Sentencia Social 139/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Social, Rec. 169/2020 de 17 de febrero del 2023

PRIMERO.- La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, ha dictado sentencia el 1 de julio de 2020, en los autos núm. 16/2019, en la que se desestima la demanda que interesaba que se declarase nula la modificación sustancial de condiciones de trabajo colectivas que, en la estructura salarial, ha operado la demandada, al adherirse al seguro colectivo de accidentes para el personal al servicio de la Junta de Andalucía, no respetando la condición más beneficiosa que venía disfrutando el personal, como el seguro colectivo de vida que cubría los riesgos profesionales, así como los de muerte e invalidez por cualquier causa siendo que el aquel otro solo cubre el riesgo de muerte e invalidez derivada de accidente laboral.

Los hechos probados de la sentencia, que aquí no se han impugnado, indican que la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (AVRA) es una agencia pública empresarial adscrita a la Consejería de Fomento e Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, cuyas relaciones laborales se rigen por los sucesivos convenios colectivos, en virtud de los cuales ha ido suscribiendo contratos de seguro de vida colectiva para cubrir los riesgos profesionales, así como los de muerte e invalidez por cualquier causa. En agosto de 2019, próxima la renovación de la póliza, la demandada se dirigió a la Dirección General de Patrimonio de la Consejería de Hacienda proponiendo la renovación de la póliza, quien emitió informe desfavorable indicándole la posibilidad de adherirse al seguro colectivo de accidentes del personal al servicio de la Junta, lo que aquella realizó. Este seguro únicamente cubre el riesgo de muerte e invalidez derivada de accidente de trabajo.

La sentencia recurrida en casación niega que exista una modificación sustancial de condiciones de trabajo operada unilateralmente por la empresa porque la adhesión al seguro colectivo del personal al servicio de la Junta de Andalucía no fue una decisión empresarial sino que vino impuesta por un mandato legal, contemplado en la Disposición Adicional ( DA) 15ª de la Ley 6/2019,de 19 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el 2020, y, además, con cita de la STS de 8 de marzo de 2017, rec. 70/2016, niega que exista condición más beneficiosa y que deba seguirse el procedimiento del art. 41 del ET, al ser una medida de origen legal. Además, tampoco acepta que la regulación que recoge la DA indicada se extralimite respecto de las previsiones legislativas en materia de crisis, del Real Decreto Ley (RDL) 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, y los que le han seguido, porque lo que realiza aquella es una unificación de las condiciones de aseguramiento colectivo del personal del sector público andaluz. Finalmente, en relación con la invasión de competencias estatales en materia laboral, rechaza que eso se produzca en este caso porque la DA analiza es producto del marco de ordenación competencial que refiere el art. 46.4 y art. 76.2 a) del Estatuto de autonomía de Andalucía.

La parte actora formula un primer motivo en el que, al amparo del apartado e) del art. 207 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), denuncia la infracción del art. 2.3 del RD Ley 20/2011, así como la del art. 28 de la Ley 3/2012, de 21 de septiembre, de Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y en materia de Hacienda Pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía, y arts. 28, 37.1, 149.1.7º y 13º de la Constitución Española (CE), arts. 3.1 b), 41 y 82 del Estatuto de los Trabajadores (ET) y 32.2 y 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público ( EBEP).

Según la parte recurrente, en esencia dado que el motivo está extensamente fundamentado, partiendo de que no cuestiona que condiciones laborales como las retributivas pueden venir afectadas por normas legales que alcance al personal al servicio de la Administración Andaluza, lo que amparaba su pretensión era la extralimitación que, a su entender, existía en la DA en cuestión al no respetar una norma estatal como el RDL 20/2011 y sucesivos, en cuyo art. 2.3 prohibía a las administraciones y entidades en él referidas a suscribir contratos de seguro colectivo que incluyeran la cobertura de la contingencia de jubilación. A raíz ello, sigue exponiendo la recurrente, la Ley 3/2012 suspendió temporalmente algunas condiciones laborales de los empleados del sector publico andaluz, como la de los contratos de seguros colectivo que incluyesen la contingencia de jubilación. Esto se ha ido prorrogando año a año. Siendo ello así, a su juicio, la DA cuestionada lo que hace es suprimir todos los seguros colectivos para los empleados del sector público andaluz. Ello, según dice, ya ha sido calificado como injerencia competencial por la STC 158/2016, lo que pone de manifiesto que la modificación operada que aquí se combate es antijuridica e, incluso, inconstitucional. Respecto de la competencia para adoptar tal medida normativa, cuestiona el razonamiento ofrecido en la sentencia recurrida y el apoyo normativo que lo sustenta en un extenso y profuso alegato. De todo lo que expone, concluye en que se ha producido una modificación sustancial de las condiciones de trabajo, que debió seguir el tramite del art. 41 del ET y, en otro caso, ex art. 102.2 de la LRJS, debería declararse contraria a derecho la decisión de la demanda, con obligación de reponer a los trabajadores en sus anteriores condiciones, con reconocimiento del derecho a mantener del seguro colectivo en las condiciones en las que lo venían disfrutando.

