Sentencia Social 926/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Social, Rec. 2385/2021 de 25 de junio del 2024

PRIMERO.- 1.- La cuestión a resolver es la de determinar si está prescrita la sanción de 20.002 euros impuesta al empresario demandante por la comisión de una falta muy grave del art. 23.1 LISOS, al tener empleados a dos trabajadores beneficiarios de prestación de desempleo.

En definitiva, se trata de decidir si es de aplicación el plazo de cinco años para la prescripción de las sanciones que contempla el art. 7.3 del RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social; o el plazo de tres años al que se refiere el art. 30.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

2.- La sentencia del juzgado de lo social estima la demanda y declara prescrita la sanción, al considerar aplicable el plazo de tres años para la prescripción de sanciones que establece el art. 30.1 LRJSP.

La sentencia de la Sala Social del TSJ de Cantabria de 23 de abril de 2021, rec. 213/2021, desestima el recurso de suplicación interpuesto por la Dirección General de Trabajo y confirma la de instancia.

Recurre en casación unificadora la Dirección General de Trabajo, denunciando infracción de los arts. 30 LRJSP y 7.3 de aquel Reglamento general, para sostener que el plazo a tener en cuenta es el de cinco años contemplado en dicho Reglamento, por lo que no habría prescrito la sanción impuesta a la empresa demandante.

Invoca de contraste la sentencia de la Sala Social del TSJ de Andalucía/Granada de 29 de octubre de 2020, rec. 559/2020.

3.- El Ministerio Fiscal admite la existencia de contradicción, e informa en favor de desestimar el recurso. El demandante interesa igualmente su desestimación, por entender ajustada a derecho la doctrina de la sentencia recurrida.

SEGUNDO. 1.- Debemos resolver si entre la sentencia recurrida y la referencial hay contradicción en los términos exigidos por el art. 219.1º LRJS, que, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos que sea necesario unificar.

2.- En el caso de la sentencia recurrida el acta de infracción es de 7 de abril de 2016, tras personarse la Inspección de Trabajo en las dependencias de la empresa y constatar que daba ocupación a dos trabajadores perceptores de prestaciones de desempleo. La resolución sancionatoria es de 24 de mayo de 2016; se interpone contra la misma recurso de alzada el 24 de junio de 2016, que es desestimado el 22 de julio de 2020.

En esas circunstancias la empresa alega que el plazo de prescripción de la sanción es el de tres años que establece el art. 30.1 de la Ley 40/2015 LRJSP, que no el de cinco años del art. 7.3 RD 928/1998.

Con lo que la sanción estaría prescrita cuando se da respuesta al recurso de alzada el 22 de julio de 2020, una vez firme la sanción por silencio negativo al haber transcurrido tres meses sin resolverlo desde que fue interpuesto el 24 de junio de 2016.

Como ya hemos avanzado, la sentencia recurrida acoge esa pretensión y considera aplicable el plazo de tres años de prescripción de las sanciones del art. 30.1 Ley 40/205, computado desde la firmeza por silencio negativo de la resolución sancionatoria una vez agotado el plazo para resolver el recurso de alzada de la empresa.

3.- En el supuesto de la referencial el acta de infracción que recoge la falta cometida por la empresa es de 20 de mayo de 2014; el recurso de alzada es de 27 de agosto de 2014; la resolución desestimatoria del mismo es de 31 de enero de 2018.

La empresa alegó igualmente que era aplicable el plazo de tres años de prescripción de las sanciones del art. 30.1 Ley 40/2015, en virtud de lo dispuesto en su art. 26.2 que contempla la aplicación retroactiva de los efectos más favorables en esa materia.

En ese mismo contexto, la sentencia concluye que el plazo de prescripción es el de los cinco años del RD 928/1998.

Estamos de esta forma ante doctrinas contradictorias que han de ser unificadas.

