Sentencia Social 61/2023 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Social, Rec. 569/2022 de 08 de febrero del 2023

PRIMERO: El asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral de Navarra recurre en suplicación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social en la que, tras desestimar la excepción de incompetencia de jurisdicción interpuesta por quien ahora recurre, estima la demanda sobre reconocimiento de derecho deducida por Dª. Tamara contra el DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS SOCIALES y declara que la relación que mantienen las partes litigantes es una relación laboral así como que la demandante tiene la consideración de trabajadora fija respecto de la prestación de servicios como empleada de Servicios Generales desde el 18 de abril de 2012, condenando al citado organismo a estar y pasar por el anterior pronunciamiento y a reconocer la relación laboral fija con la demandante, con todos los demás efectos legales que sean inherentes a dicho pronunciamiento.

La decisión que se alcanza en la resolución dictada en la instancia no se comparte por la defensa letrada del organismo demandado quien a tal efecto interpone el presente recurso amparado en un único motivo de suplicación (estructurado, a su vez, en cuatro apartados) por el que se pide de esta Sala que, con revocación de la sentencia recurrida, declare la incompetencia de la jurisdicción social para conocer de la pretensión debatida. El recurso de suplicación interpuesto es impugnado por la representación letrada de la demandante.

SEGUNDO: Con correcto amparo procesal en la letra c) del artículo 193 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (en adelante, LRJS) entiende la Administración recurrente que la sentencia de instancia ha incurrido en infracción, entre otros preceptos, de los artículos 1 y 2 de la LRJS, 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 88 b) del texto refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto y el Decreto Foral 1/2002, y 2.1 c), 5 y disposición adicional cuarta del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, así como la jurisprudencia que los interpreta.

A este respecto, y en resumida síntesis, la parte recurrente considera que el contrato suscrito por la demandante el 18/04/2012 para la provisión de una vacante tiene plena cobertura legal y que la normativa por la que se rige la contratación es de naturaleza administrativa, siendo esa jurisdicción -la contencioso-administrativa- la competente para conocer del presente litigio. Y es que, en su opinión, (sic) "El contrato de provisión de vacante ha sido lícitamente celebrado, concurren los presupuestos habilitantes del mismo y dentro de los plazos legalmente previstos se han dado los pasos necesarios para la cobertura reglamentaria de la plaza ... Su suscripción, su desarrollo y ejecución han sido perfectamente acomodados al resultado que el ordenamiento persigue con su previsión". En definitiva, se defiende en el presente motivo de recurso que la actuación de la Administración es válida, consentida y firme, debiendo ser los órganos judiciales de la jurisdicción contencioso-administrativa los competentes para declarar, en su caso, la invalidez de la contratación.

A lo dicho se añade (en exposición ahora resumida) que los pasos dados por la Administración en orden a la cobertura de la plaza ocupada por la actora (que describe en el motivo suplicatorio) revelan (sic) "que es difícil encontrar mayor diligencia en el desarrollo del proceso seguido a tal efecto". Y si bien se reconoce que la demandante ha estado más de 10 años en la plaza objeto de debate, considera que semejante circunstancia (sic) "no determina que se haya de considerar fraudulenta su contratación administrativa y la declaración de carácter laboral de su vínculo contractual, ya que, insistimos, en este caso se actuó con la diligencia debida para proceder a la cobertura de la plaza vacante que aquella ocupaba". Es más, (sic) "El supuesto retraso en la convocatoria del concurso de traslado o del proceso selectivo a convocar ... no constituye fraude alguno ... No en cuanto a la concurrencia de la causa habilitante prevista por la ley, que sigue existiendo. No se ha producido ningún resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, no existe fraude de ley y, en consecuencia, no se produce la transformación de una relación de naturaleza administrativa en una relación laboral".

Pues bien, para dar respuesta a este planteamiento deben abordarse las siguientes cuestiones:

1.- Competencia para el conocimiento de la cuestión planteada.

Se defiende en el recurso, y así se concreta en el suplico del mismo, que los órganos judiciales competentes para el conocimiento de la cuestión jurídica planteada, son los del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y no los órganos judiciales del orden social. Por ello, solicita que, por parte de esta Sala, se declare la incompetencia de la jurisdicción laboral para enjuiciar la pretensión deducida en este procedimiento, remitiendo a las partes a la jurisdicción contenciosa si allí quieren plantear la cuestión objeto del litigio.

