Sentencia Social 585/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Social, Rec. 347/2022 de 07 de julio del 2023

PRIMERO.- La sentencia de instancia estima parcialmente la pretensión ejercitada por el actor, D. Justo, y revoca en parte la resolución de la Dirección Provincial del SERVICIO PÚBLICO de EMPLEO ESTATAL (SEPE) de fecha 6 de febrero de 2019, por la que se revoca la resolución del mismo Organismo de fecha 23 de abril de 2014 en la que se le concedía el subsidio por desempleo para desempleados que habiendo agotado las prestaciones por desempleo tengan responsabilidades familiares, se declaraba la indebida percepción de prestaciones durante el periodo de tiempo comprendido entre los días 27 de enero y 18 de octubre de 2015, en una cuantía total de 3.720,4 € y se requería su reintegro, condenando únicamente al reintegro de lo indebidamente percibido entre los días 6 de febrero y 18 de octubre de 2015.

Frente a la misma se alza el demandante mediante recurso de suplicación articulado a través de un único motivo de censura jurídica a fin de que, revocada la sentencia de instancia, sean estimadas todas y cada una de las pretensiones que fueron ejercitadas en su demanda.

SEGUNDO.- Por el cauce del apartado c) del artículo 193 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social denuncia el actor la infracción del artículo 146 párrafos 1º y 2º del mismo cuerpo legal y de la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 16 de febrero de 2016. Argumenta en su discurso impugnatorio, en esencia, que la facultad del SEPE de revisar de oficio sus actos declarativos de derechos únicamente puede ser ejercitada en el plazo de un año contado desde desde la fecha de la resolución administrativa que reconoció el derecho, por lo que en el presente caso, habiendo tardado casi cinco años en revisar de oficio, la Entidad Gestora debió de instar judicialmente tal revisión.

Admitida por las partes y recogida en la sentencia de instancia la existencia de un cobro indebido por parte del actor de prestaciones no contributivas por desempleo, pues a partir del día 27 de enero de 2015 dejó de reunir los requisitos para acceder y disfrutar del subsidio para desempleados que habiendo agotado las prestaciones por desempleo tengan cargas familiares (regulado en el artículo 274 párrafo 1º letra a. del TR de la Ley General de la Seguridad Social), pues el único hijo del actor cumplió veintiséis años de edad ese día, dejando de tener responsabilidades familiares, se centra la cuestión debatida en determinar si la Entidad Gestora demandada superó o no el plazo de tramitación del procedimiento de revisión o rectificación previsto en el artículo 146 párrafo 2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social.

El referido artículo establece la prohibición de las Entidades Gestoras de revisar por si mismas sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo en su caso solicitar la revisión ante la Jurisdicción Social mediante la oportuna demanda.

No obstante, es el propio artículo 146 el que en su párrafo 2º establece una serie de excepciones en las que si cabe esa facultad, que son:

la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos;

las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario;

las revisiones de actos en materia de protección por desempleo, siempre que se lleven a cabo en el año siguiente a su concesión.

Por lo tanto, en materia de desempleo la Entidad Gestora puede revisar en ciertos casos y cumpliendo determinadas condiciones sus propios actos declarativos de derechos sin acudir al procedimiento judicial. La facultad del SEPE de revocar, en materia de prestaciones, sus actos administrativos reconocedores de derechos, alcanza a todos los supuestos en los que la entidad gestora, en el ejercicio de su función controladora, adopta acuerdos que puedan afectar a resoluciones reconocedoras del derecho a las prestaciones adoptadas con anterioridad. Esta regulación singular encuentra su fundamento en las especiales condiciones y circunstancias que concurren en esta específica materia, como son (según sentencias del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2001 y 16 de marzo de 2002), la duración determinada y generalmente no dilatada en el tiempo de la protección que se otorga a los desempleados, la práctica imposibilidad de la entidad gestora de recuperar lo que haya pagado indebidamente en razón de las circunstancias económicas que en estos casos suelen concurrir y los altos niveles de fraude que se producen en esta concreta área de protección.

