SSTS de 10 de julio de 2007, Rec. 3468/1995 ; de 9 de octubre de 1997, Rec. 505/1997 y de 3 de febrero de 1998, Rec. 400/1997 ), lo que implica la licitud y regularidad de la contratación, a través del contrato de interinidad, para ocupar plazas vacantes hasta que éstas sean cubiertas en propiedad del modo reglamentariamente establecido ( SSTS de 6 de octubre de 1995, Rec. 1026/1995 y de 1 de junio de 1998, Rec. 4063/1997 ; entre otras). Obviamente, la licitud de la contratación está supeditada a la existencia de vacante, de suerte que la ausencia de plaza vacante determina que la contratación efectuada se considere fraudulenta por inexistencia de causa que la justifique y, obviamente, el contrato se considere por tiempo indefinido y a jornada completa ( SSTS de 8 de junio de 1995, Rec. 3298/1994 y de 20 de junio de 2000, Rec. 4282/1999 ).

Técnicamente, dado que, por definición, el contrato se extiende hasta que la plaza vacante que ocupa el interino sea cubierta por el procedimiento legal o reglamentariamente establecido, mientras esto no ocurra estaremos en presencia de un único contrato y, en ningún caso, de contratos sucesivos, salvo que el trabajador sea cambiado a otra vacante. Sin embargo, esta visión, que pudiera considerarse técnicamente correcta y amparada por la jurisprudencia europea en la medida que son los Estados miembros a los que les corresponde determinar en qué condiciones los contratos de duración determinada se considerarán sucesivos ( STJUE de 1 de febrero de 2021, C-760/18 ), no es, sin embargo, coherente con la propia finalidad del Acuerdo Marco cuyo objetivo es, en todo caso, evitar los abusos en la materia.

Por ello, teniendo en cuenta que, en la interpretación del derecho interno, los órganos judiciales nacionales estamos obligados a garantizar el resultado perseguido por el Derecho de la Unión y que evitar el abuso en la contratación temporal constituye objetivo básico del mismo, la interpretación del contrato de interinidad debe tener en cuenta, además de los aspectos técnico jurídicos, la situación del trabajador interino, sus expectativas y la actividad desplegada por la Administración como entidad contratante.

Desde tal perspectiva, aun cuando el contrato haya cumplido los requisitos, previstos en el artículo 4.1 y 2.b RD 2720/1998, de 18 de diciembre , lo cual comporta que haya identificado la plaza, cuya cobertura legal o reglamentaria se pretende -cobertura que queda necesariamente vinculada al oportuno proceso de selección previsto legal o reglamentariamente-, no cabe duda de que una duración excesivamente larga del contrato de interinidad debida, exclusivamente, a la falta de actividad administrativa dirigida a la cobertura definitiva de la plaza debe ser tenida en cuenta como elemento decisivo en orden a la configuración de la decisión judicial sobre la duración del contrato. Igualmente, el no cumplimiento de las expectativas del trabajador contratado en orden a la duración de su contrato, expectativas que derivan de los tiempos ordinarios para la cobertura de la vacante que ocupa, y que deben ser tenidas en cuenta en la apreciación judicial de la situación y en la calificación de la propia contratación. También el hecho de que los trámites administrativos para la cobertura de la vacante se dilaten en el tiempo de manera innecesaria. Circunstancias todas ellas que obligan a prescindir de la idea de que estamos teóricamente ante un único contrato porque la realidad es que el efecto útil del contrato suscrito inicialmente ha perdido todo valor en atención al incumplimiento de las exigencias de provisión que toda vacante conlleva y de las indeseables consecuencias inherentes a tal situación cuales son la persistencia innecesaria en situación de temporalidad.

2.-Desde otra perspectiva, cabe también reflexionar sobre las diferentes normas presupuestarias que, a raíz de la crisis del 2008, paralizaron la convocatoria de ofertas públicas de empleo. Aunque la Sala nunca ha afirmado que las consecuencias de aquella crisis podían justificar la extensión de la contratación, si entendió que quedaba justificada aquella detención de convocatorias cuando las normas legales españolas ( artículos 3 RDL 20/2011 y 21 de las Leyes 22/2013 y 36/2014, entre otras) paralizaron las convocatorias públicas de empleo, dando así cumplimiento al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 2de marzo de 2012, tratando de garantizar, de esta forma, una adaptación continua y automática a la normativa europea a través de tales normas que perseguían continuar con el objetivo de garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española, y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.