Considera quien recurre, en breve resumen y como ya hemos apuntado, que la relación contractual que vincula a las partes es una relación contractual pública que tiene su soporte en las habilitaciones legales que regulan las contrataciones para la cobertura de vacante; que el contrato administrativo de provisión de vacante que se enjuicia es plenamente válido; que se ha suscrito al amparo de la competencia histórica y exclusiva que en materia de función pública ostenta la Comunidad Foral de Navarra; que en su desarrollo y ejecución se ha acomodado al resultado que persigue el ordenamiento jurídico con su previsión; que la cobertura de la vacante se ha realizado en los plazos previstos; y que, por ello, deben ser los órganos judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa los que deban dar respuesta a las cuestiones que ahora se plantean.

Para resolver la cuestión competencial planteada, no está de más recordar que, como es sabido y así lo hemos expuesto en múltiples sentencias, como son, a título de ejemplo, las de 25/09/2018 (rec. 246/18); 21/11/2019 (rec. 355/19); 05/11/2020 (rec. 218/20) o 10/06/21 (rec. 179/21) entre otras, el tema de la incompetencia o competencia de la jurisdicción social para conocer de un asunto determinado, es una cuestión de orden público procesal que debe ser resuelta por este órgano judicial colegiado con libertad, sin sujetarse a los presupuestos y concretos motivos del recurso, sin someterse a los límites de la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia y con amplitud en el examen de toda la prueba practicada, para decidir -finalmente y con sujeción a derecho- sobre una cuestión cuya especial naturaleza la sustrae al poder dispositivo de las partes ( Sentencias Tribunal Supremo 23 de octubre de 1989, 5 de marzo, 6 de abril, 17 de mayo y 11 de julio de 1990, entre otras).

A este respecto, también debemos recordar que la calificación jurídica que merezca la relación mantenida entre las partes no viene condicionada por la denominación que se le atribuya o por la opinión que al respecto puedan manifestar los propios interesados pues, como establece la doctrina jurisprudencial, los contratos tienen la naturaleza jurídica que se deriva de su contenido obligacional, independientemente de la denominación que le otorguen los intervinientes ( sentencia Tribunal Supremo 21 de junio de 1990) debiendo estarse para determinar su auténtica naturaleza a la realidad de su contenido manifestado por los actos realizados en su ejecución, lo que debe prevalecer sobre el " nomen iuris" empleado por los contratantes ( Sentencia Tribunal Supremo 23 de octubre de 1989); siendo así que la determinación del carácter laboral o no de la relación que une a las partes, no es algo que quede a la libre disposición de éstas, sino que es una calificación que debe surgir del contenido real de los requisitos que legalmente delimitan el tipo contractual ( Sentencias Tribunal Supremo de13 de diciembre de 1985, 18 de abril y 21 de julio de 1988, y 5 de julio de1990).

Esta Sala, en sentencia de 21 de julio de 2009, con criterio reiterado en otras posteriores como las de 10 y 12 de enero de 2011, 24 de febrero, 14 de abril de 2011 o 18 de junio de 2012, afirma (en aplicación de una doctrina consolidada del Tribunal Supremo: SSTS 4 de diciembre de 1998, 3 de junio de 1999, y otras) que la procedencia de la contratación administrativa queda condicionada a la concurrencia del presupuesto material sustantivo que la habilita, sin que -en consecuencia- la Administración Foral goce de una facultad arbitraria de fijar el contenido de los contratos de arrendamiento de servicios en la contratación de su personal, amparándose formalmente en la normativa administrativa, pues si la prestación de servicios se ha efectuado sobre la base de un contrato de trabajo efectivo, fuera cual fuera la forma del mismo, la relación no queda excluida del régimen laboral en virtud del artículo 1.3 a) del Estatuto de los Trabajadores. De esta forma, el orden jurisdiccional social será competente para conocer de las acciones ejercitadas siempre y cuando un contrato formalmente administrativo encubra, por ser fraudulento, la realidad de una relación laboral. En tal sentido, debe tenerse en cuenta que la adecuación del contrato administrativo a las previsiones legales, en cuanto a su objeto y a su forma, no excluye que puedan presentarse supuestos de fraude de ley, lo que exige constatar si se produce o no una desviación del cauce administrativo legalmente previsto para la contratación y, específicamente, la adecuación del objeto concreto del contrato a las previsiones normativas.

En definitiva, la validez de la contratación administrativa queda limitada a los concretos supuestos previstos en la normativa aplicable y con los límites que esta misma normativa establece interpretados conforme a la doctrina jurisprudencial aplicable.

Así, y en atención al contenido del recurso y al del escrito de impugnación del mismo, esta Sala debe analizar si la relación -formalmente administrativa- existente entre los litigantes, se corresponde materialmente con ella o encubre una vinculación laboral por incumplirse los requisitos y exigencias legales y jurisprudenciales precisos para apreciar su validez.

