Exposicion de motivos Medidas urgentes para la sostenibilidad y la circularidad del turismo

I

El turismo se configura como el principal motor económico y social de las Illes Balears, representa más del 45% del PIB, ofrece trabajo a más de 200.000 personas trabajadoras, y económicamente ha supuesto en los últimos años unos ingresos anuales superiores a los 16.000 millones de euros.

Nuestro territorio ha sido pionero en el desarrollo del turismo desde los años 60, cuando se inició el desarrollo del producto de sol y playa, y ha contado también con el apoyo de los operadores turísticos, que nuestro archipiélago continúa liderando en del arco mediterráneo. El hecho de ser un territorio con un elevado dinamismo económico y altas cuotas de bienestar ha implicado un aumento de la población, que ha pasado en 40 años de 642.780 habitantes a 1.210.725 el 2020.

Además, en los últimos veinte años, las Illes han atraído un 48,2% más de turistas, y han pasado de los 11,1 millones del año 2000 a los 16,4 del año 2019.

La irrupción de la pandemia asociada a la COVID-19 provocó en 2020 una parada mundial de la actividad y, a escala global, las megatendencias estaban acelerando la transformación del turismo en busca de una mayor creación de valor económico, social y ambiental.

II

El 25 de septiembre de 2015, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó, mediante la Resolución núm. 70/1, el documento Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, que incluye 17 objetivos de desarrollo sostenible (los llamados ODS), amparados bajo el paraguas de la sostenibilidad social, medioambiental y económica. Esta agenda hizo que los países miembros incorporaran la sostenibilidad a su estrategia de presente y de futuro, también en cuanto a la actividad turística.

El 21 de diciembre de 2020 la Asamblea General de las Naciones Unidas dictó la Resolución 75/229 denominada Promoción del turismo sostenible, incluido el ecoturismo, para la erradicación de la pobreza y la protección del medio ambiente, que reafirmaba la Resolución 70/1, y que, entre otros aspectos, invita a los gobiernos y a otras partes interesadas a promover y apoyar un modelo de turismo más sostenible, basado en la inclusión social, la reducción de las desigualdades, la conservación y la protección del medio ambiente, la gestión responsable de los recursos y la salvaguarda de los beneficios del turismo desde la igualdad de oportunidades, la formación de los trabajadores y las trabajadoras y el respecto a la cultura del territorio.

La Organización Mundial del Turismo (en adelante, OMT) define el turismo sostenible como el que «tiene plenamente en cuenta las repercusiones actuales y futuras, económicas, sociales y medioambientales para satisfacer las necesidades de los visitantes, de la industria, del entorno y de las comunidades anfitrionas» (OMT y PNUMA, 2006). De manera muy similar, ya en el año 1999, el Código ético mundial para el turismo, aprobado por la OMT el 1 de octubre en Santiago de Chile, en el artículo 3, denominado «El turismo, factor de desarrollo sostenible», indicaba que «todos los agentes del desarrollo turístico tienen el deber de salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales, en la perspectiva de un crecimiento económico saneado, constante y sostenible, que sea capaz de satisfacer equitativamente las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes y futuras».

La misma OMT declaró el año 2017 Año Internacional del Turismo Sostenible, con el fin de definir estrategias de acción para que el turismo contribuya a la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible establecidos en la Agenda 2030 de las Naciones Unidas. La presentación tuvo lugar en Madrid, en la Feria Internacional del Turismo (FITUR), y se establecieron las cinco áreas de actuación del turismo:

1) Crecimiento económico inclusivo y sostenible.

2) Inclusión social, ocupación y reducción de la pobreza.

3) Uso eficiente de los recursos, protección ambiental y lucha contra el cambio climático.

4) Valores culturales, diversidad y patrimonio.

5) Entendimiento mutuo, paz y seguridad.

En consecuencia, el turismo sostenible, además de ser creador de riqueza, tiene que contribuir a conservar y proteger los recursos de nuestro territorio -vida silvestre, flora, biodiversidad y ecosistemas-, pero también tiene que contribuir a proteger y promover la diversidad cultural y el bienestar de las personas residentes en las Illes Balears, generando trabajo de calidad y apoyando a las economías locales. El turismo sostenible es el que lidera la justicia social, el trabajo de calidad, la igualdad, el desarrollo económico y la integridad ambiental para llegar a ser un destino competitivo y viable.

En este camino hacia la sostenibilidad integral, la economía circular se postula como una vía de progreso importante para forjar un nuevo liderazgo turístico que refuerce, a su vez, la capacidad del sector de impulsar la competitividad global sostenible del archipiélago. El tránsito hacia la economía circular supone abrazar un enfoque innovador, con un fuerte apoyo en la optimización de procesos y el nuevo diseño de productos y servicios, que permite desacoplar el consumo de recursos y materiales de las expectativas de crecimiento y desarrollo del sector.

En términos generales, la importancia de abandonar el carácter lineal «extraer-producir-usar-tirar» predominante en las decisiones de producción y consumo a favor de una nueva visión que apueste para mantener el valor funcional de los materiales cuanto más tiempo mejor, para minimizar tanto la presión sobre los recursos como la generación de residuos, lo han puesto de manifiesto la Fundación Ellen Mac Arthur y las principales instituciones y organismos internacionales, la mayoría de los cuales reconocen explícitamente el rol del turismo. A escala global, las Naciones Unidas consideran que la economía circular es un acelerador de la Agenda 2030 y que el turismo puede efectuar una contribución notable al cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible, concretamente, a través de los hitos relacionados directamente con el ODS 12, «Producción y consumo responsables», el ODS 8, «Trabajo decente y crecimiento económico», y el ODS 14, «Vida submarina». Con todo, hay que tener en cuenta que la circularidad tiene un papel fundamental como palanca motora del cambio, y se vincula, en términos generales, a otros objetivos, como son los que incitan a mejorar en materia de energía asequible y no contaminante (ODS 7), ciudades y comunidades sostenibles (ODS 11), acción por el clima (ODS 13) y vida de los ecosistemas terrestres (ODS 15).

En línea con ello, el 2 de diciembre de 2015, poco después de la aprobación de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, la Comisión Europea publicó su Plan de Acción por la Economía Circular, mediante una comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. En este Plan de Acción se establece que «La transición a una economía más circular, en la cual el valor de los productos, los materiales y los recursos se mantenga en la economía durante el mayor tiempo posible, y en la cual se reduzca al mínimo la generación de residuos, constituye una contribución esencial a los esfuerzos de la UE encaminados a conseguir una economía sostenible, hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos y competitiva. Una transición de este tipo brinda la oportunidad de transformar nuestra economía y de generar nuevas ventajas competitivas y sostenibles para Europa».

Las medidas, que cuando finalizó el Plan se habían llevado a cabo íntegramente, afectaban, por un lado, las diferentes etapas del ciclo de vida de los productos (diseño y producción, consumo, gestión de residuos y aprovechamiento de los recursos contenidos en los residuos mediante su reintroducción en la economía) y, por el otro, cinco áreas que la Comisión consideró prioritarias (los plásticos, el derroche alimentario, las materias primeras críticas, la construcción y la demolición, y la biomasa y los productos con base biológica).

El 11 de marzo de 2020, la Comisión Europea publicó el nuevo Plan de Acción de Economía Circular por una Europa más limpia y competitiva, en el nuevo marco de financiación EU Green Deal, en el que remarca la importancia de la circularidad, en especial para las regiones insulares y ultraperiféricas, debido a su dependencia de las importaciones de recursos, las grandes cantidades de residuos que generan como consecuencia del turismo y las exportaciones de residuos. En este nuevo Plan, la Unión Europea fija acciones para áreas clave para conseguir una economía circular: plásticos, textiles, residuos electrónicos, alimentos; agua y nutrientes, embalaje, baterías y vehículos; edificaciones y construcción.

En este sentido, la circularidad representa una oportunidad para incrementar la disponibilidad de recursos sin necesidad de incrementar la extracción, así como un ahorro en términos de los costes derivados de la generación y el tratamiento de los residuos.