La paralización de las ofertas públicas de empleo eran medidas al servicio de la estabilidad presupuestaria y del control del gasto pero, dado que impedían la convocatoria de vacantes que estaban ocupadas por trabajadores interinos, el cumplimiento de tales finalidades resulta dudoso ya que, con la convocatoria y subsiguiente ocupación de plazas vacantes cubiertas por trabajadores interinos, el gasto no se incrementa porque ya existía puesto que no se trataban de plazas de nueva creación sino de plazas que ya estaban cubiertas interinamente y que provocaban el mismo gasto que si hubieran estado cubiertas de forma definitiva. Por tanto, la justificación de la inactividad administrativa ya no resulta tan clara ya que, materialmente, tal inactividad no contribuía, ni directa ni indirectamente, a la sostenibilidad presupuestaria o a la contención del gasto público.

Y aquí es donde incide el pronunciamiento de la precitada STJUE de 3 de junio de 2021 (Asunto C-726/19 ), con el que se establece que consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Con esa conclusión el TJUE viene a alterar las consecuencias jurídicas derivadas de las previsiones contenidas en la normativa presupuestaria que hemos citado anteriormente -en las que se contemplaba la suspensión de los procedimientos de cobertura de las plazas vacantes en los organismos del sector público-, que hasta la fecha hemos considerado como el dato decisivo para entender justificada la dilación en el tiempo de los procesos de convocatoria y cobertura de vacantes, que legitimaban la concertación y el mantenimiento de los contratos de interinidad. Desaparece de esta forma la razón por la que nuestra anterior doctrina entendía justificada, en concretas y determinadas circunstancias ligadas a la vigencia temporal de las leyes presupuestarias citadas, la prolongada extensión de tales contratos, lo que necesariamente obliga a rectificarla en ese extremo.

3.-La conclusión de cuanto se lleva expuesto, tanto de nuestra propia y consolidada jurisprudencia, como de la aplicación de las conclusiones que se extraen de la doctrina del TJUE [ SSTJUE de 19 de marzo de 2020 (asuntos acumulados C-103/18 y C-429/2018 ) y de 11 de febrero de 2021, (M. V. y otros C-760/18 ), entre otras] debe conducir a precisar y rectificar la aplicación de nuestra doctrina, en el sentido expresado, para afirmar que , aun cuando el contrato de trabajo de interinidad por vacante haya cumplido los requisitos del art. 4.1 y 2.b RD 2720/1998 en los términos ya expuestos, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada -hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva- ha ocupado, en el marco de varios nombramientos o de uno sólo durante un período inusual e injustificadamente largo, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se deba al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante, ha de ser considerada como fraudulenta; y, en consecuencia, procede considerar que el personal interino que ocupaba la plaza vacante debe ser considerado como indefinido no fijo.

Con carácter general no establece la legislación laboral un plazo preciso y exacto de duración del contrato de interinidad por vacante, vinculando la misma al tiempo que duren dichos procesos de selección conforme a lo previsto en su normativa específica [ artículo 4.2 b) RD 2720/1998, de 18 de diciembre ), normativa legal o convencional a la que habrá que estar cuando en ella se disponga lo pertinente al efecto. Ocurre, sin embargo, que, en multitud de ocasiones, la norma estatal, autonómica o las disposiciones convencionales que disciplinan los procesos de selección o de cobertura de vacantes no establecen plazos concretos y específicos, para su ejecución. En tales supuestos no puede admitirse que el desarrollo de estos procesos pueda dejarse al arbitrio del ente público empleador y, consecuentemente, dilatarse en el tiempo de suerte que la situación de temporalidad se prolongue innecesariamente. Para evitarlo, la STJUE de 3 de junio de 2021 , citada, nos indica la necesidad de realizar una interpretación conforme con el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada incorporado como Anexo a la Directiva 1999/70/CE ; y, especialmente, nos compele a aplicar el derecho interno de suerte que se satisfaga el efecto útil de la misma, especialmente por lo que aquí interesa, del apartado 5 del citado Acuerdo Marco. En cumplimiento de tales exigencias esta Sala estima que, salvo muy contadas y limitadas excepciones, los procesos selectivos no deberán durar más de tres años a contar desde la suscripción del contrato de interinidad, de suerte que si así sucediera estaríamos en presencia de una duración injustificadamente larga.

Dicho plazo es el que mejor se adecúa al cumplimento de los fines pretendidos por el mencionado Acuerdo Marco sobre contratación determinada y con el carácter de excepcionalidad que la contratación temporal tiene en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, ese plazo de tres años es o ha sido utilizado por el legislador en bastantes ocasiones y, objetivamente, puede satisfacer las exigencias que derivan del apartado 5 del reiterado Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada. Así, ese es el límite general que tienen los contratos para obra o servicio determinado [ artículo 15.1 a) ET ]; constituye, también, el límite máximo de los contratos temporales de fomento al empleo para personas con discapacidad (Ley 44/2006, de 29 de diciembre) y ha sido usado por el legislador en otras ocasiones para establecer los límites temporales de la contratación coyuntural. Por otro lado, tres años es el plazo máximo en el que deben ejecutarse las ofertas de empleo público según el artículo 70 EBEP . La indicación de tal plazo de tres años no significa, en modo alguno, que, en atención a diversas causas, no pueda apreciarse con anterioridad a la finalización del mismo la irregularidad o el carácter fraudulento del contrato de interinidad. Tampoco que, de manera excepcional, por causas extraordinarias cuya prueba corresponderá a la entidad pública demandada, pueda llegar a considerarse que esté justificada una duración mayor".

De esta manera, la Sala Cuarta entiende, con carácter general, que una duración en la contratación temporal superior a tres años debe considerarse injustificadamente larga, lo que comporta que el trabajador interino pase a ostentar la condición de indefinido no fijo o fijo, sin que el cómputo de este plazo pueda interrumpirse por normas presupuestarias sobre paralización de ofertas públicas de empleo, ya que la cobertura de vacantes cubiertas por trabajadores interinos no implica incremento presupuestario.

En el supuesto traído a enjuiciamiento, y teniendo en consideración las particularidades que concurren en el mismo, esta Sala no puede apreciar la excepción de incompetencia de jurisdicción planteada por la parte recurrente pues se aprecian irregularidades en la contratación administrativa suscrita entre las partes posibilitadoras del reconocimiento de la laboralidad de la vinculación existente entre los litigantes.

El contrato administrativo que es objeto de controversia (formalizado el 11/06/2019) se suscribió cumpliéndose inicialmente las exigencias legales habilitantes, sin embargo, y a diferencia de otros muchos supuestos examinados por esta Sala, su duración sí puede considerarse en este caso inusual e injustificadamente larga en el sentido que, a tales efectos, le atribuyen las resoluciones del TJUE y del TS a las que antes hemos hecho referencia.

El contrato administrativo suscrito entre las partes se formalizó, como decimos, el 11/06/2019 de conformidad con lo establecido en la Ley 11/1992, de 20 de octubre y en el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre. El contrato identifica la vacante ocupada por la demandante y en su desarrollo la actora desempeñó tareas propias del puesto de trabajo de "Fisioterapeuta" para el que fue contratada. Desde este punto de vista nadie niega, ni siquiera la sentencia recurrida, la validez de tal contratación, contratación amparada en el supuesto habilitante legalmente establecido.

La declaración de la relación como laboral "fija" que aprecia la sentencia del Juzgado se soporta, no tanto en el carácter fraudulento de la contratación por falta de causa, cuanto en la consideración de que su duración ha sido larga en exceso y en que, pese a ser incluida la plaza vacante en una primera oferta parcial de empleo público (en el que la que la plaza no se cubrió), la Administración no ha incluido la plaza ocupada en ofertas posteriores, ni en ningún proceso posterior de acoplamiento interno, concurso de méritos u oposición.

Pues bien, en el caso objeto de análisis, el exceso temporal en la duración de la contratación existente entre las partes, debido a un actuar inadecuado de la Administración en la cobertura de plaza, sí es constatable.

Nos explicamos: esta Sala ha venido defendiendo que debe analizarse caso por caso la actuación de la Administración, para poder establecer si ésta ha demostrado un comportamiento abusivo al haber incumplido su obligación de cubrir la reglamentariamente la plaza vacante ocupada interinamente, y haber dado lugar una prolongación excesiva en la vinculación temporal.

A este respecto, hemos mantenido que no es posible aplicar, cuasi-automáticamente el plazo de tres años al que hace referencia el TS en su sentencia de 28/06/2021. Esto es así, en el entendimiento de que tal referencia temporal tiende a sancionar el mantenimiento de modo permanente de un empleado público en la plaza vacante, si aquel mantenimiento es debido al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante. Por esto, hemos defendido que, solo en los casos de desidia por parte de la Administración, la contratación ha de ser considerada como fraudulenta.

De esta forma, este Tribunal ha declarado la incompetencia de la jurisdicción social para el conocimiento de reclamaciones en las cuales, y pese a constatarse una duración de la vinculación superior a tres años, quedaba acreditado un actuar de la Administración tendente a cubrir reglamentariamente la plaza mediante la inclusión de la plaza ocupada en procesos de cobertura inmediatamente subsiguientes a la contratación inicial.

