Exposicion �nico motivos Prevención del consumo de bebidas alcohólicas en la infancia y la adolescencia

I

El consumo de bebidas alcohólicas se presenta como una conducta social y cultural universalmente aceptada en la sociedad española. Dichas sustancias no son calificadas y tratadas con arreglo a la verdad, dada su naturaleza potencialmente adictiva, elevada a tercer factor de riesgo de enfermedades, trastornos y mortalidad, conllevando la consiguiente carga social y económica para la sociedad extremeña.

Con la llegada del denominado "fenómeno botellón" y los consiguientes cambios de hábitos en el ocio de los menores de edad, la realidad social se torna alarmante. De conformidad con el último informe sobre el uso de drogas en estudiantes de enseñanza secundaria en Extremadura de 2014 (Estudes), el porcentaje de menores entre 14 a 18 años que han consumido alcohol en los últimos doce meses en la comunidad autónoma disminuyó del 81,12 % del Informe ESTUDES 2012 al 71,5 %, permaneciendo como la droga más consumida, siendo los 13,88 años la edad media a la que toman por primera vez dicha sustancia. Según indicaciones de la OMS y el Ministerio de Sanidad y Consumo, la defensa metabólica ante el alcohol es más baja en menores de 17 años, siendo depresor del sistema nervioso central por su carácter tóxico, guardando relación directa con enfermedades hepáticas, cardiovasculares, neoplásicas, mentales y neurológicas. El uso excesivo e inadecuado de las bebidas alcohólicas en tan temprana edad conlleva unas consecuencias demoledoras para las nuevas generaciones, al constituir uno de los principales factores de morbilidad, mortalidad, absentismo, bajo rendimiento escolar, problemáticas diversas en el ámbito del hogar, convivencia vecinal e incremento de accidentabilidad.

La protección de la infancia y la juventud, consagrada como principio rector en el artículo 39.4 de la Constitución Española, debe ser uno de los pilares esenciales en los que se debe invertir para construir la sociedad. Por ello, hay que incentivar y proyectar una nueva educación social, especialmente focalizada a la infancia y adolescencia, tratando de

lograr un cambio de hábitos proyectados en el sector educativo, familiar, sanitario, publicitario, de las administraciones y comunitario, conminando a los poderes públicos a organizar y tutelar la salud pública mediante medidas preventivas y prestaciones y servicios necesarios, fomentando la educación sanitaria, la educación física y el deporte, facilitando la adecuada utilización del ocio, mandatos implantados en el artículo 43 de la Constitución Española. La educación para la salud dirigida al logro de hábitos saludables y de la cultura de la salud, hace esencial el pleno conocimiento de las consecuencias de los actos, para lograr una orientación correcta en etapas tempranas del desarrollo de las personas en las que se fijan los valores que sustentan hábitos de vida saludables. Asimismo, conforme al artículo 48 de la carta magna, los poderes públicos han de promover las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural.

Por otro lado, conviene plasmar el escaso impacto en la población adolescente a la hora de fijar por todas las comunidades autónomas en 18 años la edad mínima para el consumo de bebidas alcohólicas, con una reducción en su consumo del 1 %. Ello unido a la facilidad de adquirir dichas sustancias, la proliferación de los estímulos para su consumo y la ineficacia en la política sancionadora, revela la necesidad de un nuevo enfoque a la hora de abordar esta cuestión, que en absoluto resulta baladí, debiendo tratar dicha problemática desde su raíz, excediendo de los límites meramente sancionadores. Por ello, la respuesta social debe centrarse más en la educación que en el castigo, siendo su fin último la corrección de hábitos y no la represión de conductas. Se pretende garantizar una política preventiva eficaz y una promoción de la salud, siendo necesario el compromiso social de rechazar comportamientos permisivos hacia el abuso de bebidas alcohólicas. Para alcanzar dichos objetivos es necesario una atención multidisciplinar, una coordinación y cooperación de todas las actoras y actores implicados, un enfoque pedagógico en la potestad sancionadora, -a través de trabajos en beneficio de la comunidad, tareas socio-educativas, actuaciones preventivas, una formación ciudadana y una educación adecuada implantada desde la infancia.

En el ámbito internacional, destaca la Carta Europea sobre el Alcohol, adoptada por los Estados miembros en París, en 1995, donde ya se reconoce que todas las niñas, niños y adolescentes tienen derecho a crecer en un medio ambiente protegido de las consecuencias negativas asociadas al consumo de alcohol y, en la medida de lo posible, de la promoción de bebidas alcohólicas. En el marco de la Unión Europea conviene también citar, entre otras, la recomendación del Consejo de 5 de junio de 2001, sobre el consumo de alcohol por parte de las personas jóvenes, y en particular, de niñas, niños y adolescentes, la Resolución del Consejo y de las personas representantes de los Estados miembros sobre prevención de uso de drogas, de 25 de abril de 2002, el Plan de Acción sobre jóvenes y consumo excesivo de alcohol, adoptado por el Comité de Política sobre el Alcohol de la Comisión Europea y, especialmente, señalar la Estrategia Europa 2020, en la que se traza como objetivo aumentar la tasa de empleo mediante la reducción del número de personas en edad de trabajar incapacitadas por el alcohol.