En el mismo documento del Plan de Acción de Economía Circular de la Unión Europea se reconoce la importancia de la circularidad como condición necesaria para lograr la neutralidad climática en términos de emisiones de gases de efecto invernadero. La circularidad tiene que ser la palanca que impulse la descarbonización de la economía y a la vez desvincule la relación entre crecimiento económico y extracción de recursos naturales.

De la misma forma, la Estrategia Española de Economía Circular, denominada España Circular 2030, que da traslado al marco nacional de la estrategia europea, reconoce explícitamente la importancia potencial de la circularidad en el turismo.

Y es que el turismo se encuentra en una posición muy favorable para contribuir al tránsito sistémico hacia la economía circular. En términos generales, la transversalidad de su cadena de valor permite tejer relaciones circulares con sus principales grupos de interés y, por lo tanto, impactar positivamente sobre las cadenas de producción, a través de los requerimientos que exige a sus múltiples proveedores, y los hábitos de consumo de sus clientes, a través de la motivación que ejerce desde la prestación de los diferentes servicios. Asimismo, hay que tener presente que el sector turístico de las Illes Balears ha mostrado su predisposición y capacidad de asumir el reto de la transición hacia una economía circular y muchas de las empresas del archipiélago se han iniciado en la aplicación de prácticas circulares.

Particularmente, hay que tener en cuenta que en las Illes Balears la sostenibilidad y la calidad del territorio son aspectos que cada vez valoran más los turistas a la hora de escoger el destino. Y es que los clientes de hoy en día se interesan cada vez más por los destinos que integran sus culturas locales, protegen el medio ambiente, la biodiversidad y son socialmente responsables.

Además, la posición favorable que las Illes Balears ocupan en términos de competitividad turística convive con el reto importante de mejorar la ordenación del espacio turístico y mantener el equilibrio sobre los recursos naturales y ambientales de la región, mejorar el desarrollo del capital humano y el entorno de negocio.

En las Illes Balears, como región que ha construido y disfrutado de elevados estándares de bienestar, no podemos dejar pasar la posibilidad de abrir ventanas de oportunidad nuevas al compás que marca el tránsito propuesto por el nuevo paradigma de economía circular. Este tránsito supone abandonar el esquema de producción y consumo lineal imperante y permite materializar resultados económicos, sociales, y, por supuesto, ambientales, nuevos y mejores.

Por lo tanto, las Illes Balears tienen que convertirse en pioneras de la evolución de un sistema turístico tractor de la inversión y que apoye al desarrollo empresarial, a la vez que tienen que ser pioneras en continuar mejorando los entornos de trabajo y las condiciones ergonómicas para consolidar los propósitos de mejora continua que practica el tejido empresarial hacia las personas trabajadoras.

Tenemos que fijar la mirada no solo en la calidad del servicio directo que ofrecemos al turista, sino también en la calidad del espacio medioambiental y en la calidad y la eficacia de la gestión de los recursos de nuestro territorio, así como en la protección de los empresarios, autónomos y personas trabajadoras vinculados al sistema turístico y en la implicación y la coordinación de las administraciones con competencias sobre el territorio y la gestión de los recursos mencionados.

En definitiva, el modelo turístico de las Illes Balears se tiene que fundamentar en las raíces de la sostenibilidad y la circularidad, lo cual repercutirá de manera evidente no solo en el medio ambiente, sino también, por todo lo que se ha expuesto, en la economía de las Illes Balears, de forma que las medidas que propone esta ley también quedan incardinadas en el ámbito de los objetivos de política social.

III

En la línea de lo que se ha expuesto, el Consejo Económico y Social de las Illes Balears publicó en 2019 el Estudio sobre la prospectiva económica, social y medioambiental de las sociedades de las Illes Balears en el Horizonte 2030. En este estudio se indica en el capítulo 5. Cambio climático (coordinado por el Laboratorio Interdisciplinario Sobre el Cambio Climático) de la UIB Mapama de 2016 ya se advertía que el 42% de las emisiones de las Baleares estaban asociadas a la producción de energía eléctrica, el 37% al transporte, el 4,7% a los procesos industriales, el 3,8% al tratamiento de residuos y el 2,3% a la agricultura.

Se indica también que, una vez desglosado el consumo de energía, se observa que en nuestra comunidad está dominado por el transporte terrestre (33%) y aéreo (29%), seguidos del consumo residencial (13,8%) y los servicios (13,5%), mientras que es mucho más pequeña la contribución del sector primario, la industria y los servicios públicos. Se afirma también que el calentamiento global tendrá unos efectos claros sobre el clima, tanto a escala global como regional, y que hay indicios que cuanto más se aplace la reducción de emisiones, más grandes serán los impactos y más difíciles de evitar o adaptarse a ellos.

Se hace énfasis en el hecho que, a pesar de que el horizonte temporal del informe va más allá del año 2030, las medidas limitadoras y de adaptación se tienen que empezar a tomar ahora para que sean efectivas. Se considera imprescindible disponer de planes de adaptación y mitigación antes de 2030. En este informe se hacen también referencias al hecho que, conforme a determinados modelos climáticos basados en escenarios que no prevean una reducción de emisiones, la temperatura en las Illes Balears podría subir entre 3 y 5 grados entre 2012 y 2100, que las oleadas de calor se amplificarán dramáticamente, que la disminución de precipitaciones puede ser de hasta un -20%, y que el nivel del mar puede subir hasta 40-70 cm.

En este estudio se hacen referencias específicas a los aspectos energéticos, y se afirma que, conforme a las previsiones de aumento de temperatura mencionadas, esto conducirá a una disminución de la demanda energética invernal, pero a un aumento de la demanda estival vinculada al uso masivo de los sistemas de climatización, y, por lo tanto, que a pesar de que la demanda media anual permanecerá prácticamente constante, es muy posible que se necesite instalar capacidad adicional de generación o bien aplicar políticas activas de ahorro energético para minimizar estos picos. Otras consecuencias del aumento de temperaturas hacen referencia a un mayor riesgo de incendios, impactos indirectos sobre la salud de las personas e impactos económicos, entre otros. En cuanto al sector turístico, se afirma que a pesar de que el aumento de temperaturas podría conducir a una distribución de las temporadas turísticas, sus impactos sobre los ecosistemas isleños podrían incidir negativamente en la demanda turística y contrarrestar este efecto, dado que la calidad ambiental es clave en la elección de destino de parte de los visitantes (pérdida de ecosistemas costeros, como las playas, erosión de los sistemas dunares, afectación a la posidonia y a su servicio ecosistémico, riesgo para la vida y la salud debido al mayor número de incendios...). Se afirma que el cambio climático afectará seriamente a la actividad turística y pondrá en peligro la economía balear, que fundamenta su estructura productiva en el turismo.

Asimismo, en el Dictamen 5/2020 del Consejo Económico y Social de las Illes Balears, publicado recientemente, se presenta la propuesta estratégica de convertir la actividad turística en las Illes Balears en un modelo de competitividad y sostenibilidad de referencia internacional. Considera que sería necesario definir que la gran misión de las Illes Balears debería ser convertirse en un referente como islas sostenibles del Mediterraneo , valorando la sostenibilidad medioambiental, el paisaje, el patrimonio y la cultura como rasgo diferencial.

En la 21ª Conferencia de las Partes (COP21) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC), el 12 de diciembre de 2015, se adoptó el llamado Acuerdo de París 2015, por el cual los signatarios se comprometieron a reducir las emisiones de gases con efecto de invernadero cuanto antes mejor con el objetivo de frenar el incremento de la temperatura global para que no supere los +1,5ºC respecto a las temperaturas preindustriales. Para que sea posible lograr este objetivo, la comunidad científica indica en el Acuerdo que la mayoría de países occidentales tiene que llegar a las emisiones cero antes o alrededor de 2050. Sin embargo, el artículo 4 del Acuerdo establece que las partes se proponen que las emisiones mundiales de gases con efecto de invernadero lleguen a su punto máximo como antes mejor.

