Exposicion de motivos Puertos

I

El sistema portuario en Canarias constituye un elemento esencial de la vida social y económica, que ha permitido tradicionalmente garantizar la movilidad de los ciudadanos, satisfacer en gran medida las necesidades de transporte de viajeros y dotar a los sectores pesquero, comercial e industrial de las instalaciones e infraestructuras imprescindibles para la realización de las tareas de intercambio económico y tráfico de mercancías. La insularidad acrecienta, por demás, la dependencia de la comunidad política de los puertos e instalaciones portuarias, y de su correcto funcionamiento se derivan consecuencias inmediatas para el abastecimiento y calidad de vida de los ciudadanos canarios.

Por otra parte, el gran desarrollo turístico ha llevado consigo la aparición de puertos e instalaciones marítimas de carácter deportivo o recreativo, vinculados al turismo de ocio y de calidad, que tienen un gran impacto sobre el territorio y sobre el propio modelo económico de los municipios en los que se emplazan.

En los últimos años, el dinámico crecimiento económico y la paulatina importancia que vienen adquiriendo los puertos gestionados por la Comunidad Autónoma dentro del sistema de transportes, obliga a los poderes públicos de Canarias a adoptar una regulación moderna, eficaz y coherente con el modelo preconizado por la Unión Europea, que sea capaz de resolver eficientemente los retos de los próximos años, sin que sea posible continuar con una regulación estatal fragmentada y, en todo caso, supletoria, que responde además a modelos sociales superados y que no garantiza una función ágil, eficaz y flexible que es la que demanda un sector como el portuario, integrado en el sistema de transportes y en el que el papel de la iniciativa privada es insustituible.

II

La Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, por la que se reformó el Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, ha atribuido nuevas competencias a la Comunidad Autónoma en materia de puertos, elevando su límite competencial hasta los puertos de interés general. Resulta evidente que con la nueva asunción de competencias, Canarias tiene competencia completa sobre los puertos e instalaciones portuarias de su territorio, salvo los que hayan sido declarados de interés general, con el procedimiento y requisitos establecidos en el artículo 5 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

Por otro lado, la Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998, de 19 de febrero, recaída sobre la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, ha zanjado de raíz algunas de las cuestiones jurídicas más polémicas de la Ley estatal, configurando así el nuevo marco normativo portuario.

El dinámico crecimiento de los puertos de titularidad de Canarias, que arroja cifras espectaculares sobre todo en el tráfico de pasajeros y mercancía general, exige que se creen los instrumentos legales necesarios para fomentar e impulsar este notable incremento del tráfico marítimo, que constituye además un elemento esencial de la política de transportes de Canarias. La modernización de la estructura de administración y gobierno del sistema portuario autonómico es otra de las necesidades más acuciantes del sector. Para ello se han sopesado las distintas soluciones que el Derecho comparado ofrece, valorándose especialmente las experiencias españolas de los últimos años y las normas y recomendaciones de la Unión Europea en el sector del transporte. De ahí que se haya optado por un modelo que, combinando la agilidad y flexibilidad empresarial con las funciones de poder público que en esta materia tiene atribuida la Administración Pública, permita ordenar, regular y gestionar, en su caso, estas infraestructuras desde la órbita pública sin que ello sea obstáculo para que la iniciativa económica y jurídica privada vayan asumiendo, cada vez más, tareas de gestión y explotación de estas actividades.

A la sazón, debe subrayarse que por la Comisión Europea, en desarrollo del mandato del Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno de Lisboa de 28 de marzo de 2000, se ha elaborado una propuesta de directiva sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios que afecta e incide notablemente en el marco jurídico de los Estados de la Unión Europea y, obviamente, en el modelo normativo que pretende instaurarse en la presente Ley. De acuerdo con las finalidades y objetivos del proyecto de directiva, se aborda también el papel de la iniciativa privada en el proceso de prestación de los servicios y actividades en el marco de los puertos, sin perder de vista que tales determinaciones no resultarán directamente vinculantes al no llegar los tráficos de cada puerto de la Comunidad Autónoma de Canarias a los umbrales exigidos para la aplicación de la directiva, pero sin embargo su concepción jurídica y filosofía política impregnan notablemente el modelo de gestión que ahora se regula en la presente Ley, sin perjuicio de establecer los contrapesos necesarios para garantizar una actividad esencial que en el marco de la insularidad canaria exige mayores dosis de intervención pública.

