EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Ley 2/2026, de 28 de abril, La Rioja, simplificación administrativa, mercado abierto y calidad normativa

I

La simplificación y racionalización administrativa, como criterio de actuación de las Administraciones públicas con el fin de facilitar las relaciones de estas con la ciudadanía y las empresas, lleva presente varias décadas en el ordenamiento jurídico tanto europeo y estatal como autonómico.

Sin menoscabo de notables antecedentes normativos, podemos destacar, como hito, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que determinó el impulso de un marco regulatorio eficiente para las actividades económicas mediante la simplificación de la legislación existente, la eliminación de regulaciones innecesarias, el establecimiento de procedimientos más ágiles y la minimización de las cargas administrativas.

Posteriormente, las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, representaron un enérgico respaldo a las medidas de simplificación administrativa. En concreto, la Ley 39/2015, haciéndose eco de los criterios de la Comisión Europea y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, incorporó el principio de 'Better regulation' y 'Smart regulation'.

En nuestro ámbito autonómico estos principios de actuación habían sido incorporados de forma temprana. La Ley 4/2005, de 1 de junio, de funcionamiento y régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, sentó las bases de la simplificación, incluyendo como principios de la actuación administrativa la eficiencia en la asignación y en la utilización de los recursos públicos, la planificación, gestión por objetivos y control de los resultados, la racionalización de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión, el servicio efectivo y proximidad de la Administración a la ciudadanía, así como la buena fe y confianza legítima. Tras la reforma operada por Ley 2/2018, de 30 de enero, de Medidas Fiscales y Administrativas para el año 2018, incluyó medidas de buena regulación encaminadas a la consecución de estos principios desde el momento mismo de diseño de las políticas públicas.

Por su parte, la Ley 5/2014, de 20 de octubre, de administración electrónica y simplificación administrativa, supuso un avance significativo en su momento, estableciendo medidas concretas para conseguir una Administración pública más eficaz al servicio de la ciudadanía. No obstante, los principios en ella previstos han quedado obsoletos ante los avances tecnológicos y las nuevas expectativas de la ciudadanía y las empresas.

Nuestra comunidad autónoma se encuentra ahora en un momento crucial que requiere una apuesta firme por la simplificación administrativa y la mejora regulatoria para estimular la recuperación económica y enfrentar los desafíos del futuro. En un entorno actual globalizado y altamente competitivo, de incertidumbre y volatilidad económica, es fundamental que el Gobierno regional adopte medidas proactivas con el objetivo de fomentar la inversión, impulsar la innovación y promover la prosperidad económica y social.

A esta necesidad responde el reciente Plan de Simplificación Administrativa, Calidad Normativa y Mercado Abierto de La Rioja 2025-2029, aprobado por acuerdo de Consejo de Gobierno en su reunión de fecha 8 de abril de 2025, que se plantea como objetivos:

Promoción de la competitividad y el desarrollo económico: La complejidad administrativa y regulatoria puede actuar como una barrera para las empresas, especialmente para las pymes y los emprendedores.

Simplificar los trámites y reducir la carga regulatoria facilitará la creación y crecimiento de negocios, estimulando la actividad económica, generando empleo y aumentando la competitividad de La Rioja en el mercado global.

Eficiencia gubernamental y reducción de costes: La burocracia excesiva y compleja no solo dificulta la vida de la ciudadanía y las empresas, sino que también representa una carga financiera para el Gobierno. Al simplificar los procesos administrativos, se reducirán los costes operativos del sector público, liberando recursos que pueden ser destinados a áreas prioritarias.

Mejora de la calidad de los servicios públicos: La simplificación no solo implica reducir la cantidad de trámites, sino también mejorar la eficiencia y calidad de los servicios públicos. Al optimizar los procesos internos y adoptar tecnologías innovadoras, el Gobierno de La Rioja puede ofrecer una atención más ágil, transparente y personalizada a la ciudadanía, aumentando así la satisfacción y la confianza en las instituciones públicas.

