Articulo 3 deberian Guía técnica sobre la aplicación del principio de «no causar un perjuicio significativo» en virtud del Reglamento relativo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

Para facilitar la evaluación y la presentación por parte de los Estados miembros del principio DNSH en sus PRR, la Comisión ha preparado una lista de verificación (véase el anexo I) que estos deben utilizar para respaldar su análisis de la vinculación de cada medida con el principio DNSH. Posteriormente, la Comisión utilizará esta información para evaluar si cada una de las medidas de los PRR respeta el principio DNSH y de qué manera, de acuerdo con los criterios establecidos en el Reglamento del MRR.

La Comisión invita a los Estados miembros a responder a las preguntas planteadas en la lista de verificación y a incluir las respuestas en sus planes de recuperación y resiliencia como parte de la descripción de cada medida (véase la sección 8, parte 2, de la plantilla de la Comisión «no causar un perjuicio significativo»). Se invita también a los Estados miembros, cuando sea necesario para respaldar la evaluación proporcionada en la lista de verificación, a proporcionar análisis adicionales y/o documentos justificativos, de forma concreta y limitada, para fundamentar aún más sus respuestas a la lista de preguntas.

La lista de verificación se basa en el siguiente gráfico de decisiones, que debe utilizarse para cada una de las medidas establecidas en el PRR. La siguiente sección ofrece más información acerca de los dos pasos de que consta el gráfico de decisiones.

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Gráfico de decisiones

Paso 1: filtrar los seis objetivos medioambientales para identificar los que requieren una evaluación sustantiva

Como primer paso, se invita a los Estados miembros a completar la parte 1 de la lista de verificación (véase el anexo I), para identificar cuáles de los seis objetivos medioambientales requieren una evaluación sustantiva según el principio DNSH de la medida en cuestión. Esta primera comprobación previa de alto nivel facilitará el análisis de los Estados miembros, al distinguir entre los objetivos medioambientales para los que la evaluación según el principio DNSH requerirá una evaluación sustantiva y aquellos para los que puede ser suficiente un enfoque simplificado (véase la sección 2.2).

Parte 1 de la lista de verificación

Indique cuáles de los siguientes objetivos medioambientales requieren una evaluación sustantiva según el principio DNSH de la medida	Sí	No	Si ha seleccionado «No», explique los motivos
Mitigación del cambio climático
Adaptación al cambio climático
Uso sostenible y protección de los recursos hídricos y marinos
Economía circular, incluidos la prevención y el reciclado de residuos
Prevención y control de la contaminación a la atmósfera, el agua o el suelo
Protección y restauración de la biodiversidad y los ecosistemas

Cuando la respuesta sea «No», los Estados miembros deben proporcionar una breve justificación (en la columna derecha) sobre el motivo por el que el objetivo medioambiental no requiere una evaluación sustantiva según el principio DNSH de la medida, sobre la base de uno de los siguientes casos (que el Estado miembro deberá indicar) (véase la sección 2.2):

a. La medida tiene un impacto previsible nulo o insignificante sobre el objetivo medioambiental relacionado con los efectos directos e indirectos primarios de la medida a lo largo de su ciclo de vida, dada su naturaleza y, en consecuencia, se considera que cumple el principio DNSH por lo que respecta al objetivo en cuestión;

b. el seguimiento de la medida indica que su apoyo a un objetivo de cambio climático o a un objetivo medioambiental obtiene un coeficiente del 100 % y, en consecuencia, se considera que cumple con el principio DNSH por lo que respecta al objetivo en cuestión;

c. la medida «contribuye sustancialmente» a un objetivo medioambiental, de conformidad con el Reglamento de taxonomía y, en consecuencia, se considera que cumple con el principio DNSH por lo que respecta al objetivo en cuestión.