Solo después del mencionado examen, para el que debe tenerse en consideración la doctrina del TJUE y del TS sobre la materia, será posible determinar la naturaleza real de la contratación existente entre los litigantes y, solo entonces, podremos establecer si la competencia para el conocimiento de la cuestión planteada debe atribuirse al orden social de la jurisdicción o a los órganos judiciales del orden jurisdiccional contencioso administrativo.

Por lo dicho, y encontrándose la cuestión competencial, indisolublemente unida al fondo del asunto, la Sala debe dar respuesta al resto de alegaciones planteadas en el recurso (más allá de la alegación de incompetencia de jurisdicción) y, fundamentalmente, a aquellas en las que se defiende la validez de la contratación formalmente administrativa existente entre las partes, para así determinar si la decisión adoptada en la instancia de desestimar de la excepción de incompetencia de jurisdicción es ajustada o no a derecho.

2.- Potestad de la parte recurrente para contratar administrativamente y contratación de la demandante.

Como ya hemos tenido ocasión de resumir anteriormente, la parte recurrente sostiene que la sentencia recurrida, al sustentar la estimación de la demanda en el carácter laboral de la relación de servicio que une a la demandante con la Administración, vulnera los preceptos que denuncia como infringidos, afirmando -igualmente- que el contrato se ha celebrado conforme a las normas de derecho público que disciplinan los contratos administrativos suscritos en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra, que no se ha celebrado en fraude de ley, ni existe abuso de la contratación temporal y que concurren los presupuestos habilitantes del mismo, sin que a ello pueda oponerse el mayor o menor tiempo transcurrido (10 años) en la ocupación de la plaza por la demandante, como tampoco los posibles retrasos en su cobertura reglamentaria.

Pues bien, es conocido y así lo ha expuesto esta Sala en innumerables ocasiones, que la Administración Pública de Navarra tiene potestad para poder contratar administrativamente aplicando -para ello- lo resuelto por el TC en su Sentencia de 20/09/1990 (dictada en conflicto positivo de competencia entre el Gobierno de la Nación y el Gobierno de Navarra), en donde se concluye que la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra -LORAFNA- en su artículo 49.1 b) otorga a esta Comunidad Foral competencia exclusiva en materia de función pública, con respeto siempre de los derechos y deberes esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos.

Así, el artículo 87 de la, actualmente derogada, Ley Foral 13/1983, de 30 de marzo , reguladora del Estatuto de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, contemplaba la contratación administrativa en los supuestos siguientes:

a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) La provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas siempre que dichas vacantes hubieran sido objeto de previa convocatoria para su provisión por funcionarios.

Después, la Ley Foral 9/1992, de 23 de junio, de Presupuestos Generales de Navarra para 1992, en su Disposición Adicional 2ª, modificó el artículo 87 de la antes citada Ley del Estatuto del Personal, añadiendo como causas habilitantes para la contratación del personal en régimen administrativo temporal:

a) La sustitución de personal fijo.

b) La atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.

Esa redacción se incorporó al Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, conformando el artículo 88 del mentado texto, precepto que fue modificado por Ley Foral 21/1998, de Presupuestos Generales de Navarra para 1999, de forma que el referido artículo 88 pasa a regular los supuestos en los que las Administraciones Públicas de Navarra podrán contratar personal en régimen administrativo, en los siguientes términos:

a) Para la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) Para la sustitución del personal y la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas.

c) Para la atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas (regulación que se repite en el Decreto Foral 1/2002 que se dice infringido).

Toda esta nueva regulación supuso una ampliación de los supuestos de contratación administrativa establecidos con carácter general y evidencia las diferencias con el régimen común o estatal.

En efecto, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública no solamente no incluye en su artículo 1 al personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, sino, lo que es más importante, la Disposición Adicional Décimo Cuarta determina que esta Ley será de aplicación en Navarra en los términos establecidos en el artículo 149.1.18 CE, en la Disposición Adicional Primera de la norma fundamental y en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, cuyo artículo 49.1 b) que, como antes se dijo, otorga a Navarra la competencia exclusiva en materia de la función pública.

Por su parte, los artículos 2.1.c) del Decreto Foral 1/2002, de 7 de enero (actualmente derogado) y del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre (que lo sustituye), por los que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones Públicas de Navarra, y a los que ya nos hemos referido anteriormente, establecen los supuestos en los que se puede proceder a este tipo de contrataciones administrativas, siendo uno de ellos, como ya hemos dicho, el relativo a la "provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas".