Hay que recordar que en septiembre de 2017 el Consejo de Gobierno de las Illes Balears acordó adherirse a los objetivos y las líneas de actuación del Acuerdo de París, así como fomentar las políticas autonómicas necesarias para la adaptación del territorio y de los sectores económicos de las Illes Balears a los impactos del cambio climático.

Más recientemente, en noviembre de 2021, en la 26ª Conferencia de las Partes (COP26) de la Convención Marc de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC), se firmó la Declaración de Glasgow sobre la acción climática en el turismo, en que las partes firmantes, entre las cuales está España, manifiestan lo siguiente: «Declaramos nuestro compromiso común de unir todos los agentes para transformar el turismo y hacer que contribuya de manera efectiva a la acción por el clima. Damos apoyo al compromiso mundial de reducir a la mitad las emisiones para 2030 y de conseguir la neutralidad climática cuanto antes, y siempre antes de 2050. Alinearemos sistemáticamente nuestras acciones con las últimas recomendaciones científicas para cerciorarnos de que nuestro enfoque sea coherente con el objetivo que, para 2100, las temperaturas no suban más de 1,5°C por encima de los niveles preindustriales.

Según el último estudio de la Organización Mundial del Turismo (OMT) y el Foro Internacional del Transporte (ITF, por su sigla inglesa), las emisiones de CO del turismo crecieron al menos un 60% entre 2005 y 2016, y el transporte, en 2016, fue el causante del 5% de las emisiones mundiales de CO . Salvo que aceleremos la descarbonización, las emisiones de CO del sector podrían aumentar un 25% o más de aquí a 2030, en comparación con 2016».

En esta línea, el Grupo Intergubernamental de Expertos del Cambio Climático (IPCC, según sus siglas en inglés), publicó el informe especial del IPCC, 2018, sobre los impactos del calentamiento global de 1,5ºC respecto a los niveles preindustriales y de las trayectorias correspondientes que tendrían que seguir las emisiones mundiales de gases con efecto de invernadero, en el contexto del refuerzo de la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, el desarrollo sostenible, y los esfuerzos para erradicar la pobreza, en el cual se afirma que «evitar sobrepasar la prospección de emisiones límite a partir de la cual la temperatura crece por encima de 1,5ºC en 2100 y la dependencia de la aplicación de la remoción del dióxido de carbono a gran escala en el futuro, sólo se puede conseguir si las emisiones globales de CO2 empiezan a bajar mucho antes de 2030».

Por otro lado, y en cuanto al consumo de recursos, debido al sistema socioeconómico de nuestro territorio, hay un elevado consumo de las escasas reservas hídricas del archipiélago. De acuerdo con el Consejo Económico y Social de las Illes Balears, hay una correlación entre el incremento de la población flotante y la demanda de recursos hídricos, en qué ambos factores presentan un pico en los meses centrales del verano, y también hay indicios de que el consumo energético está muy ligado a la cantidad de gente que reside o pasa por el archipiélago. Según los datos del Consejo Económico y Social de las Illes Balears, en 2016 los mayores consumidores finales de energía en las Baleares son el sector residencial (42%), seguido por el sector de comercio y servicios (40%), dos sectores muy ligados al turismo y, por lo tanto, a la población flotante.

De hecho, según los datos recogidos por el Instituto Balear de Estadística (IBESTAT) de Red Eléctrica Española de demanda mensual de energía en las Illes Balears, la demanda de energía presenta un comportamiento estacional muy similar a la demanda de recursos hídricos. Presentan igualmente el pico anual en los meses centrales del año, en verano, coincidiendo con el periodo de más afluencia de población flotante. Según estos datos, la demanda mensual media de las Illes Balears durante el periodo 2015-2021 es de 479.942 MWh. Por contrapartida, la demanda mensual media de los meses de junio, julio y agosto del período 2015-2021 es de 604.837 MWh. Esto implica que durante los meses centrales del año en las Baleares hay una demanda, de media, de un 26% más de energía que en la media mensual de todo el año, hecho que señala una clara correlación entre la población flotante y el aumento de consumo de energía y, en consecuencia, de emisiones de gases con efecto de invernadero.

El Gobierno de las Illes Balears se ha comprometido de manera explícita con los objetivos y los acuerdos internacionales mencionados, como el Acuerdo de París o la Declaración de Glasgow, y ha traducido este compromiso en acciones legislativas, como la Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears, así como la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética. En ambas leyes se establecen una serie de objetivos con varios horizontes temporales, que pretenden dar traslado de los compromisos internacionales para cumplir el objetivo de neutralidad climática en 2050 y así evitar un calentamiento global superior a 1,5ºC al final del siglo. Esta ley pretende dar traslado de estos objetivos al sector turístico, estableciendo el marco normativo y las medidas necesarias para emprender esta transición, que se tienen que complementar y desarrollar también en otros marcos para lograr de manera global y transversal los objetivos marcados.

En cuanto a la reducción de emisiones de gases con efecto de invernadero, la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética, marca el ritmo de reducción necesario para cumplir el Acuerdo de París. En el artículo 12 establece los objetivos que se tienen que cumplir:

a) El 40% para el año 2030.

b) El 90% para el año 2050.

Sin perjuicio de los otros objetivos o subobjetivos que pueda marcar el Plan de Transición Energética que publicará la consejería competente en la materia, esta ley pretende establecer las bases para que el sistema turístico en general cumpla los objetivos anunciados.

Por otro lado, la Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears, pretende establecer las bases en el campo de la gestión de residuos para impulsar el progreso de la economía circular en las Illes Balears. En el artículo 2, se establecen objetivos directamente relacionados con el sector turístico, en concreto para el sector HORECA:

a) Reducir un 10% antes de 2021 y un 20% antes de 2030 la generación de residuos respecto al año 2010, basándose en los kilogramos por habitante y año calculados de acuerdo con el índice de presión humana (IPH).

b) Aumentar, antes del año 2021, como mínimo, hasta un 50% del peso y para cada fracción, la preparación para la reutilización y el reciclaje conjuntamente de materiales como papel, metales, vidrio, plástico y bioresiduos de los residuos domésticos y comerciales. Este porcentaje tendrá que ser de un 65% en el año 2030.

c) Reciclar como mínimo, antes del año 2030, un 75% de los residuos de envases no industriales, entendiendo como tales la valorización material de los generados.

d) Aumentar, antes del año 2021, hasta al menos un 70% del peso, la preparación para la reutilización, el reciclaje y la valorización material de los residuos no peligrosos de la construcción y la demolición, con exclusión del material en estado natural definido en la categoría 17 05 04 de la lista europea de residuos. Este porcentaje tendrá que ser del 80% en 2030.

e) Lograr, antes del año 2025, el objetivo del 3% de preparación para la reutilización del total de residuos domésticos gestionados, y un 5% en el año 2030. Estos porcentajes se lograrán igual y separadamente para los residuos comerciales y para los residuos industriales, sin tener en cuenta la fracción orgánica de los residuos domésticos ni la poda.

f) Reducir hasta el 50% el derroche alimentario para el año 2030 en relación con el 2020.

g) Dar cumplimiento, en cuanto a los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, a los objetivos mínimos anuales de recogida separada fijados por el Estado tanto para los domésticos como para los de origen profesional.

h) Establecer, con relación a los vehículos fuera de uso, unos porcentajes de preparación para la reutilización y la comercialización de piezas y componentes que supongan al menos un 10% en el año 2021 del peso total de los vehículos tratados. Para el 2026, este porcentaje tendrá que aumentar hasta el 15%, y para el 2030, hasta el 20%.

i) Establecer un porcentaje máximo del 10%, antes del año 2030, en la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.

j) Lograr para el año 2030 los siguientes objetivos de reutilización de envases de bebida en el canal HORECA:

Aguas envasadas: reutilización de un 40% de los envases.

Cerveza: reutilización de un 80% de los envases.

Bebidas refrescantes: reutilización de un 70% de los envases.

k) Lograr para el año 2030 un 15% de reutilización para los envases empleados en canales de consumo diferentes del canal HORECA.

