Sentencia SOCIAL Nº 360/2021, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Social, Sección 1, Rec 325/2021 de 11 de Noviembre de 2021

Encabezamiento

ILMA. SRA. Dª. CARMEN ARNEDO DIEZ

PRESIDENTA

ILMO. SR. D. MIGUEL AZAGRA SOLANO

ILMO. SR. D. GUILLERMO LEANDRO BARRIOS BAUDOR

En la Ciudad de Pamplona/Iruña, a ONCE DE NOVIEMBRE de dos mil veintiuno.

La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, compuesta por los Ilmos. Sres. citados al margen y

EN NOMBRE DEL REY

ha dictado la siguiente

S E N T E N C I A Nº 360/2021

En el Recurso de Suplicación interpuesto por el ASESOR JURÍDICO-LETRADO DEL GOBIERNO DE NAVARRA, en nombre y representación del GOBIERNO DE NAVARRA, frente a la Sentencia del Juzgado de lo Social Nº 1 de Pamplona/Iruña sobre DESPIDO, ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª CARMEN ARNEDO DIEZ, quien redacta la sentencia conforme al criterio de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO:Ante el Juzgado de lo Social Nº 1 de Pamplona/Iruña de los de Navarra, se presentó demanda por D. Luis María Sola Igual, Abogado del M.I. Colegio de Abogados de Pamplona, actuando en nombre y representación de D. Plácido, la cual fue ampliada, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminaba suplicando se dictara sentencia por la que se declare el despido como improcedente, todo ello como consecuencia de calificar la relación laboral que mantenían las partes litigantes como relación laboral indefinida no fija y, en consecuencia, se condene a la demandada a estar y pasar por la anterior declaración. En el supuesto que el despido se declare improcedente, a que readmita a la demandante en iguales condiciones a las que regían con anterioridad al despido, y con abono en este caso de los salarios de tramitación, o a que le indemnice en la cantidad establecida.

SEGUNDO:Admitida a trámite la demanda, se celebró el acto del juicio oral en el que la parte actora se ratificó en la misma, oponiéndose la demandada según consta en el acta extendida a tal efecto por el/la Letrado de la Administración de Justicia. Recibido el juicio a prueba se practicaron las propuestas y declaradas pertinentes.

TERCERO:Por el Juzgado de instancia se dictó sentencia, cuya parte dispositiva dice: 'Que, desestimando la excepción de falta de competencia de la Jurisdicción Social y estimando la demanda interpuesta por don Plácido contra el GOBIERNO DE NAVARRA, habiendo intervenido el MINISTERIO FISCAL, debo declarar y declaro improcedente el despido efectuado por la parte demandada a la parte actora con efectos desde el día 9 de febrero de 2021; en su virtud, debo condenar y condeno a la expresada empresa demandada a que, a su elección, readmita a la parte actora en iguales condiciones a las que regían con anterioridad al despido o la indemnice en la cantidad de 14.664,47 euros. Dicha opción deberá ser ejercitada en el plazo de cinco días desde la notificación de esta sentencia; para el caso en que la demandada no ejercite ningún tipo de opción de forma expresa, se entenderá que procede la readmisión.

En caso de que la empresa opte por la readmisión, debo condenar y condeno a la empresa a abonar a la parte actora el importe de los salarios de tramitación desde el día siguiente al del despido y hasta el día en que se notifique esta sentencia, ambos inclusive, a razón de 68,37 euros diarios brutos, y la mantenga en situación de alta en la Seguridad Social durante el periodo correspondiente a tales salarios'.

CUARTO: En la anterior sentencia se declararon probados: 'PRIMERO.- El demandante, don Plácido, viene prestando servicios por cuenta del GOBIERNO DE NAVARRA desde el 25 de agosto de 2014, ostentando la categoría de servicios generales (nivel D), percibiendo un salario bruto mensual, con inclusión de parte proporcional de pagas extraordinarias, de 2.079,46 €.- SEGUNDO.- Ambas partes suscribieron un contrato administrativo para la cobertura temporal de una vacante, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 88 b) y siguientes del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, en el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, y demás disposiciones normativas que resulten de aplicación. El objeto era ocupar temporalmente la vacante identificada en plantilla orgánica con el número NUM000 con destino en el Gobierno de Navarra, Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo (Secretaría General Técnica) en Pamplona.- TERCERO.- El día 26 de enero de 2021 se entregó al demandante notificación de preaviso de extinción contractual fechada del 22 de enero de 2021 por la que se ponía en su conocimiento la finalización del contrato con fecha 9 de febrero de 2021.- CUARTO.- Mediante Resolución 1874/2019, de 24 de junio, de la Directora de Función Pública, se aprobó la convocatoria para la provisión, mediante de concurso de traslado, de las vacantes del puesto de trabajo de Servicios Generales al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos. Dicha convocatoria se publicó en el BON de 30 de julio de 2019. Dentro de las vacantes ofertadas se encontraba la plaza número NUM000, en régimen funcionarial, con destino en la Secretaría General Técnica de Hacienda y Política Financiera del Departamento de Hacienda y Política Financiera.- Mediante Resolución 121/2021, de 15 de enero, de Directora General de Función Pública, se puso fin al procedimiento de provisión, mediante concurso de traslado, de las vacantes del puesto de trabajo de servicios generales. En la resolución se indicó que la toma de posesión en los nuevos destinos se tendría por realizada sin más trámite el día 10 de febrero de 2021. La plaza en NUM000 se adjudicó al funcionario don Augusto.- QUINTO.- El demandante no ostenta ni ha ostentado durante el año anterior la representación legal o sindical de los trabajadores.