De esta forma, es evidente que la regulación de la contratación administrativa en la Comunidad Foral de Navarra es más amplia que en el régimen común o estatal, si bien aquella deberá someterse a los postulados legales que posibilitan tales contrataciones. Así, y como hemos apuntado, es doctrina consolidada de esta Sala y por todos conocida, la que defiende la competencia de la jurisdicción social en casos en los que, bajo la apariencia de una contratación administrativa, se encubre una relación laboral o cuando la contratación administrativa no se ajustaba al cauce legal correspondiente.

Dicho lo anterior, es cierto que, en lo que ahora interesa, la demandante ha venido prestando sus servicios por cuenta del DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS SOCIALES del Gobierno de Navarra a través de la suscripción de un contrato administrativo temporal para la cobertura de una vacante. En concreto, el 18/04/2012 las partes suscribieron un contrato administrativo para la cobertura de la vacante identificada con el número NUM000, plaza de puesto de trabajo de Servicios Generales, en la Residencia El Vergel de Pamplona, de régimen funcionarial.

Pues bien, sobre la base fáctica plasmada en su hecho probado tercero (que aquí se da por enteramente reproducido) en relación con los distintos procesos administrativos llevados a cabo por la Administración demandada para la cobertura de la plaza ocupada por la demandante, la sentencia de instancia considera que, en aplicación de la doctrina jurisprudencial contenida en la sentencia del TJUE de 03/06/2021 y en la dictada por la Sala Cuarta del TS el 28/06/2021, la demandante mantiene con la parte demandada una relación laboral "fija" pues, pese a no negar que el contrato suscrito entre las partes fue inicialmente válido, es lo cierto que aquélla ha prestado sus servicios de forma ininterrumpida desde el año 2012, dando lugar a una contratación inusualmente larga.

A este respecto, y para determinar el carácter abusivo y, en definitiva, fraudulento de la contratación, debemos reconocer que la prueba practicada permite aseverar que la duración del contrato de la demandante con la parte que ahora recurre, debe considerase inusualmente larga, en aplicación de la doctrina jurisprudencial a la que antes nos hemos referido. De igual modo, la resolución de instancia califica la relación como una relación laboral "fija" al haber superado la demandante, aun sin haber obtenido plaza (hecho probado segundo), procesos selectivos para la cobertura de plazas fijas que posibilita confirmar, en aplicación de la doctrina del TS, la concurrencia de las exigencias de igualdad, mérito y capacidad preciso para el acceso a esa plaza.

Es cierto que tradicionalmente se ha venido declarando que la consecuencia de la contratación en fraude de ley o de carácter abusivo del contrato, era la declaración de la parte actora como personal "indefinido no fijo". Así, los Juzgados de lo Social de Navarra y esta Sala de lo Social, veníamos declarando que si en el contrato formalmente administrativo se identificaba el número de plaza vacante y la parte demandante había sido destinada a la cobertura temporal de dicha plaza vacante, realizando las tareas propias de esa categoría profesional y no otras, el contrato se ajustaba a las previsiones legales y los órganos judiciales del orden jurisdiccional social no éramos competentes para conocer de las cuestiones litigiosas que se planteaban en tal ámbito. También defendíamos que la superación del plazo de tres años para la inclusión de la plaza en la siguiente oferta pública de empleo, no trasformaba la relación en una vinculación indefinida no fija.

Sin embargo, esta Sala en resoluciones tales como las de 05/11/2020 (rec. 128/2020); 10/06/2021 (rec. 179/2021) o 11/11/2021 (rec.325/2021), entre otras, ha variado tal criterio en atención a los pronunciamientos del TJUE ( SSTJUE 19/03/2020, 11/02/2021, 03/06/2021 entre otras); o del TS en su sentencia de 28/06/2021.

El TJUE establece en sus resoluciones conclusiones tales como las siguientes:

-La cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión "utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada" incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público.

-Una normativa nacional que permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una plaza a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular, solo está justificada si la renovación de contratos tiene por objeto atender necesidades de carácter temporal y no cuando su objeto es atender necesidades de carácter permanente o duradero.

-La utilización de contratos de duración determinada para cubrir necesidades permanentes se opone a la premisa en la que se basa el Acuerdo Marco.

-La observancia de la cláusula 5.1.a) del Acuerdo Marco requiere que se compruebe que la renovación de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada trata de atender a necesidades provisionales, debiendo examinarse caso por caso todas las circunstancias del asunto.