Para que la entidad gestora pueda revisar por sí misma la resolución que reconoce el derecho prestacional es preciso que la resolución administrativa no fuese impugnada en su momento y que no haya transcurrido más de un año desde la fecha en que se dictó. Como anteriormente vimos, este plazo de un año no rige cuando se trata de revisar errores o se constate que los beneficiarios han incurrido en inexactitudes u omisiones al presentar los datos que han dado lugar al reconocimiento del derecho ( sentencias del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 2017, 6 de junio de 2018 y 29 de enero de 2020). Si no se cumplen estos requisitos la Entidad Gestora no puede acudir al procedimiento de revisión y solamente podrá revisar el acto prestacional en los supuestos de fraude en la contratación temporal previstos en el artículo 147 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social.

La jurisprudencia ha extendido estas posibilidades de revisión a los supuestos en que la rectificación se deba a circunstancias sobrevenidas (hechos posteriores al reconocimiento del derecho), previstas por una norma legal, que alteren el régimen jurídico motivando su extinción o modificación ( sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 1992). Y específicamente en el caso de prestaciones no contributivas ha entendido que las entidades gestoras pueden revisar de oficio y reclamar las cantidades indebidamente percibidas aunque los datos que se le hayan facilitado por el beneficiario, acerca de los ingresos de la unidad familiar, sean correctos y puntuales, al tratarse de actos de gestión ordinaria y no de revisión de actos declarativos de derechos ( sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2009).

En esta última resolución el Tribunal Supremo viene a mantener al respecto en unificación de doctrina lo siguiente:

"a) La regla general en materia de revisión de sus actos declarativos de derechos por parte de las Entidades Gestoras se concreta en el apartado 1 del art. 145 LPL cuando dispone que 'las Entidades Gestoras o los servicios comunes no podían revisar por si mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido". Se trata de una regla general de garantía frente al beneficiario de cualquier prestación, que ha sido reiteradamente reconocida y aplicada por esta Sala, como puede apreciarse en sentencias cuales las SSTS 13-10-.1994 (Rec.- 745/94), 10-5-1995 (Rec.- 3352/94), 9-2-1996 (Rec.- 2415/95), entre otras.

b) Dicha regla tiene, sin embargo, una excepción en el art. 145.2 LPL, pues, frente al principio garantista anterior establecido en favor del beneficiario, dicho apartado dispone que 'se exceptúan de lo dispuesto en el número anterior la rectificación de errores materiales y de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario'. Esta excepción la ha aplicado la Sala tanto para los supuestos de error aritmético -STS 10-5-1995 (Rec.- 3352/94)-, como, fundamentalmente para los supuestos de revisión derivada del reconocimiento de complementos para cubrir los mínimos legales en favor de los beneficiarios de sus prestaciones de la Seguridad Social cuando éstos no han efectuado las declaraciones anuales de sus rentas a los que se hallan obligados legalmente o cuando las han hecho incluyendo inexactitudes detectadas con posterioridad. En estos casos, con apoyo en este concreto art. 145.2 LPL y en lo que a tal efecto disponen los sucesivos decretos anuales de revalorización de pensiones, esta Sala ha admitido, en aplicación de tal excepción la revisión de oficio como reconocimiento de un derecho de autotutela por parte de la Administración de la Seguridad Social, incluyendo dentro de aquellas facultades de revisión no sólo la modificación del 'quantum' de la pensión, sino también el derecho al reintegro de prestaciones. A tal efecto se pueden citar las siguientes SSTS 10-5-1995 (Rec.- 3073/94), 11-10-1995 (Rec.- 910/95), 6-7-1998 ( Rec.- 4214/97), 21-12-1998 (Rec.- 652/98), 19-1-1999 (Rec.- 545/98), 16-4-1999 (Rec.- 2935/98), 15-3-2000 (Rec.- 1267/99), 19-4-2000 (Rec.- 1266/99) ó 15-6-2000 (Rec.- 2085/99). En todas ellas sea de forma expresa o velada, se reconoce al reintegro como una consecuencia accesoria del derecho de revisión, habiendo sostenido en algunas - STS 15-3-2000 y 19-4-2000, citadas- que el mantenimiento del derecho al reintegro al margen del derecho a la revisión 'carece de fundamento legal y es contrario a los principios de económica y armonía procesales, al generar dos litigios sobre la misma cuestión con riesgo de soluciones contrarias'.

