Articulo 2 debe Guía técnica sobre la aplicación del principio de «no causar un perjuicio significativo» en virtud del Reglamento relativo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

En esta sección se facilitan orientaciones sobre ciertos aspectos fundamentales de la evaluación según el principio DNSH: el que todas las medidas deban abordarse como parte de la evaluación según el principio DNSH (sección 2.1), aunque para ciertas medidas dicha evaluación pueda adoptar una forma simplificada (sección 2.2); la pertinencia de la legislación medioambiental de la UE y de las evaluaciones de impacto (sección 2.3); los principios rectores fundamentales de la evaluación (sección 2.4); y la aplicabilidad de los criterios técnicos de selección del Reglamento de taxonomía (sección 2.5).

2.1. Todas las medidas deben abordarse en el marco de la evaluación según el principio DNSH

Los Estados miembros deben someter todas y cada una de las medidas (7) de su PRR a una evaluación según el principio DNSH. De acuerdo con el Reglamento del MRR, ninguna medida de un PRR debe causar perjuicio significativo a los objetivos medioambientales, y la Comisión no puede emitir una evaluación positiva del PRR si una o más medidas no cumplen con el principio DNSH. En consecuencia, los Estados miembros deben facilitar una evaluación individual según el principio DNSH para cada medida dentro de cada componente del plan (8). Por lo tanto, la evaluación no debe llevarse a cabo a nivel del plan en general ni de los componentes individuales de este, sino a nivel de las medidas. Este punto se aplica igualmente a las medidas que se considera contribuyen a la transición ecológica y a las demás medidas incluidas en los PRR (9).

Los Estados miembros deben evaluar tanto las reformas como las inversiones. En el marco del MRR, los Estados miembros deben proponer paquetes de medidas coherentes, que incluyan tanto reformas como inversiones (según lo previsto en el artículo 14, apartado 1, del Reglamento del MRR). La evaluación según el principio DNSH debe aplicarse no solamente a las inversiones, sino también a las reformas. Si bien las reformas ejecutadas en algunos sectores, como la industria, el transporte y la energía, pueden contribuir a la transición ecológica de manera significativa, también pueden conllevar un riesgo significativo de perjudicar a varios objetivos medioambientales en función de su diseño (10). Por otra parte, es probable que las reformas en otros sectores (por ejemplo, la educación y formación, la administración pública, y las artes y la cultura) entrañen un riesgo limitado de perjuicio medioambiental (véase el enfoque simplificado en las secciones 2.2 y 3), independientemente de su posible contribución a la transición ecológica, que podría ser, con todo, significativa. La presente guía pretende ayudar a los Estados miembros a someter las inversiones y reformas a la evaluación según el principio DNSH. El hecho de que esta evaluación deba aplicarse a las reformas no debería ser óbice para incluir en los PRR reformas de gran calado en materia de industria, transporte y energía, pues dichas medidas albergan un enorme potencial de cara a impulsar la transición ecológica y fomentar la recuperación.

2.2. En relación con algunas medidas, la evaluación según el principio DNSH puede adoptar una forma simplificada

Si bien todas las medidas deben someterse a una evaluación según el principio DNSH, puede adoptarse una estrategia simplificada para aquellas que no tengan un efecto previsible, o cuyo efecto previsible sea insignificante, en todos o alguno de los objetivos medioambientales. Por su propio diseño, ciertas medidas podrían tener un efecto limitado sobre uno o varios de los objetivos medioambientales. En este caso, los Estados miembros pueden facilitar una breve motivación en relación con tales objetivos y centrar la evaluación sustantiva según el principio DNSH en aquellos objetivos medioambientales que sí puedan verse afectados en gran medida (véase la sección 3, paso 1). Por ejemplo, una reforma del mercado laboral destinada a incrementar el nivel general de protección social de los trabajadores autónomos tendría, en principio, un impacto previsible nulo o insignificante en cualquiera de los seis objetivos medioambientales, por lo que bastaría con adjuntar una breve justificación para todos ellos. Del mismo modo, en relación con algunas medidas sencillas de eficiencia energética, como la sustitución de unas ventanas por otras nuevas y eficientes desde el punto de vista energético, podría utilizarse una breve justificación por lo que se refiere al cumplimiento del principio DNSH en relación con el objetivo de mitigación del cambio climático. En cambio, es poco probable que se aplique el enfoque simplificado a ciertas inversiones y reformas en una serie de sectores (por ejemplo, energía, transporte, gestión de residuos e industria), que entrañan un mayor riesgo de afectar a uno o más de los objetivos medioambientales.