-La normativa nacional ( artículo 70 del EBEP) fija un plazo de tres años para la organización de los procesos selectivos, plazo que permite, de manera indirecta, evitar perpetuar las relaciones temporales de trabajo de las personas que ocupan plazas vacantes. No obstante, ese plazo es variable e incierto al poder ser objeto de prórroga por diversos motivos, pudiendo llegar a permitir la renovación de contratos temporales para atender necesidades en realidad permanentes y duraderas. Por ello, aunque la normativa parece limitar formalmente la utilización de contratos de interinidad, no permite garantizar que su aplicación se ajuste a las exigencias de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, debiendo el Juez nacional comprobar estos extremos.

-Una normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos para cubrir de manera definitiva plazas ocupadas provisionalmente con una relación de servicio de duración determinada, pero que no garantiza que esos procesos se organicen efectivamente, no es adecuada para prevenir la utilización abusiva de la contratación temporal por parte del empleador.

-Una normativa nacional que prohíbe la asimilación de trabajadores contratados sobre la base de sucesivos contratos de interinidad a "trabajadores indefinidos no fijos" o la concesión de una indemnización, y no establece ninguna medida efectiva para prevenir y sancionar los abusos constatados respecto de trabajadores del sector público, no parece atenerse a las exigencias de la jurisprudencia del TJUE.

-Al aplicar el derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y la finalidad de la Directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue, lo que obliga a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva.

-Las consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada.

Por otro lado, la Sala Cuarta del TS, en su sentencia de 28/06/2021 (rcud. 3263/2019 ), examina la incidencia que sobre la decisión que dicta tiene la STJUE de 3 de junio de 2021 (Asunto C-726/19 ) y, en lo que ahora interesa, considera que, atendiendo a lo que el Tribunal europeo dispone, es necesario efectuar una nueva reflexión sobre algunos aspectos de su doctrina.

La reflexión a la que nos referimos es la siguiente, y transcribimos textualmente:

"1.- El contrato de interinidad por vacante es aquél que puede celebrarse para cubrir temporalmente un puesto de trabajo durante el proceso de selección o promoción para su cobertura definitiva. Se trata de un contrato a término, aunque de fecha incierta respecto de su finalización, en la medida en que su persistencia será la del tiempo que dure el proceso de selección o promoción para la cobertura definitiva de la plaza que, en el caso de las Administraciones Públicas, coincidirá con el tiempo que duren dichos procesos, de conformidad con la normativa específica que en cada caso será aplicable.

Desde antiguo, la jurisprudencia ha admitido la legalidad de este tipo contractual respecto de las administraciones públicas ( SSTS de 10 de julio de 2007, Rec. 3468/1995 ; de 9 de octubre de 1997, Rec. 505/1997 y de 3 de febrero de 1998, Rec. 400/1997 ), lo que implica la licitud y regularidad de la contratación, a través del contrato de interinidad, para ocupar plazas vacantes hasta que éstas sean cubiertas en propiedad del modo reglamentariamente establecido ( SSTS de 6 de octubre de 1995, Rec. 1026/1995 y de 1 de junio de 1998, Rec. 4063/1997 ; entre otras). Obviamente, la licitud de la contratación está supeditada a la existencia de vacante, de suerte que la ausencia de plaza vacante determina que la contratación efectuada se considere fraudulenta por inexistencia de causa que la justifique y, obviamente, el contrato se considere por tiempo indefinido y a jornada completa ( SSTS de 8 de junio de 1995, Rec. 3298/1994 y de 20 de junio de 2000, Rec. 4282/1999 ).

Técnicamente, dado que, por definición, el contrato se extiende hasta que la plaza vacante que ocupa el interino sea cubierta por el procedimiento legal o reglamentariamente establecido, mientras esto no ocurra estaremos en presencia de un único contrato y, en ningún caso, de contratos sucesivos, salvo que el trabajador sea cambiado a otra vacante. Sin embargo, esta visión, que pudiera considerarse técnicamente correcta y amparada por la jurisprudencia europea en la medida que son los Estados miembros a los que les corresponde determinar en qué condiciones los contratos de duración determinada se considerarán sucesivos ( STJUE de 1 de febrero de 2021, C-760/18 ), no es, sin embargo, coherente con la propia finalidad del Acuerdo Marco cuyo objetivo es, en todo caso, evitar los abusos en la materia.

Por ello, teniendo en cuenta que, en la interpretación del derecho interno, los órganos judiciales nacionales estamos obligados a garantizar el resultado perseguido por el Derecho de la Unión y que evitar el abuso en la contratación temporal constituye objetivo básico del mismo, la interpretación del contrato de interinidad debe tener en cuenta, además de los aspectos técnico jurídicos, la situación del trabajador interino, sus expectativas y la actividad desplegada por la Administración como entidad contratante.