c) Con independencia de los dos criterios anteriores -la regla y la excepción del art. 145 LPL - esta Sala ha contemplado y resuelto otras situaciones especiales, no acomodadas a los principios contenidos en el indicado precepto procesal. En efecto esta Sala ha resuelto de forma reiterada que las pensiones que superen los límites máximos establecidos en todas las Leyes anuales de presupuestos desde el año 1983 dan derecho a la Entidad Gestora a acomodar su cuantía a la establecida en la norma presupuestaria, pero no a reclamar directamente del interesado el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas; pero este criterio híbrido de distinguir entre revisión cuantitativa factible de oficio, y la necesidad de acudir a los tribunales para reclamar el reintegro (éste no reclamable de oficio), tiene su razón de ser en el hecho de que por una parte aquellas Leyes sólo prevén la posibilidad de reducir su cuantía para acomodarle el tope legal, y por otra en la circunstancia de que se trata de supuestos no incluidos en el art. 145.2 LPL , puesto que la causa del exceso de pensión no tiene su origen en 'inexactitudes ni omisiones del beneficiario'. Esta concreta postura de entender que cuando se superan los topes máximos procede la recuantificación de oficio, pero no el reintegro de oficio, lo ha mantenido y mantiene este Sala con reiteración fundamentalmente a partir de la STS de 10-2-1997 (Rec.- 3311/1995), -dictada en Sala General- lo mismo en sentencias posteriores de 17-6-1997 (Rec.- 2496/96), 11-10-1999 ( Rec.- 2033/98) o 12-5-2000 (Rec.- 2620/1998), entre otras muchas.

Otros supuestos especiales de revisión aceptados con criterios también diferentes sobre los previstos en aquellos arts. 145.1 y 2 LPL, son los relacionados con la revisión de las prestaciones por desempleo indebidamente percibidos, a los que se aplica el art. 227 LGSS específicamente previsto para tal situación - SSTS 28-6-1995 (Rec.- 176/95), 10-2-2000 (Rec.- 1907/99) o 21-3-2001 (Rec.- 1684/2000), entre otras; o los aplicados para los complementos de pensión para el personal estatutario a los que se aplica lo previsto en el art. 151 de la OM 26-4-73 - SSTS 10 y 4-4-2001 ( Rec.- 1817) y 2.104/2000, respectivamente-.

3.- De todo ello se desprende que frente a posibles situaciones especiales, existe una regla y una excepción genéricamente recogidas en el art. 145.1 y 2 LPL, en relación con el problema que aquí se plantea concretado en la posibilidad por parte de las Entidades Gestoras de revisar de oficio prestaciones previamente reconocidas.

1.- El supuesto que nos ocupa hace referencia a una pensión no contributiva que fue revisada en su cuantía, constando expresamente que la actora dentro del plazo legal aportó las declaraciones de ingresos correspondientes a los ejercicios 2004 y 2005, resultando un importe anual de las rentas de la unidad familiar de 25.452,96 € y 22.587,61 € cuando el límite máximo de ingresos para acceder a la pensión básica fue de 23.209,20 e y 24.258,35 € para los años 2004 y 2005, respectivamente. La Entidad Gestora procedió a la revisión de oficio y dictó resolución declarando indebidamente percibida la prestación desde el 1 de enero de 2004 al 30 de septiembre de 2005 por importe de 5.516,65 € y modificó el importe de la pensión para el año 2005 reduciéndola a 119,34 e mensuales.

