Sentencia Social 2519/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Social, Rec. 2688/2022 de 18 de septiembre del 2024

PRIMERO:1. Frente a la sentencia de instancia que desestimó la pretensión de la demanda de que se reconociera a la actora la prestación por cese en la actividad de trabajadores autónomos denegada por la mutua demandada, se alza la actora en suplicación formulando su recurso al amparo del artículo 193.c) de la LRJS, denunciando en un primer motivo la infracción de lo dispuesto en el artículo 4.7 del RD 1541/2011, de 31 de octubre, por el que se desarrolla la ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos, al considerar que mediante la aportación de la baja en el censo como empresaria (modelos cero 37 de la Agencia Tributaria), quedó documentalmente acreditado en los términos del referido artículo el cierre del establecimiento abierto al público.

2. Al respecto, el articulo 331.1 a) del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social establece 1º: "Se encontrarán en situación legal de cese de actividad todos aquellos trabajadores autónomos que cesen en el ejercicio de su actividad por alguna de las causas siguientes: a) Por la concurrencia de motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos determinantes de la inviabilidad de proseguir la actividad económica o profesional. En caso de establecimiento abierto al público se exigirá el cierre del mismo durante la percepción del subsidio o bien su transmisión a terceros (...)".

A su vez, el Real Decreto 1541/2011 de 31 de octubre por el que se desarrolla la Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos, señala en su artículo 4.7 que "En los casos de establecimiento abierto al público, e independientemente de lo recogido en los apartados anteriores, el trabajador autónomo deberá acreditar el cierre del mismo, mediante algunos de los siguientes documentos:

"a) Documentación acreditativa del cese en el suministro y consumo de servicios inherentes al desarrollo de la actividad realizada en el establecimiento, tales como agua y electricidad.

b) Documentación acreditativa de la extinción, cese o traspaso de las licencias, permisos o autorizaciones administrativas que fueran necesarios para el ejercicio de la actividad.

c) Documentación acreditativa de la situación de baja como sujeto pasivo de las obligaciones fiscales devengadas como consecuencia del ejercicio de la actividad en el establecimiento.

d) Documentación acreditativa del cese en la titularidad de la propiedad, alquiler, usufructo, traspaso o cualquier otro derecho que habilitara al ejercicio de la actividad en el establecimiento".

Pues bien, tal y como consta en los hechos probados, ante la solicitud inicial efectuada por la demandante de la prestación que nos ocupa, la mutua demandada le requirió a fin de que subsanase los defectos observados, en concreto para que acreditase el cierre del establecimiento abierto al público en los términos del artículo 4.7 indicado, si bien, tal y como consta en el hecho probado tercero, la actora había aportado con su solicitud inicial la declaración censal simplificada de baja en el Censo de Empresarios, Profesionales y Retenedores (modelo 037 de la Agencia Tributaria), documentación que se corresponde con la prevista en el apartado c) del referido artículo como medio de acreditar el cierre del establecimiento exigido legalmente, por cuanto a través de la aportación del citado modelo tributario se acredita la situación de baja como sujeto pasivo de las obligaciones fiscales devengadas como consecuencia del ejercicio de la actividad en el establecimiento.

En consecuencia, procede estimar el motivo de recurso que nos ocupa, pasando a examinar el siguiente.

SEGUNDO:1. En el ordinal correlativo formula la recurrente un segundo motivo de censura jurídica, al estimar que la sentencia de instancia infringe lo dispuesto en el artículo 331.1 de la LGSS, al considerar que en el presente caso concurren circunstancias económicas que justifican la existencia de la situación legal de cese de actividad, al entender que las circunstancias descritas en los apartados primero a tercero de la letra a) del referido artículo no son números clausus y no se tratan de las únicas reveladoras de la inviabilidad para proseguir la actividad empresarial, debiendo entenderse que la falta de viabilidad de la actividad económica del autónomo no puede anudarse exclusivamente a la situación económica de pérdidas, por cuanto no es necesario un resultado contable negativo, en la medida que los resultados evidencian la inviabilidad de la actividad, lo que hace presumir que concurren motivos de orden económico.

2. Al respecto, el referido articulo 331.1.a) del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social establece 1º: "Se encontrarán en situación legal de cese de actividad todos aquellos trabajadores autónomos que cesen en el ejercicio de su actividad por alguna de las causas siguientes: a) Por la concurrencia de motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos determinantes de la inviabilidad de proseguir la actividad económica o profesional. En caso de establecimiento abierto al público se exigirá el cierre del mismo durante la percepción del subsidio o bien su transmisión a terceros. No obstante, el autónomo titular del inmueble donde se ubica el establecimiento podrá realizar sobre el mismo los actos de disposición o disfrute que correspondan a su derecho, siempre que no supongan la continuidad del autónomo en la actividad económica o profesional finalizada. Se entenderá que existen motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes: 1.º Pérdidas derivadas del desarrollo de la actividad en un año completo, superiores al 10 por ciento de los ingresos obtenidos en el mismo periodo, excluido el primer año de inicio de la actividad. (...)".