Desde tal perspectiva, aun cuando el contrato haya cumplido los requisitos, previstos en el artículo 4.1 y 2.b RD 2720/1998, de 18 de diciembre , lo cual comporta que haya identificado la plaza, cuya cobertura legal o reglamentaria se pretende -cobertura que queda necesariamente vinculada al oportuno proceso de selección previsto legal o reglamentariamente-, no cabe duda de que una duración excesivamente larga del contrato de interinidad debida, exclusivamente, a la falta de actividad administrativa dirigida a la cobertura definitiva de la plaza debe ser tenida en cuenta como elemento decisivo en orden a la configuración de la decisión judicial sobre la duración del contrato. Igualmente, el no cumplimiento de las expectativas del trabajador contratado en orden a la duración de su contrato, expectativas que derivan de los tiempos ordinarios para la cobertura de la vacante que ocupa, y que deben ser tenidas en cuenta en la apreciación judicial de la situación y en la calificación de la propia contratación. También el hecho de que los trámites administrativos para la cobertura de la vacante se dilaten en el tiempo de manera innecesaria. Circunstancias todas ellas que obligan a prescindir de la idea de que estamos teóricamente ante un único contrato porque la realidad es que el efecto útil del contrato suscrito inicialmente ha perdido todo valor en atención al incumplimiento de las exigencias de provisión que toda vacante conlleva y de las indeseables consecuencias inherentes a tal situación cuales son la persistencia innecesaria en situación de temporalidad.

2.-Desde otra perspectiva, cabe también reflexionar sobre las diferentes normas presupuestarias que, a raíz de la crisis del 2008, paralizaron la convocatoria de ofertas públicas de empleo. Aunque la Sala nunca ha afirmado que las consecuencias de aquella crisis podían justificar la extensión de la contratación, si entendió que quedaba justificada aquella detención de convocatorias cuando las normas legales españolas ( artículos 3 RDL 20/2011 y 21 de las Leyes 22/2013 y 36/2014, entre otras) paralizaron las convocatorias públicas de empleo, dando así cumplimiento al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 2de marzo de 2012, tratando de garantizar, de esta forma, una adaptación continua y automática a la normativa europea a través de tales normas que perseguían continuar con el objetivo de garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española, y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.

La paralización de las ofertas públicas de empleo eran medidas al servicio de la estabilidad presupuestaria y del control del gasto pero, dado que impedían la convocatoria de vacantes que estaban ocupadas por trabajadores interinos, el cumplimiento de tales finalidades resulta dudoso ya que, con la convocatoria y subsiguiente ocupación de plazas vacantes cubiertas por trabajadores interinos, el gasto no se incrementa porque ya existía puesto que no se trataban de plazas de nueva creación sino de plazas que ya estaban cubiertas interinamente y que provocaban el mismo gasto que si hubieran estado cubiertas de forma definitiva. Por tanto, la justificación de la inactividad administrativa ya no resulta tan clara ya que, materialmente, tal inactividad no contribuía, ni directa ni indirectamente, a la sostenibilidad presupuestaria o a la contención del gasto público.

Y aquí es donde incide el pronunciamiento de la precitada STJUE de 3 de junio de 2021 (Asunto C-726/19 ), con el que se establece que consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Con esa conclusión el TJUE viene a alterar las consecuencias jurídicas derivadas de las previsiones contenidas en la normativa presupuestaria que hemos citado anteriormente -en las que se contemplaba la suspensión de los procedimientos de cobertura de las plazas vacantes en los organismos del sector público- , que hasta la fecha hemos considerado como el dato decisivo para entender justificada la dilación en el tiempo de los procesos de convocatoria y cobertura de vacantes, que legitimaban la concertación y el mantenimiento de los contratos de interinidad. Desaparece de esta forma la razón por la que nuestra anterior doctrina entendía justificada, en concretas y determinadas circunstancias ligadas a la vigencia temporal de las leyes presupuestarias citadas, la prolongada extensión de tales contratos, lo que necesariamente obliga a rectificarla en ese extremo.

3.-La conclusión de cuanto se lleva expuesto, tanto de nuestra propia y consolidada jurisprudencia, como de la aplicación de las conclusiones que se extraen de la doctrina del TJUE [ SSTJUE de 19 de marzo de 2020 (asuntos acumulados C-103/18 y C-429/2018 ) y de 11 de febrero de 2021, (M. V. y otros C-760/18 ), entre otras] debe conducir a precisar y rectificar la aplicación de nuestra doctrina, en el sentido expresado, para afirmar que , aun cuando el contrato de trabajo de interinidad por vacante haya cumplido los requisitos del art. 4.1 y 2.b RD 2720/1998 en los términos ya expuestos, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada -hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva- ha ocupado, en el marco de varios nombramientos o de uno sólo durante un período inusual e injustificadamente largo, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se deba al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante, ha de ser considerada como fraudulenta; y, en consecuencia, procede considerar que el personal interino que ocupaba la plaza vacante debe ser considerado como indefinido no fijo.