Para las medidas del PRR para las que sería suficiente el enfoque simplificado, las explicaciones solicitadas (columna derecha) pueden limitarse al mínimo y, si resultan útiles, agruparse, permitiendo a los Estados miembros centrarse en la demostración de la evaluación según el principio DNSH para aquellas medidas para las que se requiere un análisis sustantivo de posibles perjuicios significativos.

Cuando la respuesta sea «Sí», se invita a los Estados miembros a continuar con el paso 2 de la lista de verificación para los objetivos medioambientales correspondientes.

Para los ejemplos resueltos relacionados con este paso, consulte el anexo IV.

Paso 2: ofrecer una evaluación sustantiva según el principio DNSH para los objetivos medioambientales que lo requieran

Como segundo paso, para cada una de las medidas del plan, se invita a los Estados miembros a usar la parte 2 de la lista de verificación (véase el anexo I) para realizar una evaluación sustantiva según el principio DNSH de los objetivos medioambientales para los que se seleccionó «Sí» en el paso 1. La parte 2 de la lista de verificación recopila, para cada uno de los seis objetivos, las preguntas correspondientes a las disposiciones legales de la evaluación según el principio DNSH. Las medidas que se incluyan en el plan deben cumplir con el principio DNSH. Por lo tanto, la respuesta a las preguntas de la parte 2 de la lista de verificación debe ser «No», a fin de indicar que no se está causando un perjuicio significativo al objetivo medioambiental en cuestión.

Parte 2 de la lista de verificación - Ejemplo para el objetivo medioambiental «mitigación del cambio climático»

Preguntas	No	Justificación sustantiva
Mitigación del cambio climático: ¿Se espera que la medida dé lugar a emisiones significativas de gases de efecto invernadero?

Se solicita a los Estados miembros que confirmen que la respuesta es «No» y que proporcionen una explicación y una justificación sustantivas de su razonamiento en la columna derecha, basándose en las preguntas correspondientes. Cuando sea necesario, como complemento al cuadro, se invita también a los Estados miembros a proporcionar más análisis y/o documentos justificativos, de forma concreta y limitada, para fundamentar aún más sus respuestas a la lista de preguntas.

Cuando los Estados miembros no puedan ofrecer una justificación sustantiva suficiente, la Comisión puede considerar que una medida determinada se asocia con un posible perjuicio significativo para algunos de los seis objetivos medioambientales. De ser así, la Comisión tendría que conceder una calificación de «C» al PRR con arreglo al criterio establecido en el punto 2.4 del anexo II del Reglamento del MRR. Esto se entiende sin perjuicio del proceso descrito en los artículos 16 y 17 del Reglamento del MRR y, en particular, de la posibilidad de nuevos intercambios entre el Estado miembro y la Comisión que figura en el artículo 16, apartado 1.

Para los ejemplos resueltos relacionados con este paso, consulte el anexo IV.

Cuando resulte útil, al proporcionar una evaluación sustantiva según el principio DNSH en el contexto del paso 2, los Estados miembros pueden apoyarse en la lista de elementos basados en pruebas justificativas proporcionada en el anexo II. La Comisión proporciona esta lista para facilitar la evaluación caso por caso por parte del Estado miembro como parte de la evaluación sustantiva en el contexto del paso 2 de la lista de verificación. Si bien el uso de esta lista es opcional, los Estados miembros pueden consultarla para identificar el tipo de pruebas que pueden justificar su razonamiento para determinar que una medida cumple con el principio DNSH, complementando así las preguntas generales incluidas en la parte 2 de la lista de verificación.

(1) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14310-2020-INIT/en/pdf. La numeración y la redacción de las disposiciones están sujetas a modificación durante la revisión jurídica en curso.

(2) Véase el artículo 4 bis (Principios horizontales) del Reglamento del MRR (que afirma que el MRR solo puede apoyar las medidas que respeten el principio DNSH) y los artículos 15 y 16 (Plan de recuperación y resiliencia y Evaluación de la Comisión) [que prevén a continuación que los PRR deben explicar «cómo el plan asegura que ninguna medida destinada a la aplicación de las reformas e inversiones incluidas en el plan cause un perjuicio significativo a los objetivos medioambientales, según lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento (UE) 2020/852 (no causar un perjuicio significativo )», y evaluarse en función de la respuesta a esta pregunta.]