Cuando el seguimiento de una medida indica que su apoyo a uno de los seis objetivos medioambientales es del 100 %, se considera que dicha medida cumple con el principio DNSH en relación con tal objetivo (11). El seguimiento de ciertas medidas indica que apoyan los objetivos medioambientales relacionados con el cambio climático o de otro tipo en el marco del MRR, de acuerdo con la «Metodología de seguimiento climático», adjunta como anexo al Reglamento del MRR. Cuando se hace un seguimiento del apoyo de una medida a los objetivos relativos al cambio climático y se obtiene un coeficiente del 100 %, se considera que cumple con el principio DNSH en relación con el objetivo pertinente (por ejemplo, la mitigación del cambio climático o la adaptación a él) (12). Si se hace un seguimiento del apoyo de una medida a objetivos medioambientales distintos de aquellos relativos al cambio climático y se obtiene un coeficiente del 100 %, se considera que la medida cumple con el principio DNSH en relación con el objetivo medioambiental pertinente (es decir, recursos hídricos y marinos, economía circular, prevención y control de la contaminación, o biodiversidad y ecosistemas). En cada caso, los Estados miembros tendrán que identificar y argumentar a cuál de los seis objetivos medioambientales del Reglamento de taxonomía apoya la medida. Sin embargo, también deben demostrar que esta no causa un perjuicio significativo a los objetivos medioambientales restantes (13).

De igual manera, cuando una medida «contribuye sustancialmente» (14), según lo previsto en el Reglamento de taxonomía, a uno de los seis objetivos medioambientales, se considera que cumple con el principio DNSH en relación con tal objetivo (15). Por ejemplo, un Estado miembro que presente una medida que contribuya a la fabricación de equipos de eficiencia energética para edificios (por ejemplo, controles de presencia y de luz diurna para sistemas de iluminación) no tendrá que llevar a cabo una evaluación sustantiva según el principio DNSH para el objetivo de mitigación del cambio climático si puede demostrar que la medida propuesta «contribuye sustancialmente» a ese objetivo medioambiental, de acuerdo con el Reglamento de taxonomía. En casos como el citado, los Estados miembros solo tendrían que probar que no se ocasiona un perjuicio significativo a los otros cinco objetivos medioambientales.

2.3. Pertinencia de la legislación de la UE y de las evaluaciones de impacto

El cumplimiento del Derecho medioambiental vigente nacional y de la UE es una obligación independiente y no suspende la necesidad de una evaluación según el principio DNSH. Todas las medidas propuestas en los PRR deben cumplir con el Derecho de la UE pertinente, incluida la legislación medioambiental relevante de la Unión. Aunque el cumplimiento de la legislación vigente de la UE es un indicio muy sólido de que la medida no causa un perjuicio medioambiental, no conlleva automáticamente su conformidad con el principio DNSH, en particular debido a que algunos de los objetivos que engloba el artículo 17 no se han reflejado todavía por completo en la legislación medioambiental de la UE.