QUINTO:Anunciado recurso de Suplicación por la representación letrada del demandado, se formalizó mediante escrito en el que se consignan cinco motivos: el primero, al amparo del artículo 193.b) de Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, para revisar los hechos declarados probados; y del segundo al quinto, amparados en el artículo 193.c) del mismo Texto legal, para examinar las infracciones de normas sustantivas o de la jurisprudencia, denunciando infracción de lo dispuesto en los artículos: 9, apartados uno, cuatro, cinco y sexto, de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, así como de los artículos 1 y 2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social; 88 b) del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (EPSAPNA), 2.1.c) y 5del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas de Navarra, la cláusula 5.1) del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio; todos ellos en relación con el artículo 1.3.a) del Estatuto de los Trabajadores y los artículos6.4y 7.2del Código Civil, así como la jurisprudencia recaída sobre los mismos. Igualmente se denuncia aplicación indebida del artículo 15.3 ET; 53.1.y 56del Estatuto de los Trabajadores, en relación con el artículo 52.c y 51.1de dicho texto normativo, así como en vulneración de los artículos 5.2.b) y 8.1.e) del Decreto Foral 68/2009; y 49.1.c), 53.1(en relación con el 52.c) y 51.1)y 56 ET y de la jurisprudencia existente sobre la indemnización al trabajador en casos de extinción de una relación laboral indefinida, así calificada por un órgano jurisprudencial del orden social por considerar que existe fraude de ley en el contrato de trabajo de interinidad por vacante suscrito por una Entidad Pública, cuando dicha extinción tiene lugar por cobertura reglamentaria de la vacante. Jurisprudencia que se halla recogida, entre otras muchas, en la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2021 (rcud 3263/2019) y en las SSTS 28 de marzo de 2017 -Pleno-(rcud 1664/2015), 9 de mayo de 2017, (rcud. 241806/2015), 12 de mayo de 2017, (rcud. 1717/2015), 19 de julio de 2017, (rcud. 4041/2015) y 24 de abril de 2019 (rcud 1001/2017).

SEXTO:Evacuado traslado del recurso fue impugnado por la representación letrada del demandante.

Fundamentos

PRIMERO:La sentencia de instancia, previa desestimación de la excepción de falta de competencia de la Jurisdicción Social, estimó la demanda deducida por D. Plácido, declaró la improcedencia de su despido, producido el 9 de febrero de 2021, y condenó al Gobierno de Navarra a optar entre, readmitir al actor en su puesto de trabajo, con abono de los salarios de tramitación devengados a razón de 68,37 euros/día, o a que le indemnice con 14.664,47 euros.

Frente a este pronunciamiento se alza en Suplicación el Asesor Jurídico Letrado del Gobierno de Navarra, actuando en nombre y representación de la Administración Foral de Navarra, mediante la formulación de cinco motivos.

SEGUNDO:En primer lugar, por el cauce del apartado b) del artículo 193 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, solicita la adición de un nuevo hecho probado en el que se declare que en el contrato administrativo para la cobertura temporal de la vacante NUM000 suscrito con el demandante figura, en su cláusula cuarta, como una de las causas de extinción, la provisión de la plaza por alguno de los procedimientos previstos reglamentariamente o la amortización de la misma.

Revisión fáctica que, resultando de la prueba documental invocada por la parte recurrente, concretamente de la cláusula cuarta del contrato suscrito el 25 de agosto de 201, debe acogerse por tener relevancia para la resolución del recurso a pesar resultar notorio que, tratándose de un contrato de interinidad por vacante, su extinción vendría impuesta por la cobertura o amortización de la plaza vacante.