Con carácter general no establece la legislación laboral un plazo preciso y exacto de duración del contrato de interinidad por vacante, vinculando la misma al tiempo que duren dichos procesos de selección conforme a lo previsto en su normativa específica [ artículo 4.2 b) RD 2720/1998, de 18 de diciembre ), normativa legal o convencional a la que habrá que estar cuando en ella se disponga lo pertinente al efecto. Ocurre, sin embargo, que, en multitud de ocasiones, la norma estatal, autonómica o las disposiciones convencionales que disciplinan los procesos de selección o de cobertura de vacantes no establecen plazos concretos y específicos, para su ejecución. En tales supuestos no puede admitirse que el desarrollo de estos procesos pueda dejarse al arbitrio del ente público empleador y, consecuentemente, dilatarse en el tiempo de suerte que la situación de temporalidad se prolongue innecesariamente. Para evitarlo, la STJUE de 3 de junio de 2021 , citada, nos indica la necesidad de realizar una interpretación conforme con el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada incorporado como Anexo a la Directiva 1999/70/CE ; y, especialmente, nos compele a aplicar el derecho interno de suerte que se satisfaga el efecto útil de la misma, especialmente por lo que aquí interesa, del apartado 5 del citado Acuerdo Marco. En cumplimiento de tales exigencias esta Sala estima que, salvo muy contadas y limitadas excepciones, los procesos selectivos no deberán durar más de tres años a contar desde la suscripción del contrato de interinidad, de suerte que si así sucediera estaríamos en presencia de una duración injustificadamente larga.

Dicho plazo es el que mejor se adecúa al cumplimento de los fines pretendidos por el mencionado Acuerdo Marco sobre contratación determinada y con el carácter de excepcionalidad que la contratación temporal tiene en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, ese plazo de tres años es o ha sido utilizado por el legislador en bastantes ocasiones y, objetivamente, puede satisfacer las exigencias que derivan del apartado 5 del reiterado Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada. Así, ese es el límite general que tienen los contratos para obra o servicio determinado [ artículo 15.1 a) ET ]; constituye, también, el límite máximo de los contratos temporales de fomento al empleo para personas con discapacidad (Ley 44/2006, de 29 de diciembre) y ha sido usado por el legislador en otras ocasiones para establecer los límites temporales de la contratación coyuntural. Por otro lado, tres años es el plazo máximo en el que deben ejecutarse las ofertas de empleo público según el artículo 70 EBEP . La indicación de tal plazo de tres años no significa, en modo alguno, que, en atención a diversas causas, no pueda apreciarse con anterioridad a la finalización del mismo la irregularidad o el carácter fraudulento del contrato de interinidad. Tampoco que, de manera excepcional, por causas extraordinarias cuya prueba corresponderá a la entidad pública demandada, pueda llegar a considerarse que esté justificada una duración mayor".

De esta manera, la Sala Cuarta entiende, con carácter general, que una duración en la contratación temporal superior a tres años debe considerarse injustificadamente larga, lo que comporta que el trabajador interino pase, en principio, a ostentar la condición de indefinido no fijo, sin que el cómputo de este plazo pueda interrumpirse por normas presupuestarias sobre paralización de ofertas públicas de empleo, ya que la cobertura de vacantes cubiertas por trabajadores interinos no implica incremento presupuestario.

En el supuesto traído a enjuiciamiento, y teniendo en consideración las particularidades que concurren en el mismo, esta Sala, como hace la sentencia recurrida, no puede apreciar la excepción de incompetencia de jurisdicción planteada por la parte recurrente pues, pese a no apreciarse irregularidades en la contratación administrativa suscrita entre las partes, la duración de la contratación debe reputarse inusualmente larga.

El contrato administrativo suscrito entre las partes se formalizó el 18/04/2012 de conformidad con lo establecido en la normativa foral vigente. El contrato identifica la vacante ocupada por la demandante y en su desarrollo la actora desempeñó tareas propias del puesto de trabajo de "servicios generales" para el que fue contratada. Desde este punto de vista nadie niega la validez de tal contratación, contratación amparada en el supuesto habilitante legalmente establecido.

La declaración de la relación como "fija" que aprecia la sentencia del Juzgado se soporta, como ya hemos apuntado, no tanto en el carácter fraudulento de la contratación, cuanto en la consideración de que su duración ha sido larga en exceso y en consecuencia abusiva.