2.- A la hora de dar solución unificada a la cuestión planteada, si se tiene en cuenta la precitada doctrina de esta Sala en aplicación del art. 145.2 LPL, no cabe duda alguna de que el supuesto no encaja plenamente dentro de las previsiones de dicho precepto porque la causa de la revisión tuvo su origen precisamente en unas declaraciones de rentas e ingresos propios y de la unidad familiar aportadas dentro del plazo legal correspondientes a los ejercicios 2004 y 2005, sin que conste ninguna irregularidad en las mismas.

Cierto es que, aquellas mismas sentencias dictadas en unificación de doctrina, de fecha 3 de octubre de 2001 -Sala General- (recursos 2153/2001 y 2906/2000), señalan asimismo resolviendo el supuesto allí planteado, que:

'1.- El supuesto que nos ocupa hace referencia a una pensión no contributiva que fue revisada en su cuantía por haberse apreciado una inexactitud en los datos que hizo constar la beneficiaria en su solicitud inicial. A partir de tal realidad la Entidad Gestora acordó revisar la cuantía de la prestación y reclamó el reintegro de lo indebidamente percibido, cuestionándose si ello estaba dentro de las posibilidades legales. A la hora de dar solución unificada a dicha cuestión, si se tiene en cuenta la precitada doctrina de esta Sala en aplicación del art. 145.2 LPL, no cabe duda alguna de que el supuesto encaja plenamente dentro de las previsiones de dicho precepto porque la causa de la revisión tuvo su origen precisamente en una declaración inexacta de la actora. Por lo tanto, la norma y doctrina de aplicación habrán de ser las que se derivan de dicho precepto, cual esta Sala ha mantenido para los complementos por mínimos, o sea, la que permite en estos casos que la Entidad Gestora no solo revise la cuantía sino también que reclame de oficio el reintegro sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, tanto más cuanto que también respecto de las prestaciones no contributivas existe un precepto reglamentario que obliga a los interesados a hacer las declaraciones anuales de ingresos y autoriza a la Entidad Gestora a hacer las revisiones correspondientes - arts. 16 del RD 357/1991, de 15 de marzo, por el que se desarrolló en relación con estas prestaciones el régimen jurídico previsto en la Ley 26/1990, de 210 de diciembre (sic) que estableció por primera vez tal tipo de prestaciones-, y le autoriza a pedir el reintegro de las cantidades indebidamente abonadas, entre otros supuestos cuando - art. 25 in fine del mismo Real Decreto- 'el interesado no hubiese presentado en plazo la declaración de ingresos o rentas computables... o no hubiese facilitado correctamente los datos objeto de declaración...'. Aunque, en cualquier caso, la norma básica sigue siendo el art. 145.2 LPL.

2.- Esta Sala en sentencia anterior de 23-2-2001 (Rec.- 2418/2000) mantuvo en relación con una prestación también no contributiva el criterio de que la Entidad Gestora podía revisar de oficio la prestación, pero no pedir el reintegro de prestaciones sin acudir a los tribunales, lo que, en principio, podría parecer una decisión contradictoria con la doctrina que aquí se mantiene; pero esa aparente contradicción desaparece si se tiene en cuenta que el argumento básico de aquella resolución se desarrolla sobre la apreciación contenida en su fundamento de derecho primero, en el sentido de que 'en el caso que se enjuicia no puede hablarse de incumplimiento por parte del beneficiario de sus obligaciones', o lo que es igual, se parte en la misma de un cumplimiento completo de sus obligaciones sin las omisiones o inexactitudes que permiten la aplicación del art. 145.2 LPL'. Y ello es lo que sucede en el presente supuesto, por lo que la solución del caso, ha de pasar por la aplicación de la doctrina contenida en esta sentencia ( STS de 3 de octubre de 2001), conforme a la cual: '(...) Con independencia de los dos criterios anteriores -la regla y la excepción del art. 145 LPL - esta Sala ha contemplado y resuelto otras situaciones especiales, no acomodadas a los principios contenidos en el indicado precepto procesal. En efecto esta Sala ha resuelto de forma reiterada que las pensiones que superen los límites máximos establecidos en todas las Leyes anuales de presupuestos desde el año 1983 dan derecho a la Entidad Gestora a acomodar su cuantía a la establecida en la norma presupuestaria, pero no a reclamar directamente del interesado el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas; pero este criterio híbrido de distinguir entre revisión cuantitativa factible de oficio, y la necesidad de acudir a los tribunales para reclamar el reintegro (éste no reclamable de oficio), tiene su razón de ser en el hecho de que por una parte aquellas Leyes sólo prevén la posibilidad de reducir su cuantía para acomodarle el tope legal, y por otra en la circunstancia de que se trata de supuestos no incluidos en el art. 145.2 LPL , puesto que la causa del exceso de pensión no tiene su origen en 'inexactitudes ni omisiones del beneficiario'. Esta concreta postura de entender que cuando se superan los topes máximos procede la recuantificación de oficio, pero no el reintegro de oficio, lo ha mantenido y mantiene este Sala con reiteración fundamentalmente a partir de la STS de 10-2-1997 (Rec.- 3311/1995), -dictada en Sala General- lo mismo en sentencias posteriores de 17-6-1997 (Rec.- 2496/96), 11-10-1999 (Rec.- 2033/98) o 12-5-2000 (Rec.- 2620/1998 ), entre otras muchas.