(3) El «Reglamento de taxonomía» hace referencia al Reglamento (UE) 2020/852 relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles mediante la implantación de un sistema de clasificación (o «taxonomía») de las actividades económicas medioambientalmente sostenibles.

(4) La Guía para la evaluación del Mecanismo, que se adjunta en anexo al Reglamento del MRR, establece una serie de directrices de evaluación en las que la Comisión pueda basarse para evaluar las propuestas de PRR presentadas por los Estados miembros. En dicho anexo, se solicita a la Comisión que emplee un sistema de calificación, de la A a la C, para todos los criterios de evaluación de la Comisión enumerados en el artículo 16, apartado 3, del Reglamento. El criterio de evaluación d) señala que, para la evaluación basada en el principio DNSH, la Comisión solo puede asignar dos calificaciones posibles, A o C: se asigna «A» si ninguna medida del PRR ocasiona un perjuicio significativo a objetivos medioambientales, y «C» si una o más medidas sí provocan dicho perjuicio significativo, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 17 (Perjuicio significativo a objetivos medioambientales) del Reglamento de taxonomía. El anexo establece que, desde el momento en que un PRR obtenga una sola «C», se considerará que no cumple satisfactoriamente con los criterios de evaluación, en cuyo caso no contará con el respaldo de la Comisión.

(5) El presente documento técnico de orientación complementa las orientaciones iniciales que la Comisión ha facilitado ya en la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible 2021, así como en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que la acompaña y en las actualizaciones de este.

(6) Este punto hace referencia específicamente al perjuicio significativo ocasionado al objetivo de adaptación al cambio climático i) al no adaptar una actividad a los efectos adversos del cambio climático cuando esa actividad corre el riesgo de sufrir dichos efectos (como la construcción en una zona propensa a las inundaciones) o ii) al adaptarla de manera incorrecta, pues se aplica una solución de adaptación que protege un ámbito (las personas, la naturaleza o los activos), a la vez que potencia los riesgos que amenazan a otro ámbito(como la construcción de un dique alrededor de un terreno situado en una llanura de inundación, lo que provoca la transferencia de los daños a otro terreno colindante no protegido).

(7) De conformidad con el artículo 14 («Admisibilidad») del Reglamento del MRR, «los planes de recuperación y resiliencia que pueden optar a la financiación con arreglo al presente mecanismo incluirán medidas de ejecución de las reformas y de inversión pública».

(8) El cumplimiento del principio DNSH se valora a nivel de cada «medida» en el contexto del MRR, sin embargo, el artículo 17 («Perjuicio significativo a objetivos medioambientales») del Reglamento de taxonomía alude a las «actividades económicas». Una medida en el marco del MRR (es decir, una inversión o una reforma) es una intervención que puede constituir una actividad económica o que puede dar lugar a actividades económicas (o provocar cambios en ellas). Por lo tanto, a efectos del MRR, las «actividades económicas» establecidas en el artículo 17 del Reglamento por el que se establece una taxonomía se interpretan como «medidas» en la presente guía.

(9) Por tanto, el alcance de las actividades que engloba la evaluación según el principio DNSH en virtud del Reglamento del MRR es diferente y considerablemente más amplio que el del Reglamento de taxonomía, que tiene por objeto identificar las actividades económicas medioambientalmente sostenibles. Así pues, El reglamento de taxonomía clasifica y fija criterios aplicables a las actividades económicas medioambientalmente sostenibles que contribuyen de manera sustancial a los objetivos medioambientales enumerados en sus artículos 10 a 15 y que no causan un perjuicio significativo a estos objetivos. Este enfoque difiere del presente en el Reglamento del MRR, que tiene por objeto demostrar que un amplio abanico de medidas no ocasiona un perjuicio significativo a ninguno de los objetivos medioambientales.