TERCERO. 1.- Los preceptos legales relevantes para la resolución del asunto, son los siguientes:

Ley 40/2015, LRJSP:

a) Artículo 26 "1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. 2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

b) Artículo 30. 1 "Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año".

LISOS, artículo 51 "1. Corresponde al Gobierno dictar el Reglamento de procedimiento especial para la imposición de sanciones del orden social.

2. El procedimiento sancionador, común a todas las Administraciones públicas, se ajustará a lo previsto en la presente Ley y en la disposición adicional cuarta de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, siendo de aplicación subsidiaria las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común.

RD 928/1998, Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social, artículo 7.3 "Las sanciones impuestas prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción".

2.- Como recuerda la STS 184/2023, de 9 de marzo, (rcud. 417/2020), "esta Sala ya ha afirmado que la regla general sobre la prescripción de infracciones y sanciones, regulada en el art. 30.1 de la Ley 40/2015, es subsidiaria a las disposiciones sobre prescripción establecidas en otras normas, tal y como literalmente se indica en dicho precepto. De este modo, no cuestionándose que la sanción impuesta lo fue por la comisión de falta muy grave, se ha dicho que es patente que la norma aplicable deba ser el art. 7.3 del RD 928/1998, ( STS 1012/2021, de 13 de octubre (rcud. 3982/2018)".

Conforme razonamos en la precitada STS 1012/2021, de 13 de octubre, del tenor literal del art. 30.1 Ley 40/2015, se desprende que esa regla general sobre la prescripción de las sanciones es una previsión legal de naturaleza "subsidiaria a las disposiciones sobre prescripción, establecidas en las normas que establezcan las infracciones y sanciones", que por lo tanto solo es aplicable en defecto de una regulación específica de la prescripción en la normativa legal que regula en cada caso las infracciones y sanciones.

Por este motivo concluimos que en materia de infracciones y sanciones en el orden social "la norma aplicable es el art. 7.3 del RD 928/1998, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social", en la medida en que contiene una expresa y específica regulación de la prescripción de las sanciones en ese concreto ámbito jurídico.

Lo que impide aplicar esa regla general que contempla con carácter subsidiario el art. 30.1 Ley 40/2015, que de forma expresa se remite a la normativa legal que establezca en cada caso las sanciones de las que se trate, y solo subsidiariamente, "Si estas no fijan plazos de prescripción...", es cuando opera el de tres años que seguidamente fija para las infracciones muy graves.

3.- Es verdad que el art. 26.2 de esa misma Ley 40/2015, establece la aplicación retroactiva de las disposiciones sancionadoras resulte más favorable al presunto infractor, "tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición".

Pero lo cierto es que de aquel art. 30.1 se desprende que siguen en vigor los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones que pudieren estar vigentes con anterioridad a su entrada en vigor, por lo que no hay en este extremo ninguna disposición más favorable al infractor que pudiere ser invocada.

Ya hemos dicho que ese precepto no deroga las disposiciones legales anteriores que pudieren establecer otros plazos de prescripción de las infracciones y sanciones distintos.

Bien al contrario, el art. 30.1 Ley 40/2015, ratifica y convalida los plazos sobre prescripción de infracciones y sanciones que pudieren existir "según lo dispuesto en las leyes que las establezca" y, únicamente, "Si estás no fijan plazos de prescripción", es cuando entraran en juego los que ese mismo precepto legal contempla.

La aplicación retroactiva más favorable de los plazos que menciona ese mismo precepto podrá extenderse, sin duda, a los supuestos en los que las normales legales anteriores no contengan una disposición específica al respecto, pero no a los casos en los que la normativa precedente regula de forma expresa los plazos de prescripción, cuya vigencia no se ha visto alterada por esta nueva normativa.

El legislador no ha querido derogar y sustituir los anteriores plazos de prescripción de las infracciones y sanciones por los contemplados en el art. 30.1 Ley 40/2015. Tan solo pretende subsanar las posibles lagunas legales, cuando la normativa que regula las infracciones y sanciones no fija plazos de prescripción.