Nuevamente, con esta ley se fija el marco para que el sector turístico pueda avanzar en el camino hacia la sostenibilidad y cumplir los objetivos mencionados.

Del cumplimiento de estos objetivos depende la prevención y la mitigación de los efectos del cambio climático y mantener un equilibrio ambiental y económico en las Illes Balears por la evolución futura del archipiélago. Tal como se expone en el artículo académico «Climate change and its impacts in the Balearic Islands: a guide for policy design in Mediterranean Regions» (Cati Torres et al, 2021), el impacto del cambio climático puede reducir el atractivo turístico de las Baleares y hacer que los turistas busquen a largo plazo destinos en latitudes superiores con climas más fríos (Bujosa et al, 2018, 2015). En este sentido, sólo para mencionar un ejemplo de los efectos potenciales sobre nuestro entorno, según Fernández-González et al (2005), así como Marba and Duarte (2010), un incremento de temperatura global superior a los 1,5ºC afectaría mucho a la Posidonia oceanica, una planta que contribuye a la reconocida imagen del litoral de las Illes Balears: la calidad y la transparencia de las aguas y la pesca recreativa de los peces que viven en este hábitat junto con la función de evitar la erosión de las playas haciendo freno al oleaje y que las playas queden vacías de arena.

Es necesario y urgente actuar desde la perspectiva climática o medioambiental, pero también es imperativo desde la perspectiva social: según los expertos, los impactos del cambio climático recaerán en más proporción entre los más pobres, marginados y vulnerables (O brien and Leichenko, 2000; MedECC, 2020), además de los múltiples problemas sociales que podría provocar el incremento de presión migratoria desde el norte de África debido a la llegada masiva de migrantes que huyen de los efectos del cambio climático en sus territorios (Cramer et al, 2019).

IV

Como ya se ha mencionado anteriormente, es la circularidad la palanca de cambio por la cual se apuesta como vía de progreso que permita, entre otros beneficios, conseguir los objetivos de sostenibilidad.

En la Estrategia Española de Circularidad, España Circular 2030, se afirma que la adopción de medidas en materia de medio ambiente por parte del sector turístico irá determinada no sólo por su relevancia en la agenda política, sino, sobre todo, porque de una buena conservación del medio y de un uso eficiente de los recursos dependerá, en definitiva, el futuro del sector, tanto desde el punto de vista de la competitividad como por una mayor sensibilidad de la demanda, que exige cada vez más la sostenibilidad medioambiental en sus opciones de compra.

Esta Estrategia ha sido desarrollada en el I Plan de Acción de Economía Circular 2021-2023, en el que se prevé la introducción de la circularidad en el sector turístico, y se ha indicado que «la introducción de la economía circular es clave, y contribuye a una ocupación más eficiente de recursos clave y a la reducción y adecuada gestión de los residuos que genera la actividad turística». En este sentido, se prevén acciones del Gobierno de España para incorporar criterios de circularidad en la planificación del turismo, reconversión de destinos turísticos con criterios de circularidad, introducción de la circularidad en el Programa de Planes de Sostenibilidad Turística en Destinos, apoyo a la creación de producto turístico sostenible y circular o apoyo a los municipios sostenibles para la reducción y gestión de residuos.

Además, tal como expone el I Plan de Acción de Economía Circular, el turístico es un sector la competitividad del cual está sujeta tanto a los flujos turísticos como al ahorro de los costes de producción o la mejora de la productividad, de forma que tiene grandes potencialidades en el aprovechamiento de las oportunidades de la economía circular, puesto que un aprovechamiento mejor de sus recursos se traducirá en un incremento de su eficiencia, y, por lo tanto, de su rentabilidad.

Se puede afirmar que la necesidad de acelerar el tránsito del sector turístico balear de alojamiento hacia la economía circular se basa en las razones siguientes: masa crítica suficientemente amplia y diversa para crear y compartir conocimiento y experiencias útiles en la búsqueda y la implementación de soluciones circulares; peso específico elevado en el tejido productivo de las islas, y, por lo tanto, capacidad esencial para identificar y consiguientemente reconducir aspectos negativos relativos a las infraestructuras, gestión de residuos, urbanismo y otros; diversificación territorial, lo cual permite conectar la viabilidad en la búsqueda y la implementación de soluciones circulares por parte de las empresas a las especificidades de cada zona (así, la zona mar-costa, zonas maduras, y otros); cadena de valor transversal y muy idónea para tejer relaciones circulares con los principales grupos de interés y, por lo tanto, con otras posibilidades de impactar positivamente sobre las cadenas de producción y los hábitos de consumo de los clientes; conexión al posicionamiento del destino, directamente relacionado con la reformulación de la oferta mediante el rediseño o la generación de nuevos productos o servicios diferentes del estricto de alojamiento, y experiencia ya iniciada desde la creciente alineación de los planes de responsabilidad social corporativa a las estrategias de negocio de las empresas, especialmente en cuanto a la vertiente ambiental.

Para conseguir los objetivos de sostenibilidad y economía circular será necesario no abandonar la lucha contra el intrusismo y la oferta no reglada.

V

Esta ley contiene dos artículos, siete disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y nueve disposiciones finales.

El primer artículo determina su objeto y el segundo contiene una serie de modificaciones de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears.

Entre las modificaciones de la Ley 8/2012 destaca, muy especialmente, y para asegurar la sostenibilidad y la circularidad, la introducción de un nuevo título (que pasa a ser el V) con medidas de economía circular. En este punto, hay que indicar que la consejería competente en materia de turismo tiene que elaborar un plan estratégico de destino circular que identifique la política general y los objetivos del Gobierno de las Illes Balears.

En cuanto a la integración de la estrategia de circularidad a los alojamientos hoteleros, apartamentos turísticos y alojamientos de turismo rural, estos tienen que elaborar un plan de circularidad, entendido como el documento que recoge las prioridades y líneas de acción que tiene que llevar a cabo una empresa para integrar pautas de planificación, consumo y producción y compromiso circular en su estrategia de negocio, sus procesos internos y las relaciones con sus principales grupos de interés. El plan de circularidad está formado por la evaluación circular y la planificación circular.

En el plan de circularidad tienen especial importancia las áreas prioritarias, que son ámbitos que se establecen, sin perjuicio de la estrategia de circularidad que fije cada compañía, como relevantes para orientar líneas de acción incluidas en el plan de circularidad, concretamente: agua, energía, alimentos, materiales y residuos.

La evaluación circular es el sistema orientado a medir el progreso circular y facilitar en última instancia la retroalimentación de su visión estratégica y la revisión y/o fijación de nuevas líneas de acción. En la regulación de la evaluación circular se establecen unos indicadores mínimos para cada área prioritaria.

Por otro lado, la planificación circular comprende la relación de tareas y acciones, periodificación, dotación de recursos, inversiones, protocolos y cualquiera otro medio humano, material y económico necesario para garantizar la ejecución de las líneas de acción incluidas en el plan de circularidad.

Lo que se pretende es delimitar un marco conceptual sobre la circularidad en el sector turístico, de forma que se garantice el tránsito hacia la circularidad y la sostenibilidad bajo un paraguas común y consensuado.

En coherencia con la vocación de fijar un marco común y mínimo sobre la circularidad en el sector turístico, se fija la obligación de que todas las empresas turísticas de alojamiento de las Illes Balears que quieran comercializarse o anunciarse como empresa circular, que aplica estrategias de economía circular, o análogos, tienen que disponer de una certificación emitida por entidades debidamente acreditadas para otorgarla. Con esta medida se pretende no sólo garantizar un uso adecuado del término circularidad y su implicación, sino también la protección y la defensa de los consumidores y usuarios que adquieren los productos y los servicios bajo esta comercialización para identificarse con los valores de la circularidad.