Fomento de la innovación y la participación ciudadana: Una regulación excesiva y, en ocasiones obsoleta, puede frenar la innovación y creatividad en todos los sectores de la sociedad. La simplificación, por el contrario, facilitará la colaboración entre la Administración, el sector productivo y el ámbito académico para el fomento de la innovación y el desarrollo de soluciones creativas para los desafíos sociales, económicos y ambientales. Por otra parte, y a la vez, permitirá promover una mayor participación ciudadana al hacer que los procesos de toma de decisiones sean accesibles y transparentes.

En este contexto, se hace necesario dotar a la Comunidad Autónoma de La Rioja de un marco normativo que eleve a rango legal los compromisos adquiridos con el plan y que, superando los principios previstos en la Ley 5/2014, se constituya en el marco vinculante de actuación para el sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Para ello, la ley se asienta en tres pilares básicos: organizativo, procedimental y normativo.

Así, regula el marco organizativo que permita la colaboración de todos niveles de la organización, estratégico y operativo, para gestionar las medidas de simplificación. Es necesario, en primer lugar, un liderazgo ejecutivo para impulsar el proceso. También, para desarrollarlo con éxito, debe hacerse partícipes a todas las personas que forman parte de la organización, y definir claramente los roles y responsabilidades de cada uno. Por último, es preciso dar voz a las organizaciones sociales y empresariales en el proceso de simplificación.

Por otra parte, determina los principios y criterios para mejorar los procedimientos administrativos, tanto en la reducción de cargas para la ciudadanía, empresas y organismos como en la agilización de los trámites internos propios de la Administración pública, el avance en el mercado abierto para las iniciativas empresariales, el gobierno del dato, el acercamiento de la Administración a la ciudadanía y la reducción de la brecha digital, todo ello con ayuda de la innovación tecnológica como elemento de transformación.

Y, por último, establece las medidas para la consecución de un marco regulador de calidad. El ordenamiento jurídico debe ser transparente, accesible y simple para todos, lo que no se consigue con la existencia actual de cada vez más y más compleja regulación procedente de las diferentes Administraciones. Por el contrario, la calidad normativa, por la seguridad jurídica que garantiza, se convierte en un pilar fundamental para promover la productividad, la creación de empleo y un crecimiento sólido y estable de nuestra economía y, al mismo tiempo, para contribuir a una mejora en la prestación de servicios. Atendiendo a esta necesidad se establece una nueva regulación que garantiza que solo se aprueben las iniciativas normativas necesarias, las que aportan valor añadido y que vengan acompañadas de un análisis previo riguroso desde todos los ángulos.

Se trata con ello de impulsar un proceso integral de transformación, única forma real de lograr los objetivos propuestos y de implantar, de forma efectiva, una Administración más sencilla, ágil, centrada en la ciudadanía y, por tanto, más productiva.

II

El artículo 149.1.18.ª de la Constitución española encomienda al Estado la competencia para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y la regulación del procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas. Estas bases se han conformado por las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

El artículo 1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece que esta tiene por objeto 'regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria', señalando el apartado 2 del mismo artículo que 'solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley'.

Asimismo, cabe señalar la regulación efectuada en su artículo 69 cuando fija el régimen general aplicable a los instrumentos de control de actividades a posteriori identificados como declaraciones responsables o comunicaciones.

De otro lado, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, según su artículo 1, 'establece y regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional para el desarrollo de sus actividades'. Conviene reseñar que el artículo 4 de dicha ley establece como principios de la intervención de las Administraciones públicas para el desarrollo de una actividad que 'las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo, deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos'.