Efectivamente, el proceso de selección que afecta a la plaza ocupada por la demandante, ha superado sin justificación alguna el plazo de tres años al que hace referencia la jurisprudencia transcrita.

Ciertamente, tal y como consta en los hechos declarados probados de la resolución judicial de instancia (hecho probado tercero), por Resolución 1279/2013, de 10 de junio, del Director General de Función Pública, se acordó la convocatoria para la provisión mediante concurso de traslado de 58 vacantes de los puestos de trabajo de grupo o nivel E al servicio de la Administración Foral de Navarra y de sus organismos autónomos, en el que se incluía la vacante que venía ocupando la demandante desde abril de 2012. Cierto es, también, que por Resolución 751/2015, de 8 de abril, del Director General de Función Pública se puso fin al procedimiento de provisión mediante concurso de traslado de, finalmente, 63 vacantes al puesto de trabajo de nivel E, quedando vacante la plaza de la demandante. En este sentido, tiene razón la Administración demandada cuando en su escrito de recurso señala que el primer intento de cobertura de la plaza de la actora se produjo (sic) "al año de suscribir el contrato administrativo la demandante".

Sucede, sin embargo, que, no obstante este primer intento fallido de cobertura de la plaza en cuestión dentro de los tres años siguientes a la fecha de contratación administrativa de la demandante, no se vuelve a iniciar un nuevo proceso de cobertura de la plaza por ella ocupada hasta más de tres años después (incluso, más de seis años si el término de referencia se sitúa en la contratación de la actora). En concreto, tal y como consta en los hechos declarados probados (hecho probado tercero), no será sino hasta el Decreto Foral 53/2018, de 18 de julio, cuando se vuelva a aprobar una nueva oferta pública de empleo en la que se vuelva a incluir la plaza que hasta entonces venía siendo ocupada por la demandante. Es más, la correspondiente convocatoria para la provisión mediante concurso de traslado de las vacantes (incluida la de la actora) para el puesto de trabajo de servicios generales no se produjo hasta la publicación de la Resolución 1874/2019, de 24 de junio, de la Directora General de Función Pública. Aún así, la vacante ocupada por la actora quedó una vez más desierta. Es por ello que dicha vacante fue nuevamente incluida en una nueva convocatoria aprobada por la Resolución 768/2021, de 15 de marzo, de la Directora General de Función Pública.

Como puede apreciarse, la aprobación de la oferta de empleo público en la que por segunda vez se incluyó la plaza ocupada por la demandante no se llevó a cabo sino hasta el Decreto Foral 53/2018, de 18 de julio; esto es, transcurridos más de seis años desde la contratación de la demandante y/o, si se prefiere, transcurridos más de tres años desde la resolución que puso fin al primer intento de cobertura de la plaza. Por cuanto a este segundo período interesa, pudiera llegar a pensarse que la superación del plazo de tres años ha sido escasa y que, por ello, no puede apreciarse una voluntad incumplidora por parte de la Administración. Ha de tenerse en cuenta, sin embargo, que la aprobación de la convocatoria para la provisión de la plaza ocupada en este segundo intento no se produjo hasta el 24/06/2019, momento en el que la Directora General de Función Pública dictó la Resolución 1874/2019. De este modo, tanto la oferta de empleo público, como, evidentemente, la convocatoria para la provisión de plazas (efectuada once meses después de aquella oferta de empleo público), se han llevado a cabo superando en exceso el plazo al que antes nos hemos referido y, aun siendo cierto que, de manera excepcional y por causas extraordinarias, puede llegar a considerarse que esté justificada una duración mayor, no lo es menos que tal prueba corresponde a la Administración demandada y, a estos efectos, nada consta en el relato de hechos probados de la resolución controvertida.

A lo dicho no puede oponerse el criterio sostenido por esta Sala en las sentencias que la Administración recurrente cita en su escrito de recurso pues en ellas la situación analizada era completamente distinta. Básicamente, porque en todas ellas los respectivos procedimientos de cobertura reglamentaria de las plazas discutidas se iniciarion sin superar el plazo de tres años al que hace referencia la STS antes transcrita.

Por lo expuesto, la contratación de la demandante debe considerase abusiva y, en consecuencia, la jurisdicción social es la competente para conocer de la pretensión planteada. De ahí que el presente motivo de recurso y, con él, el recurso de suplicación interpuesto en su conjunto deba rechazarse.

TERCERO: En materia de costas, al no disponer la parte recurrente del beneficio de justicia gratuita, debemos condenarle a abonar al letrado impugnante de su recurso la cantidad de 800 euros en concepto de honorarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 235.1 LRJS.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación