EXPOSICIÓN DE MOTIVOS LEY 3/2026, de 14 de mayo, País Vasco, Transparencia de Euskadi

La presente ley culmina diversas iniciativas, producidas a lo largo de los últimos años, para implementar en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco una regulación legal, cabecera y apropiada sobre el concepto central de la transparencia, que, más allá de su protagonismo indudable en las corrientes doctrinales sobre la nueva gobernanza y el buen gobierno, interpretamos que se ha erigido en el elemento clave de los diseños avanzados de toda acción política.

Hasta el momento no se ha desarrollado en la Comunidad Autónoma del País Vasco una ley que impulse de forma integral la cultura del gobierno abierto, siguiendo estándares internacionales, basado en los principios de transparencia, integridad, rendición de cuentas y participación ciudadana. Sin embargo, todas las administraciones bien del nivel local, bien del foral, o la propia Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, desde hace una década y con ritmos y niveles diferentes, han ido desarrollando políticas, normas, planes y herramientas de impulso al gobierno abierto. Como ejemplo de colaboración interinstitucional tenemos que, en el año 2018, el Gobierno Vasco, las tres diputaciones forales y los ayuntamientos de las tres capitales acordaron presentar una candidatura conjunta ante la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) para participar como miembros de OGP Local. Euskadi se convirtió así en una de las 20 regiones del mundo miembro de la alianza, y desde entonces se han desarrollado los planes de acción interinstitucional 2018-2020 y 2021-2024, encontrándose en la actualidad en ejecución el III Plan de Acción para el Gobierno Abierto en Euskadi 2025-2028.

Suscribimos la tesis de que cuando los responsables públicos se someten con facilidad al escrutinio y la ciudadanía puede conocer, gracias a niveles reales de transparencia, cómo se toman las decisiones que le afectan, cómo se gestionan los fondos públicos y bajo qué criterios se actúa para la consecución de las políticas públicas y de los objetivos sociales es cuando se posibilita no solo una participación ciudadana más próspera, sino también la evaluación, el control y la rendición de cuentas de quienes gobiernan. Solo a partir de una transparencia efectiva –avalada por el contraste público de la información y por la trazabilidad de las decisiones– puede darse una auténtica regeneración democrática, que se traduzca en mejoras verificables en la eficacia y eficiencia de lo público y en un desarrollo económico y social sostenible y orientado al bienestar común.

Sobre la base singular, pero de amplio espectro, que proyecta la transparencia, la ley presenta una cierta pluralidad de objetivos y fines, que pueden resumirse en dos vertientes principales.

Por un lado, se desarrolla la legislación más específica sobre las principales herramientas gestoras para promover la transparencia, en conexión con el marco básico de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En este ámbito, la publicidad activa de toda la actividad pública y el derecho de acceso a la información constituyen dos elementos igualmente esenciales, no subordinados entre sí, cuya regulación debe garantizar una acción más equilibrada en el sector público de la Comunidad Autónoma de Euskadi. De esta forma, no solo se impulsa la participación ciudadana en el diseño y la toma de decisiones de interés público, sino que se asegura la trazabilidad y la evaluación de esas decisiones, posibilitando el control y la rendición de cuentas de quienes las adoptan y contribuyendo a una cultura institucional basada en la mejora continua de las políticas públicas.

En los informes de balance de la transparencia, que anualmente se elevan para su conocimiento al Consejo de Gobierno, se puede observar cómo van incrementándose las solicitudes de acceso a la información pública por parte de los ciudadanos y ciudadanas vascas al sector público de la Comunidad Autónoma del País Vasco desde la entrada en vigor de la legislación básica (Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno), en el año 2014.

Del análisis de la información obtenida en los informes surgen oportunidades de mejora en cuanto a la mayor difusión de este derecho, la reducción de los plazos de respuesta y del silencio administrativo, la publicación proactiva de la información más demandada por la ciudadanía, etcétera, a lo que contribuiría una legislación autonómica que lo articulara.

Resulta necesario incidir en que, si bien contamos desde el 2016 con la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública –creada mediante Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública–, esta cuenta únicamente con competencias para resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco que pertenezcan a las instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, por lo que es igualmente necesario conformar un órgano de garantía del derecho de acceso a la información pública, conforme a lo establecido en la legislación básica, pero con más funciones que las actualmente otorgadas a la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública.

Una norma con rango de ley permitiría también asentar el modelo organizativo y de gestión para el impulso de la transparencia en el sector público de la Comunidad Autónoma del País Vasco, actualmente implantado mediante acuerdo de Consejo de Gobierno de 13 de enero de 2015, y consolidaría las herramientas básicas para garantizar la publicidad activa mediante el establecimiento de mayores obligaciones de publicación, de plataformas y canales óptimos para su difusión y de las condiciones para la reutilización de la información, así como para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

La ley es un instrumento muy importante para promover una nueva cultura y para poner a disposición de toda la sociedad vasca una nueva plataforma, con inclusión de nuevas garantías y un régimen de responsabilidades sobre los deberes y obligaciones. Pero lo más relevante será poder favorecer la generación de esa nueva cultura que se requiere para poder llegar a instaurar hábitos de participación ciudadana corresponsable en los asuntos públicos.

Por otra parte, con esta ley ponemos de manifiesto la necesidad de crear instrumentos para desarrollar el concepto de transparencia en un sentido más amplio, impulsando la posibilidad de implantar en nuestro ámbito y en el conjunto del sector público vasco un nuevo sistema de protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción.

Con este segundo aspecto de desarrollo estaremos en la órbita del derecho europeo (Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión) y de su transposición mediante la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción. Una senda basada en la colaboración ciudadana que resultará indispensable para la eficacia del derecho, pues hay que reiterar que tal colaboración no solo se manifiesta en el correcto cumplimiento personal de las obligaciones que a cada persona corresponden, sino que también se extiende al compromiso colectivo con el buen funcionamiento de las instituciones públicas y privadas.

El derecho europeo que aplicamos presenta dos objetivos claros, que son el de proteger a las personas informantes o denunciantes, también identificadas en algunos países como «alertadoras», y el de establecer las normas mínimas de sendos canales de información que instaura a tal efecto el sistema regulado en la citada Ley 2/2023, de modo que contamos con canales internos de información en las empresas y en las entidades públicas, porque es preferible que la información sobre prácticas irregulares se conozca por cada propia organización para corregirla y reparar cuanto antes los posibles daños; pero, además de esa dinámica denominada «interna», ahora se materializa también la determinación de otros canales de información denominados «externos», con el fin de ofrecer a la ciudadanía nada menos que una comunicación con una autoridad pública especializada, todo lo cual pueda generar más confianza, al abrirse la posibilidad de disipar temores a sufrir represalias que sin duda se generarían en cada entorno. Se trata, en síntesis, de que a través de la presente ley se instaure en Euskadi el sistema citado al completo, para lo que contaremos con un nuevo organismo que culmine y aglutine la pluralidad de facetas que se conectan: la Autoridad Vasca de Transparencia-Gardena.

La ley tiene su encaje en las competencias exclusivas de los apartados 2, 6 y 24 del artículo 10 de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco, que regulan tanto la organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno como las normas de procedimiento administrativo que deriven de las especialidades del derecho sustantivo y de la organización propia del País Vasco, y el sector público propio del País Vasco, en cuanto no esté afectado por otras normas del Estatuto de Autonomía.

El título I constituye la presentación habitual de la ley. Sin duda estamos ante una norma de las denominadas «programáticas», por lo que se recogen los listados generales de fines, principios y derechos y obligaciones, además de la más práctica determinación del ámbito de aplicación de la ley, respecto al que se distinguen dos grandes facetas: en primer lugar, la relativa a las normas específicas sobre transparencia y sus manifestaciones en cuanto a la publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública; y, en segundo lugar, la faceta relativa a la implantación del sistema europeo de protección de las personas informantes y de lucha contra la corrupción.

Respecto a las herramientas específicas de la transparencia, donde más intensa se percibe la capacidad de autoorganización, el ámbito de aplicación se circunscribe al sector público de la Comunidad Autónoma del País Vasco, de modo que se concluye que cada nivel institucional vasco disponga de su propia organización; en el caso del nivel local, de acuerdo con la ley que lo regula, y, en el caso del nivel foral, con sus normas forales correspondientes en materia de transparencia. Aclaramos, además, en relación con la aplicación restringida al ámbito de la Administración autonómica, que las obligaciones de publicidad activa no solo se dirigen al ámbito de las instituciones públicas, sino que también vinculan a los sujetos e instituciones privadas a través de los cuales se vehiculiza la actividad pública, bien porque son los destinatarios de subvenciones o ayudas públicas, bien porque ejercen potestades administrativas o prestan servicios públicos, sin perjuicio de que medien habilitaciones legales singulares o existan las correspondientes relaciones contractuales.

Respecto al segundo gran bloque que se distingue en la ley, esto es, respecto a la implantación del sistema europeo de protección de las personas informantes, la ley considera que, a pesar de la opción abierta que habilita la ley estatal, es preciso que las instituciones vascas en su conjunto se adhieran a un único sistema para toda la Comunidad Autónoma del País Vasco, lo que supone determinar un ámbito de aplicación, respecto a la segunda faceta citada, referido al conjunto del sector público vasco.