(10) Por ejemplo, puede considerarse que una reforma que conduzca eventualmente a un aumento de la financiación de combustibles fósiles a través de bancos e instituciones financieras de propiedad estatal, o a un incremento de las subvenciones explícitas o implícitas a combustibles fósiles, corre el riesgo de causar un perjuicio significativo a los objetivos de mitigación del cambio climático y de prevención y control de la contaminación. Estas consideraciones deberían plasmarse en la evaluación según el principio DNSH.

(11) Para reflejar el grado en que una medida contribuye a alcanzar los objetivos climáticos generales establecidos en el Reglamento del MRR y calcular la proporción general de la asignación total del plan en relación con el clima, los Estados miembros deben usar la metodología, los campos de intervención y los coeficientes conexos para el seguimiento climático, de acuerdo con la «Metodología de seguimiento climático», adjunta como anexo al Reglamento del MRR. En caso de que la Comisión no haya validado el campo de intervención elegido y el coeficiente propuesto por un Estado miembro, la medida no se considerará automáticamente conforme con el principio DNSH para el objetivo u objetivos pertinentes, y seguirá siendo necesario llevar a cabo la evaluación a la luz de dicho principio.

(12) Por ejemplo, podría inscribirse en esta categoría un régimen de apoyo/renovación para la sustitución del material rodante obsoleto por material rodante con cero emisiones de gases de escape.

(13) El enfoque mencionado en este apartado no es aplicable a las medidas objeto de seguimiento cuyo coeficiente sea del 40 %. Por lo que respecta a dichas medidas, los Estados miembros tendrán que explicar la razón por la cual la medida se atiene al principio DNSH, teniendo en cuenta los principios generales expuestos en el resto de la presente guía (por ejemplo, los Estados miembros tendrán que confirmar que no lleva aparejada la utilización de combustibles fósiles, o que se cumplen los criterios establecidos en el anexo III para el objetivo de mitigación del cambio climático). Cuando las medidas objeto de seguimiento con un coeficiente del 40 % tengan un impacto previsible nulo o insignificante en un objetivo ambiental específico, o cuando «contribuyan sustancialmente» a un objetivo medioambiental específico con arreglo al Reglamento de taxonomía, los Estados miembros podrán seguir aplicando un enfoque simplificado para ese objetivo medioambiental (de conformidad con los párrafos primero y tercero de la sección 2.2).

(14) En los artículos 10 a 16 del Reglamento de taxonomía, se define qué se entiende por «contribución sustancial» para cada uno de los seis objetivos medioambientales, así como para las «actividades facilitadoras». Para poder aplicar el enfoque simplificado que se describe de manera general en el presente apartado, los Estados miembros deben justificar que la medida «contribuye sustancialmente» a uno o más de los objetivos medioambientales en virtud de los artículos 10 a 16 del Reglamento de taxonomía (véase asimismo la sección 2.5).

(15) Esta opción reviste particular importancia para las actividades que se considera que contribuyen de manera sustancial a un objetivo medioambiental en virtud del Reglamento de taxonomía, pero que no obtienen un coeficiente del 100 % en el seguimiento de su apoyo a los objetivos climáticos o medioambientales según la «Metodología de seguimiento climático», adjunta en anexo al Reglamento del MRR. En el ámbito de la mitigación del cambio climático, entre estas actividades se cuentan las siguientes: los vehículos ligeros específicos de bajas emisiones o de emisión cero, los buques específicos para el transporte marítimo y fluvial de bajas emisiones o de emisión cero, los vehículos pesados específicos de bajas emisiones o de emisión cero, la infraestructura de transporte y distribución de energía eléctrica, las redes de transporte y distribución de hidrógeno, las actividades específicas de gestión de residuos (por ejemplo, de residuos no peligrosos que se recogen por separado, se separan en origen y se preparan para su reutilización o reciclaje), y la investigación, el desarrollo y la innovación pioneros en materia de economía circular.