Las evaluaciones de impacto relacionadas con las dimensiones medioambientales o la prueba de sostenibilidad de una medida deben tenerse en cuenta en la evaluación con arreglo al principio DNSH. Si bien no implican de forma automática que no haya perjuicio significativo alguno, constituyen un claro indicio de la ausencia del mismo en relación con varios de los objetivos medioambientales pertinentes. Por tanto, el hecho de que en relación con una medida concreta incluida en el PRR un Estado miembro haya llevado a cabo una evaluación del impacto ambiental (EIA) según lo previsto en la Directiva 2011/92/UE, una evaluación estratégica medioambiental (EEM) de acuerdo con la Directiva 2001/42/CE (16) o una verificación de la sostenibilidad o la protección contra el cambio climático, según lo dispuesto en las orientaciones de la Comisión sobre la verificación de sostenibilidad de acuerdo con el Reglamento del Programa InvestEU, servirá de respaldo a los argumentos presentados por dicho Estado miembro en el contexto de la evaluación según el principio DNSH. Por ejemplo, dependiendo de la naturaleza exacta de la medida, llevar a cabo una EIA y aplicar las medidas de mitigación necesarias para proteger el medio ambiente puede, en algunos casos y en particular cuando se trata de inversión en infraestructura, ser prueba suficiente para que el Estado miembro demuestre el cumplimiento del principio DNSH en lo relativo a ciertos objetivos medioambientales pertinentes (sobre todo, el uso sostenible y la protección de los recursos hídricos y marítimos (17), así como la protección y recuperación de la biodiversidad y de los ecosistemas (18)). Sin embargo, ello no exime al Estado miembro de someter esa medida a una evaluación según el principio DNSH, puesto que una EIA, una EEM o una verificación no abarcan todos los aspectos necesarios que forman parte de una evaluación según el principio DNSH (19). Esto se debe a que ni las obligaciones legales previstas en las Directivas de la EIA y de la EEM, ni el enfoque establecido en las correspondientes orientaciones de la Comisión relativas a la verificación coinciden con lo dispuesto en el artículo 17 (Perjuicio significativo a objetivos medioambientales) del Reglamento de taxonomía (20).

2.4. Principios rectores para la evaluación según el principio DNSH

En el contexto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, los impactos directos e indirectos primarios de una medida son pertinentes para la evaluación según el principio DNSH (21). Los impactos directos pueden reflejar efectos de la medida a nivel del proyecto (p. ej., planta de producción o área protegida) o a nivel del sistema (p. ej., red ferroviaria o sistema de transporte público), y que se producen en el momento de la aplicación de la medida. Los impactos indirectos primarios pueden reflejar efectos de la medida que se producen fuera de esos proyectos o sistemas y que pueden materializarse tras la aplicación de la medida o una vez finalizado el calendario del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, pero que son razonablemente previsibles y pertinentes. Un ejemplo de impacto directo en el área del transporte por carretera sería el uso de materiales durante la construcción de la carretera. Un ejemplo de impacto indirecto primario serían las futuras emisiones de gases de efecto invernadero esperadas debido a un aumento del tráfico general durante la fase de uso de la carretera.

La evaluación según el principio DNSH debe considerar el ciclo de vida de la actividad derivada de la medida. Sobre la base del artículo 17 (Perjuicio significativo a objetivos medioambientales) del Reglamento de taxonomía, el «perjuicio significativo» en el contexto del MRR se evalúa teniendo en cuenta el ciclo de vida. La aplicación de consideraciones sobre el ciclo de vida, en lugar de realizar una evaluación del ciclo de vida, es suficiente para los fines de la evaluación según el principio DNSH, en el contexto del MRR (22). La evaluación debería abarcar las fases de producción, utilización y final de la vida útil, centrándose en aquellas en que espere el mayor perjuicio. Por ejemplo, en relación con una medida que apoya la compra de vehículos, la evaluación debería tener en cuenta, entre otras cosas, la contaminación (p. ej., las emisiones a la atmósfera) generada durante el montaje, el transporte y el uso de los vehículos, y la gestión adecuada de los vehículos al final de su vida útil. En concreto, una gestión adecuada del final de la vida útil de la batería y de los componentes electrónicos (p. ej., su reutilización o el reciclaje de las materias primas críticas que contienen) debería garantizar que no se produzca un perjuicio significativo al objetivo medioambiental de la economía circular.

