Exposicion �nico motivos Mejora de la estructura territorial agraria

El concepto de reforma de las estructuras agrarias, que históricamente se contempla en la legislación como un fin en sí mismo y como un conjunto de actuaciones independientes del entorno económico y social, ha servido para dotar de infraestructuras y, en cierta medida, facilitar la transformación del sector agrario español de cara a lo que hoy es. Sin embargo, se trata de un concepto claramente agotado y que no responde a los modelos de desarrollo rural vigentes en Europa, que pasan por concebir el medio rural como un todo en el que, sin duda, la actividad agraria debe ocupar un lugar principal, pero no único ni independiente. El espacio rural se entiende, desde ese nuevo enfoque, como un conjunto de actividades relacionadas y equilibradas, en el que las funciones productivas han de convivir en armonía con las de defensa del entorno, el paisaje y el patrimonio hacia un objetivo único: la mejora de calidad de vida de la población en su medio y, como corolarios, la lucha contra el abandono, la mitigación de los efectos del cambio climático, la alimentación sana y de calidad, la fijación de la población en el territorio rural y la mejora de los servicios puestos a su disposición.

En otro orden de cosas, la diferencia de situaciones entre el campo gallego de los años 70 del pasado siglo y la actual resulta casi abismal, pasando de una gran cantidad de población dedicada a la actividad agraria a una pérdida de explotaciones y trabajo no absorbidas por otras actividades en el rural y a una drástica reducción en el número de personas trabajadoras y de explotaciones, sin duda hoy mucho más productivas y profesionalizadas, pero que no han sido capaces de absorber el excedente de tierras derivado de la sustitución de la actividad agraria, asistiéndose a un proceso de abandono de tierras agrarias, muchas de ellas con enorme potencial productivo.

La modificación de la estructura territorial es la resultante de todo lo anterior, que se manifiesta, entre otros rasgos, por el cambio del paisaje antropogénico tradicional y el agravamiento de fenómenos negativos como los incendios o la transmisión de plagas. Galicia se encuentra, pues, ante una encrucijada, en la que es preciso aplicar medidas políticas y legislativas para combatir los desequilibrios resultantes.

En el campo de la modificación de la estructura de las explotaciones, los instrumentos con los que hasta hoy se contaba eran, por una parte, el texto de la Ley de reforma y desarrollo agrario, de 12 de enero de 1973, que resulta ser en realidad -y tal como se expresa en su preámbulo- una recopilación de todas las normas hasta entonces vigentes sobre estructuras agrarias, algunas de ellas promulgadas en plena posguerra civil. Se trata, pues, de una norma claramente preconstitucional y básicamente diseñada para sistemas agrarios muy diferentes del gallego, que, ni por espíritu ni por contenido, no es capaz de responder adecuadamente a la realidad política y económica ni a los desafíos del siglo XXI en Galicia.

Por otra parte, la asunción estatutaria de las competencias plenas en materia de desarrollo rural por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia, en un intento de adaptación de la norma estatal sobre reforma de las estructuras agrarias a las especificidades de la situación gallega, hizo surgir primero la Ley 10/1985, de 14 de agosto, de concentración parcelaria para Galicia, y más tarde la Ley 12/2001, de 10 de septiembre, que la modificaba parcialmente.

Aun sin negar el considerable esfuerzo de adaptación y los indudables avances que han supuesto ambas leyes, se partía -tanto en el caso gallego como en la mayoría de las normas legales de las restantes comunidades autónomas- de un instrumento de difícil traslación a nuestra realidad, por lo que su alcance como motor de transformación de las estructuras agrarias tenía por fuerza que resultar limitado.

La Comunidad Autónoma de Galicia, consciente de la necesidad de implementar instrumentos capaces de garantizar el cumplimiento del objetivo de mejora de la calidad de vida en el medio rural, está dotándose de un conjunto de normas jurídicas propias, como la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, o la Ley 7/2012, de 28 de junio, de montes de Galicia, que, junto con la presente ley e iniciativas futuras, como la normativa sobre el suelo, pretenden constituir un cuerpo jurídico coherente y eficaz de cara a la contribución del espacio agrario y sus sistemas productivos a ese objetivo.