TERCERO:En el segundo motivo de suplicación, correctamente amparado en el apartado c) del art. 193 de la L.R.J.S., se vuelve a plantear la incompetencia del orden social de la jurisdicción para el conocimiento de la demanda de despido deducida por el trabajador demandante, denunciando infracción del artículo 9, apartados 1, 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como de los arts. 1 y 2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social, donde mantiene que nos encontramos ante un contrato para la provisión de vacante que tiene plena cobertura legal y naturaleza administrativa, por lo que la jurisdicción competente es la contencioso-administrativa.

En el mismo motivo se alude a las sentencias de esta Sala de 25 de agosto de 2014, 9 de febrero de 2021 y 16 de julio de 2021.

Como ha mantenido este Tribunal en sentencias de 5 de noviembre de 2020 (rec. 218/20) y 10 de junio de 2021 (rec.179/21), en supuestos similares al presente, aunque referido, el primero, a Técnicos de Integración Social contratados en régimen administrativo por el Ayuntamiento de Pamplona, y el segundo a una trabajadora social del mismo Ayuntamiento, el tema de la incompetencia o competencia de la jurisdicción social para conocer de un asunto determinado, es una cuestión de orden público procesal que debe ser resuelta por este órgano judicial colegiado con libertad, sin sujetarse a los presupuestos y concretos motivos del recurso, sin someterse a los límites de la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia y con amplitud en el examen de toda la prueba practicada, para decidir - finalmente y con sujeción a derecho- sobre una cuestión cuya especial naturaleza la sustrae al poder dispositivo de las partes ( Sentencias Tribunal Supremo 23 de octubre de 1989, 5 de marzo, 6 de abril, 17 de mayo y 11 de julio de 1990, entre otras).

A este respecto, también debemos recordar que la calificación jurídica que merezca la relación mantenida entre las partes no viene condicionada por la denominación que se le atribuya o por la opinión que al respecto puedan manifestar los propios interesados pues, como establece la doctrina jurisprudencial, los contratos tienen la naturaleza jurídica que se deriva de su contenido obligacional, independientemente de la denominación que le otorguen los intervinientes ( sentencia Tribunal Supremo 21 de junio de 1990)debiendo estarse para determinar su auténtica naturaleza a la realidad de su contenido manifestado por los actos realizados en su ejecución, lo que debe prevalecer sobre el 'nomen iuris' empleado por los contratantes ( Sentencia Tribunal Supremo 23 de octubre de 1989); siendo así que la determinación del carácter laboral o no de la relación que une a las partes, no es algo que quede a la libre disposición de éstas, sino que es una calificación que debe surgir del contenido real de los requisitos que legalmente delimitan el tipo contractual ( Sentencias Tribunal Supremo de13 de diciembre de 1985, 18 de abril y 21 de julio de 1988, y 5 de julio de1990).

Esta Sala, en sentencia de 21 de julio de 2009, con criterio reiterado en otras posteriores como las de 10 y 12 de enero de 2011, 24 de febrero, 14 de abril de 2011 o 18 de junio de 2012, afirma (en aplicación de una doctrina consolidada del Tribunal Supremo: SSTS 4 de diciembre de 1998, 3 de junio de 1999, y otras) que la procedencia de la contratación administrativa queda condicionada a la concurrencia del presupuesto material sustantivo que la habilita, sin que -en consecuencia- la Administración Foral goce de una facultad arbitraria de fijar el contenido de los contratos en la contratación de su personal, amparándose formalmente en la normativa administrativa, pues sí la prestación de servicios se ha efectuado sobre la base de un contrato de trabajo efectivo, fuera cual fuera la forma del mismo, la relación no queda excluida del régimen laboral en virtud del artículo 1.3 a) del Estatuto de los Trabajadores.De esta forma, el orden jurisdiccional social será competente para conocer de las acciones ejercitadas siempre y cuando un contrato formalmente administrativo encubra, por ser fraudulento, la realidad de una relación laboral.

Así, y en atención al contenido del recurso y del escrito de impugnación al mismo, esta Sala debe analizar si la relación -formalmente administrativa- existente entre los litigantes, se corresponde materialmente con ella o encubre una vinculación laboral por incumplirse los requisitos y exigencias precisos para apreciar su validez. Por esto resulta procedente analizar también el tercer motivo donde se denuncia infracción de los arts. 88 b) del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de navarra, 2.1 c) y 5 del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas de Navarra, la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de duración determinada anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio, todos ellos en relación con el artículo 1.3 a ) del Estatuto de los Trabajadores y los arts. 6.4 y 7.2 del Código Civil, así como de la Jurisprudencia recaída sobre los mismos, y la aplicación indebida del art 15.3 del E.T.