(16) Una evaluación ambiental es un procedimiento mediante el que se garantiza que, antes de tomar una decisión, se han tenido en cuenta las repercusiones ambientales de los planes, programas o proyectos. Pueden emprenderse evaluaciones ambientales respecto de proyectos individuales como una presa, una autopista, un aeropuerto o una fábrica, sobre la base de la Directiva 2011/92/UE [conocida como la Directiva de la «evaluación del impacto ambiental» (EIA)], o respecto de planes o programas públicos en virtud de la Directiva 2001/42/CE [conocida como la Directiva de la «evaluación estratégica medioambiental» (EEM)].

(17) Si la EIA incluye una valoración de las repercusiones sobre el estado del agua de conformidad con la Directiva 2000/60/CE y los riesgos identificados se han subsanado al diseñar la medida.

(18) Sin perjuicio a las evaluaciones adicionales requeridas de conformidad con las Directivas 2009/147/CE y 92/43/CEE si la operación se sitúa en zonas sensibles para la biodiversidad o cerca de ellas (por ejemplo, la red Natura 2000 de áreas protegidas, los lugares declarados Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO y las Áreas Clave para la Biodiversidad, así como otras zonas protegidas).

(19) A la inversa, la evaluación según el principio DNSH no exime de la obligación de realizar una EIA, una EEM o una verificación medioambiental, de sostenibilidad o de protección frente al cambio climático, por ejemplo, para los proyectos financiados por medio del Programa InvestEU o el Mecanismo «Conectar Europa».

(20) Por ejemplo, se necesita una EIA para la construcción de refinerías de crudo, centrales térmicas de carbón y proyectos que impliquen la extracción de petróleo o gas natural. Sin embargo, esa clase de medidas no cumplirían con el principio de «no causar un perjuicio significativo aplicado a la mitigación del cambio climático del artículo 17 (Perjuicio significativo a objetivos medioambientales) del Reglamento de taxonomía, que especifica que se causará un perjuicio significativo si una actividad da lugar a «considerables emisiones de gases de efecto invernadero». De manera similar, aunque la construcción de un nuevo aeropuerto exige una EIA, sobre la base del principio DNSH aplicado a la mitigación del cambio climático, lo más probable es que solo respeten tal principio las medidas relativas a la infraestructura aeroportuaria hipocarbónica, como por ejemplo las inversiones en edificios de bajo consumo energético, la mejora in situ de infraestructuras aeroportuarias con vistas a su conexión a una red de energías renovables y los servicios conexos.

(21) Este enfoque sigue el artículo 17 (Perjuicio significativo a objetivos medioambientales) del Reglamento de taxonomía, que exige tener en cuenta el impacto medioambiental de la actividad y de los productos y servicios generados por ella a lo largo de todo su ciclo de vida.

(22) En la práctica, esto significa que no se requiere ni un análisis atributivo del ciclo de vida ni un análisis de consecuencias del ciclo de vida (por ejemplo los impactos medioambientales indirectos de los cambios tecnológicos, económicos o sociales derivados de la medida). Sin embargo, podrían utilizarse pruebas procedentes de análisis ya existentes del ciclo de vida para fundamentar la evaluación según el principio DNSH.

(23) Este enfoque se aplica, en especial, a las medidas del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia relacionadas con inversiones públicas o que implican directamente un gasto público. Por lo que respecta a las medidas relacionadas con la aplicación de reformas, por regla general, la evaluación según el principio DNSH debe realizarse con referencia al statu quo antes de la aplicación de la medida.