Sin perjuicio de todo esto, y teniendo en cuenta los datos mencionados anteriormente de los organismos internacionales, nacionales y grupos de expertos sobre la transición ecológica y el cambio climático, se considera necesario avanzar en la aplicación de medidas circulares en cada una de las áreas prioritarias definidas en esta ley, debido a su relevancia regional y para favorecer la interrelación de las líneas de acción incluidas en el plan de circularidad. De este modo, en cuanto al área de energía, los establecimientos turísticos determinados por la norma, incluidas las viviendas objeto de comercialización turística o las viviendas turísticas de vacaciones de tipología constructiva unifamiliar, unifamiliar entre medianeras y pareadas tienen que eliminar las instalaciones térmicas que funcionan con fueloil o gasóleo, y las tienen que sustituir por otras que empleen fuentes de energía que reduzcan el impacto medioambiental.

Respecto a las viviendas, se considera que estas tipologías constructivas son las que podrán implementar las medidas, dado que no hay elementos estructurales de carácter común que lo impidan.

Asimismo, se introduce en la Ley del turismo que las empresas turísticas tienen que ajustar las temperaturas y el uso de las instalaciones térmicas a lo que prevé el Real decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios.

Con esta ley se pretende también avanzar en medidas circulares aplicables a todas las empresas y los establecimientos turísticos regulados por la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears, en caso de que entre en el ámbito de su actividad.

En cuanto al área prioritaria de agua, se establece la obligación de que los establecimientos turísticos de las Illes Balears pertenecientes a los grupos de alojamiento hotelero, apartamentos turísticos; alojamientos de turismo rural, viviendas objeto de comercialización turística o viviendas turísticas de vacaciones, como también los establecimientos de restauración y entretenimiento definidos por la normativa turística, tienen que disponer de doble pulsador o pulsador con interrupción de la descarga a las cisternas de los wáteres, y de aireadores y difusores a los grifos de lavabos, bañeras y duchas.

En relación con la área prioritaria de residuos, se establece que los establecimientos turísticos de las Illes Balears pertenecientes a los grupos de alojamiento hotelero, apartamentos turísticos; alojamientos de turismo rural, viviendas objeto de comercialización turística o viviendas turísticas de vacaciones no pueden poner a disposición de los clientes artículos de gentileza de baño desechable (entre otros, cuchillas de afeitar, cepillo de dientes, hilo dental, lima de uñas, espuma de afeitar, champú, crema hidratante para la piel, esponja para limpiar los zapatos, peines, acondicionador para el pelo, aceite corporal, gorros de ducha), excepto a petición individual del cliente y siempre que los recipientes, embalajes, componentes y/o productos sean reutilizables, reciclables, biodegradables o compostables.

Finalmente, en el área prioritaria de alimentos se prevén tres medidas para todos los establecimientos turísticos, en función de su actividad. No pueden hacer uso de especies clasificadas como categorías amenazadas para consumo alimentario, en particular, en peligro crítico, en peligro o vulnerables, de conformidad con la lista roja, vigente en cada momento, de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza. Además, tienen que indicar de manera clara y diferenciada a la carta, el menú, bufé o similar, puesto a disposición de los clientes, los productos de origen balear agrícolas, ganaderos y pesqueros o bebidas, y tienen que poder garantizar y acreditar su veracidad y la comprobación de los datos. Esta indicación se tiene que hacer también respecto a los productos de baleares certificados con las denominaciones de origen, indicaciones geográficas protegidas o cualquier sello distintivo o marca de calidad reconocidos, emitidos y publicados en las Illes Balears por la consejería competente en materia agroalimentaria y otras instituciones de ámbito supramunicipal que desarrollen distintivos de apoyo a la economía circular.

Además, respecto a los productos de pescado y marisco debe indicarse el arte de pesca utilizada.

Como tercera medida relativa al área prioritaria de alimentos, se prevé que todas las empresas y los establecimientos turísticos regulados por la Ley 8/2012, de 19 de julio, en caso de entrar en el ámbito de su actividad, deben garantizar un porcentaje mínimo de consumo de productos de origen de las Illes Balears.

Por otro lado, dado el régimen excepcional y especial que se otorgó para posibilitar la comercialización de estancias turísticas en la Ley 2/2005, de 22 de marzo, de comercialización de estancias turísticas, se considera adecuado mantener las renovaciones de las acreditaciones de calidad relativa a las viviendas que se acogieron a él, en defensa de los consumidores y usuarios.

Además, para adaptar su contenido a los parámetros de circularidad y sostenibilidad, se considera también necesario modificar el artículo 19 de la Ley 8/2012.

Por otro lado, se considera también necesario y urgente, por criterios de seguridad jurídica, llevar a cabo una modificación de las letras g) y k) del artículo 15, y añadir dos puntos, el 6 y el 7, al artículo 27 de la Ley 8/2012.

Por otro lado, se considera también necesario, por criterios de seguridad jurídica, llevar a cabo una modificación del artículo 23.4 de la Ley 8/2012.

En cuanto al artículo 28, punto 1, de la Ley 8/2012, se corrige un error gramatical que dificultaba la comprensión de este punto. En relación con el punto 2 del mismo artículo, se adecua el texto de la norma al tipo sancionador por criterios de seguridad jurídica.

Con fundamento también en criterios de seguridad jurídica y de protección de los consumidores se modifica el artículo 29 bis de la Ley 8/2012, que prohíbe a los establecimientos turísticos los autodispensadores de bebidas alcohólicas.

Por criterios de seguridad jurídica se modifican también el apartado 2 del artículo 30 y el apartado 6 del artículo 32 de la Ley 8/2012.

Por otro lado, se considera también necesario y urgente, por criterios de seguridad jurídica, llevar a cabo una modificación del concepto de pensión completa integral contenido en el artículo 37 de la Ley 8/2012, dado que el concepto hasta ahora vigente era confuso y de complicada interpretación.

Además, para adaptar su contenido a los parámetros de la circularidad y sostenibilidad, se considera también necesario modificar el artículo 92 de la Ley 8/2012.

También hay que mencionar que, dado el procedimiento de infracción de la Comisión Europea relativo a la transposición de la Directiva (UE) 2015/2302, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viajes vinculados, en nuestra comunidad autónoma se han llevado a cabo en los últimos años modificaciones relativas a la regulación de las agencias de viajes, para adecuar nuestro ordenamiento a las exigencias comunitarias. Sin embargo, se ha observado la existencia todavía de una discrepancia respecto a la necesidad de incluir el reconocimiento de la garantía ya constituida conforme a la normativa de otros estados miembros o comunidades autónomas, dado que así lo imponen la Directiva y el Real decreto legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley de defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias. Por lo tanto, también se considera urgente, atendiendo a todo lo que se ha indicado, llevar a cabo una modificación por la cual se reconozca la garantía aportada conforme a la normativa de otro estado miembro o de una comunidad autónoma.

En cuanto a la modernización e innovación en la higiene y limpieza de los establecimientos de alojamiento hotelero para una mejora de la calidad y el confort, se considera también urgente y necesaria la modificación legislativa que garantiza que los establecimientos de alojamiento ya obligados por la normativa a llevar a cabo al menos una limpieza diaria de las unidades de alojamiento, lleven a cabo esta tarea de una manera más eficaz, lo cual es necesaria tanto por la percepción visual como por el bienestar de los clientes y usuarios. Por lo tanto, se introduce un nuevo artículo 37 bis en la Ley 8/2012, de acuerdo con el cual los hoteles, los hoteles de ciudad, los hoteles apartamento, los hoteles rurales, así como los establecimientos de alojamiento que voluntariamente hayan obtenido una clasificación de estrellas, de conformidad con la Ley 8/2012 y el Decreto 20/2015, de 17 de abril, dictado en su desarrollo, están obligados a llevar a cabo al menos una limpieza diaria de la habitación y tienen la obligación que la totalidad de las camas del establecimiento, salvo los supletorios, sean mecánicamente o electrónicamente elevables.

El personal de limpieza de las habitaciones tiene que poder accionar la elevación de la cama, de forma que la altura a la cuales sitúe este permita una mejor limpieza del suelo de la habitación o de los elementos sobre los que se asienta la cama, lo cual incidirá también en la protección de su salud laboral.