Contratación administrativa por las Administraciones Públicas de Navarra: alcance.

Es conocido que la Administración Pública de Navarra tiene potestad para poder contratar administrativamente, aplicando -para ello- lo resuelto por el TC en su Sentencia de 20/09/1990, dictada en conflicto positivo de competencia entre el Gobierno de la Nación y el Gobierno de Navarra, en donde se concluye que la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra -LORAFNA- en su artículo 49.1 b) otorga a esta Comunidad Foral competencia exclusiva en materia de función pública, con respeto siempre de los derechos y deberes esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos.

Así, el artículo 87 de la, actualmente derogada, Ley Foral 13/1983, de 30 de marzo, reguladora del Estatuto de Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, contemplaba la contratación administrativa en los supuestos siguientes:

a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) La provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas siempre que dichas vacantes hubieran sido objeto de previa convocatoria para su provisión por funcionarios.

Después, la Ley Foral 9/1992, de 23 de junio, de Presupuestos Generales de Navarra para 1992, en su Disposición Adicional 2ª, modificó el artículo 87 de la antes citada Ley del Estatuto del Personal, añadiendo como causas habilitantes para la contratación del personal en régimen administrativo temporal:

a) La sustitución de personal fijo.

b) La atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.

Esa redacción se incorporó al Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto , conformando el artículo 88 del mentado texto, precepto que fue modificado por Ley Foral 21/1998 , de Presupuestos Generales de Navarra para 1999, de forma que el referido artículo 88 pasa a regular los supuestos en los que las Administraciones Públicas de Navarra podrán contratar personal en régimen administrativo, en los siguientes términos:

a) Para la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) Para la sustitución del personal y la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas.

c) Para la atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.

Esta nueva regulación supuso una ampliación de los supuestos de contratación administrativa establecidos con carácter general y evidencia las diferencias con el régimen común o estatal. En efecto, la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de Medidas para la Reforma de la Función Pública no solamente no incluye en su artículo 1 al personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, sino, lo que es más importante, que la Disposición Adicional Décimo Cuarta determina que esta Ley será de aplicación en Navarra en los términos establecidos en el artículo 149.1.18 y Disposición Adicional Primera de la Constitución y en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, cuyo artículo 49.1 b), como antes se dijo, otorga a Navarra la competencia exclusiva en materia de la función pública.

Por su parte, los artículos 2.1.c) del Decreto Foral 1/2002, de 7 de enero (actualmente derogado) y del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre (que lo sustituye), por los que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones Públicas de Navarra, establecen los supuestos en los que se puede proceder a este tipo de contrataciones administrativas, siendo uno de ellos el relativo a la 'provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas'.

De esta forma, es evidente que la regulación de la contratación administrativa en la Comunidad Foral de Navarra es más amplia que en el régimen común o estatal, si bien aquella deberá someterse a los postulados legales que posibilitan tales contrataciones. Así, y como ya hemos apuntado, es doctrina consolidada de esta Sala y por todos conocida, la que defiende la competencia de la jurisdicción social en casos en los que, bajo la apariencia de una contratación administrativa, se encubre una relación laboral o cuando la contratación administrativa no se ajustaba al cauce legal correspondiente.

La procedencia de la contratación administrativa queda, por tanto, condicionada a la concurrencia del presupuesto material sustantivo que la habilita sin que, en consecuencia y como ya hemos expuesto antes, la Administración Foral goce de una facultad arbitraria en la contratación de su personal, amparándose formalmente en la normativa administrativa.

Circunstancias concurrentes en la contratación formalizada.

Ciñéndonos al contrato administrativo suscrito entre la Sr. Plácido y el Gobierno de Navarra el 25 de agosto de 2014, para cubrir temporalmente la vacante identificada en la plantilla orgánica con el número NUM000, con destino en el Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra, conveniente resulta recordar que conforme al artículo 88 b) del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y el artículo 4 del Decreto Foral 68/2009, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas y su Disposición Adicional 4ª, vigentes en el momento de la suscripción del contrato que ahora se cuestionan, aquellas plazas vacantes de la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos que hayan sido cubiertas temporalmente al menos durante tres años, se incluirán en la siguiente oferta de empleo público que se apruebe a partir del cumplimiento de dicho plazo.

De esta forma, y en atención a las normas citadas, cuando una vacante en la plantilla orgánica se haya cubierto temporalmente durante tres años, debe incluirse en la siguiente oferta de empleo público.

A este respecto, y en atención a la prueba practicada obrante en autos, es más que evidente que la administración no ha dado cumplimiento a la exigencia normativa a la que nos referimos.

