EXPOSICIÓN DE MOTIVOS �nico motivos Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros

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El proceso de concentración de la población en grandes aglomeraciones urbanas provoca importantes problemas de movilidad. La necesidad de desplazamientos de los ciudadanos para trasladarse cotidianamente, en adecuadas condiciones de accesibilidad y calidad, a los centros de trabajo o lugares de habitación y ocio, demanda la organización de los diversos modos técnicos de transporte como partes integrantes de un mismo sistema global.

Los transportes son esenciales para facilitar y favorecer la movilidad urbana, las relaciones sociales, económicas y culturales. Junto con las infraestructuras son

a su vez un motor que impulsa la economía, estableciendo en su entorno iniciativas productivas con mejores condiciones de competitividad.

Los transportes públicos de viajeros son un servicio de interés general al servicio de los ciudadanos. Así, la presente Ley tiene entre sus objetivos favorecer y garantizar la intermodalidad, la movilidad y el bienestar social de las personas ; la calidad del servicio y el desarrollo sostenible, introduciendo condiciones y características técnicas que deben cumplir los diferentes modos de transporte para contribuir al desarrollo y conservación del medio ambiente.

En la organización del transporte metropolitano converge la acción competencial de las Administraciones estatal, autonómica y local, por lo que una de las principales cuestiones que plantea la organización unitaria de dicho transporte se concreta en alcanzar una actuación que propicie el funcionamiento armónico del sistema de transportes en todo el espacio metropolitano, superando los inconvenientes derivados de la compartimentación competencial.

Para ello, de acuerdo con las peculiaridades del sistema de transporte que se desarrolla en los espacios metropolitanos, se ha optado por un modelo consorcial respetuoso, por su configuración y funcionalidad, con la autonomía local. La elección hecha constituye un avance considerable en la participación de las Corporaciones Locales en la gestión de los intereses públicos cuya proyección supera el espacio municipal.

Atendiendo a estas circunstancias, y para lograr un eficaz sistema de transporte metropolitano, la Junta de Andalucía ha considerado necesario dotar a la Comunidad Autónoma de normas propias de rango legal que permitan la consecución de los fines que se pretenden.

Se cumple con ello, además, uno de los objetivos básicos previstos en el artículo 12 del Estatuto de Autonomía para Andalucía: el de la realización de un eficaz sistema de comunicaciones que potencie los intercambios humanos, culturales y económicos.

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Con esta Ley se pretende también regular los transportes urbanos, materia que quedó sin regulación legal como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, de 27 de junio. Esta Sentencia declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres relativos a los citados transportes urbanos, al considerar autonómica la competencia para legislar sobre la materia.

Por todo ello, y de conformidad con lo establecido en los artículos 13, apartados 3 y 10, y 17, apartado 8, ambos del Estatuto de Autonomía para Andalucía, esta Ley regula el transporte urbano, ampliando su concepto al definirlo por referencia a todo el término municipal y no sólo al suelo urbano y al urbanizable, tal como preveía la legislación estatal. También regula el transporte metropolitano, acreedor de un tratamiento especial por los problemas específicos de las principales áreas urbanas y las características propias del transporte que en ellas se desarrolla. Asimismo, el texto regula el ferrocarril metropolitano y, finalmente, aborda la regulación del transporte en automóviles de turismo.

La Ley se ha estructurado en un título preliminar, que contiene las grandes orientaciones de la misma, y seis títulos dedicados, respectivamente, a los transportes urbanos y metropolitanos, al transporte de viajeros en automóviles de turismo, a los instrumentos de ordenación y coordinación, a las entidades de transporte metropolitano, a la financiación del sistema de transportes y al régimen de inspección y sancionador.

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En el título preliminar, además del objeto y ámbito de aplicación de la Ley, se establecen como finalidad de la misma la promoción del transporte público y como principios de la actuación pública los de planificación, participación, coordinación y cooperación, en el marco de un desarrollo sostenible.