El segundo motivo, con igual amparo procesal, considera que la sentencia recurrida se aparta de la jurisprudencia de esta sala, que sobre la materia ya ha resuelto en la sentencia de 22 de marzo de 2017, rec. 143/2016

La parte demandada ha impugnado el recurso negando que las premisas de la que parte el escrito de interposición del recurso, hayan sido asumidas en la sentencia recurrida, como la relativa a que estamos ante una condición retributiva que deba calificarse de más beneficiosa. Insiste en que el Convenio Colectivo de la Agencia solo contempla el seguro para cubrir riesgos profesionales y no por cualquier causa y que, como refiere la sentencia recurrida, la adhesión al otro seguro lo fue por mandato normativo y no decisión unilateral de la demandada, sin que la D.A. entre en colisión con la normativa estatal ya que tal regulación autonómica se ha producido en el marco de ordenación competencial exclusiva del art. 47.1.4º del Estatuto de Autonomía, y en u art. 76.2 a), en la que encaja lo previsto en aquella. Finalmente, considera que el petitum que hace en su recurso, en relación con el riesgo de invalidez diferentes a accidente, lo califica de cuestión nueva que no podría ser objeto de pronunciamiento por parte de esta Sala.

El Ministerio Fiscal ha emitido informe en el que sostiene que el recurso es improcedente. Según expone, acierta la sentencia recurrida cuando niega que exista modificación sustancial de condiciones de trabajo cuando la operada es producto del cumplimiento de una norma, con cita de las SSTS de 11 de octubre de 2013, rec. 95/2012, y 8 de marzo de 2017, rec. 70/2016. Y respecto del segundo motivo, considera que la sentencia que se invoca es ajena al debate que ha resuelto la sentencia recurrida.

Los dos motivos del recurso pueden ser resueltos conjuntamente ya que, en definitiva, el que formula sobre la infracción de nuestra jurisprudencia, al margen de que a tal efecto hubiera sido necesario que se identificara más de una sentencia de esta Sala, conforme dispone el art. 1.6 del Código Civil, la doctrina que invoca va a ser tratada, en todo caso, en la presente resolución.

SEGUNDO. - Sobre la cuestión suscitada en el recurso ya ha dado respuesta esta Sala en la STS 1289/2021, de 21 de diciembre, rec. 82/2020 y STS 709/2022. de 7 de septiembre, rec. 32/2021, en la que la misma parte recurrente, asistida por el mismo Letrado, impugnaba en casación otras decisiones de la misma Sala de lo Social de procedencia en las que se planteaba similar cuestión respecto de otras entidades públicas andaluzas. Recursos que se advierten, por lo que en las sentencias se expresa, que presentan similar argumentación a lo que el presente recoge, al formularse en ellos y con las mismas denuncias, los motivos que en el escrito de interposición del recurso que nos ocupa ha estructurado en dos apartados. Ello implica que, por razones de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de las normas, debamos reiterar los en ellas resuelto.

La parte recurrente no niega que la doctrina en orden a la incidencia en el convenio colectivo de normas de superior rango que, según el sistema de fuentes, puedan llevar a suprimir condiciones laborales y pueda justificar una medida como la adoptada por la aquí demandada. Esto es, asume la doctrina reiterada que, sobre la constitucionalidad en la aplicación de las normas de control del gasto en el empleo público, a nivel estatal o autonómico, se ha ido configurando tanto por la doctrina constitucional como la jurisprudencia de esta Sala. Lo que alega es que la decisión de la demandada reposa en una norma que se ha extralimitado en relación con la competencia que tiene atribuida y superando lo que las normas estatales y autonómicas de mayor rango habían establecido en la materia con carácter básico. Ello hace innecesario que reiteremos en este momento la doctrina que sobre la incidencia de la normativa de control del gasto en el empleo público, tanto en el sector estatal como en el autonómico, ha elaborado esta Sala y refieren las dos sentencias antes citadas.

