Exposicion �nico motivos del Presupuesto para el año 2013 de la Comunidad Autónoma de Andalucía

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La reciente revisión a la baja de las previsiones de crecimiento que han llevado a cabo las principales instituciones económicas y que afecta en mayor medida a los países avanzados pone en evidencia la complicada situación que está atravesando la economía mundial, con una recuperación del crecimiento que se demora de nuevo y sin que la estabilidad retorne por completo a los mercados financieros.

Este panorama es aún más sombrío en el caso de la economía española, donde las previsiones apuntan a la continuidad de la recesión durante 2013, con tasas de variación del PIB que en algunos casos se acercan al -2%, y un nuevo incremento de la tasa de paro. El proceso de consolidación fiscal al que se está sometiendo a las Administraciones Públicas españolas, unido a la incierta situación del sistema financiero, está siendo el principal factor explicativo del comportamiento de la economía, incapaz de despegar por sí misma ante la carencia absoluta de estímulos al crecimiento y bajo un clima generalizado de desconfianza y austeridad a ultranza.

Andalucía comparte este difícil escenario, agravado por el hecho de que la estrategia de política económica que se está aplicando desde la Unión Europea y desde el Gobierno de España no contempla la adopción de medidas que impidan la reversión del proceso de convergencia regional conseguido antes de la crisis.

El Presupuesto de la Comunidad Autónoma para 2013 tiene como referencia, por tanto, una complicada situación económica y un nuevo marco jurídico derivado de la aprobación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, cuya aplicación obliga a Andalucía a realizar ajustes adicionales a los que estaban previstos en la normativa anterior para reducir el déficit hasta el objetivo del 0,7% del PIB desde el 1,1% establecido previamente.

El enfoque bajo el que se ha elaborado el Presupuesto de 2013 ha sido el de hacer compatible la cobertura de las prioridades que se marca el Gobierno de la Comunidad Autónoma con un escenario financiero muy restrictivo en el que los recursos se reducen de nuevo respecto a 2012. A este respecto, es necesario destacar el descenso en más del 50% del importe de las transferencias finalistas procedentes de la Administración central, así como el del Fondo de Compensación Interterritorial, el principal instrumento de solidaridad interregional con el que cuentan las Comunidades Autónomas. Disminuyen también los fondos destinados a financiar la participación estatal en la Ley de Dependencia y, en cerca de mil millones de euros, la aportación del déficit a la financiación del gasto del ejercicio.

Estas restricciones exigen el desarrollo continuo de instrumentos que incrementen la eficiencia operativa en la prestación de servicios y la reorganización de los créditos presupuestarios, con el fin de continuar con la prestación de los servicios públicos fundamentales, entre los que destaca la educación como valor primordial a preservar en estas circunstancias, y contribuir, en la medida de las posibilidades que otorga el marco jurídico-financiero a la Comunidad Autónoma, a paliar la falta de medidas de estímulo al crecimiento económico y al empleo desde otros niveles de gobierno.

Precisamente en 2013 el esfuerzo presupuestario destinado al fomento económico y la creación de empleo encuentra un soporte fundamental en los fondos europeos. Limitada la capacidad inversora autónoma de nuestra Comunidad, los fondos de la Unión Europea complementarán los recursos propios, haciendo posible que la formación bruta de capital presupuestaria se mantenga por encima del 2% del PIB.

En este ámbito debe destacarse la puesta en marcha del Plan de Choque por el Empleo en Andalucía, a través de actuaciones en cuatro áreas: adecuación de caminos rurales, rehabilitación de viviendas, mejora de las infraestructuras educativas y reforestación y mejora del medio natural.

La formación para el empleo constituye uno de los ejes primordiales de la política de empleo y así lo continuará siendo en 2013, pese a la reducción de las transferencias procedentes de la Administración central. Debe destacarse también la continuidad del apoyo a la investigación y a la innovación, así como la aportación pública al impulso para la internacionalización de las empresas andaluzas, cuyos frutos pueden advertirse en el excelente comportamiento que está mostrando el sector exterior de la Comunidad Autónoma. Las empresas andaluzas están incrementando sus ventas en el exterior y diversificando geográficamente sus mercados, lo que hace prever una evolución aún más favorable en el futuro.

Continuará el apoyo al sector turístico de la Comunidad Autónoma a través de las campañas de promoción y del resto de instrumentos diseñados para poner en valor los activos patrimoniales, medioambientales y culturales. De la misma manera, se atenderán las actuaciones destinadas a la mejora del medio ambiente y el entorno rural, al aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal, al apoyo al sector pesquero y a la mejora en los recursos hídricos.