Ahora bien, el precepto lo que establece es una obligación para la Administración, que puede acarrear consecuencias, pero que no puede, por ese mero hecho, modificar la naturaleza de la relación al no establecerse en la norma tal consecuencia ( STS 14/10/2020 (rec 1801/2019) y las que en ella se citan).

Pese a ello, esta consecuencia general (no transformación de la naturaleza de la contratación) debe analizarse siempre en función de las circunstancias concurrentes en el caso; de la efectiva validez de la contratación; y en función de la interpretación de las normas comunitarias que vienen regulando este tipo de materias, normas que tienen como objetivo evitar situaciones de abuso en la contratación provocadas por el propio actuar de la Administración.

A este respecto, la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, establece la obligación de los estados miembros de prever medidas para desincentivar o 'sancionar' el encadenamiento de contratos temporales. La Cláusula 5ª del anexo de la Directiva dispone que los estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, introducirán normas legales equivalentes para prevenir los abusos, teniendo en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías. En igual sentido, los estados miembros determinarán, cuándo así sea necesario, en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada se considerarán sucesivos y celebrados por tiempo indefinido.

Como ya ha manifestado esta Sala en otras ocasiones, la Directiva 1999/70/CE, del Consejo, establece la obligación del Estado de prever medidas para desincentivar el encadenamiento de los contratos temporales. Y la jurisprudencia europea es muy rigurosa en la interpretación de los límites temporales a la contratación laboral ( SSTJUE 4/Julio/06, Asunto Adeneler; 7/Septiembre/06, Asunto Marrossu y Sardino; 7/Septiembre/06, Asunto Vassallo; y 23/Abril/09, Asunto Angelidaki). Lo que es particularmente crítico en la jurisprudencia sobre contratación temporal de la administración pública en España: STJUE, de14 de septiembre 2016 (C-596/14), Asunto de Diego Porras y Ministerio de Defensa, STJUE, de 14 de septiembre de 2016 (C 16/15), Asunto María Elena Pérez López y Servicio Madrileño de Salud, STJUE, de 14 de septiembre de 2016 (C 184/15 y C 197/15), Asunto Florentina Martínez Andrés y Servicio Vasco de Salud, y Juan Carlos Castrejana López y Ayuntamiento de Vitoria, referidas todas ellas a utilización abusiva de la relación jurídica administrativa o de la contratación temporal para eludir los derechos que a los trabajadores reconoce la normativa laboral.

En este sentido, es cierto que en el Derecho de la Unión Europea no se prevén sanciones específicas para los casos en los que un Tribunal Nacional aprecie la existencia de abusos en la contratación temporal, siendo igualmente cierto que se deja en manos de los tribunales nacionales la adopción de medidas apropiadas y proporcionales para garantizar la plena eficacia de la normativa recogida en el Acuerdo Marco al que antes nos hemos referido.

De esta forma el Tribunal Europeo, en sentencias antes citadas, ha recalcado que la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada, comporta que sea indispensable aplicar alguna medida de protección para los trabajadores, con el fin de sancionar el abuso. Entre estas medidas se encuentra la asimilación de ese personal con los trabajadores indefinidos no fijos que, con arreglo a la doctrina de nuestro TS, se ha considerado una medida adecuada para sancionar la utilización abusiva de contratos de duración determinada, incluso en los formalmente sometidos al derecho administrativo.

En el caso enjuiciado, la vinculación de la demandante con el Gobierno de Navarra, en virtud del contrato de interinidad para la cobertura de vacantes suscrito y la prolongación de esta situación durante más de 6 años, solo puede considerarse como un comportamiento abusivo, que no solo revela el incumplimiento de la Administración de su obligación de cobertura reglamentaria y en tiempo de la plaza, en el caso mediante concurso de traslado, sino que sirve para acreditar que, en realidad, esa contratación no responde sino a necesidades permanentes y estructurales en el Gobierno de Navarra que no pueden ser cubiertas de la forma en la que lo ha sido.

Es más, el Estatuto Básico del Empleado Público , aplicable en Navarra como establecen tanto la DA 3ª de la Ley 7/2007, como la DA 2ª RDLeg 5/2025, regulan (ambas) en sus artículos 10.1.a) la figura de los funcionarios interinos, entendiendo como tales los que por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé la circunstancia de la existencia de plazas vacantes y no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera. A su vez, el párrafo 4 de aquellos preceptos (arts. 10) dice que: 'En el supuesto previsto en la letra a) del apartado 1 de este artículo, las plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización'.Y, los artículos 70.1 de aquellas normas establecen, entre otras cosas, que 'en todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años'.