Ahora bien, el otro cauce jurídico que ha construido la parte recurrente para encajar su pretensión tampoco puede ser estimado, como también ha apuntado esta Sala. Previamente, debemos indicar que las manifestaciones que realiza la parte recurrente sobre el carácter retributivo de la medida alterada, así como su condición de mas beneficiosa que las previsiones del convenio, que la sentencia recurrida no ha tratado de forma expresa y que la parte recurrida niega, son extremos en los que no podemos entrar por ser innecesario, como también se puede desprender del contenido de la sentencia recurrida que, como decimos, no los ha examinado de forma específica, Lo que se es relevante es que la condición de trabajo se ha analizado desde el ámbito del art. 41 del ET, y en el marco procesal que refiere el art. 26.1 de la LRJS, en relación con el art. 153.1 del citado texto procesal. Vamos a dar respuesta al escrito de recurso.

La extralimitación de la Ley 3/2019 que quiere hacer valer la parte recurrente, en relación con la regulación que contempla su DA 18ª no se ha producido por lo que pasamos a reiterar.

La regulación que hizo el Real Decreto Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, y, que en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se tradujo en la Ley 3/2012, de 21 de septiembre, de Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y en materia de Hacienda Pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía, como la que contempla su art. 28, venían a establecer que no podían realizarse contratos de seguros colectivos de cualquier naturaleza que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación Esta previsión solo afectaba a la prohibición de suscribir contratos de seguro por la contingencia referida pero, ciertamente, no limitaba el mantener o suscribir otros contratos de seguro por otras contingencias diferentes. Así lo señaló la STS 241/2017, de 22 de marzo, rec. 143/2016 que se cita en el escrito de recurso. Por ello, precisamente, la regulación que contiene la Ley 3/2019 en nada afecta a la norma estatal ni la contradice porque no refiere nada en relación con la jubilación y su aseguramiento. En el caso presente lo que se está denunciando es que la Ley Autonómica ha impedido una renovación de un contrato de seguro con una cobertura más extensa que la que la propia ley toma como susceptible de suscribir, sin que ni una ni la otra cubran la contingencia de jubilación..

Por tanto, aclarado ese primer postulado de la parte recurrente, sobre que la norma estatal no ha sido incumplida por la ley autonómica, lo que nos queda es una Ley autonómica presupuestaria como norma que ha provocado la medida que aquí se impugna y, como admite la parte recurrente, tiene primacía sobre las normas de inferior rango, ex art. 9.3 de la CE y art. 3 del ET y su aplicación por la demandada, como bien ha entendido la sentencia recurrida, no supone una modificación unilateral de condiciones sustanciales de trabajo.

Es cierto que la Ley 3/2019, de 22 de julio, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2019, en su DA 5ª, con el objetivo de recuperación de derechos del personal, mantiene la aplicación de las medidas contenidas en el artículo 28 de la Ley 3/2012, de 21 de septiembre y que también indica que la aplicación del artículo 28 se realizará de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional decimonovena de la presente Ley", pero este argumento no altera lo que se ha dicho anteriormente. Esto es, se sigue si la posibilidad de que puedan suscribirse contratos de seguro por la contingencia de jubilación, lo que en nada afecta al debate que aquí se suscita que es si el cambio en el contrato colectivo de seguro constituye una modificación sustancial de las condiciones de trabajo que debió operarse por la vía del art. 41 del ET.

La DA 18ª de la Ley 3/2019, centro de la controversia, recoge lo siguiente: "Seguro colectivo de vida y accidentes y seguro médico del personal de los consorcios, sociedades mercantiles del sector público andaluz, fundaciones y demás entidades a que se refiere el artículo 5 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía. El aseguramiento del riesgo de vida y accidente del personal de los consorcios, sociedades mercantiles del sector público andaluz, fundaciones y demás entidades a que se refiere el artículo 5 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía solo podrá realizarse en los mismos términos y con las mismas garantías e indemnizaciones que resulten de aplicación al personal de la Administración de la Junta de Andalucía. Para garantizar esta convergencia, las entidades no podrán renovar a su vencimiento los contratos de seguro que, en su caso, hubieran concertado con dicha finalidad, debiendo formalizar su adhesión a la póliza de seguro existente para el personal de la Administración de la Junta de Andalucía. Tampoco podrán ser tomadoras de seguros médicos privados a favor de su personal, ni financiar en forma alguna el acceso de los mismos a la sanidad privada, sino en las mismas condiciones y términos establecidos, en su caso, para el personal de la Administración de la Junta de Andalucía". Lo que con ella se está pretendiendo es homogeneizar, converger, equiparar las diferentes condiciones que, en materia de seguros colectivos, existen para el personal al servicio del sector público andaluz, tomando a tal efecto como términos, garantías e indemnizaciones a cubrir las que son aplicables al personal de la Administración de la Junta de Andalucía. Y ello no tiene tacha alguna de extralimitacion o superación de la norma estatal.