De igual manera, el Decreto 19/2011, de 10 de febrero, por el que se aprueban definitivamente las Directrices de ordenación del territorio en Galicia, establece, en su artículo 3.3.12, que la Xunta de Galicia y el conjunto de administraciones públicas, en el marco de sus competencias, desarrollarán acciones destinadas a superar la elevada fragmentación de la propiedad, reducir y revertir el abandono de las tierras, mejorar las condiciones de desarrollo sostenible de actividades agrícolas, ganaderas y forestales y a la mitigación y adaptación a los riesgos ambientales, en especial a los incendios forestales, y también aquellas tendentes a la mejora y protección ambiental y paisajística. Asimismo, las determinaciones 3.3.1, 3.3.8 y 3.3.11 inciden en la integración y coordinación territorial de esas actuaciones, en la identificación y actuaciones sobre las zonas de actividad agraria preferente y en las actuaciones en materia de gestión de tierras. Con estos objetivos se trata de mejorar o habilitar instrumentos en materia de gestión de tierras o reforma de las estructuras que posibiliten su agrupación y gestión conjunta, como puede ser el Banco de Tierras u otros basados en el fomento de la agrupación o asociación de personas propietarias particulares o de los montes vecinales en mancomún para la constitución de mancomunidades.

La Ley de mejora de la estructura territorial agraria de Galicia se estructura así en un total de 98 artículos, distribuidos en diez títulos. El título I contempla las disposiciones generales y define las diversas figuras que se tratan en el texto legal. El título II está dedicado a la regulación de los procesos de reestructuración parcelaria de carácter público, cuando el impulso es por parte de la Administración. El título III, a la reestructuración por las personas particulares, cuando el impulso se hace por una agrupación generada expresamente para llevarla a cabo. El título IV, a la reestructuración mediante permutas, con los supuestos de cambio o no en la forma de las parcelas permutadas. El título V contempla dos casos sobre procesos especiales para obras públicas y cotos de explotación minera, cuya ejecución condiciona la viabilidad de las explotaciones agrarias. Los títulos VI a VIII contienen, respectivamente, las disposiciones relativas a las obras inherentes a los procesos de reestructuración parcelaria, así como los efectos de los mismos y el régimen de financiación y ayudas públicas. El título IX establece las zonas de actuación intensiva, con el objetivo de incrementar su sostenibilidad, competitividad y desarrollo rural integral. Y el título X, el régimen sancionador.

Como novedades más destacables de este nuevo texto legal, es preciso destacar, en primer lugar, el propio concepto de reestructuración parcelaria, que sustituye al ya superado de concentración parcelaria, que tenía como objetivo la agregación de las aportaciones de cada persona propietaria en una única finca, el denominado coto redondo, o en el menor número de ellas. Al contrario, la reestructuración parcelaria incide en el objetivo de mejora de la estructura territorial de las explotaciones, estudiando para cada supuesto las soluciones que favorecen su rentabilidad y que resultarán, según los casos, en una única finca uniforme o en varias bien diferenciadas. Aun así, los procedimientos de reestructuración parcelaria resultan herederos de su correspondiente histórico de concentración parcelaria, manteniendo el carácter de procedimiento administrativo especial.

En segundo lugar, el nuevo texto introduce esfuerzos de cara a la simplificación del procedimiento, tanto en lo referido a sus fases como al sistema de entrega y tramitación de documentación, sin que se vean afectadas las garantías legales de las personas titulares, en el convencimiento de que la excesiva duración del procedimiento les supone un grave perjuicio y un notable incremento de los costes del proceso.

En tercer lugar, la ley hace una clara apuesta por el apoyo a las explotaciones y agrupaciones de carácter agrario, toda vez que los procesos de mejora de la estructura territorial suponen considerables inversiones que solo tienen sentido garantizando un retorno adecuado de las mismas, no solo en términos económicos y productivos, sino también sociales. Parece claro que la rentabilidad de la reestructuración vendrá dada entonces por un incremento del valor de la producción y del empleo en la zona de actuación. Y ello solo es posible a través del fomento de las iniciativas enfocadas a la mejora productiva de las explotaciones agrarias y, en caso de que estas no alcanzasen la dimensión suficiente, de las iniciativas de agrupación y aprovechamiento en común de las tierras y el trabajo. En este sentido, la ley introduce como objetivos prioritarios la mejora de las condiciones estructurales, técnicas y económicas de las explotaciones agrarias gallegas, ya sea respecto a las ya existentes o con el apoyo a la formación de nuevas explotaciones y agrupaciones, o, en su defecto, la posibilidad de movilización de las tierras improductivas.