Las medidas que promueven una mayor electrificación (por ejemplo en los sectores de la industria, el transporte y la construcción) se consideran compatibles con la evaluación según el principio DNSH para el objetivo medioambiental de mitigación del cambio climático. Para permitir el cambio a una economía climáticamente neutra efectiva, deben fomentarse medidas que conduzcan a una mayor electrificación de sectores clave como la industria, el transporte y los edificios (p. ej., inversiones en infraestructura de transmisión y distribución de electricidad, infraestructura eléctrica en las carreteras, almacenamiento de electricidad baterías para movilidad; y bombas de calor). La generación de electricidad todavía no es una actividad climáticamente neutra en la UE (la intensidad de CO2 de la combinación de electricidad difiere entre los Estados miembros) y, en principio, el aumento del consumo de electricidad con altas emisiones de carbono representa un efecto indirecto primario de dichas medidas, al menos a corto plazo. Sin embargo, es necesario el despliegue de estas tecnologías e infraestructura para una economía climáticamente neutra, combinado con medidas para lograr los objetivos en materia de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 y 2050, y la UE cuenta ya con un marco político para la descarbonización de la electricidad y el desarrollo de las energías renovables. En este contexto, debe considerarse que estas inversiones cumplen con el principio DNSH en el ámbito de mitigación del cambio climático en el marco del MRR, siempre que los Estados miembros justifiquen que una mayor electrificación va acompañada de un aumento de la capacidad de generación de energías renovables a nivel nacional. Por otro lado, los Estados miembros deberían demostrar no obstante que estas medidas no perjudican significativamente a los otros cinco objetivos medioambientales.

En el caso de las actividades económicas con respecto a las cuales exista una alternativa viable desde el punto de vista tecnológico y económico con un bajo impacto ambiental, la evaluación del impacto ambiental negativo de cada medida deberá llevarse a cabo frente a un escenario de «ausencia de intervención», teniendo en cuenta el efecto medioambiental de la medida en términos absolutos (23). Este enfoque consiste en considerar el impacto ambiental de la medida, en comparación con una situación sin impacto ambiental negativo. El impacto de una medida no se evalúa en comparación con el impacto de otra actividad existente o prevista que la medida en cuestión pueda estar sustituyendo (24). Por ejemplo, si se evaluara una central hidroeléctrica cuya implantación exige la construcción de una presa en un área virgen, el impacto de la presa se evaluaría frente a un escenario en el que el río en cuestión permaneciera en su estado natural y no considerando un posible uso alternativo diferente de dicha área. Del mismo modo, si un plan de desguace pretendiera sustituir vehículos ineficientes por otros más eficientes propulsados por motores de combustión interna, el impacto de esos nuevos vehículos se evaluaría en términos absolutos, ya que existen alternativas con un bajo impacto (como los automóviles de cero emisiones), en lugar de compararlo con el impacto de los vehículos ineficientes a los que sustituyen (véase, en el anexo IV, el ejemplo 5, en el que se muestra un ejemplo de incumplimiento del principio DNSH).

En el caso de las actividades económicas con respecto a las cuales no exista una alternativa viable desde el punto de vista tecnológico y económico (25) con un bajo impacto ambiental, los Estados miembros pueden demostrar que la medida no causa un perjuicio significativo adoptando los mejores niveles disponibles de desempeño ambiental en el sector. En ese caso, el principio DNSH se evaluaría en comparación con los mejores niveles disponibles de desempeño ambiental en el sector. Para que este enfoque sea válido, es preciso que se cumplan diversas condiciones, entre las que cabe citar el hecho de que la actividad conduzca a un desempeño ambiental significativamente mejor que las alternativas disponibles, que evite efectos de bloqueo perjudiciales para el medio ambiente y que no obstaculice el desarrollo e implantación de alternativas de bajo impacto (26) , (27). Este enfoque debería aplicarse a nivel sectorial, es decir, deberían explorarse todas las alternativas dentro del sector (28).

A la luz de las condiciones expuestas, no debería considerarse, por regla general, que las medidas relacionadas con la generación de electricidad y/o calor utilizando combustibles fósiles y las relacionadas con la infraestructura de transporte y distribución cumplen el principio DNSH a los efectos del MRR, dado que existen alternativas bajas en carbono. Desde una perspectiva de mitigación del cambio climático, pueden introducirse excepciones limitadas a esta regla general, y siempre caso por caso, respecto de las medidas relacionadas con la generación de electricidad y/o calor utilizando gas natural, así como con la infraestructura de transporte y distribución conexa. Ello tiene una relevancia específica para aquellos Estados miembros que se enfrentan a desafíos importantes en la transición desde fuentes de energía intensivas en carbono (como el carbón, el lignito o el petróleo), y donde una medida o una combinación de medidas puede dar lugar a una reducción especialmente grande y rápida de las emisiones de gases de efecto invernadero. Dichas excepciones deberán cumplir una serie de condiciones establecidas en el anexo III, a fin de evitar los efectos de bloqueo que propicien actividades intensivas en carbono y estar en consonancia con los objetivos de descarbonización de la UE para 2030 y 2050. Además, los Estados miembros deberán demostrar el cumplimiento del principio DNSH de estas medidas para los cinco objetivos medioambientales restantes.