Por su parte, el Real Decreto 1541/2011 de 31 de octubre ya reseñado, señala en su artículo 3.b) que "en los casos de cese de actividad por concurrencia de motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos, se computarán las pérdidas derivadas del ejercicio de su actividad en los periodos de referencia a que se refiere el artículo 5.1 a) 11 de la Ley 32/2010 de 5 de agosto . En tales casos se considerarán los que sean inmediatamente anteriores al cese en la actividad, entendiendo su computo desde la concurrencia de la causa del cese"

Pues bien, como se expuso en la STSJ de La Rioja, 14-3-2016, nº 62/2016, rec. 63/2016, la relación de situaciones que el precepto dispone no conforman una lista cerrada de manera que solo en ellas es posible acceder a la situación legal de cese de actividad, "sino que constituyen supuestos específicos cuya concurrencia determina de manera necesaria que haya de apreciarse esa situación legal de cese de actividad, pero no excluye que esta situación pueda quedar constatada en otros supuestos si se acredita la concurrencia en ellos de alguno o algunos de los motivos que la norma expresa y que éstos son determinantes de la inviabilidad de proseguir la actividad económica o profesional. Y ello porque:

1.- Si se entiende que el precepto establece una lista cerrada, resulta contradictorio su inicio cuando dice "Por la concurrencia de motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos" con los supuestos que contempla y que quedan referidos exclusivamente a causas sustancialmente económicas (reducción de ingresos, deudas e insolvencia), obviando los motivos técnicos, productivos u organizativos a los que alude su enunciado y que, de considerarse un catálogo cerrado, resultaría incoherente su mención.

2.- El contenido literal del precepto, cuando dice: "En todo caso, se entenderá que existen estos motivos cuando concurra alguna de las situaciones siguientes", no excluye que concurran otras situaciones distintas a las que relata, en cuanto que la expresión "en todo caso" tiene una significación común de "siempre" o "en cualquier caso" o "de cualquier manera", que implica una lista abierta, sin tener la significación de "solo" o "únicamente", que supondría una lista cerrada. Por lo cual la doctrina de suplicación contenida en las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Andalucía/Sevilla (st. 11/06/2015, rec. 1624/2015 ) y del País Vasco (st. 15/09/2015, rec. 1436/2015 ), que esta Sala comparte, mantiene que el precepto se limita a establecer aquellos supuestos en los que, una vez acreditados, se considera "iuris et de iure" o automáticamente, que concurre la situación legal de cese de actividad, pero que no excluye el reconocimiento de esa situación a otros supuestos distintos a los específicos que la norma reseña.

A ello cabe añadir que la Ley 35/2014, de 26 de diciembre -como se ha dicho, vigente desde el 1 de enero de 2015- introduce una modificación en el mencionado texto consistente el suprimir la expresión "en todo caso", cuyo resultado -"Se entenderá que existen estos motivos cuando concurra alguna de las situaciones siguientes"- no puede apreciarse que con él se pretenda restringir por el legislador la protección a los supuestos que contempla el precepto cuando el objeto de esa Ley, en esta materia de la protección por cese de actividad del autónomo, y según refiere su preámbulo, es " suavizar los requisitos y formalidades que en la actualidad se exigen y que impiden en la práctica el legítimo disfrute del derecho, así como para ampliar su ámbito a beneficiarios excluidos del mismo y que sin embargo se encuentran en la situación de necesidad ". De manera que dicha supresión bien puede entenderse destinada a evitar la confusión en su significación que la misma podía producir y no a imponer una mayor restricción a la concesión de la prestación.

3.- Y finalmente, aún en el caso de que se considerase que el texto del precepto resulta de dudoso significado, no atendible por los habituales criterios exegéticos, el mismo ha de ser interpretado conforme al principio "pro beneficiario", característico del Derecho de la Seguridad Social, que refuerza la conclusión ya expuesta."

Más recientemente y de forma extensa, la sentencia del TSJ de Asturias de 30-01-2024 (rec. 1730/2023), ha seguido aplicando la misma interpretación, al entender que "La cuestión litigiosa ha sido resuelta ya por sentencia de esta sala de lo social de fecha siete de febrero de dos mil veintitrés, rec. 2505/2022 , a favor de la tesis del recurrente. Dice la misma:

"La prestación por cese de actividad en favor de los trabajadores autónomos fue introducida en nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 32/2010, de 5 de Agosto, habiendo sido objeto posteriormente de diferentes modificaciones, resultando finalmente incorporada a los artículos 327 y ss. de la Ley General de la Seguridad Social , cuyo texto refundido aprobó el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de Octubre .

Como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de Septiembre de 2017 "La ley original explicaba en su art. 1.1 que su objeto es regular el sistema específico de protección para los trabajadores autónomos" que, pudiendo y queriendo ejercer una actividad económica o profesional a título lucrativo y estando incluidos en los niveles de protección en ella recogidos, hubieren cesado en esa actividad, con arreglo a lo establecido en su art. 5."

Para especificar seguidamente en el número 2 de ese mismo precepto que "El cese de actividad, incluido el que afecta al trabajador autónomo económicamente dependiente , habrá de ser total en la actividad económica o profesional que de forma habitual, personal y directa se viniere desempeñando".

Y en esos mismos términos el vigente artículo 327 LGSS nos dice que esta prestación se integra dentro de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social y su finalidad es la de dispensar las prestaciones establecidas en esta ley a los trabajadores afiliados al Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos y al Régimen Especial de los Trabajadores del Mar, "ante la situación de cese total en la actividad que originó el alta en el régimen especial, no obstante poder y querer ejercer una actividad económica o profesional a título lucrativo".

De los diferentes requisitos exigidos para el devengo de la prestación en el precepto 330 de la Ley General de la Seguridad Social -de manera muy similar a la Ley 32/2010-, se discute en el caso que nos ocupa si la demandante se encuentra en situación legal de cese de actividad (apartado 1 c) de aquél precepto).

Similar al texto original, el artículo 331.1º de la reiterada Ley define la situación legal de cese de actividad como aquella en la que se encuentran los trabajadores autónomos que cesen en el ejercicio de su actividad por alguna de las causas que ese precepto seguidamente enumera y en las condiciones que en el mismo se establecen.

De las diversas causas que dan lugar a dicha situación, la que es objeto de controversia en este proceso es la que se describe en la letra a), consistente en la "concurrencia de motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos determinantes de la inviabilidad de proseguir la actividad económica o profesional", añadiendo en su párrafo cuarto apartado 1º que "Se entenderá que existen motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

1.º Pérdidas derivadas del desarrollo de la actividad en un año completo, superiores al 10 por ciento de los ingresos obtenidos en el mismo periodo, excluido el primer año de inicio de la actividad".

Es ciertamente significativo que en la redacción original el precitado artículo 5 de la Ley 32/2010, de 5 de Agosto , disponía que "Se encontrarán en situación legal de cese de actividad todos aquellos trabajadores autónomos que cesen en el ejercicio de su actividad por alguna de las causas siguientes:

a) Por la concurrencia de motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos determinantes de la inviabilidad de proseguir la actividad económica o profesional. En caso de establecimiento abierto al público, se exigirá el cierre del mismo durante la percepción de la prestación.

En todo caso, se entenderá que existen estos motivos cuando concurra alguna de las situaciones siguientes:

1.º) Unas pérdidas derivadas del ejercicio de su actividad, en un año completo, superiores al 30% de los ingresos, o superiores al 20% en dos años consecutivos y completos. En ningún caso el primer año de inicio de la actividad computará a estos efectos".

Como puede apreciarse el legislador actual no solo ha modificado los porcentajes y períodos en los que han de concurrir las pérdidas, sino que también ha suprimido la precedente expresión "En todo caso".

Sobre la cuestión así planteada la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 27 de Mayo 2019, con parcial trascripción en ella de la de 10 de Septiembre de 2015, recuerda que " ....... hay que tener en cuenta que la Ley 32/2010 procedió a regular por primera vez el desempleo de los autónomos, partiendo según la exposición de motivos de la necesidad de lograr la equidad con el nivel de protección dispensado al trabajador por cuenta ajena existente en el ámbito laboral.