Por otra parte, la educación sigue siendo el máximo exponente del compromiso con el crecimiento económico de Andalucía a largo plazo, así como con la igualdad de oportunidades, para lo cual es preciso, entre otros aspectos, continuar con la reducción de la tasa de abandono temprano de los estudios, consolidar la enseñanza bilingüe y en nuevas tecnologías y aumentar el porcentaje de población con estudios de tercer grado. Todo ello en un entorno que facilite la conciliación de la vida profesional, familiar y personal de los distintos proyectos familiares.

Por esta razón, la educación concentrará buena parte de los esfuerzos presupuestarios en 2013, con especial atención a la política de becas, donde se prevé un incremento en la dotación de las becas 6000 o la permanencia de las becas Andalucía Segunda Oportunidad. Aumentará la dotación destinada a los centros de atención socioeducativa y se mantendrán la gratuidad de los libros de texto, el Plan de Apertura de Centros y el transporte escolar. Por último, el programa presupuestario de Universidades mantendrá su peso dentro de la política de educación.

El tercero de los objetivos prioritarios del Presupuesto de 2013 es el sostenimiento de una red pública de calidad de servicios públicos fundamentales como garantía de equidad y cohesión social. Las estadísticas sobre distribución de la renta muestran que la crisis está dando lugar a un incremento inusitado de la desigualdad social en España, al tiempo que se ha producido un alarmante aumento de la población con riesgo de pobreza y exclusión.

Esta situación hace más necesario que nunca preservar la cohesión social a través de unos servicios y prestaciones de calidad que permitan compensar la reducción de rentas sin poner en riesgo derechos básicos de la ciudadanía, como son el derecho a la salud, a la atención a personas dependientes, el acceso a los tribunales de justicia o, incluso, a la movilidad.

El Presupuesto de 2013 no contempla la privatización de ningún servicio, ofreciendo cobertura tanto a los servicios y a las prestaciones sanitarias como a los complementos a las pensiones mínimas, el salario social o la cofinanciación de las tarifas de los servicios de transporte urbano.

En 2013 se mantendrán las prestaciones sanitarias, para lo cual se avanzará en la aplicación de medidas de mejora de la eficiencia, en las que Andalucía continúa abriendo camino al resto de Comunidades Autónomas: se impulsará la subasta de medicamentos y continuará el desarrollo e implementación de las plataformas provinciales de logística integral, mediante las cuales la ejecución de los diferentes contratos es centralizada; se unifican las compras, el almacenaje y distribución para todos los órganos gestores, y se unifican los recursos humanos de los departamentos de contratación administrativa, de compras, de facturación y de almacén y distribución de los diferentes órganos gestores.

Continuará, igualmente, el desarrollo de la Ley de Dependencia, y el programa de solidaridad social recibirá un destacado impulso, que se acompaña con una subida del complemento autonómico de las pensiones del 2%.

En el presupuesto se mantiene, además, la dotación de otras partidas de gasto social, como son las destinadas a la garantía de asistencia jurídica gratuita o la protección de las mujeres víctimas de violencia de género.

Debe subrayarse también el mantenimiento del apoyo público a la movilidad, mediante la subvención de las tarifas del transporte público urbano, que evita que los usuarios tengan que asumir subidas desproporcionadas del precio del billete. En 2013, además del metro de Sevilla, entrará en servicio el tranvía de la Bahía de Cádiz; en ambos casos, los billetes estarán subvencionados por la Junta de Andalucía. Permanecerá el sostenimiento de la ruta aérea entre Almería y Sevilla y de los consorcios de transporte, y continuarán las obras de los metros de Granada y Málaga.

Además, señalar que se mantiene la cooperación con las Corporaciones Locales andaluzas, en particular, con la dotación de los fondos por participación en los tributos de la Comunidad Autónoma.

Por último, el Presupuesto se formula respetando el límite de gasto no financiero aprobado por el Consejo de Gobierno el pasado día 31 de julio, tal y como requiere la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, e, igualmente de conformidad con ella, incluye un fondo de contingencia que aparece por primera vez en el capítulo V del presupuesto de gastos.

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El texto articulado consta de cuarenta y tres artículos, distribuidos en siete títulos, que se completan en su parte final con nueve disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y quince disposiciones finales.

El Título I, «De los créditos iniciales y sus modificaciones», regula en su artículo 1 el ámbito del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía, formado por la Junta de Andalucía y sus agencias administrativas e instituciones, las agencias de régimen especial, las agencias públicas empresariales, las sociedades mercantiles de participación mayoritaria directa y aquellos consorcios y fundaciones en los que la aportación de la Junta de Andalucía se hace mediante transferencia de financiación.