Además de lo anterior los últimos pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (SS TJUE de 19 de marzo de 2020, 11 de febrero y 3 de junio de 2021) y de la Sala IV del Tribunal Supremo, como la sentencia de 28 de junio de 2021, avalan esta conclusión, en cuanto de las mismas se desprende que:

'a) La cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión 'utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada' incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público, pese a no haberse respetado la forma escrita, prevista, en principio, para la celebración de contratos sucesivos.

b) Aunque una normativa nacional que permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una plaza a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular no es, en sí misma, contraria al Acuerdo Marco, ello sólo está justificado si la renovación de los contratos tiene por objeto atender necesidades de carácter temporal, y no cuando su objeto es atender a necesidades de carácter permanente y duradero. Esa utilización de los contratos o de las relaciones laborales de duración determinada se opone directamente a la premisa en la que se basa el Acuerdo Marco, a saber, que los contratos de trabajo de duración indefinida constituyen la forma más común de relación laboral, aunque los contratos de duración determinada sean característicos del empleo en algunos sectores o para determinadas ocupaciones y actividades.

La observancia de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco requiere, por tanto, que se compruebe concretamente que la renovación de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada trata de atender a necesidades provisionales. Se han de examinar en cada caso todas las circunstancias del asunto, tomando en consideración, en particular, el número de dichos contratos sucesivos celebrados con la misma persona o para realizar un mismo trabajo, con objeto de excluir que contratos o relaciones laborales de duración determinada, aunque se concluyan en apariencia para atender a una necesidad de sustitución de personal, sean utilizados de manera abusiva por los empleadores.

c) La normativa nacional, en particular el artículo 70 del EBEP, fija un plazo de tres años para la organización de los procesos selectivos, plazo que permite, de manera indirecta, evitar perpetuar las relaciones temporales de trabajo de las personas que ocupan plazas vacantes. No obstante, dicho plazo puede ser objeto de prórroga por diversos motivos, de modo que es tan variable como incierto y puede permitir la renovación de contratos de duración determinada para atender a necesidades que, en realidad, no son provisionales, sino, al contrario, permanentes y duraderas.

Por consiguiente, aunque dicha normativa nacional parece limitar formalmente la utilización de los contratos de interinidad, no permite garantizar que la aplicación concreta se ajuste a las exigencias establecidas en la cláusula 5, letra a), del Acuerdo Marco, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

d) En relación con la existencia de 'medidas legales equivalentes para prevenir los abusos', una normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente por empleados públicos con una relación de servicio de duración determinada, así como los plazos concretos a tal fin, pero que no garantiza que esos procesos se organicen efectivamente, no resulta adecuada para prevenir la utilización abusiva, por parte del empleador, de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada.

e) Una normativa nacional, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia nacional, que, por una parte, prohíbe tanto la asimilación de trabajadores contratados sobre la base de sucesivos contratos de interinidad a 'trabajadores indefinidos no fijos' como la concesión de una indemnización a dichos trabajadores y, por otra parte, no establece ninguna otra medida efectiva para prevenir y sancionar los abusos eventualmente constatados respecto de los empleados del sector público no parece, sin perjuicio de las comprobaciones que incumbe al órgano jurisdiccional remitente realizar, atenerse a las exigencias que se derivan de la jurisprudencia del TJUE.

f) La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional ni puede invocarse como tal en un litigio sometido al Derecho de la Unión con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria. Por consiguiente, un tribunal nacional no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de Derecho nacional contraria a la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco.

g) Al aplicar el Derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue y atenerse así a lo dispuesto en el artículo 288 TFUE , párrafo tercero. La obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido de una directiva cuando interpreta y aplica las normas pertinentes de su Derecho interno tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional. Sin embargo, exige que los órganos jurisdiccionales nacionales, tomando en consideración la totalidad de su Derecho interno y aplicando los métodos de interpretación reconocidos por este, hagan todo lo que sea de su competencia a fin de garantizar la plena efectividad de la directiva de que se trate y alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por esta.

Concretamente la exigencia de interpretación conforme obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva. El tribunal nacional no puede considerar válidamente que se encuentra imposibilitado para interpretar la norma nacional de que se trata de conformidad con el Derecho de la Unión por el mero hecho de que, de forma reiterada, haya interpretado esa norma en un sentido que no es compatible con ese Derecho.

h) Las consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada.