En tal sentido en la exposición de motivos se afirma: "...En España, las prestaciones sociales a favor de los trabajadores autónomos o por cuenta propia tardan en aparecer hasta la segunda mitad del siglo XX por medio del concepto novedoso de Seguridad Social, cuyo ámbito subjetivo se extiende a todos los ciudadanos, de forma que la Ley de Bases de Seguridad Social de 28 de diciembre de 1963 y el Texto Articulado de la Ley de Seguridad Social de 1966 establecen, por medio de un régimen específico y especial, el reconocimiento legal al trabajador autónomo o por cuenta propia de dicha protección social. En el contexto del marco jurídico vigente el Estatuto del Trabajo Autónomo de 2007 se erige en la norma básica que regula la protección social del trabajador autónomo o por cuenta propia que, hasta su promulgación, venía contenida de forma parcial en la Ley General de Seguridad Social de 1994 que deroga la Ley de 1975 y de forma expresa en el Decreto 2530/1970, de 20 de agosto, por el que se regula el Régimen especial de la Seguridad Social de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos . Sin embargo, el proceso de amejoramiento de la protección del trabajador autónomo en nuestro país no ha concluido con la promulgación del Estatuto del Trabajo Autónomo ; por el contrario, el desarrollo legal y reglamentario de esta norma emblemática constituye la «conditio sine qua non» para lograr la equidad con el nivel de protección dispensado al trabajador por cuenta ajena existente en el ámbito laboral, y en concreto en un aspecto tan crucial como es el de la protección por desempleo. En este sentido, el Gobierno encargó a un grupo de expertos la elaboración de un informe que incluyera la propuesta de un sistema específico de protección por cese de actividad para los trabajadores autónomos que se ajustase al mandato recogido en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo . El informe elaborado por el grupo de expertos fue presentado en diciembre de 2008 por el Ministro de Trabajo e Inmigración y, con ello, se configuró definitivamente el punto de partida para elaborar un anteproyecto de Ley sobre un sistema específico de protección por cese de actividad del trabajador autónomo . Por otra parte, es inevitable referirse al advenimiento de una circunstancia sobrevenida y externa al devenir lógico en el desarrollo estatutario del trabajo autónomo , es decir, el importante impacto de la crisis financiera y económica que ha afectado no solamente a las relaciones laborales, sino que de forma específica ha tenido una repercusión significativa en el trabajo autónomo y, en especial, en actividades como la construcción o el comercio. A tal efecto, con fecha de 17 de marzo de 2009 se aprobó en sesión plenaria en el Congreso de los Diputados la Moción 173/55 denominada «Plan de Rescate de los autónomos» que instaba al Gobierno a elaborar una propuesta de sistema de prestación por cese de actividad del trabajador autónomo para remitir a las Cortes Generales y con fecha de 5 de mayo de 2009 se rubricó el acuerdo de la Mesa del Trabajo Autónomo, donde también figuraba la medida del desarrollo del sistema de prestación por cese de actividad del trabajador autónomo ..." el precepto ( art. 5 Ley 31/2010 ), imitando al artículo 51, establece la regla general...... que si concurren causas o motivos económicos, técnicos, organizativos o productivos que determinen la inviabilidad de proseguir la actividad económica o profesional el autónomo está en situación legal de cese de actividad, y si cumple los demás requisitos tendrá derecho a la prestación y ello, por asimilación con la empresa y los trabajadores por cuenta ajena, que se ven despedidos por tales causas y pasan igualmente a la situación legal de desempleo.

Acto seguido, en el propio artículo 5 el legislador establece una especie de presunción iuris et de iure, de tal forma que en tales supuestos la causa existe..... Este mismo esquema es el que aparece en el actual artículo 51 ET que después de enumerar y discutir las causas económicas , establece la presunción de existencias de la causa cuando se dan pérdidas en tres trimestres consecutivos, en relación con los mismos trimestres del año anterior".

Y este es el criterio asumido por los Tribunales de Extremadura y País Vasco en las sentencias citadas por el recurrente, también en relación con el artículo 5 Ley 32/2010 , y que consideramos vigente no obstante la modificación de su contenido en el actual artículo 331 LGSS /15, en el que, en lo que al supuesto considerado interesa, ya no figura la expresión "en todo caso", lo que podría llevar a entender que necesariamente habría de concurrir alguna de las circunstancias que enumera para apreciar la existencia de motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos.

Como se expresa en SSTS 29 noviembre 2018 (rec. 3382/2016 y 239/2018 ) incurre en exceso en el mandato de legislación delegada el Real Decreto Legislativo que modifica el contenido de las normas legales que debía integrar en el texto refundido:

"Conforme dispone el art. 82 de la Constitución las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre determinadas materias, que deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo, disponiendo que las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio, de tal forma que la autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

El Tribunal Constitucional ha acogido la posibilidad de que los excesos de la delegación legislativa achacable a los decretos legislativos pueden ser conocidos por la jurisdicción ordinaria, de manera que por la misma se identifiquen aquellos extremos en los que la delegación hubiera sido excedida, lo que de ser así, permite al juez ordinario atribuir valor de reglamento a la norma que sobrepase aquella habilitación y entrar a valorarlo para proceder a su inaplicación si resultan ultra vires.