En el artículo 2 se aprueban los estados de gastos e ingresos de la Junta de Andalucía y de sus agencias administrativas. El artículo 3 recoge la aprobación de los presupuestos de las agencias de régimen especial, y el artículo 4, los presupuestos de explotación y capital del resto de entidades que se encuentran en el ámbito del Presupuesto.

Por su parte, el artículo 5 recoge los presupuestos de explotación y capital para 2013 de los fondos sin personalidad jurídica regulados en el artículo 5.3 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo.

Además, siguiendo el mandato del artículo 190.2 del Estatuto de Autonomía, se contempla la cifra de beneficios fiscales.

Respecto de los créditos que tienen carácter vinculante en el ejercicio 2013, se revisan todos los supuestos en relación con las necesidades de gestión presupuestaria, partiendo de las limitaciones que el propio régimen de autorización y tramitación de las modificaciones presupuestarias vigente puede permitir.

Asimismo, se declaran los créditos ampliables para 2013 y se regula el régimen presupuestario de la sanidad.

En el Título II, «De los créditos de personal», se incluyen una serie de normas referidas al régimen de las retribuciones del personal al servicio del sector público andaluz.

Tras definir el contenido del sector público a estos efectos, se fija el límite de incremento de las retribuciones, determinándose que para el año 2013 las mismas no experimentarán crecimiento alguno respecto de las vigentes a 31 de diciembre de 2012 resultantes de la aplicación, en términos anuales, de la reducción establecida en la Ley 3/2012, de 21 de septiembre, de Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y en materia de Hacienda Pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía. Asimismo, las retribuciones de los altos cargos de la Junta de Andalucía, agencias administrativas, agencias de régimen especial y asimilados del resto de entidades instrumentales no experimentarán crecimiento alguno y se aplicarán según lo establecido en la Ley 3/2012, de 21 de septiembre, antes citada. El personal que ejerce funciones de alta dirección y el resto del personal directivo del sector público instrumental adecuarán, además, sus retribuciones a lo dispuesto en el Acuerdo de 24 de julio de 2012, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba un conjunto de medidas relacionadas con el cumplimiento del Plan Económico-Financiero de Reequilibrio de la Junta de Andalucía 2012-2014.

Por otra parte, se contempla la regulación de la Oferta de Empleo Público, estableciéndose que a lo largo de 2013 no se procederá a la incorporación de nuevo personal en el sector público andaluz, salvo las excepciones amparadas en la legislación básica estatal, ni se procederá a la contratación de personal laboral temporal ni al nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionario interino, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables. Se regula, asimismo, la contratación de personal fijo, indefinido y temporal en las entidades del sector público instrumental.

En el Título III, dedicado a la gestión y control presupuestarios, la Ley incluye como novedad la obligación de regular reglamentariamente el procedimiento de autorización de las inversiones mediante colaboración público-privada.

Asimismo, en materia de subvenciones, se incluye a aquellas concedidas a las Corporaciones Locales conforme al Plan de Cooperación Municipal, dentro del supuesto de abono en un solo pago.

Además, se recogen la autorización de gastos de carácter plurianual, las competencias del Consejo de Gobierno para la autorización de gastos, la financiación complementaria en los conciertos educativos de régimen singular, el régimen de financiación de la actividad de determinadas entidades del sector público andaluz y las autorizaciones para la minoración a nivel de sección de los créditos para transferencias corrientes a Corporaciones Locales.

Por último, se mantiene la comunicación a la Consejería de Hacienda y Administración Pública de los gastos realizados en información, divulgación y publicidad.

En el Título IV, relativo a las operaciones financieras, se regula, entre otras materias, el importe máximo de los avales a prestar por la Junta de Andalucía durante el ejercicio 2013, tanto a Corporaciones Locales e instituciones que revistan especial interés para la Comunidad Autónoma como a las entidades que conforman el sector público empresarial.

Asimismo, el objeto fundamental de este título es autorizar la cuantía límite hasta la cual la Junta de Andalucía y sus entidades dependientes pueden realizar operaciones de endeudamiento. En lo que respecta al endeudamiento a largo plazo de la Junta de Andalucía, la autorización viene referida a la cuantía del incremento del saldo vivo de la deuda a 31 de diciembre. De forma que para el ejercicio 2013 se autoriza al Consejo de Gobierno para que incremente la misma, con la limitación de que el saldo vivo a 31 de diciembre de 2013 no supere el correspondiente a 1 de enero de 2013 en la cifra que establece la presente Ley, permitiéndose que este límite sea sobrepasado durante el curso del ejercicio y estableciéndose los supuestos en que se revisará automáticamente.

Esta regulación se completa con el régimen de autorización establecido para el endeudamiento del resto del sector de entes cuya deuda consolida con la de la Comunidad Autónoma y la determinación de la información que deben suministrar.

