Anexo �nico Circular 1/2010, condiciones de explotación de redes y prestación de servicios de comunicaciones electrónicas por las Administraciones Públicas

1) La Ley 32/2003, de 3 de noviembre de 2003, General de Telecomunicaciones, en su artículo 48.3.e), establece como función de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones en el ámbito de su objeto, adoptar las medidas necesarias para salvaguardar la pluralidad de oferta de servicios, el acceso a las redes públicas de comunicaciones electrónicas por los operadores, la interconexión de las redes y la explotación de red en condiciones de red abierta, y la política de precios y comercialización por los prestadores de los servicios. De igual forma, tiene atribuidas entre sus funciones el establecimiento y supervisión de las obligaciones específicas que hayan de cumplir los operadores en los mercados de telecomunicaciones (artículo 48.2 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones) y la imposición a las Administraciones Públicas de condiciones especiales que garanticen la no distorsión de la libre competencia (artículo 8.4 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones).

A estos efectos y sobre las materias indicadas, la Comisión podrá dictar instrucciones dirigidas a los operadores que actúen en el sector de comunicaciones electrónicas, que serán vinculantes una vez notificadas o, en su caso, publicadas en el «Boletín Oficial del Estado».

2) Esta Comisión, en el ejercicio de las competencias que la normativa vigente le ha atribuido en materia de salvaguarda de la competencia en los mercados e imposición de condiciones a las Administraciones Públicas, con fecha 25 de junio de 2009, adoptó un acuerdo por el que se aprobó sacar a consulta pública el «Informe sobre determinadas propuestas regulatorias en relación con la explotación de redes públicas inalámbricas basadas en la utilización de dominio público radioeléctrico a través de frecuencias de uso común (wifi) y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas sobre las mismas por las Administraciones Públicas».

El objetivo de esta Consulta fue plantear distintas soluciones que permitiesen clarificar los escenarios en que se desenvuelven las Administraciones Públicas de forma que, no sólo no se desincentive la demanda, sino que constituyan una puerta de entrada a nuevos usuarios que impulse la actividad de los operadores privados.

En las respuestas recibidas a la consulta, se puso de manifiesto la necesidad de un marco regulatorio más definido que permitiera conocer a los distintos agentes el ámbito concreto en el que pudieran desarrollar sus actividades sin afectar a la competencia en el mercado. Mediante Resolución de 25 de marzo de 2010, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones aprobó las conclusiones de dicha consulta (en adelante, las Conclusiones), proponiéndose la elaboración de una Circular en donde se concretasen las distintas formas de participación de las Administraciones Públicas en el mercado y su régimen regulatorio.

3) El artículo 6.2 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, exige la notificación a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, por las personas físicas o jurídicas que pretenden explotar redes públicas o prestar servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, de su intención de llevar a cabo estas actividades y prevé una excepción al régimen general de notificación de los operadores; se trata de aquellas entidades que realicen sus actividades en régimen de autoprestación.

4) Esta obligación también se impone a las Administraciones Públicas y a las entidades por ellas controladas directa o indirectamente. Así, cuando una Administración Pública tenga intención de prestar un servicio de comunicaciones electrónicas al público en general deberá notificar dicha circunstancia en cumplimiento del artículo 6.2 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, acompañada de la documentación prevista en el artículo 5.5 del Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de usuarios, aprobado por Real Decreto 424/2005, de 15 de abril. Al igual que para el resto de los operadores, se excluyen de la obligación de notificación, los servicios de comunicaciones electrónicas que se realicen en régimen de autoprestación.

Entre la información que deberá acompañar a la notificación, el apartado 5.º del artículo 5.5.d) del Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de usuarios, aprobado por Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, incluye la «oferta de servicios y su descripción comercial».

5) El concepto de autoprestación no ha sido definido en ninguna norma siendo la práctica decisoria de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones la que ha contribuido a perfilarlo.

En la presente Circular se recoge la definición de lo que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones entiende que es la explotación de redes y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas en régimen de autoprestación. En estos casos, no será necesario notificar la actividad para su inscripción en el Registro de Operadores, no estando sometidos a las previsiones del artículo 8.4 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones.