Por otro lado, y dentro de las medidas de reactivación de la actividad económica y de potenciación de nuestra industria turística, se considera necesario incorporar de manera expresa en nuestra normativa, en el artículo 39 de la Ley 8/2012, la figura de los hoteles de bienestar, y otorgarles la relevancia en forma de grupo hotelero específico, además de un incentivo como es el de poder disponer de hasta un 50% de la superficie para la prestación de servicios de bienestar y belleza. Esta figura turística, que combina el servicio de alojamiento con el de bienestar, está en continua expansión en los destinos competidores, y se considera de relevante importancia su implantación dentro del tejido turístico de las Illes Balears. En todo caso, para los nuevos alojamientos de este tipo también se prevé que estén sometidos a la suspensión de la posibilidad de adquirir plazas turísticas, por lo cual, mientras dure la suspensión, la posibilidad sería que establecimientos ya existentes se reconviertan.

En cuanto a la modificación del artículo 53 de la Ley 8/2012, se mejora la redacción con criterios de otorgar seguridad jurídica.

En relación a la modificación del artículo 73 de la Ley 8/2012, se adecua la redacción para fundamentar la formación profesional como punta de lanza para avanzar en la competitividad del sector turístico de las Illes Balears.

En cuanto al calendario de la implementación de estas y otras medidas mencionadas, se ha considerado necesario que los establecimientos con más categoría, dado que tienen que prestar un servicio de más calidad y tienen una posición de mercado mejor, tengan unos plazos más cortos, por lo que se ha introducido en la legislación turística un régimen transitorio que lo prevé.

En cuanto al régimen sancionador, se considera que los incumplimientos de las obligaciones introducidas en la legislación turística, mediante esta ley, por su gravedad en relación con las finalidades perseguidas por la norma, requieren ciertas modificaciones del régimen contenido en la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears, que también se abordan, y destaca el hecho que el título que introduce en la ley las medidas de circularidad se inserta como título V, por eso, el título referido al control de calidad turística, que contiene los capítulos que regulan la inspección turística y el régimen sancionador, pasa a ser el título VI y se reenumeran sus artículos.

Se introduce también una referencia a la necesidad de desarrollar la figura de los albergues turísticos, de manera diferenciada a los albergues juveniles, para otorgar más seguridad jurídica.

VI

La transición hacia la circularidad y sostenibilidad del sector turístico requiere también la adopción de una medida de suspensión temporal de la posibilidad de adquirir plazas turísticas para presentar nuevas declaraciones responsables de inicio de actividad turística o comunicaciones de ampliación, en las Illes Balears, una cuestión que se aborda en la disposición adicional primera, para las islas de Mallorca, Ibiza y Formentera, y en la disposición adicional segunda para la isla de Menorca.

Esta medida, intrínsecamente ligada a la implantación del resto de medidas que se incorporan a la legislación turística de las Illes Balears mediante esta ley, tiene como objetivo establecer un periodo en el cual las administraciones, mediante los planes de intervención en ámbitos turísticos -PIAT- o, en defecto de estos, los planes territoriales -PTI- puedan evaluar o revaluar la capacidad de carga en la isla respectiva, para determinar el número total de plazas turísticas que se pueden comercializar turísticamente.

La reciente legislación estatal, en términos similares a la ley autonómica, en materia de cambio climático (Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética) y la Estrategia para la transición justa que se deriva de ella, manifiestan la necesidad de llevar a cabo una transición ecológica de la economía y la transformación de los grandes sectores económicos del país, especialmente de aquellos más dependientes de los recursos naturales y de la estabilidad climática, por ejemplo el sector del turismo, que a su vez es uno de los más vulnerables a los efectos del cambio climático y a la vez es un sector transversal de alto impacto en otros sectores de la economía y en el producto interior bruto, especialmente en la comunidad autónoma de las Illes Balears. El desarrollo del turismo sostenible y circular se prevé como una oportunidad para evolucionar el sector, con apoyo en los valores naturales y culturales diferenciadores de los destinos, en función de la capacidad de carga y de la mejora de la competitividad y rentabilidad.

En esta estrategia se hace patente la existencia de escasa información actualizada sobre el camino actual de ecologización de los sectores de la economía y el impacto en la generación de ocupación. Asimismo, se produce una sinergia con los adelantos en la implementación de los observatorios de turismo sostenible y con el desarrollo de nuevas metodologías y sistemas de diagnosis territorial y turística de la capacidad de carga, con el desarrollo de sistemas de indicadores territoriales específicos y con tecnologías de tratamiento masivo de datos, los cuales pueden ser muy útiles para afrontar los nuevos retos estratégicos de intervención en este campo. Los vigentes instrumentos de ordenación de la actividad turística, a pesar de los adelantos significativos que han ido incorporando recientemente, no se encuentran actualmente bastante actualizados a los nuevos retos planteados en relación con la sostenibilidad territorial, lo cual puede hacer aconsejable, previo análisis detallado de los indicadores de inteligencia turística, la reconsideración de algunos aspectos de su contenido. Es en este contexto que conviene plantear medidas cautelares sobre la actividad turística.

La disposición adicional tercera establece una especificidad necesaria, por la singularidad de la isla de Formentera, en la cual confluyen las competencias municipales e insulares.

La disposición adicional cuarta contiene un mandato al Instituto Balear de Seguridad y Salud Laboral para que, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta norma, elabore una guía de medidas y buenas prácticas en materia de salud laboral, como por ejemplo las referidas a ergonomía o carga de trabajo de todos los departamentos, que puedan repercutir en una mejora de la calidad y sostenibilidad de los servicios prestados por los establecimientos turísticos de alojamiento hotelero, para que después puedan ser adaptables y aplicables a otros sectores de actividad.

La disposición adicional quinta contiene un mandato a la consejería competente en materia de turismo para que elabore un plan estratégico de destino circular, que identifique la política general y los objetivos de Gobierno de las Illes Balears para conseguir la transición a la economía circular en el conjunto del territorio de la comunidad autónoma.

Finalmente, la disposición adicional sexta prevé la creación de la entidad pública empresarial Escuela de Hostelería de las Illes Balears, de acuerdo con lo que prevé el artículo 2.1.b) de la Ley 7/2010, de 21 de julio, del sector público instrumental de la comunidad autónoma de las Illes Balears, con el fin de la docencia universitaria en el campo del hostelería, la gastronomía y la restauración, la formación profesional en la familia profesional de hostelería y turismo, la formación de empresarios y profesionales para la empresa, y el fomento de la investigación científica y técnica al servicio de estos estudios.

Mediante el Decreto 95/1994, de 27 de julio, se creó el Consorcio Escuela de Hostelería de las Illes Balears (EHIB), como un ente dotado de personalidad jurídica plena que estaba integrado por la comunidad autónoma de las Illes Balears y por la Universidad de les Illes Balears. Desde el año 1994 los estatutos del ente han sido objeto de varias modificaciones para adaptarse a los cambios normativos en el sector público. Sin embargo, dada la actividad del ente y otras consideraciones como las necesidades específicas de personal y la estructura de los ingresos y gastos de la Escuela de Hostelería de las Illes Balears, se considera que su forma jurídica más apropiada es la de entidad pública empresarial, puesto que, por un lado, es una entidad pública que tiene una parte importante de ingresos propios, fruto de la prestación de servicios que realiza en el ámbito de la formación, tanto con el estudio universitario, planes de estudios propios, formación profesional para la ocupación y formación continua, además de prestación de servicios de alimentos y bebidas y alquiler de espacios y, por el otro, la aportación de los presupuestos para el resto de su financiación provienen mayoritariamente de la comunidad autónoma de las Illes Balears. Por otro lado, está prevista la apertura de una sede en Ibiza, por lo cual es urgente la modificación de la forma del ente antes del inicio del próximo curso académico.