II

La presente ley tiene como objetivo principal lograr una política preventiva del consumo de bebidas alcohólicas por los menores de edad, implantando una educación para la salud dirigida al logro de hábitos saludables. El texto legal se tilda de un carácter intersectorial, que irradia a diversos ámbitos de prevención, intervención y actuación, requiriendo el compromiso de toda la comunidad extremeña. De esta manera, se hace efectivo el reconocimiento del derecho a la protección de la salud consagrado en el artículo 43 de la Constitución Española, en el marco de las competencias de desarrollo normativo y ejecución en materia de sanidad y salud pública que ostenta la Comunidad Autónoma de acuerdo al artículo 10.9 del Estatuto de Autonomía de Extremadura.

En virtud de las disposiciones contempladas en el artículo 9 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, aprobado por Ley Orgánica 1/2011, de 28 enero, se promulgó la Ley 2/2003, de 13 de marzo, de la Convivencia y el Ocio de Extremadura, con su consiguiente desarrollo reglamentario mediante Decreto 135/2005, 7 de junio, por el que se desarrolla la Ley 2/2003, de 13 de marzo, de la Convivencia y el Ocio de Extremadura y se crea el Consejo de la Convivencia y el Ocio de Extremadura, y por Decreto 147/2009, de 26 de junio, de modificación del Decreto 135/2005, de 7 de junio. Dicha normativa venía a completar la Ley 4/1997, de 10 de abril, de medidas de prevención y control de la venta y publicidad de bebidas alcohólicas para los menores de edad, manteniendo su vigencia tanto la Orden de 16 septiembre de 1996, por la que se establecen los horarios de apertura y cierre de los establecimientos, espectáculos públicos y actividades recreativas, así como la Orden de 26 de noviembre de 1999, por la que se regula el procedimiento de concesión de autorización con carácter extraordinario para la celebración de espectáculos y actividades recreativas, singulares o excepcionales, no reglamentadas. Sin embargo, la sociedad demanda una respuesta legislativa específica ante el consumo abusivo de bebidas alcohólicas por menores de edad que no se ve abordada con la legislación anterior.

Así, el artículo 9.18 del Estatuto de Autonomía de Extremadura confiere el mismo título competencial exclusivo en materia de consumo a la Comunidad Autónoma. Partiendo del artículo 51 de la Constitución Española que viene a garantizar la defensa de las personas consumidoras y usuarias por parte de los poderes públicos, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, salud y los legítimos intereses económicos de los mismos, viene a ser el artículo 8 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, el que consagra como derecho básico de las personas consumidoras y usuarias la protección contra los riesgos que puedan afectar a su salud o seguridad. Es preciso señalar también como competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, la publicidad comercial e institucional a tenor de lo dispuesto en el artículo 9.21 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, con la consiguiente remisión a la Ley 8/2013, de 27 de diciembre, de Comunicación y Publicidad Institucional de Extremadura.

Asimismo, en materia de sanidad y salud pública, contemplado en el artículo 9.24 del Estatuto de Autonomía de Extremadura como competencia exclusiva de la comunidad autónoma, señalar la Ley 10/2001, de 28 de junio, de Salud de Extremadura, en cuyo artículo 6 contempla el mandato a los poderes públicos extremeños en la actuación preferente de promocionar la salud en cada uno de los sectores de la actividad socioeconómica, con el fin de estimular los hábitos saludables, el control de factores de riesgo, la anulación de efectos negativos y la sensibilización y concienciación sobre el lugar preponderante que por su naturaleza le compete. Mandato que se halla en consonancia con la atribución competencial conferida a las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Extremadura en el artículo 8 de la Ley 7/2011, de 23 de marzo, de Salud Pública de Extremadura, respecto a la adopción de cuantas medidas sean necesarias para evitar los riesgos sobre la salud y preservación de la misma. De modo que, las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Extremadura, dentro de sus respectivas competencias, adoptarán las medidas cautelares necesarias, tales como la incautación o inmovilización de productos, suspensión del ejercicio de actividades, cierres de empresas o sus instalaciones, intervención de medios materiales y personales y cuantas otras se consideren sanitariamente justificadas, siempre que exista o se sospeche razonablemente la existencia de un riesgo inminente y extraordinario o una repercusión excepcional y negativa para la salud. Las administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias, protegerán la salud de la población mediante actividades y servicios que actúen sobre los riesgos presentes en el medio y en los alimentos, a cuyo efecto se desarrollarán los servicios y actividades que permitan la gestión de los riesgos para la salud que puedan afectar a la población, de conformidad al artículo 27.2 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