6) No obstante tratarse de prestación a terceros, se considera aplicable el régimen de la autoprestación y, por tanto, se excluye la obligatoriedad de notificación a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y de inscripción en el Registro de operadores del servicio general de acceso a Internet en bibliotecas. Y ello habida cuenta de i) la evidente vinculación del servicio de acceso a Internet prestado en las bibliotecas con los fines de promoción de la cultura y el conocimiento que le son propios, teniendo las bibliotecas como obligación legal específica suministrar el servicio de acceso a la información a través de Internet al disponer la Ley 10/2007, de 22 de junio, de la lectura, del libro y de las bibliotecas en el artículo 13, apartado 4 que «4. Se consideran servicios básicos de toda biblioteca pública los siguientes: (…) d) Acceso a la información digital a través de Internet o las redes análogas que se pueden desarrollar, así como la formación para su mejor manejo»; ii) el servicio resulta indispensable para cumplir sus fines y siempre que los usuarios acrediten su vinculación con el servicio mediante algún documento que permita su identificación; iii) la nula incidencia en el mercado que, por ello, tiene el servicio de acceso a Internet prestado desde las bibliotecas.

7) Las Administraciones Públicas, cuando actúen como operadores de redes y/o prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas, están sujetas a todas las obligaciones exigibles, con carácter general, a los operadores que explotan redes públicas y prestan servicios disponibles para el público y recogidas en distintas normas en aspectos tales como protección y conservación de datos, interceptación de llamadas y la seguridad de las comunicaciones, entre otras.

8) A diferencia del resto de los operadores, el artículo 8.4 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones sujeta específicamente la explotación de redes o la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas por las Administraciones Públicas, directamente o a través de sociedades en cuyo capital participen mayoritariamente, a lo dispuesto en esta Ley y sus normas de desarrollo. Estas actividades se realizarán con la debida separación de cuentas y con arreglo a los principios de neutralidad, transparencia y no discriminación. Asimismo, prevé que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones podrá imponer condiciones especiales que garanticen la no distorsión de la libre competencia.

9) Desde el año 1998, las telecomunicaciones han dejado de ser servicios públicos para pasar a ser calificados como servicios de interés general y, por tanto, las Administraciones Públicas deberán llevar a cabo su actividad en esta materia en las mismas condiciones que el resto de los operadores, es decir, siguiendo el principio del inversor privado en una economía de mercado.

Los elementos que conforman este principio han sido concretados por la práctica comunitaria; sin embargo, no existe ninguna norma que defina lo que se entiende por tal. Teniendo en cuenta los criterios asentados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (1), podría definirse como inversor privado en una economía de mercado a aquél que realiza una actividad económica (2) de acuerdo con los parámetros de cualquier operador con intereses comerciales, es decir, que financie su actividad a través de sus propios ingresos. Debe tener un plan de negocio en el que los ingresos permitan cubrir los costes obteniendo beneficio razonable de acuerdo a como lo haría una empresa media y bien gestionada.

Con el objeto de que las Administraciones Públicas puedan determinar con facilidad cuándo su actuación no afecta a la libre competencia por respetar el principio del inversor privado en una economía de mercado, esta Circular concreta los criterios que va a aplicar la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones para su comprobación. A estos efectos, cobra especial relevancia el plan de negocio el cual debe incorporar todos los costes, recurrentes y no recurrentes, en que el operador incurrirá para la prestación de los servicios, con el dimensionamiento previsto, debiendo los ingresos responder a los propios de la prestación competitiva de los servicios de que se trate. La realización de una actividad de telecomunicaciones ajustándose a estos criterios supondrá su sujeción al principio de inversor privado. En caso contrario, deberán cumplirse los trámites previstos para los supuestos de explotación de redes y prestación de servicios de comunicaciones electrónicas sin sujeción a dicho principio.

10) Los ingresos a obtener han de ser compatibles con los habitualmente existentes en una economía de mercado y, de manera prioritaria, derivar de la existencia de un precio a satisfacer por los usuarios. Ahora bien, ello puede coexistir con otras formas de financiación, como la publicidad o el patrocinio, figuras respecto de las cuales esta Comisión ha manifestado su conformidad bajo determinadas condiciones. Esta Circular recoge, con carácter no exhaustivo, las condiciones básicas para su realización de forma que no se utilice esta vía para el desvío de fondos públicos por medio de publicidad de entidades que disfrutan de financiación pública, o de publicidad institucional o patrocinio de la propia Administración que ejerce el control sobre el operador correspondiente. En todo caso, el precio de la publicidad o patrocinio deberá estar orientado al mercado de forma que resulte asimilable el precio que se paga por los mismos en otras plataformas equivalentes.

(1) Sentencia Calafiori de 30 de marzo de 2006 (C-451/03).

(2) «A este respecto, la jurisprudencia indica que constituye una actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de junio de 1987, Comisión/Italia, 118/85, Rec. p. 2599, apartado 7, y sentencia Aéroports de Paris/Comisión, citada en el apartado 66 supra, apartado 107.).»

11) Cuando las Administraciones Públicas presten servicios o exploten redes sin sujeción al principio de inversor privado si dicha prestación lleva implícita una Ayuda de Estado, el proyecto habrá de ser notificado a la Comisión Europea. Teniendo en cuenta que, en estos casos, concurren competencias tanto de la Comisión Europea como de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, debe articularse un procedimiento que garantice que esta Comisión puede cumplir con su obligación de ejercer las competencias que tiene atribuidas, con carácter irrenunciable, ex artículo 8 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, y 4 del Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de usuarios, sin interferir en las que son exclusivas de la Comisión Europea en materia de ayudas públicas y, todo ello en beneficio de la seguridad jurídica de los operadores; con este fin, la presente Circular articula un procedimiento análogo al establecido por la propia Comisión Europea en sus «Directrices comunitarias para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha» de manera que cuando la notificación a la Comisión Europea sea obligatoria, deberá notificarse preceptivamente con carácter previo a esta Comisión, a fin de que, por la misma, se determinen las condiciones que se considera necesario imponer para, en cumplimiento de lo dispuesto en el citado artículo 8 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, garantizar la no distorsión de la libre competencia.

12) La Comisión Europea ha examinado si la prestación de un servicio de acceso a Internet limitado a páginas web de las Administraciones Públicas constituía Ayuda de Estado. Así, en la Decisión relativa al proyecto Wifi de la ciudad de Praga (3) la Comisión Europea no apreció la existencia de Ayuda de Estado puesto que, entre otros aspectos, consideró que el hecho de que sólo iban a ser accesibles contenidos de servicios públicos y del sector público a través de la red excluía su carácter de actividad comercial y, por tanto, esa Administración Pública no fue considerada por la Comisión Europea empresa en el sentido del artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (4) y la actividad no se calificó como Ayuda de Estado.

Siguiendo las directrices establecidas por la Comisión Europea, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones ha analizado la posible incidencia del servicio de acceso a Internet limitado a páginas web municipales y ha considerado que su prestación puede realizarse por tiempo ilimitado sin exigirse contraprestación económica por parte de los usuarios y sin sujetarlo a condiciones especiales.

13) Más allá de la anterior excepción, para determinar los potenciales efectos en el mercado de los servicios que se pretenda prestar es necesario determinar, entre otras, la existencia, o no, en el mercado de ofertas competitivas de servicios sustitutivos en la actualidad o en un futuro próximo. A estos efectos, esta Comisión ha realizado un análisis sobre el grado de sustituibilidad de los servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público que potencialmente se pueden prestar mediante una red inalámbrica que utiliza bandas de uso común con los servicios minoristas de banda ancha y telefonía, tanto fijos como móviles prestados actualmente por los operadores privados, por ser aquéllos los que, en relación con la intervención de las Administraciones Públicas en la actividad de telecomunicaciones, más actuaciones han exigido a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones. En este análisis se establecen las limitaciones a las que debe sujetarse la explotación de redes o la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas sin sujeción al principio del inversor privado para que no afecten a la libre competencia.

14) En los supuestos señalados en el párrafo anterior, no parece adecuado establecer un plazo que limite la prestación de estas actividades en esas condiciones. No obstante, la incidencia de las mismas en el mercado debe ser controlada periódicamente, de forma tal que si se produjera un cambio en las condiciones de prestación y/o en la situación de mercado que modificase la sustituibilidad de estos servicios, esta Comisión adopte las medidas oportunas.

(3) NN 24/2007.

(4) Tras la entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009 del Tratado de Lisboa, los artículos 87 y 88 del TCE han pasado a ser los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

15) Fuera de los anteriores supuestos, la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas sin sujeción al principio del inversor privado puede suponer para los operadores privados una reducción drástica de sus ingresos, desincentivando inversión e innovación en redes y, consecuentemente, los consumidores verían reducida la posibilidad de disfrutar a largo plazo de mejores servicios y precios. Por ello, si se pretendiera dar otro tipo de servicios, habrán de evaluarse caso por caso, realizando un específico análisis de sustituibilidad y, sólo si del mismo resultara nula afectación a la competencia, podrá aceptarse la prestación del servicio sin sujeción a ninguna condición. Para la realización de este análisis resulta fundamental recabar la opinión de los operadores que prestan o podrían prestar servicios análogos en la zona que pretende cubrir la Administración Pública, por lo que las Administraciones habrán de realizar, con carácter previo a la comunicación a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones una consulta pública que permita que todos aquéllos opinen sobre cómo afectará el proyecto al mercado.

16) A través de la presente Circular, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones concreta las condiciones para la prestación de servicios o la explotación de redes por las Administraciones Públicas, a las que hacen referencia, de forma genérica, los artículos 8.4 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, y 4.1 del Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de usuarios, aprobado por Real Decreto 424/2005, de 15 de abril. Por tanto, su incumplimiento está tipificado en la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, cuyo régimen sancionador le es de directa aplicación.

17) Las Administraciones Públicas pueden también distorsionar la competencia, perjudicando así en el medio plazo la pluralidad de ofertas, en los casos en que, no prestando servicios directamente, conceden ayudas públicas a operadores para que lo hagan. En estos casos, es necesaria, en principio, la autorización por parte de la Comisión Europea. Sin perjuicio de lo anterior, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones puede, de conformidad con lo establecido en el artículo 48.3 e) de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, adoptar las medidas necesarias para salvaguardar la pluralidad de oferta del servicio, lo que podría incluir la imposición de obligaciones a los perceptores de las ayudas si se entiende que las mismas distorsionan la competencia perjudicando por tanto la pluralidad de oferta del servicio. A fin de evitar la inseguridad jurídica que podría generar la hipotética imposición de dichas obligaciones a posteriori y para conseguir la mayor coordinación posible con la Comisión Europea en los casos en que su actuación sea preceptiva, resulta más proporcional exigir que previamente a la notificación en su caso a la Comisión Europea y, en todo caso, a la concesión de las ayudas, se notifique el proyecto a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a fin de que ésta pueda emitir un informe sobre la distorsión a la competencia que la ayuda podría generar y las condiciones que, en su caso, evitarían la misma. Todo ello sin perjuicio de que, si posteriormente cambiaran las circunstancias, pueda siempre la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones adoptar las medidas que sean preceptivas en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 48.3 e) de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones.

18) Teniendo en cuenta todo lo anterior, con fecha 8 de abril de 2010, el Presidente del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones dictó una Orden a fin de iniciar un procedimiento para la elaboración de una Circular cuyo objetivo es el establecimiento de las condiciones de explotación de redes publicas de comunicaciones electrónicas y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas por las Administraciones Públicas.

19) En virtud de todo lo anterior, oídas la Comisión Europea, la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información y la Comisión Nacional de la Competencia y de conformidad con la habilitación competencial prevista en los artículos 8.4 y 48.3.e) de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre de 2003, General de Telecomunicaciones, en el artículo 20 del Reglamento de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, aprobado por el Real Decreto 1994/1996, de 6 de septiembre, y en el artículo 26 del Texto Consolidado del Reglamento de Régimen Interior de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, aprobado por Resolución de su Consejo de fecha 20 de diciembre de 2007 (BOE de 31 de enero de 2008), y modificado posteriormente por Resolución el 29 de abril de 2008 (BOE de 12 de junio de 2008),

Esta Comisión ha dispuesto,