Dentro de dicho marco jurídico, el Estatuto de Autonomía de La Rioja aprobado por Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, en su artículo 8.Uno, apartados 1, 2 y 4, recoge la atribución de competencias exclusivas a nuestra comunidad autónoma en las materias de 'organización, estructura, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno' y de 'procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia de La Rioja', junto a otras sobre las que inciden las medidas previstas en la presente ley, de las que cabe destacar la relativa a 'ordenación y planificación de la actividad económica, así como fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma'. En el artículo 31.Cinco del citado texto estatutario se incide, de nuevo, sobre dicha esfera competencial señalando que corresponde a la Comunidad Autónoma, entre otras materias, el régimen jurídico administrativo derivado de las competencias asumidas.

III

La ley se estructura en la correspondiente exposición de motivos y una parte dispositiva que contiene sesenta y un artículos estructurados en un título preliminar y seis títulos.

En el título preliminar, destinado a las disposiciones generales, se definen el objeto, el ámbito de aplicación de la ley, el deber general de simplificación del sector público y los principios y criterios de la misma.

El título I regula la organización administrativa para la simplificación, estableciendo las funciones en la materia de cada uno de los niveles y creando un grupo específico de trabajo para la simplificación. Se prevé, así mismo, la colaboración con las organizaciones sindicales más representativas, organizaciones sociales, profesionales y empresariales para la identificación y reducción de cargas administrativas y la exploración de vías de mejora.

El título II está dedicado a la simplificación administrativa propiamente dicha, a la que define en el primero de sus artículos. Este título se divide en tres capítulos:

El primero establece las disposiciones generales.

El segundo capítulo establece medidas y obligaciones concretas de simplificación procedimental respecto a la aportación de documentos, el diseño de los formularios y su puesta a disposición de la ciudadanía, los plazos máximos para resolver y los efectos del silencio administrativo, optando como regla general por la estimación y relegando el silencio desestimatorio a supuestos excepcionales debidamente justificados. Se incluyen, así mismo, medidas de agilidad en la emisión de los informes, como la solicitud simultánea de los informes sectoriales de los órganos de la Administración autonómica y la iniciativa autonómica para requerir agilidad en la emisión de los informes solicitados a la Administración del Estado.

El capítulo tercero regula la intervención administrativa. Se prevé en la ley como régimen general de intervención en las actividades de los particulares, cuando esta intervención resulte necesaria conforme a la Ley 20/2013, la declaración responsable y la comunicación, en sustitución de las autorizaciones previas o licencias, excepto cuando lo impida norma europea o estatal, de aplicación directa o básica, o, excepcionalmente, una norma autonómica con rango de ley por razones imperiosas de interés general. Para garantizar la correcta aplicación del sistema, se regula el régimen de la actividad de comprobación e inspección, y se incorporan a nuestro ordenamiento jurídico las entidades colaboradoras de certificación.

La incorporación de las entidades colaboradoras de certificación permite que las personas interesadas, especialmente en los procedimientos sujetos a autorización previa, puedan obtener una certificación que valida la documentación presentada ante la Administración, y que será asumida por esta como completa, suficiente y adecuada, sin perjuicio de sus facultades de comprobación e inspección. Esta medida favorece la actividad económica en cuanto reduce el tiempo y esfuerzo exigidos a las personas y empresas para cumplir con los requisitos administrativos.

Por otra parte, la intervención de las entidades colaboradoras también agilizará la acción administrativa de comprobación en el caso de las actividades en régimen de declaración responsable y comunicación, puesto que ejercerán funciones de comprobación, informe y certificación de verificación documental bajo su responsabilidad y con las garantías legalmente establecidas. Todo ello sin merma de las facultades de comprobación e inspección que, en todo caso, permanecen como potestad administrativa.

El título III regula el mercado abierto conforme al modelo iniciado por la Ley 6/2022, de la Comunidad de Madrid, e incorporado al ordenamiento jurídico de otras comunidades autónomas en sus leyes más recientes. El mercado abierto tiene por objeto garantizar la libre circulación y establecimiento de los operadores económicos en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja. En concreto, busca reducir trabas innecesarias a los operadores económicos, permitiendo, con carácter general, su libre desplazamiento a nuestro territorio para ejercer su actividad sin necesidad de acreditar los requisitos previstos en la normativa autonómica, siempre que estén establecidos legalmente en territorio nacional. Ello se consigue mediante el reconocimiento automático de licencias u otras validaciones otorgadas en la comunidad autónoma de origen.