Ahora bien, analizando el supuesto ahora enjuiciado, la Sala entiende que no nos encontramos ante una revisión de un acto declarativo de reconocimiento de una prestación incluido en el artículo 145 de la Ley de Procedimiento Laboral, sino ante un acto de gestión ordinaria por el que se adapta la cuantía de la prestación reconocida a una circunstancia sobrevenida después de su reconocimiento. La diferencia entre estos actos es clara y estriba en que mientras la revisión implica la reconsideración de un elemento del acto que existía en el momento inicial en que se dictó, el acto de gestión ordinaria -sea extintivo, suspensivo o modificativo- hace frente a un hecho sobrevenido después del reconocimiento inicial, que es lo que aquí sucede, al tratarse de un incremento de renta posterior.

Los actos de gestión ordinaria no están sometidos al régimen del artículo 145 de la Ley de Procedimiento Laboral. Como señala la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 10 de octubre de 2005 (rec. 3290/2004), 'los supuestos de anulabilidad de la resolución del INSS que otorga el derecho a percibir una prestación de la Seguridad Social, se incardinan claramente en el radio de acción del art. 145 de la LPL , y en cambio difícilmente puede decirse lo mismo de los casos de extinción sobrevenida de tal derecho, como es el de autos.

(...) A lo que se añade que para dictar la Resolución que otorga el derecho a percibir una prestación de la Seguridad Social, la Entidad Gestora tiene que comprobar que aquella persona a quien se le reconoce tal derecho cumple adecuadamente todos los requisitos que la ley exige a tal fin. Por el contrario, en los casos de extinción sobrevenida del derecho a la prestación análogos al que ha dado lugar al presente litigio, la causa de tal extinción es un hecho personal del beneficiario (o unos hechos) que es totalmente extraño o ajeno a la entidad gestora, la cual difícilmente puede tener noticia de su existencia o concurrencia (...)'.

Además, hay que tener en cuenta que en estos casos el reintegro de lo percibido indebidamente no proviene de la revisión del acto inicial, sino del ajuste del desfase temporal que se produce normalmente entre la manifestación de la causa sobrevenida y la declaración del efecto jurídico que de la misma deriva en el régimen de la prestación.

Por otra parte, conforme a la doctrina de esta Sala sobre la unidad entre revisión y reintegro (SSTS. 15/3/2000, 19/04/2000 y 03/10/2001) a que nos hemos referido, la separación de las impugnaciones de los actos de revisión y de reintegro 'carece de fundamento legal y es contraria a los principios de economía y armonía procesales' al generar artificialmente dos litigios sobre una misma cuestión con riesgo de soluciones contradictorias. La excepción que mencionan las sentencias citadas en relación con los topes de las pensiones contributivas no resulta aquí aplicable, porque no estamos ante una revisión, ni ante una aplicación de un tope. La excepción además no separa la revisión del reintegro, sino que únicamente limita la revisión de oficio a los ajustes de la cuantía que se produzcan durante la vigencia de la correspondiente Ley de Presupuestos, quedando los anteriores, tanto en la revisión como en el reintegro, sometidos al régimen general del art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral .

La regulación contenida en el Real Decreto 357/1991 no lleva a conclusión distinta. El art. 16 establece las obligaciones de declaración de los beneficiarios y prevé que el incumplimiento de estas obligaciones determinará la obligación de reintegrar lo percibido indebidamente. Pero esta obligación de reintegro deriva del art. 45 de la Ley General de la Seguridad Social y no se limita a los casos de incumplimiento de las obligaciones de información, sino que se extiende a todos los supuestos de percepción indebida. Es obvio, por lo demás, que el art. 16 no contiene ninguna regla que limite la declaración de oficio de la obligación de reintegro y lo mismo sucede con el art. 25.3 del Real Decreto citado, que tampoco se refiere a la declaración de oficio por el organismo gestor de la obligación de reintegro, sino a esta misma obligación, que ciertamente limita a los casos de ausencia de la declaración o incorrecciones en la misma, limitación que no puede prevalecer frente a la norma general de rango legal del art. 45 de la LGSS . En realidad, ni en las regularizaciones dentro de cada ejercicio (art. 17) ni en las regularizaciones anuales (art. 25.3 ) se separan los actos de revisión de los de reintegro".

En el caso de autos nos encontramos en el campo de las prestaciones no contributivas por desempleo (subsidio para trabajadores desempleados que agotan las prestaciones contributivas y tienen cargas familiares), pero concurre buena fe por parte del beneficiario, que no ha incurrido en omisiones o inexactitudes en sus declaraciones, pues si bien solicitó la prórraga de su subsidio tras cumplir su hijo los veintiseis años de edad nunca ha falseado la edad éste, y ante un patente error de fondo por parte del SEPE (no un mero error material aritmético o de hecho), pues no repara en tan trascendental circunstancia. A pesar de ello dicta resolución revocando el derecho del Sr. Justo a percibir el subsidio por desempleo durante el periodo de tiempo comprendido entre los días 27 de enero y 18 de octubre de 2015, al haberlo percibido cuando ya no tenía cargas familiares, haciendo recaer sobre el mismo la obligación de reintegrar la totalidad de lo percibido, 3.720,40 €. Pero a esas alturas ya no podía hacerlo por un acto revisorio de mera gestión y tenía el plazo de cuatro años que el artículo 146 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social establece para que las Entidades Gestoras soliciten la revisión ante la Jurisdicción Social de sus actos declarativos de derechos en perjuicio de los beneficiarios mediante la presentación de la oportuna demanda.

De tal forma, como quiera que la resolución por la que se anula el reconocimiento al actor de las prestaciones por desempleo en su nivel asistencial se dictó el 4 de marzo de 2019 y el hijo de éste cumplió los veintiséis años de edad el día 27 de enero de 2015 (sin advertirlo la Entidad Gestora), resulta patente que ya se había sobrepasado con creces el plazo de un año que tenía el SEPE para revisar de oficio sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo ya interponer demanda contra el actor ante la Jurisdicción Social si pretendía revocar el acto inicial declarativo de derechos en su perjuicio y solicitar el reintegro de prestaciones indebidamente percibidas. El ejercicio de esta acción, como acabamos de ver, estría sometido a un plazo de prescripción de cuatro años, que también estaría superado.

Al no haberlo entendido en el mismo sentido la Magistrada de instancia, se ha de estimar el motivo de censura jurídica y, por su efecto, el recurso de suplicación interpuesto por el demandante, debiendo ser revocada la resolución de la Dirección Provincial del SEPE de fecha 4 de marzo de 2019 por ser contraria a derecho, condenando a la Entidad Gestora a pasar por esta declaración con los efectos que se deriven de la misma.

Vistos los preceptos legales citados, sus concordantes y demás disposiciones de pertinente y general aplicación,