Sentencia Social 329/2023 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Social, Rec. 244/2023 de 09 de octubre del 2023

PRIMERO: La sentencia de instancia, previa desestimación de la excepción de falta de acción, estimó la incompetencia del orden social de la jurisdicción para conocer de la demanda promovida por D. Blas, remitiendo a las partes a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Frente a este pronunciamiento se alza en suplicación la representación letrada del actor mediante la formulación de tres motivos.

En primer término, por el cauce del apartado a) del artículo 193 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, denuncia infracción del artículo 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 3.a) de la Ley 29/1998, de 3 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, artículos 1 y 2 a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social y los artículos correlativos del Estatuto de los Trabajadores , artículo 6.4 del Código Civil, 88 b) del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, artículos 2.2, 2.2, 5 y 6 del Decreto Foral 1/2002m de 7 de enero, por el que se regula la contratación de personal el régimen administrativo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, así como en los artículos 2.1 c), 2.2, 5 y 6 y Disposición Adicional 4ª del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, que desarrolla la anterior en materia de contratación de personal en régimen administrativo, así como su normativa de desarrollo la jurisprudencia relacionada, en el entendimiento de que no procede estimar la excepción de incompetencia de jurisdicción en cuanto el actor fue contratado para la cobertura de la vacante en su especialidad de Fabricación e Instalación de Carpintería y Muebles en el IES Marqués de Villena de Marcilla infringiendo los requisitos formales al no identificarse la vacante y recurrirse a dicha contratación durante más de tres años sin incluir la vacante en la OPE aprobada, por lo que estaríamos ante una relación laboral inusualmente larga. Y, en cuanto a los contratos siguientes, suscritos por supuestas necesidades de personal docente, tampoco constan esas necesidades nuevas ni se acredita la falta de personal. Por todo ello, concluye, las contrataciones administrativas del actor obedecen a necesidades permanentes del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, lo que determina el carácter laboral de la relación que vincula a las partes y la competencia del orden social de la jurisdicción.

SEGUNDO: Para dar respuesta al planteamiento efectuado por la parte recurrente en su recurso, la Sala considera que deben abordarse las siguientes cuestiones:

1.- Competencia para el conocimiento de la cuestión planteada.

Es de sobra conocido, y así hemos expuesto en sentencias de 25/09/2018 (rec. 246/18); 21/11/2019 (rec. 355/19); 05/11/2020 (rec. 218/20) o 10/06/21 (rec. 179/21) entre otras, que el tema de la incompetencia o competencia de la jurisdicción social para conocer de un asunto determinado, es una cuestión de orden público procesal que debe ser resuelta por este órgano judicial colegiado con libertad, sin sujetarse a los presupuestos y concretos motivos del recurso, sin someterse a los límites de la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia y con amplitud en el examen de toda la prueba practicada, para decidir -finalmente y con sujeción a derecho- sobre una cuestión cuya especial naturaleza la sustrae al poder dispositivo de las partes ( Sentencias Tribunal Supremo 23 de octubre de 1989 , 5 de marzo , 6 de abril , 17 de mayo y 11 de julio de 1990 , entre otras).

A este respecto, también debemos recordar que la calificación jurídica que merezca la relación mantenida entre las partes no viene condicionada por la denominación que se le atribuya o por la opinión que al respecto puedan manifestar los propios interesados pues, como establece la doctrina jurisprudencial, los contratos tienen la naturaleza jurídica que se deriva de su contenido obligacional, independientemente de la denominación que le otorguen los intervinientes ( sentencia Tribunal Supremo 21 de junio de 1990 ) debiendo estarse para determinar su auténtica naturaleza a la realidad de su contenido manifestado por los actos realizados en su ejecución, lo que debe prevalecer sobre el "nomen iuris" empleado por los contratantes ( Sentencia Tribunal Supremo 23 de octubre de 1989 ); siendo así que la determinación del carácter laboral o no de la relación que une a las partes, no es algo que quede a la libre disposición de éstas, sino que es una calificación que debe surgir del contenido real de los requisitos que legalmente delimitan el tipo contractual ( Sentencias Tribunal Supremo de13 de diciembre de 1985 , 18 de abril y 21 de julio de 1988 , y 5 de julio de1990 ).

Esta Sala, en sentencia de 21 de julio de 2009, con criterio reiterado en otras posteriores como las de 10 y 12 de enero de 2011, 24 de febrero, 14 de abril de 2011 o 18 de junio de 2012, afirma (en aplicación de una doctrina consolidada del Tribunal Supremo: SSTS 4 de diciembre de 1998, 3 de junio de 1999, y otras) que la procedencia de la contratación administrativa queda condicionada a la concurrencia del presupuesto material sustantivo que la habilita, sin que -en consecuencia- la Administración Foral goce de una facultad arbitraria de fijar el contenido de los contratos de arrendamiento de servicios en la contratación de su personal, amparándose formalmente en la normativa administrativa, pues sí la prestación de servicios se ha efectuado sobre la base de un contrato de trabajo efectivo, fuera cual fuera la forma del mismo, la relación no queda excluida del régimen laboral en virtud del artículo 1.3 a) del Estatuto de los Trabajadores . De esta forma, el orden jurisdiccional social será competente para conocer de las acciones ejercitadas siempre y cuando un contrato formalmente administrativo encubra, por ser fraudulento, la realidad de una relación laboral. En tal sentido, y como bien se refleja en la sentencia recurrida, debe tenerse en cuenta que la adecuación del contrato administrativo a las previsiones legales, en cuanto a su objeto y a su forma, no excluye que puedan presentarse supuestos de fraude de ley, lo que exige constatar si se produce o no una desviación del cauce administrativo legalmente previsto para la contratación y, específicamente, la adecuación del objeto concreto del contrato a las previsiones normativas.

En definitiva, la validez de la contratación administrativa queda limitada a los concretos supuestos previstos en la normativa aplicable y con los límites que esta misma normativa establece.

Así, y en atención al contenido del recurso y al contenido del escrito de impugnación al mismo, esta Sala debe analizar si la relación -formalmente administrativa- existente entre los litigantes, se corresponde materialmente con ella o encubre una vinculación laboral por incumplirse los requisitos y exigencias precisos para apreciar su validez.

Solo después del mencionado examen será posible determinar la naturaleza real de la contratación existente entre los litigantes y, solo entonces, podremos establecer si la competencia para el conocimiento de la cuestión planteada debe atribuirse al orden social de la jurisdicción o a los órganos judiciales del orden jurisdiccional contencioso administrativo.

Por lo dicho, y encontrándose la cuestión competencial, indisolublemente unida al fondo del asunto, la Sala debe dar respuesta al resto de motivos suplicatorios planteados y, fundamentalmente, a aquel en el que se defiende la falta de validez de la contratación formalmente administrativa existente entre las partes, para así determinar si la decisión adoptada en la instancia, estimatoria de la excepción de incompetencia de jurisdicción, es ajustada o no a derecho.

2.- Contratación administrativa por las Administraciones Públicas de Navarra: alcance.

Pues bien, es sabido y así lo ha expuesto esta Sala en innumerables ocasiones, que la Administración Pública de Navarra tiene potestad para poder contratar administrativamente aplicando -para ello- lo resuelto por el TC en su Sentencia de 20/09/1990 (dictada en conflicto positivo de competencia entre el Gobierno de la Nación y el Gobierno de Navarra), en donde se concluye que la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra -LORAFNA- en su artículo 49.1 b) otorga a esta Comunidad Foral competencia exclusiva en materia de función pública, con respeto siempre de los derechos y deberes esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos.

Así, el artículo 87 de la, actualmente derogada, Ley Foral 13/1983, de 30 de marzo , reguladora del Estatuto de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, contemplaba la contratación administrativa en los supuestos siguientes:

a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) La provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas siempre que dichas vacantes hubieran sido objeto de previa convocatoria para su provisión por funcionarios.

Después, la Ley Foral 9/1992, de 23 de junio, de Presupuestos Generales de Navarra para 1992, en su Disposición Adicional 2ª, modificó el artículo 87 de la antes citada Ley del Estatuto del Personal, añadiendo como causas habilitantes para la contratación del personal en régimen administrativo temporal:

a) La sustitución de personal fijo.

b) La atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas.

Esa redacción se incorporó al Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, conformando el artículo 88 del mentado texto, precepto que fue modificado por Ley Foral 21/1998, de Presupuestos Generales de Navarra para 1999, de forma que el referido artículo 88 pasa a regular los supuestos en los que las Administraciones Públicas de Navarra podrán contratar personal en régimen administrativo, en los siguientes términos:

a) Para la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) Para la sustitución del personal y la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas.

c) Para la atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas (regulación que se repite en el Decreto Foral 1/2002 que se dice infringido).

Por otro lado, el artículo 6 del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas de Navarra, al contemplar el contrato de atención a nuevas necesidades de personal docente en el Departamento de Educación, se refiere a ellos como contratos que se celebran para atender adecuadamente las nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas en cada centro docente o programa educativo, siempre que se acredite la insuficiencia de personal para hacer frente a las mismas, de conformidad con lo que para cada curso académico se determine según la planificación educativa, exigiéndose también que en el expediente de contratación se acredite la concurrencia de los hechos determinantes que integran los elementos definidos legalmente, esto es, la existencia de nuevas necesidades y la insuficiencia de personal fijo para su atención.

Toda esta nueva regulación supuso una ampliación de los supuestos de contratación administrativa establecidos con carácter general y evidencia las diferencias con el régimen común o estatal.

En efecto, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública no solamente no incluye en su artículo 1 al personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, sino, lo que es más importante, la Disposición Adicional Décimo Cuarta determina que esta Ley será de aplicación en Navarra en los términos establecidos en el artículo 149.1.18 CE, en la Disposición Adicional Primera de la norma fundamental y en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, cuyo artículo 49.1 b) que, como antes se dijo, otorga a Navarra la competencia exclusiva en materia de la función pública.

Por su parte, los artículos 2.1.c) del Decreto Foral 1/2002, de 7 de enero (actualmente derogado) y del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre (que lo sustituye), por los que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones Públicas de Navarra, y a los que ya nos hemos referido anteriormente, establecen los supuestos en los que se puede proceder a este tipo de contrataciones administrativas, siendo uno de ellos, como ya hemos dicho, el relativo a "la atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas".

De esta forma, es evidente que la regulación de la contratación administrativa en la Comunidad Foral de Navarra es más amplia que en el régimen común o estatal, si bien aquella deberá someterse a los postulados legales que posibilitan tales contrataciones. Así, y como hemos apuntado, es doctrina consolidada de esta Sala y por todos conocida, la que defiende la competencia de la jurisdicción social en casos en los que, bajo la apariencia de una contratación administrativa, se encubre una relación laboral o cuando la contratación administrativa no se ajustaba al cauce legal correspondiente.

3.- Circunstancias concurrentes en la contratación de la demandante.

Del inalterado relato de hechos probados que contiene la sentencia recurrida se desprende que el demandante ha venido prestando servicios por cuenta y bajo la dependencia del Departamento de Educación de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, desde el 23 de septiembre de 2002 como Profesor Técnico de Formación Profesional de la especialidad de Fabricación e Instalación de Carpintería y Mueble.

La relación entre las partes se instrumentalizó a través de la suscripción de diversos contratos administrativos. En concreto, entre el 23 de septiembre de 2002 y el 9 de septiembre de 2005 suscribió dos contratos, prestando servicios en la misma especialidad en el IES de Carcastillo. Después se firmaron 4 contratos administrativos temporales por vacante entre el 10 de septiembre de 2007 y el 9 de septiembre de 2011 y otros 11 por necesidades de personal docente (10-9-11 a 9-9-21), todos ellos en el IES de Marcilla. Entre el 03/02/2011 y el 02/02/2015 formalizaron un total de 12 contratos administrativos de sustitución al amparo de lo previsto en el artículo 88.b) y ss. del Estatuto del Personal al Servicios de las Administraciones Públicas de Navarra. En estos contratos, y como consta probado (hecho segundo), se identificó la causa de la contratación, así como la persona la que la demandante sustituyó.

Pues bien, en relación con los primeros contratos formalizados entre los litigantes, los mismos no pueden ser analizados al haberse producido una interrupción de dos años en la prestación de servicios.

En los contratos por vacante no es posible advertir desviación alguna en relación con el cauce formal y material empleado por la Administración para hacer frente a las necesidades de sustitución de personal que en ellos se establecen, además de que, como apunta la Juzgadora, no se discute su validez. Por otro lado, y en lo atinente a los contratos suscritos a partir de septiembre de 2011, éstos fueron formalizados al amparo del artículo 88.c) del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y del artículo 6 del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones Públicas de Navarra, normativa ésta a la que hemos hecho referencia en razonamientos anteriores.

Como se deja constancia en el hecho probado cuarto de la decisión controvertida, obran en autos los expedientes administrativos referidos a las contrataciones del demandante para la atención de necesidades de personal. Los expedientes constan en la propuesta de formalización de los contratos formulada por la Jefatura de la Sección de Personal, apareciendo igualmente el informe favorable de la Dirección General de función pública y la resolución de la Dirección de RRHH del Departamento de Educación por la que se autorizan las contrataciones temporales en régimen administrativo del personal docente para cada curso académico.

A su vez, la sentencia del Juzgado tiene por reproducido el informe del Servicio de Inspección Educativa relativo a la contratación del demandante y a las necesidades de personal docente en la especialidad. El contenido de este informe no se ha cuestionado por la parte recurrente, y en él se establecen los criterios para definir las necesidades de personal docente, y las razones por las que no se ha podido cubrir la plaza de la especialidad con personal funcionario.

De este modo, y en atención a la prueba practicada, lo que se constata es que el demandante ha estado contratado por la parte demandada para atender a necesidades de personal docente debidamente justificadas. Estas necesidades son distintas en cada curso escolar y varían en atención a circunstancias concretas como pueden ser: la demanda de alumnos, la existencia de jubilaciones, la falta de ingreso de nuevo personal, la recolocación por traslado de personal fijo etc... Los contratos no han superado el plazo de un año previsto normativamente y responden a la causa de la contratación, que no es otra que hacer frente a la insuficiencia acreditada de personal fijo para hacer frente a las necesidades causa de la asunción de voluntades, circunstancias, todas ellas, que impiden apreciar razones para negar la validez a las contrataciones administrativas llevadas a cabo y que hacen recaer sobre los órganos judiciales del orden contencioso administrativo de la jurisdicción, la competencia para conocer de la cuestión planteada.

En definitiva, en el supuesto traído a enjuiciamiento, al igual que en otros resueltos por la Sala en los que hemos admitido la falta de jurisdicción de este orden social para el conocimiento del asunto, el Gobierno de Navarra, a través del Informe del Servicio de Inspección Educativa (que el hecho probado sexto da por reproducido) y al referirse a la contratación del demandante, explica la existencia de variaciones en las necesidades de la plantilla en lo atinente al funcionamiento de la especialidad.

De este modo, se ha acreditado que en cada curso van variando las necesidades docentes y que las Resoluciones del Director de Recursos Humanos justifican suficientemente las contrataciones anuales en función de la demanda de alumnos, la recolocación del personal fijo por traslados, jubilaciones, falta de ingreso de nuevo personal fijo como consecuencia de la ausencia de oferta de empleo docente o por los cambios en la formación profesional derivados de la aplicación de la LOMCE.

Lo dicho permite concluir que las contrataciones administrativas formalizadas entre los litigantes se ajustan a derecho y tienen amparo en la normativa que las hace posible, concretamente en el artículo 88.c) del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y el artículo 6 del Decreto Foral 68/2009, al que antes hemos hecho también referencia.

Por lo expuesto, y como hemos apuntado, consideramos -en consonancia con el criterio de instancia- que debe desestimarse el recurso por cuanto las circunstancias concurrentes no permiten confirmar la presencia de fraude en la contratación determinante para la establecer la competencia de los órganos jurisdiccionales del orden social para conocer de la cuestión planteada. Y es que, repetimos, el demandante ha estado contratado para atender las necesidades de personal docente debidamente justificadas, necesidades que son nuevas cada curso por cuanto varían dependiendo de las circunstancias expuestas, y la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas según lo determinado en la planificación educativa. Los contratos no han superado el plazo de un año previsto en la normativa. Los informes y resoluciones que conforman los expedientes administrativos relativos a las contrataciones de la demandante ponen de manifiesto la necesidad de contratación, circunstancias que, debidamente acreditadas, permiten rechazar la conclusión de que las necesidades eran permanentes pues en cada año escolar estas circunstancias varían.

Lo anteriormente razonado determina la desestimación del primer motivo, en el que se cuestionaba la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, haciendo innecesario el examen del resto de los motivos esgrimidos.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.