La STS de 28/06/2021 , por su parte, modifica su doctrina previa sobre el contrato de interinidad por vacante respecto a las AAPP, señalando lo siguiente:

a) Aun cuando el contrato haya cumplido los requisitos previstos legalmente, no cabe duda de que una duración excesivamente larga del contrato de interinidad debida, exclusivamente, a la falta de actividad administrativa dirigida a la cobertura definitiva de la plaza debe ser tenida en cuenta como elemento decisivo en orden a la configuración de la decisión judicial sobre la duración del contrato. Igualmente, el no cumplimiento de las expectativas del trabajador contratado en orden a la duración de su contrato, expectativas que derivan de los tiempos ordinarios para la cobertura de la vacante que ocupa, y que deben ser tenidas en cuenta en la apreciación judicial de la situación y en la calificación de la propia contratación. También el hecho de que los trámites administrativos para la cobertura de la vacante se dilaten en el tiempo de manera innecesaria. Circunstancias todas ellas que obligan a prescindir de la idea de que estamos teóricamente ante un único contrato porque la realidad es que el efecto útil del contrato suscrito inicialmente ha perdido todo valor en atención al incumplimiento de las exigencias de provisión que toda vacante conlleva y de las indeseables consecuencias inherentes a tal situación cuales son la persistencia innecesaria en situación de temporalidad.

b) En relación con las diferentes normas presupuestarias que, a raíz de la crisis del 2008, paralizaron la convocatoria de ofertas públicas de empleo, eran medidas al servicio de la estabilidad presupuestaria y del control del gasto pero, dado que impedían la convocatoria de vacantes que estaban ocupadas por trabajadores interinos, el cumplimiento de tales finalidades resulta dudoso ya que, con la convocatoria y subsiguiente ocupación de plazas vacantes cubiertas por trabajadores interinos, el gasto no se incrementa puesto que no se trataba de plazas de nueva creación sino de plazas que ya estaban cubiertas interinamente y que provocaban el mismo gasto que si hubieran estado cubiertas de forma definitiva. Por tanto, la justificación de la inactividad administrativa no resulta tan clara ya que, materialmente, tal inactividad no contribuía, ni directa ni indirectamente, a la sostenibilidad presupuestaria o a la contención del gasto público.

c) El STS rectifica su doctrina anterior y afirma que, aun cuando el contrato de trabajo de interinidad por vacante haya cumplido los requisitos del art. 4.1 y 2. b RD 2720/1998 , una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada -hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva- ha ocupado, en el marco de varios nombramientos o de uno sólo durante un período inusual e injustificadamente largo, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se deba al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante, ha de ser considerada como fraudulenta; y, en consecuencia, procede considerar que el personal interino que ocupaba la plaza vacante debe ser considerado como indefinido no fijo.

d) Con carácter general la legislación laboral no establece un plazo preciso y exacto de duración del contrato de interinidad por vacante, vinculando la misma al tiempo que duren dichos procesos de selección conforme a lo previsto en su normativa específica, a la que habrá que estar cuando en ella se disponga lo pertinente al efecto. Ocurre, sin embargo, que, en multitud de ocasiones, la norma estatal, autonómica o las disposiciones convencionales que disciplinan los procesos de selección o de cobertura de vacantes no establecen plazos concretos y específicos para su ejecución. En tales supuestos no puede admitirse que el desarrollo de estos procesos pueda dejarse al arbitrio del ente público empleador y, consecuentemente, dilatarse en el tiempo de suerte que la situación de temporalidad se prolongue innecesariamente.

Para evitarlo, y siguiendo la doctrina de la STJUE de 3/6/2021, la Sala Cuarta estima que, salvo muy contadas y limitadas excepciones, los procesos selectivos no deberán durar más de tres años a contar desde la suscripción del contrato de interinidad, de suerte que si así sucediera estaríamos en presencia de una duración injustificadamente larga. Entiende que dicho plazo es el que mejor se adecúa al cumplimento de los fines pretendidos por el mencionado Acuerdo Marco sobre contratación determinada y con el carácter de excepcionalidad que la contratación temporal tiene en nuestro ordenamiento jurídico'.

Este es el criterio que también ha mantenido el Tribunal Supremo en sus recientes sentencias de 28 de septiembre de 2021 (RCUD 1873 y 2374, ambos de 2018).

Pues bien, en el supuesto traído a enjuiciamiento, a diferencia de otros resueltos por la Sala en los que admitimos la falta de jurisdicción de este orden social, no se ha aportado por el Gobierno de Navarra razón de urgencia o necesidad alguna que justifique la prolongada contratación de la demandante en régimen administrativo. Y, aunque pueda considerarse que la contratación suscrita entre las partes pudo tener una razón objetiva constatable en sus inicios justificadora de su contrato administrativo interino, no lo es menos que esas razones han desaparecido con el transcurso del tiempo, sin que en la actualidad exista motivo alguno que justifique la razón de la falta de convocatoria de plazas, ni la urgencia en el mantenimiento a través de los contratos interinos de una prestación de servicios que da respuesta a necesidades permanentes e ineludibles de la parte demandada.

El Gobierno de Navarra ha mantenido al demandante vinculado a través de una contratación temporal e interina, para dar respuesta a servicios públicos que debe prestar de forma obligada y que responde a necesidades permanentes, no existiendo justificación alguna para dilatar en el tiempo tal vinculación a través de una forma de contratación que no responde a causa admisible alguna.

En definitiva, las circunstancias concurrentes permiten confirmar la presencia de fraude en la contratación, determinante para la establecer no solo la competencia de los órganos jurisdiccionales del orden social para conocer de la cuestión planteada, sino también para el reconocimiento de su carácter indefinido no fijo.

Por tanto, coincidiendo con el criterio de instancia, debemos desestimar los motivos segundo y tercero.

CUARTO:A continuación, previa denuncia como infringidos, de los arts. 53.1 y 56 del Estatuto de los Trabajadores, en relación con los arts. 52.c) y 51.1 del mismo Texto legal, y vulneración de los arts. 5.2. b) y 8.1.e) del Decreto Foral 68/2009, se expone que el cese del actor se produjo por la cobertura de la plaza a través de concurso de traslado, esto es, por una causa expresamente consignada en el contrato administrativo y, por tanto, no se produjo despido alguno.

En último lugar la parte recurrente denuncia infracción de los artículos 49.1 c) y 53.1, en relación con los arts. 52 c), 51.1 y 56 del Estatuto de los Trabajadores, y de la jurisprudencia que cita en relación con la indemnización al trabajador en casos de extinción de una relación laboral indefinida por cobertura reglamentaria de la plaza interinamente ocupada, por entender que en estos casos la indemnización procedente sería la de 20 días de salario por año de servicio con un máximo de 12 mensualidades.

En estos dos aspectos asiste la razón a la parte recurrente dado que la consideración del actor como trabajador indefinido no fijo conduce a la aplicación del criterio mantenido por el Tribunal Supremo en la sentencia de Pleno, de 28 de marzo de 2017, Rcud. 1664/2015 y seguida, entre otras, por las SSTS de 9 de mayo de 2017, Rcud. 1806/2015, de 12 de mayo de 2017, Rcud. 1717/2015, de 19 de julio de 2017, Rcud. 4041/2015 y las más recientes de 28 de septiembre de 2021, esto es que la extinción del contrato del indefinido no fijo por cobertura reglamentaria de la plaza que ocupaba no supone un despido e implica el reconocimiento a su favor de una indemnización de veinte días por año de servicio con un máximo de doce mensualidades.

Y es que, en el caso enjuiciado el previo reconocimiento de la condición de trabajador indefinido no fijo no implica que automáticamente el cese constituye un despido improcedente, puesto que si dicha condición supone el derecho a ocupar la plaza vacante hasta su cobertura reglamentaria o hasta su amortización, en el supuesto del actor, según se desprende del inalterado relato fáctico, concurrió la primera de dichas circunstancias, esto es, la cobertura de la plaza NUM000 mediante concurso de traslado por Resolución de 15 de enero de 2021. De esta forma el cese solo comporta el derecho a la indemnización indicada, de 20 días de salario por año de servicio, con un máximo de doce mensualidades.

Vistos los arts. citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el recurso de suplicación formulado por el GOBIERNO DE NAVARRA, frente a la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social N.º Uno de los de Navarra, de fecha 10 de agosto de 2021, en el Procedimiento N.º 171/21, seguido a instancia de D. Plácido, debemos revocar y revocamos la misma y en su lugar, desestimar la demanda de despido y, previo reconocimiento de la condición de trabajador indefinido no fijo, declarar su derecho a devengar una indemnización por cese equivalente a 20 días de salario por año de servicio, con un máximo de doce mensualidades, que asciende a 8.888 euros (s.e.u.o). Sin costas.

Notifíquese a las partes y al Ministerio Fiscal la Sentencia dictada, con la advertencia que contra la misma, puede interponerse Recurso de Casación para la unificación de doctrina ante la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, anunciándolo a través de esta Sala por escrito, dentro de los DIEZ DÍAS hábiles siguientes a su notificación, durante el cual tendrán a su disposición en la oficina judicial de esta Sala los autos para su examen.

Firme que sea esta resolución, devuélvanse los autos al Juzgado de lo social de procedencia, dejándose certificación en el rollo a archivar por esta Sala.

Así, por nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.