De acuerdo con estos principios se pretende seguir avanzando en la consecución en Andalucía de un modelo de transporte sostenible que, en línea con lo propuesto en el Libro Blanco del Transporte y las Resoluciones del Consejo de Transportes de la Unión Europea, contribuya al bienestar económico y social sin perjudicar la salud humana ni el medio ambiente. El modelo así definido persigue facilitar el uso del transporte público, especialmente por las personas con menos recursos para acceder al transporte privado, disminuir las barreras que impiden el acceso a las personas con movilidad reducida, así como mejorar el medio ambiente de nuestras ciudades.

Se definen las competencias de los municipios y de la Comunidad Autónoma, reservándose a esta última la declaración de los transportes de interés metropolitano y la planificación, ordenación y gestión de los servicios e infraestructuras de transporte mediante ferrocarril metropolitano declarados de interés metropolitano.

Hay que recordar, en este sentido, las actuaciones que se han producido, en nuestro país y en toda la Unión Europea, de desarrollo de ferrocarriles metropolitanos en las áreas urbanas como solución a los problemas de movilidad, basados en las nuevas tecnologías de metros ligeros que logran una gran integración de estos sistemas de transporte en el entorno urbano.

En este contexto, la presente Ley regula el transporte mediante ferrocarril metropolitano delimitando las competencias de las Administraciones afectadas.

Efectivamente, considerando por un lado la competencia autonómica en materia de ferrocarriles y de transportes mediante ferrocarril, en materia de transportes interurbanos, así como en materia de obras públicas de interés autonómico, y por otro la competencia municipal respecto del transporte urbano de viajeros, se efectúa la delimitación competencial con pleno respeto a la autonomía local.

En este sentido se afirma la competencia municipal respecto de los servicios de transporte mediante ferrocarril urbano no declarados de interés metropolitano y la competencia autonómica respecto de servicios de transporte mediante ferrocarril, incluido el urbano, que se declare de interés metropolitano. La afirmación de las competencias autonómicas se entiende sin perjuicio de una voluntad decidida de posibilitar la participación del resto de Administraciones Públicas en su ejercicio, en mayor o menor medida de acuerdo con las circunstancias concurrentes, a través del Consorcio de Transportes Metropolitanos o de la Entidad Pública de Gestión.

Respecto de los ferrocarriles metropolitanos, entendidos en la presente Ley como un modo de transporte, la atribución de la competencia a la Comunidad Autónoma, una vez declarados expresamente de interés metropolitano, se fundamenta en lo dispuesto en los apartados 9 y 10 del artículo 13 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Efectivamente, nos encontramos ante infraestructura ferroviaria, soporte de un servicio de transporte, que tiene gran capacidad estructurante, requiere grandes inversiones y, por ende, exige su máxima rentabilidad social. En definitiva, se justifica también la aplicación del título competencial relativo a las obras públicas de interés autonómico en los términos previstos en el artículo 13.9 citado.

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En el título I se destaca la definición del transporte urbano potenciando la autonomía municipal. Igualmente, se define y regula el transporte metropolitano y el sistema en que se integra, y la definición de lo que se considera de interés metropolitano así como el procedimiento para su declaración por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.

Además de los servicios de transportes, pueden tener la consideración de interés metropolitano los tráficos, las instalaciones intermodales de transporte y las redes viaria y ferroviaria en la medida en que sirvan a los servicios de interés metropolitano, aunque físicamente no se extiendan más allá de un término municipal. No se trata de extender la calificación de interés metropolitano a todas las infraestructuras existentes en un ámbito metropolitano, sino de incidir únicamente en aquellas que juegan un papel significativo en el sistema de transporte metropolitano, y en la medida en que jueguen dicho papel. Por otra parte, la declaración del interés metropolitano se desvincula de la aprobación del Plan de Transporte Metropolitano.

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Se ha considerado necesario incluir, en un título separado, el título II, la regulación del transporte de viajeros en vehículos de turismo, en tanto que presenta elementos tanto de transporte urbano como interurbano. En tal sentido se establecen determinaciones sobre las licencias de autotaxis y su régimen jurídico, sobre supuestos especiales de demanda de transportes, y sobre el establecimiento de Áreas Territoriales de Prestación Conjunta en las zonas en que exista interacción e influencia recíproca entre los servicios de varios municipios.