Finalmente, al igual que en ejercicios anteriores, se establece en este título la posibilidad de efectuar pagos anticipados de tesorería a las Corporaciones Locales.

Por otra parte, en el Título V se prevé el incremento del importe de las tasas de cuantía fija de la Comunidad Autónoma de Andalucía en un 1,6% sobre la cantidad exigible para el ejercicio 2012, así como el coeficiente corrector que opera sobre la tasa portuaria de mercancías (T3). Asimismo, se da cumplimiento a la normativa reguladora de la creación del Impuesto sobre los Depósitos de Clientes en las Entidades de Crédito en Andalucía y se establecen como deducciones específicas los importes destinados a la financiación de proyectos de interés para la Comunidad Autónoma de Andalucía.

El Título VI establece normas relativas a la transferencia y delegación de competencias entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Entidades Locales de su territorio.

El Título VII hace referencia a la información y documentación que debe remitirse al Parlamento de Andalucía.

Las disposiciones adicionales completan el marco jurídico presupuestario. En ellas se establece la autorización a la Consejería de Hacienda y Administración Pública para efectuar las adaptaciones que procedan como consecuencia de reorganizaciones administrativas, así como para adecuar los créditos cofinanciados por recursos de la Unión Europea, dentro de un marco plurianual, a la reprogramación que finalmente apruebe la Comisión Europea, mediante la realización de las operaciones presupuestarias y reajustes de anualidades futuras que sean necesarios.

Se establece, como medida automática de prevención, un ajuste del gasto público atendiendo a los datos de ejecución presupuestaria, con objeto de asegurar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad al cierre del ejercicio.

Respecto a las disposiciones transitorias, se establecen las retribuciones complementarias del personal al servicio de la Administración de Justicia y el régimen transitorio de aplicación a los procedimientos de control financiero de subvenciones ya iniciados.

En las disposiciones finales destaca la modificación del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, de cuyo contenido cabe resaltar los siguientes aspectos:

En primer lugar, la asignación de las competencias, en relación con el impulso y coordinación de los instrumentos y procedimientos para la aplicación de las normas en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, a la persona titular de la Consejería competente en materia de Hacienda.

En el conjunto de modificaciones que vienen impuestas por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, se encuentran la elaboración del marco presupuestario a medio plazo y del techo de gasto o límite de gasto no financiero, que serán aprobados por el Consejo de Gobierno y que marcarán las referencias para la elaboración del presupuesto anual, así como para el establecimiento de los límites de crédito correspondientes a los ejercicios futuros.

En segundo lugar, se contempla la creación en el estado de gastos de una dotación diferenciada de crédito para atender, cuando proceda, necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el Presupuesto.

En tercer lugar, se regula la obligación de elaborar presupuestos de explotación y capital por parte de los consorcios, fundaciones y demás entidades del sector público andaluz.

En cuarto lugar, se incluye un nuevo artículo 95 bis en el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública, mediante el que se introducen importantes novedades en los informes de control financiero de las subvenciones, que persiguen incrementar la eficacia de los mismos y, consecuentemente, la mejora del control de los fondos públicos. De esta manera, se atribuye a estos informes el carácter de documentos públicos que constituirán prueba de los hechos que motiven su formalización salvo que se acredite lo contrario. También se regulan las discrepancias internas respecto a los mismos para que aquellas no paralicen sus efectos ni dicha paralización se traslade a los beneficiarios.

Y, en quinto lugar, la responsabilidad por daños y perjuicios ocasionados a la Hacienda Pública andaluza se amplía a las autoridades y al personal funcionario y laboral de los consorcios, fundaciones y otras entidades que forman parte del sector público andaluz, al carecer de justificación que no se contemple dicha responsabilidad cuando tales entidades se hallan sujetas al régimen presupuestario, económico-financiero, de control y contabilidad que establece el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, en los términos previstos en el artículo 5 de dicho Texto Refundido.

Por último, se adoptan una serie de medidas fiscales dentro del ámbito de competencias normativas de la Comunidad Autónoma sobre tributos propios y cedidos.

En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se adapta la terminología usada en la deducción autonómica por ayuda doméstica, debido a cambios en la normativa estatal, así como se precisan mejor los supuestos de aplicación de la deducción autonómica por gastos de defensa jurídica de la relación laboral.

Respecto a las tasas, se modifican la tasa por expedición de títulos académicos y profesionales, la tasa por servicios académicos, la tasa por servicios facultativos veterinarios y determinadas tasas portuarias.

Además, dados los buenos resultados obtenidos en la reducción del consumo de bolsas de plástico, para el ejercicio 2013 se modifica el tipo impositivo del Impuesto sobre las Bolsas de Plástico de un Solo Uso en Andalucía, que queda reducido a 5 céntimos de euro.