Podrían resultar necesarias reformas e inversiones complementarias para garantizar que las medidas presentan perspectivas de futuro y no conducen a efectos de bloqueo perjudiciales, así como para promover efectos dinámicos beneficiosos. Entre los ejemplos de medidas de acompañamiento de este tipo cabe citar el equipamiento de las carreteras con infraestructura de bajas emisiones de carbono (p. ej., estaciones de carga para vehículos eléctricos o estaciones de repostaje de hidrógeno) y la fijación de tasas adecuadas de acceso a carreteras o por congestión, o reformas e inversiones más amplias para descarbonizar los sistemas de transporte o las combinaciones de electricidad nacionales. Si bien estas reformas e inversiones adicionales podrían abordarse dentro de la misma medida, a través de una submedida, esto no siempre podría ser posible. Por lo tanto, en circunstancias limitadas y siempre caso por caso, debe concederse flexibilidad para permitir que los Estados miembros puedan demostrar que evitan los efectos de bloqueo perjudiciales basándose en las medidas de acompañamiento del PRR.

En el diseño de las medidas debería integrarse el cumplimiento del principio DNSH, junto con estos principios rectores, incluso a nivel de hitos y metas. La descripción de las medidas dentro del PRR debería reflejar desde un principio las consideraciones pertinentes respecto del principio DNSH. Esto puede significar integrar las consideraciones respecto del principio DNSH y los pasos de mitigación necesarios que deben tomarse para garantizar el cumplimiento en los hitos y objetivos correspondientes o en los procesos de licitación y adjudicación de contratos públicos (29). Por ejemplo, una medida que establezca inversiones en un gran proyecto de infraestructura de carreteras, y que haya requerido la ejecución de una evaluación del impacto ambiental previa a la concesión de los permisos pertinentes, podría especificar como hito la aplicación de los pasos de mitigación necesarios para la protección del medio ambiente que se hayan derivado de dicha evaluación. En lo que respecta al proceso de licitación o contratación para este tipo de proyecto, el diseño de la medida podría establecer que el pliego de condiciones incluya condiciones específicas relacionadas con principio DNSH. Esto podría incluir, por ejemplo, la condición de que un porcentaje mínimo de residuos de construcción y demolición se prepare para su reutilización y reciclado. Asimismo, deberían integrarse en la descripción de la medida aquellas otras medidas de acompañamiento que apoyan el cambio a modos de transporte más limpios, como las reformas relacionadas con la tarificación vial, las inversiones que apoyan el cambio al modo de transporte por ferrocarril o por vías navegables interiores o los incentivos para el uso del transporte público. Las medidas de naturaleza más general, como los planes generales de apoyo a la industria (p. ej., instrumentos financieros que contemplan inversiones en empresas de múltiples sectores), deben diseñarse de modo que garanticen la conformidad de las inversiones pertinentes con el principio DNSH.

2.5. Aplicabilidad de los criterios técnicos de selección del Reglamento de taxonomía

Los Estados miembros no están obligados a hacer referencia a los «criterios técnicos de selección» (criterios cuantitativos y/o cualitativos) del Reglamento de taxonomía para justificar el cumplimiento del principio DNSH. De acuerdo con el Reglamento del MRR (30), la entrada en vigor de los actos delegados que contienen criterios técnicos de selección (31) no debe afectar a las directrices técnicas emitidas por la Comisión. Sin embargo, cuando se evalúa el cumplimiento del principio DNSH, los Estados miembros tienen la opción de basarse en los criterios técnicos de selección en los actos delegados en virtud de dicho Reglamento. Los Estados miembros también pueden hacer referencia a los proyectos de actos delegados.