Precisamente, la parte recurrente trae a colación la STC 55/2016 que, respecto del art. 149.1.13, viene a decir que la capacidad de las Comunidades Autónomas para definir sus gastos solo queda desplazada en la medida que el estado haya ejercido sus competencias. Es este caso, la norma estatal, como hemos dicho antes, con carácter básico solo ha establecido una previsión respecto del seguro por jubilación por lo que la comunidad autónoma tiene autonomía financiera para todo lo que no tenga ese contenido, respetando con ello lo que nuestra Constitución dispone en relación con esa autonomía financiera que debe seguir los principios de coordinación con la Hacienda estatal ( art. 156.1 CE), lo que en este caso, implicaría no alterar la imposibilidad de suscribir el contrato de seguro por la contingencia de jubilación. En definitiva, no cabría decir que la DA es antijurídica o inconstitucional (mediata o indirecta), según términos de la parte recurrente. La STC 158/2016, que también cita la parte recurrente, se mueve en esa línea doctrinal por lo que tampoco incide en el presente caso.

Por ello, como refiere la sentencia recurrida, la previsión de la DA se enmarca en el ámbito competencia propio, en tanto que lo que establece son medidas de convergencia que, claramente, vienen a incidir en medidas en materia de personal.

La parte recurrente acude también al art. 1.1 del Decreto 206/2015 de 14 de julio, por el que se regula la estructura orgánica de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, para insistir en que la homologación que se contempla en la DA 18ª no tiene encaje en las competencias que se ha irrogado la Junta de Andalucía al estar solo reservada a la negociación colectiva, lo que, pretende justificar con el Decreto 39/2011. Tampoco podemos aceptar estos argumentos.

El Decreto 206/2015 atribuya clara competencia a la Consejería en materia de hacienda pública referida al personal al servicio del sector público andaluz, Esto es, le corresponde la planificación del sector público de la Junta de Andalucía, y en consecuencia la elaboración de propuestas, el desarrollo, la ejecución y la coordinación de la política del Consejo de Gobierno en materia de régimen de personal al servicio del citado sector público, ubicando en diversas direcciones generales las competencias a tal efecto (art. 11, 15 y 16).

Nada tiene que ver en la materia de que tratamos la coordinación en materia de contratación pública de la Junta de Andalucía y las referencias que se hacen al Decreto 39/2011, y en especial las que se refieren al régimen jurídico en la contratación de obras, bienes y servicios homologados ya que lo que aquí estamos analizando es si, como contenido de las condiciones del personal al servicio del sector publico andaluz, el cambio en el contrato de seguro colectivo que se ha producido, al ser sustituidas las coberturas que venían siendo atendidas por otras distintas, por así disponerlo una Ley, constituye una modificación sustancial de condiciones de trabajo, siendo irrelevante que esa alteración se haya instrumentado por la vía de homologación u otra distinta ya que lo relevante es la modificación sustancial que ha operado sobre la condición de trabajo que se venía disfrutando. Y sobre ello, una vez más, la doctrina es clara en que la jerarquía normativa puede desplegar una virtualidad limitadora de la negociación colectiva e, igualmente y de forma excepcional, reservarse para sí determinadas materias que quedan excluidas, por tanto, de la contratación colectiva.

Como refiere la STS 1289/2021, de 21 de diciembre, rec. 82/2020, antes citada, "como entonces acaecía, tampoco es ese el debate que concurre en nuestro caso, en el que la medida impuesta (y cuestionada) trae causa directa de una Ley -la actuación de la empleadora demandada tiene su origen y se ajusta a las decisiones legislativas, "incluso postergando lo previsto por convenio colectivo"-, y, por consiguiente, no se incardina en la hipótesis del citado art. 41 ET".

TERCERO. - Lo expuesto, de conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal, nos lleva a la desestimación del recurso y confirmación de la sentencia recurrida, con declaración de su firmeza.

Sin imposición de costas a tenor del art. 235.2 de la LRJS.