Además, al recaer la legislación presente sobre menores de edad, no obviar el artículo 9.26 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, donde se reconoce a la Comunidad competencia exclusiva en materia de infancia y juventud. De acuerdo con lo contemplado en el artículo 11 de la Ley de Protección Jurídica del Menor, de 15 de enero de 1996, las administraciones públicas deberán tener en cuenta las necesidades de los menores al ejercer sus competencias, especialmente en materia de control sobre productos alimenticios, consumo, vivienda, educación, sanidad, servicios sociales, cultura, deporte, espectáculos, medios de comunicación, transportes, tiempo libre, juego, espacios libres y nuevas tecnologías. Particularmente, la Administración pública tendrá en consideración la adecuada regulación y supervisión de aquellos espacios, centros y servicios en los que permanezcan habitualmente menores, en lo que se refiere a sus condiciones físico-ambientales, higiénico-sanitarias, de accesibilidad y diseño universal y de recursos humanos, así como a sus proyectos educativos inclusivos, a la participación de los menores y a las demás condiciones que contribuyan a asegurar sus derechos. Actúan como principios rectores de la actuación de los poderes públicos en relación con los menores, la prevención y la detección precoz de todas aquellas situaciones que puedan perjudicar su desarrollo personal, así como el carácter educativo de todas aquellas medidas que se adopten.

Por lo que respecta a espectáculos y actividades recreativas, estos se incluyen como competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Extremadura al amparo del artículo 9.43 del Estatuto de Autonomía de Extremadura. Dentro de este marco, señalar el Real Decreto 57/1995, de 24 de enero, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de espectáculos, así como el Decreto 14/1996, de 13 de febrero, por el que se regula el ejercicio de las competencias transferidas en materia de espectáculos públicos, modificado por Decretos 124/1997, de 21 de octubre, y 173/1999, de 2 de noviembre.

La Comunidad Autónoma de Extremadura tiene competencia exclusiva en deporte y otras actividades de ocio de conformidad con el artículo 9.46 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, título competencial por el que se promulgó la Ley 2/2003, de 13 de marzo, de Ocio y Convivencia.

Por otro lado, el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local confiere a los municipios competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas en materia de medio ambiente urbano, protección de la salubridad pública y promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre. Por medio de la presente ley se confiere a la Administración municipal la función de velar por el cumplimiento de lo dispuesto en la misma, sin perjuicio de aquellas acciones que requieran la intervención de la Administración de la comunidad autónoma al superar el ámbito territorial o la posibilidad de actuar.

III

El presente texto normativo consta de 49 artículos, distribuidos en un título preliminar y tres títulos, con tres disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

El título preliminar contempla las disposiciones generales que informan la totalidad del texto normativo. Consta de objeto, ámbito territorial, definiciones, principios rectores y objetivos generales.

El título I aborda las medidas de prevención, sensibilización y detección en el consumo de bebidas alcohólicas por menores de edad. Contempla un Plan Autonómico de Prevención y Sensibilización en el Consumo de Bebidas Alcohólicas por Menores de Edad como previo al capítulo I que se ocupa de los ámbitos de prevención familiar, educativo, sanitario, comunitario, publicitario y de las administraciones públicas.

El título II se dedica a las medidas de intervención necesarias para garantizar el fin pretendido en la ley. El capítulo I se centra en las limitaciones al consumo y suministro de bebidas alcohólicas a los menores de edad. El capítulo II se dedica a las limitaciones en la publicidad, promoción y patrocinio de bebidas alcohólicas. En cuanto al capítulo III bajo la rúbrica "coordinación social y participación social" trata acerca de las competencias de la Administración autonómica y local, sistema de información, elenco de funciones de inspección y control que ostenta la Administración pública, un sistema de financiación, así como la colaboración necesaria con las organizaciones no gubernamentales y entidades sociales.

El título III aborda el régimen sancionador integrado por un capítulo I sobre las infracciones, un capítulo II acerca de las sanciones, un capítulo III sobre la prescripción y capítulo IV referente al procedimiento sancionador.

Concluye la presente ley con tres disposiciones adicionales respecto a la actualización de la cuantía de las sanciones, tratamiento de los datos de carácter personal y el Consejo de Convivencia y Ocio de Extremadura; cuatro disposiciones finales, sobre la habilitación normativa, el plazo fijado para el Plan Autonómico sobre la Prevención y Sensibilización de Consumo de Bebidas Alcohólicas por Menores de Edad, adaptación de ordenanzas municipales y entrada en vigor.

En virtud de lo expuesto, y de conformidad con la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, a propuesta conjunta de la Presidencia y de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales, oído el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Gobierno en sesión celebrada el día 28 de noviembre de 2017.