El título IV está dedicado a la transformación digital para la simplificación. Entre las principales medidas en materia de transformación digital se regula el derecho de la ciudadanía a un espacio personalizado con un avance en sus funcionalidades respecto a la vigente normativa, se introduce la proactividad de la Administración, la implantación de una plataforma de gobernanza de datos, así como el impulso del establecimiento de cuadros de mando con el objeto de proporcionar información real y permanentemente actualizada sobre el funcionamiento del ámbito de que se trate. Se potenciará, igualmente, la intermediación de información, con la finalidad de evitar cargas innecesarias a la ciudadanía y las empresas. Se refiere la ley, así mismo, a las actuaciones administrativas automatizadas, la inteligencia artificial y la robotización aplicadas a la simplificación.

Por último, se incorporan medidas específicas para minimizar la brecha digital, de modo que toda la ciudadanía, independientemente de su nivel de habilidades tecnológicas, pueda acceder en igualdad de condiciones a los servicios públicos.

El título V regula el régimen sancionador. La transformación a un modelo de intervención administrativa basado en las declaraciones responsables y comunicaciones, así como la incorporación de las entidades colaboradoras de certificación, exige dotar de seguridad jurídica al sistema estableciendo un régimen sancionador que prevea las consecuencias de la inexactitud, falsedad u omisión de los datos incorporados en las mismas, con el fin de garantizar el interés público protegido en cada caso.

El título VI está dedicado a la calidad normativa como uno de los pilares de la simplificación administrativa y la seguridad jurídica. Este título está constituido por un único artículo que modifica el capítulo I del título III de la Ley 4/2005, de 1 de junio, de funcionamiento y régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Las principales novedades respecto de la regulación anterior son la introducción de los principios de buena regulación, la incorporación de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo que garantice la necesidad y acierto de las disposiciones, la regulación de la tramitación de urgencia y la incorporación del Plan de Calidad y Simplificación Normativa que tendrá por objeto la revisión, simplificación y, en su caso, propuesta de refundición normativa de las disposiciones vigentes en la legislación autonómica.

Por lo que respecta a las disposiciones de cierre, la ley contiene siete disposiciones adicionales, una transitoria y tres finales.

De las disposiciones adicionales, cabe destacar, por su especial relevancia, las disposiciones primera a cuarta, que recogen el mandato a la Administración de su adecuación a los principios de la ley, estableciendo un plazo determinado para su realización. Así, se establece un plazo de un mes para la constitución del grupo de trabajo de simplificación; un plazo de nueve meses para la revisión de todos los procedimientos y su adecuación a los principios de simplificación en lo que respecta a los plazos de resolución, el sentido del silencio y la sustitución de autorizaciones por declaraciones responsables y comunicaciones; y un plazo de doce meses para elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación las Directrices para la elaboración de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo.

La disposición transitoria regula cómo deben elaborarse las memorias que acompañan a los proyectos normativos desde la entrada en vigor de la nueva redacción de la Ley 4/2005 hasta la aprobación de las Directrices de elaboración de las Memorias de Análisis de Impacto Normativo previstas en la disposición adicional cuarta.

El texto finaliza con la disposición derogatoria, que deroga expresamente la Ley 5/2014, de 20 de octubre, de administración electrónica y simplificación administrativa, y las disposiciones finales reguladoras del desarrollo reglamentario y entrada en vigor.

IV

Esta ley se ha elaborado conforme a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Es importante destacar, por último, que la regulación contenida en esta ley se ha abordado huyendo de fórmulas vacías de contenido, optando por el establecimiento de obligaciones concretas e instrumentos técnicos precisos que aseguren su eficacia normativa real y efectiva para la consecución de una Administración más ágil y eficaz en su función constitucional de servicio al interés general.