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La Ley crea las figuras de los Programas Coordinados de Explotación y los Planes de Transporte Metropolitano como instrumentos de ordenación y coordinación de los transportes urbanos y metropolitanos, desarrollándolas en su título III.

El Plan de Transporte Metropolitano se concibe como un conjunto de documentos cuyo objeto primordial es definir el sistema de transporte dentro del ámbito correspondiente, proponer una determinada ordenación y formular las previsiones necesarias para su gestión eficaz.

El Plan contempla el sistema de transporte entendido en un sentido amplio, integrando en el mismo no sólo los servicios de transporte sino también los tráficos, las infraestructuras y las instalaciones que se consideren de interés metropolitano, cualquiera que sea el momento de su declaración.

Los Programas Coordinados de Explotación son instrumentos que pretenden resolver los problemas de coordinación entre líneas urbanas e interurbanas dentro de un mismo espacio urbano.

La Ley regula también los principales aspectos procedimentales de la elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación y planificación de los transportes, garantizando en todo caso la participación de los agentes sociales y económicos más representativos y la cooperación de las Administraciones interesadas.

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El título IV se dedica a las Entidades de Transporte Metropolitano, distinguiéndose entre los Consorcios de Transportes, integrados por las Administraciones concernidas, para llevar a cabo la ordenación, coordinación y, en su caso, gestión de los transportes en los ámbitos metropolitanos y el Ente Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces.

En cuanto a este último, se crea mediante la presente Ley una entidad de derecho público cuyo régimen de actuación se adecua a la satisfacción de los intereses públicos en juego. Se establece en primer lugar un principio de descentralización funcional y, sobre todo, de eficacia no sólo en el ejercicio de potestades y competencias administrativas sino también en el desarrollo de actividades prestacionales vinculadas al ferrocarril y al transporte ferroviario. En segundo lugar, se considera este ente como instrumento idóneo para posibilitar la participación del resto de Administraciones Públicas, y compatibilizar la defensa de los intereses públicos con las necesidades de especialización del personal y de financiación ágil y diferenciada que exigen sus fines generales. Finalmente, para utilizar, sin desconocer la tutela del interés público ni la sujeción al nuevo marco normativo en materia de contratación y transportes, los instrumentos de derecho privado.

El Ente Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces posibilita la participación de las distintas Administraciones Públicas y de las entidades representativas de intereses sociales en el control, inspección y sanción de los servicios de transporte mediante ferrocarril metropolitano declarados de interés metropolitano. Tal participación en el ejercicio de dichas competencias se articula mediante la constitución de órganos con competencias delegadas del Consejo Rector del citado Ente Público.

Asimismo, dicho Ente Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces se considera el instrumento idóneo para el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de transporte ferroviario, especialmente las referidas a los servicios ferroviarios regionales de altas prestaciones.

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En materia de financiación, el título V reconoce el hecho de que los transportes urbanos y metropolitanos difícilmente pueden operar si no es con un cierto grado de apoyo público a través de subvenciones. El Plan de Transporte Metropolitano juega en este sentido un papel muy importante, ya que le corresponde efectuar el análisis de las necesidades financieras y los recursos que pueden generarse en función del nivel de tarifas que pretenda establecerse. La determinación de las necesidades totales de financiación y el grado de cobertura que se pretende alcanzar servirán de base para determinar el monto total de los recursos públicos que deberán aportarse al sistema de transporte y para fijar los criterios de distribución de dicha carga entre las Administraciones y entidades afectadas.

Este título contiene también previsiones relativas al reparto de subvenciones y otros ingresos, así como a la necesidad de una contabilización homogénea de ingresos y gastos.

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Por último, la Ley se cierra con un título VI, dedicado al régimen de inspección y a las infracciones y sanciones.

Además la Ley cuenta con cinco disposiciones adicionales, cinco transitorias, la derogatoria única y dos finales que complementan la regulación de la misma.