El título II sigue el esquema de la legislación básica específica en materia de transparencia y, en ese contexto, viene a desarrollar en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco el contenido esencial de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Se subdivide en cuatro capítulos. En el primero, sobre publicidad activa, más allá del amplio abanico de informaciones que se prevé exponer proactivamente al público, es de destacar la apertura y reutilización de datos (open data), materia en la que, de la mano de los trabajos iniciados en anteriores legislaturas, Euskadi es líder, sin perjuicio del camino que aún queda por recorrer hacia los modelos establecidos en los países de referencia en la materia, como Reino Unido, los países nórdicos o Estados Unidos. Sigue un segundo capítulo sobre acceso a la información pública como elemento complementario de la publicidad activa y, en ese sentido, del esquema de transparencia de la ley, al objeto de que los ciudadanos y ciudadanas puedan requerir a todas las entidades que conforman el sector público de la Comunidad Autónoma del País Vasco también aquella información que no sea publicada activamente. Muy ligado a los anteriores capítulos, el tercero tiene como contenido una breve reseña sobre la planificación y la coordinación interna que nos permitan cohesionar la acción pública en la Comunidad Autónoma del País Vasco, incluyendo un novedoso sistema de evaluación basado en indicadores claros, medibles y comparativos, que permita realizar un seguimiento periódico del grado de implantación e impacto de las medidas adoptadas. Y finalmente se ha incorporado un complejo y novedoso capítulo sobre el régimen sancionador, que afectará singularmente al cumplimiento de obligaciones en materia de publicidad activa y acceso a la información pública.

El título III, sobre planificación pública, parte con una definición del denominado «programa de gobierno» definido por el lehendakari, cuyo objetivo, como reza el artículo correspondiente, no es otro que el de, con el fin de proyectar en el tiempo la acción de gobierno, socializar dicha acción y establecer las bases de su compromiso y responsabilidad ante la ciudadanía. Es a partir de esa pieza esencial que se incorporan al quehacer de la Administración toda una serie sintética de datos y compromisos que la ley ha recogido bajo la llamativa expresión de una «rendición social de cuentas».

El título IV, por su parte, completa el triángulo básico de la buena gobernanza, junto a la planificación y evaluación, y está dedicado a la participación ciudadana y a los procesos participativos, con una perspectiva flexible y adaptable. En este sentido, establece las cuestiones generales y las garantías y derechos comunes a los diferentes procedimientos e instrumentos participativos, en el entendido de que, habida cuenta de la cantidad, variedad y riqueza de las figuras participativas que existen y pueden crearse en el futuro, es preferible establecer las condiciones y garantías básicas que debe reunir cualquier proceso participativo. De esta manera, la ley se dedica a los derechos concretos de participación ciudadana, estableciendo cauces o instrumentos participativos concretos a los que las anteriores garantías han de resultar de aplicación. En este apartado, por su parte, es necesario también destacar la pionera introducción de la figura del derecho a promover iniciativas reglamentarias ciudadanas, siguiendo el esquema y aprovechando las garantías ya previstas actualmente para la iniciativa legislativa ciudadana.

Se crea también el registro para la participación y la colaboración de la ciudadanía y el registro de grupos de interés de la Comunidad Autónoma de Euskadi, con una doble misión: por un lado, tratar de promover la participación ciudadana habilitando cauces preferentes y derechos de alerta temprana para los ciudadanos y ciudadanas o grupos interesados; y, por otro lado, como complemento de lo anterior y siguiendo la estela del Acuerdo Interinstitucional de 20 de mayo de 2021 entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre un registro de transparencia obligatorio, y de otros organismos similares, ofrecer a la ciudadanía información directa sobre los grupos de presión o lobbies y otros grupos de interés que, a través de los derechos de participación previstos en esta ley, pretendan legítimamente influir en los procesos de decisión.

En este título, asimismo, se establece la gobernanza colaborativa como mecanismo para institucionalizar la construcción de la realidad política, incorporando a la sociedad organizada y a la sociedad civil al sistema de deliberación pública, al mismo tiempo que como mecanismo de gobernanza pública para hacer frente a la desafección política y responder, desde una visión sistémica, a las necesidades de los diversos ecosistemas que integran el diseño y la implementación de las políticas públicas. Para ello, además de contemplar la implementación de programas de gobernanza colaborativa por parte del sector público de la Comunidad Autónoma del País Vasco, se establecen los fundamentos básicos para el desarrollo de proyectos en materia de procesos participativos y gobernanza colaborativa y sus funciones, así como los fundamentos de los procesos a seguir.

El título V se dedica a la creación y disciplina de la llamada Autoridad Vasca de Transparencia-Gardena. Más allá de sus funciones y de su perfil de tutelante de la transparencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, destaca su gran faceta alternativa como máxima autoridad pública que culmina en Euskadi el llamado canal externo de recepción de las personas informantes o alertadoras, al que llama con este señalamiento la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción. La aportación principal de la ley es estrictamente organizativa, a partir de la habilitación que le hacen a su vez a la Comunidad Autónoma del País Vasco el artículo 24 y la disposición adicional cuarta de la referida ley estatal.

La Autoridad Vasca de Transparencia-Gardena constituye un reto y una oportunidad importante, teniendo en cuenta que se trata de una entidad que percibe las constantes vitales de la Administración general de la Comunidad Autónoma y se relaciona con ella pero que se proyecta con total independencia para actuar en el conjunto de todos los niveles institucionales públicos vascos y en el conjunto del mismísimo sector privado cuando el incumplimiento y las irregularidades comunicadas se circunscriban al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La envergadura de dicha perspectiva debe apreciarse incluso desde la faceta de las relaciones laborales, en las que Euskadi tiene competencias de ejecución de la legislación laboral.