(24) Este enfoque está en consonancia con la lógica del Reglamento de taxonomía: con arreglo a la propuesta de acto delegado, varios de los criterios técnicos de selección en relación con el principio DNSH se basan en criterios absolutos, como umbrales de emisiones específicos (p. ej., límites de emisiones de CO2 para las soluciones de adaptación en las actividades de generación de electricidad o para los vehículos de turismo). El enfoque está respaldado, además, por el principio de precaución, que es uno de los principios rectores del Derecho en materia de medio ambiente de la UE, incluido el Reglamento de taxonomía [considerando 40 y artículo 19, apartado 1, letra f)], y deriva del hecho de que el perjuicio al medio ambiente debe analizarse desde una perspectiva absoluta y no relativa (p. ej., el calentamiento global surge debido al nivel absoluto de la carga de emisiones de gases de efecto invernadero).

(25) A fin de demostrar que una alternativa con un bajo impacto ambiental no es viable económicamente, es preciso que los Estados miembros tengan en cuenta los costes generados a lo largo de todo el ciclo de vida de la medida. Estos costes incluyen las externalidades ambientales negativas y las necesidades futuras de inversión que se requieren para pasar a una alternativa de sustitución con un bajo impacto ambiental, evitando bloqueos u obstáculos al desarrollo y la implantación de alternativas de bajo impacto.

(26) Los considerandos 39 y 41, así como el artículo 10, apartado 2, del Reglamento de taxonomía, establecen la definición de «actividades de transición». Las condiciones aquí descritas se basan en esa definición, pero no son las mismas, dado que el Reglamento de taxonomía define criterios para las actividades de transición que realizan una contribución sustancial, mientras que la presente guía establece criterios únicamente en relación con el principio DNSH y, como tal, es aplicable a un conjunto más amplio de medidas y aplica una prueba sustantiva diferente.

(27) Este enfoque, así como la evaluación global del principio DNSH, se entienden sin perjuicio de otras consideraciones que afecten a la evaluación de las medidas en el contexto de los PRR, incluidas las consideraciones vinculadas al control de las ayudas estatales, la coherencia con otros fondos de la UE y la posible exclusión de la inversión privada. Por lo que respecta, en particular, a las medidas de apoyo a las actividades cubiertas por el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE), a fin de no falsear las señales del mercado establecidas por dicho régimen y en consonancia con el enfoque previsto por el Fondo de Transición Justa, las actividades en relación con las cuales se prevean emisiones equivalentes de CO2 que no sean sustancialmente inferiores a los parámetros de referencia pertinentes establecidos para la asignación gratuita no deben, en general, recibir apoyo en el marco del MRR.

(28) En los casos en que incluso el mejor nivel de desempeño ambiental daría lugar a efectos de bloqueo perjudiciales para el medio ambiente, debería considerarse la adopción de medidas de apoyo a la investigación y el desarrollo destinadas a lograr alternativas de menor impacto, en consonancia con los campos de intervención 022 y 023, establecidos en la «Metodología de seguimiento climático» anexa al Reglamento del MRR.

(29) Los hitos y metas, incluidos los que reflejan el cumplimiento del principio DNSH, están sujetos, como todos los demás hitos y metas, al artículo 19 bis del Reglamento del MRR (Normas sobre pagos, suspensión y rescisión de los acuerdos relativos a las contribuciones financieras y a la asistencia en forma de préstamo).

(30) Considerando 11 ter del Reglamento del MRR.

(31) Sobre la base del artículo 3, letra d), del Reglamento de taxonomía (Criterios aplicables a las actividades económicas medioambientalmente sostenibles), la Comisión está facultada para adoptar actos delegados que contengan criterios técnicos de selección detallados (criterios cuantitativos y/o cualitativos) para determinar las condiciones en virtud de las cuales una actividad económica específica i) cumple los requisitos de contribución de forma sustancial a alguno de los seis objetivos medioambientales, y ii) no causa un perjuicio significativo a ninguno de los otros objetivos medioambientales. Hasta el momento, se ha publicado para consulta un acto delegado relacionado con la mitigación del cambio climático y la adaptación al cambio climático. Dicho acto se encuentra disponible en la siguiente dirección: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12302-Climate-change-mitigation-and-adaptation-taxonomy#ISC_WORKFLOW