Otro tema abordado por esta ley, mediante la derogación del artículo 125 del Decreto 20/2015, de 17 de abril, se refiere al hecho que, dado el vigente Decreto 11/2021, de 15 de febrero, de la presidenta de las Illes Balears, por el cual se establecen las competencias, la estructura orgánica básica de las consejerías de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, se ha detectado que existe una distorsión, que causa inseguridad jurídica, en cuanto a las empresas de alquiler de vehículos sin conductor, en el sentido que este decreto, siguiendo anteriores decretos de la presidenta, incardina dentro de las competencias de la Dirección General de Movilidad y Transporte Terrestre de la Consejería de Movilidad y Vivienda la planificación, la ordenación, la inspección y el control de los transportes terrestres, incluyendo las empresas de alquileres de vehículos, con conductor o sin.

Este régimen competencial choca con la exigencia contenida en el artículo 125 del Decreto 20/2015, de 17 de abril, dictado en desarrollo de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears, que dispone la obligación de las empresas de alquiler de vehículos sin conductor, entre otros requerimientos, de inscribirse en los correspondientes registros insulares de empresas, actividades y establecimientos turísticos, gestionados por las administraciones turísticas insulares. Se considera pertinente, pues, que toda la competencia respeto a las empresas de alquiler de vehículos sin conductor corresponda, en coherencia con el decreto de la presidenta, a la Dirección General de Movilidad y Transporte Terrestre, por lo cual se tiene que derogar la distorsión que supone el artículo 125 mencionado.

Por otro lado, como sabemos, las fiestas y excursiones en barcos, donde se consumen bebidas alcohólicas, no afectan tan solo a la salud y la seguridad de las personas sino que tienen la peculiaridad de trasladar sus efectos negativos también al mar, y, dada su escasa regulación por la normativa turística, es necesario adoptar algunas medidas para paliar los efectos negativos de esta actividad (como por ejemplo el elevado e incontrolado volumen de la música y los ruidos producidos por los mismos usuarios, que se ven, obviamente, incrementados por el consumo excesivo de bebidas alcohólicas y otras substancias) hasta que no se regule esta actividad.

Otra medida que introduce esta ley en la Ley 8/2012 está relacionada con el hecho de que esta había incluido una serie de preceptos para, siguiendo anteriores exigencias normativas en la comunidad, fijar planes de modernización a superar por las empresas turísticas. En todo caso, en la práctica, estos planes no suponen más que la necesidad de acreditar o declarar ante la administración turística el cumplimiento de una serie de requisitos exigidos por normativas de varios ámbitos competenciales, que aun así son de obligado cumplimiento con carácter general tanto si se presenta el denominado plan de modernización como si no.

Se puede considerar, pues, que en realidad no estamos ante una modernización de establecimientos, sino ante una carga administrativa para las empresas realmente innecesaria, lo cual podría chocar contra las determinaciones de la Directiva 2006/123/CE y con la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Además, se tiene que añadir que la situación de pandemia, con todas sus afectaciones económicas ya mencionadas, ha dificultado y dificulta el cumplimiento por parte de las empresas turísticas de sus obligaciones de tramitación al respeto.

Por lo tanto, se considera pertinente, necesaria y urgente la eliminación de esta obligación empresarial o carga relativa a presentar los planes de modernización, y sustituirla por una obligación genérica de mantener en todo momento unas correctas condiciones de higiene y limpieza, así como un correcto funcionamiento de mecanismos o dispositivos, que irá acompañada de un nuevo tipo infractor específico para reforzar esta exigencia, y así proteger de manera adecuada los consumidores y usuarios.

La disposición final primera contiene modificaciones legislativas referidas a la implantación de medidas relacionadas con la reactivación económica y la modernización de establecimientos turísticos.

El 15 de mayo de 2020 se publicó el Decreto ley 8/2020, de 13 de mayo, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19.

Aquel decreto ley se dictó en unos momentos de graves dificultades económicas, un consumo interno muy débil y unos mercados turísticos emisores que presentan muchas incertidumbres, con una alta tasa de paro. En aquel contexto se dictaron medidas de impulso económico que aportaron nuevas perspectivas en el tejido productivo del territorio.

En aquel contexto se puede entender la aprobación del artículo 7, que contenía medidas de incentivo para la mejora de los establecimientos turísticos, en la línea de otras disposiciones que han existido en esta comunidad autónoma, destinadas, por un lado, a conseguir una mejora y modernización de la principal industria de estas islas, y por otra a incentivar un aumento del sector productivo relacionado con las reformas y construcciones.

Este artículo se incorporó más tarde a la Ley 2/2020, de 15 de octubre, con el mismo título que el decreto ley y derivada de su tramitación como proyecto de ley por parte del Parlamento de las Illes Balears y, en dicho contexto, el artículo tenía vigencia hasta el 30 de diciembre de 2021.

Se considera ahora que las circunstancias que lo motivaron no están del todo desvanecidas, dado que continúa la incertidumbre sobre la evolución de la pandemia de la COVID-19 y de sus efectos económicos, especialmente sobre un sector tan sensible para nuestras islas como es el turístico. Estas razones hacen necesario mantener las medidas de este artículo y eliminar su fecha tope para continuar incidiendo en la modernización de los establecimientos turísticos y la reactivación del mercado de trabajo. Además, para poder afrontar con efectividad el reto de transitar nuestro modelo turístico hacia un sistema circular y sostenible, ligado a la medida de moratoria de la posibilidad de adquirir plazas turísticas, se dispone que los establecimientos que voluntariamente se quieran acoger al mencionado artículo 7 de la Ley 2/2020, tienen que llevar a cabo una reducción de plazas para facilitar la consecución de los objetivos perseguidos por esta ley.

También incorpora esta ley, en la disposición final segunda, como anexos, la modificación de los criterios de clasificación, tanto de estrellas como de llaves, establecidos en los anexos 2 y 3 del Decreto 20/2015, a la vez que estos se deslegalizan, al permitir que el gobierno los pueda modificar, posteriormente, mediante decreto. Se publican los cuadros completos y no solo los criterios modificados para una mejor comprensión y por lo tanto mayor seguridad jurídica. Esta modificación se considera de extraordinaria y urgente necesidad para adecuar los criterios de clasificación a los objetivos generales de esta ley, otorgar más objetividad y certeza, eliminar inseguridad jurídica y, en general, otorgar más competitividad a la industria turística de nuestras islas.

La disposición final tercera pretende dar un paso más para poner fin a la obsolescencia de los establecimientos de apartamentos turísticos de la isla de Menorca definidos en esta, y consolidar así el modelo territorial y turístico establecido por el Plan Territorial Insular. Se entiende que para reafirmar este modelo es necesario poner fin a la obsolescencia y la degradación de las zonas donde están ubicados los apartamentos turísticos y mejorar los parámetros de calidad de estos establecimientos.

Esta ley incluye también dos disposiciones finales más (la cuarta y la quinta) por las que se añade, por un lado, un segundo párrafo en la disposición adicional décima de la Ley 4/2021, de 17 de diciembre, de medidas extraordinarias y urgentes para ejecutar las actuaciones y los proyectos que se tienen que financiar con fondos europeos en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en materia de gastos plurianuales, y se modifica, por otro lado, el artículo 56.1 de la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, en materia de créditos extraordinarios y suplementos de crédito.

Con las modificaciones mencionadas se trata de dejar claro, en primer lugar, y por razones de seguridad jurídica, particularmente relevante en el ámbito de la legalidad presupuestaria, que el régimen excepcional que prevé la disposición adicional décima de la Ley 4/2021, mencionada, se tiene que poder usar, no tan solo para las actuaciones que estén financiadas con los fondos europeos objeto de la ley (cuya regulación general se contiene en el artículo 13 de la misma ley), sino también para otros posibles expedientes de gasto plurianual que verifiquen las causas objetivas y motivadas que así lo justifiquen; eso sí, únicamente entre la entrada en vigor del decreto ley del cual trae causa la Ley 4/2021 y (en concordancia con el artículo 13 de la misma norma) el 31 de diciembre de 2026, de forma que a partir del 1 de enero de 2027 sea aplicable en todo caso la regulación general que en materia de gastos plurianuales se contenga en la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma.