De haber querido derogar las disposiciones legales anteriores en materia de prescripción de infracciones y sanciones que pudieren contemplar plazos superiores a los que menciona ese precepto, debería de haberlo indicado expresamente, o, al menos, redactar de manera diferente ese mismo precepto legal, al que expresamente atribuye naturaleza subsidiaria en defecto de la normativa legal vigente en cada caso.

4.- Por su parte, en atención a la singularidad y especial valor de los bienes jurídicos protegidos por las infracciones en el orden social, el art. 51 LISOS contempla la necesidad de desarrollar un procedimiento especial para la imposición de las sanciones en este ámbito, que de forma expresa delega en el Reglamento que haya de dictarse al efecto.

De esta previsión legal, con rango de Ley ordinaria, se desprende, en primer lugar, que el procedimiento sancionador en esta materia debe ser especial y singular, diferente y al margen de los procedimientos sancionadores generales en el orden administrativo.

En segundo lugar, la habilitación legal que ampara por consiguiente el Reglamento que haya de dictarse a tal efecto, en el que la propia Ley ordinaria delega el desarrollo de aquel singular procedimiento sancionador del orden social.

La LISOS contempla en su articulado la prescripción de las infracciones, que no de las sanciones, pero residencia en el Gobierno la facultad reglamentaria acerca de un procedimiento especial para la imposición de sanciones del orden social, e igualmente el necesario ajuste del procedimiento sancionador común a sus previsiones, así como la aplicación subsidiaria de las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, entonces vigente.

La LISOS no deroga el RD 928/1998. Su mantenimiento deriva de las previsiones de la Disposición derogatoria única (Derogación normativa), al expresar que "Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo previsto en la presente Ley" y no incluir en el posterior desglose dicho cuerpo normativo. Lo regulado en aquel art. 7 del Reglamento sobre procedimiento no se opone en modo alguno a las previsiones de la LISOS dado que esta no alcanza a disciplinar el arco temporal de prescripción de las sanciones, aunque lo deseable hubiera sido que así lo contemplase, pues precisamente su razón de ser fue la de integrar, debidamente regularizadas, aclaradas y sistematizadas, las distintas disposiciones legales que enumera.

Precisamente por ello, el apartado segundo de ese mismo art. 51 LISOS señala "siendo de aplicación subsidiaria las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común", de lo que claramente se deduce el carácter subsidiario de la legislación administrativa general en materia sancionadora, respecto a las singulares previsiones de la especifica normativa que regula el procedimiento sancionador en el orden social.

Aquella Ley 30/1992 ha sido sustituida en esta materia por la Ley 40/2015, que resulta por lo tanto subsidiaria respecto a las normas singulares del procedimiento sancionador del orden social.

Subsidiariedad que trae por consiguiente causa de lo dispuesto específicamente en la LISOS con rango de Ley ordinaria, que no simplemente de las previsiones reglamentarias del RD 928/1998, y con independencia de la genérica previsión en tal sentido del art. 30.1 Ley 40/2015, que resulta de esta forma neutra e irrelevante en materia de infracciones en el orden social, ante la expresa regulación que de esta misma materia contiene la propia LISOS.

5.- Por consiguiente, el plazo de prescripción de la sanción aplicable es el de cinco años del art. 7.3 RD 928/1998, que en ningún caso habría transcurrido a la fecha de interposición de la demanda, cualquiera que sea el momento para el inicio de su cómputo.

CUARTO. Conforme a lo razonado y oído el Ministerio Fiscal, debemos estimar el recurso, casar y anular la sentencia recurrida, para resolver el debate de suplicación en el sentido de acoger el recurso de tal clase formulado por el abogado del Estado, revocar la sentencia de instancia y desestimar la demanda. Sin costas en casación, y dejando sin efecto las impuestas en suplicación.