La localización de estas infraestructuras del transporte en el territorio y la necesidad de perfilar mecanismos técnicos que garanticen su inserción en el medio físico, garantizando escrupulosamente los parámetros de calidad medioambiental, es otro de los objetivos y finalidades de la Ley. De este modo, se ha tenido muy presente también la trasposición de la Directiva 97/11/CE, del Consejo, de 3 de marzo, a través del Real Decreto-Ley 9/2000, de 6 de octubre. Teniendo en cuenta que se están elaborando los instrumentos de ordenación territorial de cada isla, parece evidente que la nueva regulación legal aborde estas cuestiones con la misma sensibilidad jurídica y medioambiental que se verá reflejada en los distintos Planes Insulares de Ordenación Territorial.

Por último, la necesidad de dar contenido a la exigencia legal de traspasar o delegar competencias en favor de los cabildos insulares debe ensamblarse también con la necesaria eficacia y rentabilidad del sistema portuario canario, lo que se traducirá en un mecanismo jurídico que garantice la unidad de gestión, así como la intervención de los cabildos en la definición de los objetivos, en la fijación de la política portuaria y en el control final del desarrollo de la actividad.

III

La Ley se estructura en seis títulos, seis disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias y cuatro disposiciones finales.

El Título preliminar recoge la nueva asunción de competencias por la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de puertos, definiendo legalmente los puertos e instalaciones portuarias.

El Título I regula la delimitación física y jurídica de los puertos, la planificación y construcción de nuevos puertos o ampliación de los existentes y la necesaria articulación entre el planeamiento urbanístico y territorial con la planificación sectorial portuaria, estableciendo técnicas de coordinación y soluciones compartidas para resolver los ineludibles conflictos que se plantean permanentemente en la relación puerto-ciudad, y en el encuentro entre actividades urbanas y las actividades comerciales e industriales que se desarrollan en los nodos portuarios.

El Título II constituye el armazón de la Ley y supone la mayor dosis de novedad. Se ha optado por configurar el organismo gestor de los puertos autonómicos como una Entidad de Derecho Público de la Comunidad Autónoma, de las previstas en el artículo 5.1.b) de la Ley de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, dada la necesaria agilidad con que hay que operar en la toma de decisiones comerciales, pero combinando también otros aspectos públicos o funciones administrativas en el ejercicio de su actividad.

El Título III se destina a la regulación de los servicios portuarios, siguiéndose en líneas generales la ordenación existente en el Estado y en las Comunidades Autónomas, pero simplificando notablemente el abigarrado panorama normativo. De igual forma, se ha seguido la doctrina sentada en la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, definiendo en la Ley los elementos esenciales de las tarifas y dando cumplimiento al principio de reserva de ley relativo en materia de prestaciones patrimoniales públicas. Ahora bien, puesto que la citada Sentencia del Tribunal Constitucional permite configurar a estas prestaciones económicas de forma que incluyan una cierta rentabilidad, a fin de amortizar las inversiones realizadas y obtener un cierto rendimiento económico, que es en última instancia el objetivo que deben cubrir según la política común de transportes, la Ley se ha inclinado por introducir en la estructura tarifaria estos elementos, alejándose de la tradicional figura de las tasas que responden al coste del servicio.

El Título IV regula las concesiones y autorizaciones portuarias. No hay grandes novedades en su contenido porque la legislación reguladora del dominio público marítimo-terrestre estatal condiciona considerablemente el margen de regulación que en estas materias tienen las Comunidades Autónomas. No obstante, se introduce la necesidad de utilizar el procedimiento del concurso cuando existan varias solicitudes que recaigan sobre el mismo espacio, garantizándose así la concurrencia y la publicidad y, en última instancia, la satisfacción del interés general.

Por último, el Título V incluye un completo y exhaustivo catálogo de infracciones y sus correspondientes sanciones, constituyendo un verdadero mecanismo disuasorio de conductas que pudieran perjudicar la conservación del dominio portuario o afectar negativamente al desarrollo de las actividades que se ejecutan en el ámbito de los puertos. Se cumple, pues, sobradamente la exigencia constitucional del principio de reserva de ley, y se abordan otras cuestiones imprescindibles en la materia: prescripción, responsabilidad, medidas cautelares y de restauración del orden vulnerado, competencia para la imposición de las sanciones y su graduación. También se incluyen determinadas medidas de policía portuaria para hacer frente a contingencias que afectan a la seguridad del puerto o a la disponibilidad de las instalaciones y para garantizar el cobro de ingresos por los servicios y actividades portuarias.

Asimismo, se recoge el papel que las cofradías de pescadores tienen actualmente en los puertos e instalaciones pesqueras de la Comunidad Autónoma, así como su relevante papel en el proceso de comercialización de los productos de la pesca.