En nuestras sentencias, también hemos defendido que, a lo dicho, no podía oponerse la doctrina de la Sala Cuarta establecida en su sentencia de 24/09/2022 (rec. 2958/2021) (citada en la sentencia recurrida), pues en el supuesto allí analizado las circunstancias concurrentes en la contratación existente entre los litigantes eran esencialmente distintas a las que constaban como probadas en la relación inter partes cuestionada. En aquel supuesto (el analizado por el TS) la duración de la contratación por vacante entre las partes se había prolongado durante más de once años, sin apreciarse razón justificativa alguna de la falta de provisión de la vacante durante un periodo de tiempo tan largo y, aun siendo cierto que en aquel caso el puesto de trabajo ocupado por el entonces demandante se incluyó en los distintos concursos efectuados, no lo era menos que aquellas convocatorias se repitieron prolongadamente en el tiempo hasta el punto de poder considerar la existencia de un déficit estructural de personal determinante de la existencia de concursos infructuosos, y esta circunstancia no concurría en los casos analizados por esta Sala, en donde el número de concursos en los que se ha ofertado la plaza del reclamante fueron considerados adecuados y pertinentes para provocar la cobertura definitiva de la plaza.

En el caso que ahora es objeto de litigio, la actuación de la Administración sí ha demostrado una falta de voluntad en la cobertura definitiva de la plaza ocupada por la demandante que posibilita apreciar un fraude en la contratación.

Como ya hemos reflejado anteriormente: el 11/06/2019 las partes litigantes formalizaron un contrato administrativo para la cobertura de la vacante NUM000 de la plantilla orgánica, desarrollando el puesto de Fisioterapeuta, nivel B, con destino en SM: ÁREA DE SALUD MENTAL.

La plaza ocupada por la demandante fue incluida la oferta parcial de empleo público del personal sanitario del SNS-O y del ISPLN, correspondiente al año 2020, aprobada por Decreto Foral 95/2020, de 16 de diciembre.

Si nos atenemos a esta convocatoria, es evidente que la Administración reaccionó en un plazo adecuado para intentar cubrir la plaza ocupada interinamente.

Sin embargo, el comportamiento de la Administración quedó reducido a esa primera convocatoria de cobertura de plaza, deseñando cualquier intento de cobertura posterior pese a convocar nuevas ofertas de empleo, procesos de acoplamiento, concurso de méritos y oposiciones posteriores. En todos estos procesos posteriores no hay constancia alguna de que la plaza ocupada por la actora fuera incluida para su ocupación reglamentaria.

Así, por Decreto Foral 57/2022, de 25 de mayo, se aprobó la oferta parcial de empleo público del ámbito de Administración Núcleo de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos del año 2022, sin que exista referencia alguna a la plaza ocupada por la actora; por Decreto Foral 58/2022, de 25 de mayo, se aprobó la oferta parcial de empleo público del personal sanitario del SNS-O y del ISPLN del año 2022, sin que se incluyera tampoco la plaza que ha venido siendo ocupada por la demandante; por Resolución 2632E/2022, de 8 de noviembre del Director Gerente del SNS-O, se aprobaron las convocatorias de ingreso, por el sistema excepcional de concurso de méritos, de los puestos de trabajo al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos relacionados en el Anexo II, incluyéndose, entre otros, un número total de 41 plazas de Fisioterapeuta, sin constancia de referencia alguna a la plaza en la que prestaba servicios la reclamante; por Resolución 2640/2022, de 9 de noviembre, del director gerente del SNS-O se aprobó la convocatoria para el ingreso, mediante concurso-oposición, de un máximo de 7 plazas del puesto de trabajo de fisioterapeuta, y por Resolución 28E/2023, de 17 de enero, del director gerente del SNS-O se aprobó la convocatoria para la provisión mediante traslado por concurso de méritos, de 32 vacantes de Fisioterapeuta para el SNS-O de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, sin que tampoco en estas últimas se hiciera referencia alguna a la plaza ocupada por la actora.

En definitiva, la Administración, pudiendo hacerlo, no incluyó la plaza en la que prestaba servicios la demandante en ninguna oferta de empleo, ni en ningún proceso selectivo posterior a la OPE de estabilización del año 2020, y este comportamiento no solo demuestra una falta de voluntad en la cobertura de la plaza o una desidia en el cumplimiento de las obligaciones que a este respecto le incumben legalmente, sino un actuar arbitrario en el que, sin justificación alguna, la Administración ha prologado innecesariamente una situación de interinidad obviando los cauce que para ello tenía a su disposición sin causa o razón alguna para ello.

No nos encontramos siquiera ante un supuesto de actividad de la Administración destinada a la cobertura de la plaza en la que la misma no lo ha sido por quedar desierta la plaza, sino ante la ausencia de oferta de plaza en los procesos articulados al efecto, lo que posibilita apreciar el fraude al que antes nos hemos referido.

Por ello, el recurso se rechaza, debiendo confirmarse la sentencia recurrida en todos sus extremos, máxime cuando en el recurso solo se cuestiona la competencia de la jurisdicción para el conocimiento de la cuestión planteada.

CUARTO: En materia de costas, al no disponer la parte recurrente del beneficio de justicia gratuita, debemos condenarle a abonar a la letrada impugnante de su recurso la cantidad de 800 euros en concepto de honorarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 235.1 LRJS.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.