A su vez, la modificación del artículo 56.1 de la Ley de finanzas, también absolutamente urgente en particular en cuanto a la financiación de los créditos correspondientes al programa 413G (acciones públicas relativas a la COVID-19) o a los subprogramas CV (actuaciones tendentes a paliar los efectos de la pandemia, incluidas las actuaciones de recuperación, transformación e impulso económico), ninguno de los cuales tiene carácter ampliable en los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2022, tiene que permitir la utilización efectiva y razonable de este tipo de modificación de crédito relativa a los créditos extraordinarios y a los suplementos de crédito (especialmente cuando, de acuerdo con el apartado 3 del mismo artículo 56 y por medio del correspondiente acuerdo del Consejo de Gobierno, estos créditos extraordinarios o suplementarios se pueden financiar perfectamente con bajas en otros créditos o con el fondo de contingencia), de forma que no sea preferente en todo caso la utilización de otros tipos de modificaciones, como por ejemplo las transferencias de créditos, salvo que la transferencia de crédito sea posible en el ámbito de una misma sección presupuestaria, sin afectar por lo tanto innecesariamente otras secciones presupuestarias.

La disposición final sexta modifica el artículo 17 de la Ley 16/2010, de 28 de diciembre, de salud pública de las Illes Balears, y crea de manera expresa la Agencia de Salud Pública de las Illes Balears. La crisis sanitaria mundial provocada por la infección del SARS-COV-2, consecuencia, en parte, de la evolución social y tecnológica que ha permitido un incremento constante de la movilidad de las personas, bienes y mercancías, tanto en el ámbito local como global, ha hecho patente la necesidad de establecer instrumentos de gestión pública flexibles, ágiles y eficaces para combatir este tipo de crisis de salud pública. La Ley 2/2021, de 8 de noviembre, modificó la Ley 16/2010, de 28 de diciembre, de salud pública de las Illes Balears, y dotó de contenido el título VII de la Ley 16/2010, relativo a la Agencia de Salud Pública de las Illes Balears, si bien la denominación y el contenido del apartado primero del artículo 17 no creó de manera expresa la Agencia de Salud Pública de las Illes Balears, lo cual justifica la modificación que se pretende hacer con esta disposición final.

Para acabar, la disposición final novena establece la entrada en vigor de esta ley a partir del momento en que se publique.

VII

De todo el que se ha expuesto se desprende que las razones imperiosas de interés general recogidas en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, en que se amparan las modificaciones legislativas que se introducen con esta norma son, esencialmente: la protección de los consumidores y usuarios, la protección del medio ambiente y objetivos de política social.

En cuanto a los principios de buena regulación del artículo 49 de la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears, esta ley se justifica por razones de interés general, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, en los términos expuestos a lo largo de esta exposición de motivos.

En virtud del principio de proporcionalidad, en esta ley se prevé la regulación imprescindible para agilizar la adecuación del sector turístico de nuestras islas a las exigencias definidas por las organizaciones internacionales y principalmente por la Unión Europea y la sociedad balear en las diferentes estrategias y planes de recuperación y construcción aprobados por las instituciones. En este sentido, cabe subrayar que es fundamental que las medidas que se proponen en esta ley vayan en la misma línea temporal que las actuaciones y los procedimientos administrativos para hacer efectivos los fondos europeos, de tal manera que se cumplan los objetivos del Instrumento Europeo y Español de Recuperación con la celeridad y las garantías mínimas exigibles a toda actuación administrativa.

De acuerdo con esto, es importante indicar, al margen de todo el que se ha expuesto en esta exposición de motivos respecto a la necesidad de implementar medidas de protección al medio ambiente, a los consumidores y usuarios, y a objetivos de política social, que los mecanismos de financiación que provienen de la Unión Europea, el Estado español y la comunidad autónoma, establecen plazos determinados de solicitud y de ejecución de las medidas financiadas.

En cuanto al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (uno de los pilares de los fondos Next Generation EU), que es la principal fuente de financiación del Plan de Recuperación aprobado por el Estado español, según lo fijado por el Consejo Europeo, el plazo de ejecución es de cuatro años para reformas y de seis años para inversiones. El 70% de los recursos del MRR se tienen que comprometer entre 2021 y 2022 y el 30% restante, a final del 2023.

El mismo Plan para la Recuperación, Transformación y Resiliencia del Estado español ha establecido un programa de inversiones y reformas correspondientes al periodo 2021-2023. También establece con carácter literal que: Teniendo en cuenta el calendario de emisiones previsto por la Comisión Europea, en línea con el que se prevé en el Reglamento 2021/241, en el 2021 se prevé el pago de 9.036 millones de euros de la prefinanciación correspondiente al 13% del total asignado a España. Del mismo modo, se prevé el primer pago semestral de 10.000 millones de euros, que respondería a los hitos y objetivos conseguidos en el periodo desde febrero de 2020 hasta junio de 2021.

Asimismo, a principios del año 2020 debe realizarse el requerimiento de pago correspondiente a la justificación de los hitos y objetivos del segundo semestre de 2021, por un importe de 12.000 millones de euros. En el segundo semestre de 2022 se prevé el pago de 6.000 millones de euros.

El proceso de desembolsos continuará realizándose semestralmente el 2023, por lo cual se prevén dos pagos en este año por un importe de 10.000 millones de euros y 7.000 millones de euros. Finalmente, los desembolsos se completarán con tres pagos anuales previstos de 8.000 millones de euros en junio de 2024, 3.500 millones de euros en junio de 2025 y 4.000 millones de euros en diciembre de 2026.

Estos hechos han determinado que los trámites administrativos y los procedimientos necesarios para acceder a los fondos europeos se tengan que ajustar a las fechas mencionadas.

Por tanto, se hace imprescindible, para no desaprovechar la oportunidad de transformar nuestro modelo turístico con la ayuda de la financiación pública, que las medidas de transformación, que van alineadas con las estrategias y los planes de recuperación aprobados por la Unión Europea, España y la comunidad autónoma, se aprueben mediante esta ley.

De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, esta ley respeta la normativa autonómica, y así, hay que mencionar el artículo 30.11 del Estatuto de Autonomía, que otorga a nuestra comunidad autónoma la competencia exclusiva en materia de ordenación y planificación turística; el artículo 30.47, que dispone que la comunidad autónoma tiene la competencia exclusiva en materia de defensa de los consumidores y usuarios, en el marco de las bases y la ordenación de la actividad económica general y en el marco de las bases y la coordinación general de la sanidad; o el artículo 30.46, que dispone la competencia de nuestra comunidad en la protección del medio ambiente, sin perjuicio de la legislación básica del Estado.

Por otro lado, cabe mencionar también el artículo 24.1 del Estatuto, que afirma que los poderes públicos de la comunidad autónoma reconocerán la actividad turística como elemento económico estratégico de las Illes Balears. El fomento y la ordenación de la actividad turística se tienen que llevar a cabo con el objetivo de hacerla compatible con el respeto al medio ambiente, el patrimonio cultural y el territorio, así como impulsar políticas generales y sectoriales de fomento y ordenación económica que tengan como finalidad favorecer el crecimiento económico a medio y largo plazo. Esta ley también respeta, como no puede ser de otra manera, el derecho estatal y de la Unión Europea, y así, se respeta la Ley 20/2013 LGUM, que en el artículo 5 afirma que los límites o requisitos al acceso o ejercicio de una actividad de servicios motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ya se ha hecho mención antes a que las razones imperiosas de interés general esencialmente invocadas son la protección del medio ambiente, la defensa de los consumidores y usuarios y objetivos de política social. Todo esto de conformidad con la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, así como se ha llevado a cabo una explicación que acredita su necesidad, proporcionalidad y no discriminación.

Asimismo, en cumplimiento del principio de transparencia, se han definido con claridad los objetivos de la norma. Y, en cuanto al principio de eficiencia, no se ha previsto ninguna carga administrativa innecesaria, sino que, por el contrario, se simplifican o se reducen determinadas obligaciones administrativas.