Como señala la STC 47/1984, de 4 de abril : "el control de los excesos de la delegación legislativa corresponde no sólo al Tribunal Constitucional, sino también a la jurisdicción ordinaria. La competencia de los Tribunales ordinarios para enjuiciar la adecuación de los Decretos legislativos a las Leyes de delegación se deduce del art. 82.6 CE ; así lo ha entendido este Tribunal Constitucional en la antes citada S 19 julio 1982, y posteriormente en A 17 febrero 1983".

En el mismo sentido y con cita de las anteriores, la STC 4-7-2007 , nº 166/2007, de 4 de julio , recuerda que desde antiguo viene manteniendo ese criterio, que ha reiterado posteriormente ( SSTC 61/1997, de 20 de marzo , FJ 2.a ; 159/2001, de 5 de julio , FJ 5 ; 205/1993, de 17 de junio , FFJJ 3 a 6 ; y 51/2004, de 5 de julio , FFJJ 5 a 8), para sentar que "este Tribunal es competente,...... y ello sin perjuicio de que este control sea compartido con el que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa ( art. 82.6 CE y art. 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa ".

Más recientemente, la STC 118/2016, de 28 de julio nos dice: "de nuestro marco constitucional puede deducirse que el control de las disposiciones con rango de ley le corresponde, como regla general, prioritariamente, al Tribunal Constitucional, mientras que el de las disposiciones reglamentarias es de la competencia, también como regla general, prioritariamente, de los Tribunales ordinarios...... nuestro modelo constitucional del control jurisdiccional de las normas legales y reglamentarias, ni impide a este Tribunal, en algunos supuestos, controlar normas reglamentarias, ni excluye de la jurisdicción ordinaria, en todo caso, el control de normas con fuerza y rango de ley..... que los órganos judiciales ordinarios están habilitados para controlar disposiciones con fuerza y rango de ley ocurre, por ejemplo,.... con el control de los decretos-legislativos cuando excedan los límites de la delegación -ultra vires - ( arts. 82.6 CE , 9.4 LOPJ y 1.1 LJCA ) [ STC 166/2007, de 4 de julio , FJ 2 ], el cual puede llevarles igualmente a su inaplicación ( STC 47/1984, de 4 de abril , FJ 3 ).... Conforme a lo dicho nos encontramos con que unas mismas normas son susceptibles, en unos supuestos, de un control alternativo por una u otra jurisdicción (por ejemplo, como acontece con los decretos-legislativos que incurren en ultra vires).... " .

3. En suma, debemos entender que concurren motivos económicos para el cese, aunque no existan pérdidas, cuando los ingresos obtenidos por el trabajador autónomo no le permitan vivir de su profesión, esto es, desempeñarla como medio principal de subsistencia, que es el requisito exigido para ser encuadrado en el Régimen Especial, pues los términos legales para el cese de actividad de los autónomos siguen la terminología empleada por el ET en el art. 51-1 párrafo segundo, que incluye en aquello que considera causas económicas la previsión de pérdidas o la disminución persistente de su nivel de ingresos o ventas, y "no cabe negar la causa de cese en la actividad al autónomo que ve reducidos sus ingresos líquidos anuales a la exigua cantidad que hemos señalado, sin caer en el despropósito de exigirle que continúe una actividad que tiene que ocuparle de modo principal un tiempo, sin que de ella obtenga un rendimiento que alcance a sus necesidades e incluso abocada a su ruina"( Sentencia del TSJ de Asturias 30 de diciembre de 2013, rec. 2672/2014).

En el supuesto enjuiciado consta acreditado que en el no controvertido período de referencia, de mayo de 2018 a abril de 2019, la recurrente obtuvo unos ingresos por rendimiento del trabajo por cuenta propia ascendentes a 6.628,62 € euros, así como unos gastos de 5.483,69 €, lo que arroja un exiguo beneficio anual de poco más de 1000 €, lo que permite considerar que concurren motivos económicos y productivos determinantes de la inviabilidad de proseguir la actividad económica o profesional, pues la actora no está obteniendo ingresos que permitan atender a sus necesidades, lo que determina que el cese en la actividad no haya sido voluntario, estando justificado por la inviabilidad del negocio y, con ello, concurre el requisito de encontrarse en situación legal de cese de actividad exigido para el devengo de la prestación litigiosa en el artículo 331.1 de la Ley General de la Seguridad Social.

En virtud de lo expuesto, se debe estimar el recurso y revocar la sentencia recurrida.

VISTOS los anteriores preceptos legales, concordantes y los demás de general y pertinente aplicación,