Un cuarto aspecto de las novedades introducidas por el presente texto legal es, por un lado, la introducción de la figura del Plan de ordenación de fincas de especial vocación agraria, contemplado en el título II, y que pretende que el resultado de la reestructuración suponga no solo una mejora dimensional de las explotaciones, sino una auténtica ordenación de los usos agrarios, de manera que se mejore su viabilidad técnica, económica y social. Y, por otro lado, y en el mismo título, es importante la inclusión en las actuaciones de reestructuración parcelaria de los terrenos integrados en el perímetro, especialmente los suelos de núcleo rural, dado que en la gran mayoría de las parroquias rurales gallegas -y en la práctica totalidad de aquellas con marcada vocación agraria- los suelos clasificados como de núcleo rural van a mantener, a medio y largo plazo, su vocación ligada a la producción agrícola o ganadera. La ley propone unas particularidades en el proceso de reestructuración respecto a este tipo de suelos, que permiten su ordenación sin afectar a una eventual y posterior puesta en marcha de procesos de ordenación urbanística.

Como quinto punto novedoso, es necesario hacer referencia a la introducción de nuevas formas de participación de los afectados por la reestructuración de la propiedad en sus diversas formas, al surgir, vinculada a la junta local de zona y al grupo auxiliar de trabajo, la figura de la junta de titulares, así como nuevos mecanismos de consulta directa a los afectados en los casos de la evaluación de prioridades mediante un procedimiento objetivo de evaluación previa de las zonas, el estudio previo de iniciación y el Plan de ordenación de fincas de especial vocación agraria.

Es preciso destacar, asimismo, que el presente texto legal fomenta, por un lado, la coordinación de las actuaciones públicas, por medio de la creación de la figura del comité técnico asesor de reestructuración parcelaria, encargado de la coordinación entre los diferentes órganos administrativos afectados en todos aquellos temas relativos a las actuaciones de reestructuración, y la creación del comité de asesoramiento en las zonas de actuación intensiva. Por otro lado, establece un control económico de las inversiones a través de mecanismos de estimación previa de los costes del proceso y de evaluación posterior del coste directo e indirecto una vez finalizado el mismo.

Otra novedad destacable se encuentra en la relevancia que se otorga, al estimarse como prioritaria, a la mitigación de los efectos del cambio climático y a la protección del entorno y el medio ambiente, que se concreta en figuras como la ejecución específica de procesos de reestructuración por causas medioambientales, la introducción de criterios de conservación de la red actual de caminos y la reserva de terrenos para actuaciones relativas a la aplicación de medidas de corrección de impactos ambientales.

Además, el texto legal hace especial hincapié en la movilización de las tierras agrarias en manifiesto estado de abandono mediante la declaración como perímetros abandonados de un conjunto de fincas con vocación agraria, cuando pudieran suponer riesgo de incendios forestales o sean objeto de incendios con el consiguiente peligro para las áreas habitadas cercanas a las zonas quemadas, o cando existiese demanda de tierra por parte de explotaciones agrarias ya existentes en esas zonas o para nuevas iniciativas de explotaciones agrarias. Ello es especialmente importante en las zonas de concentración parcelaria -y en las futuras de reestructuración- con las fincas de reemplazo en situación de abandono, para ser incorporadas a las explotaciones y así garantizar la utilización del espacio agrario en aquellos terrenos donde han sido invertidos importantes presupuestos para hacerlos más rentables.

Asimismo, y al objeto de mejorar las condiciones de incorporación a la titularidad de las explotaciones agrarias de Galicia, se modifica el Decreto legislativo 1/2011, de 28 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de tributos cedidos por el Estado, reduciendo la tributación por la adquisición mortis causa de explotaciones agrarias y elementos afectos, mediante la reducción del 99 % de su valor o de derechos de usufructo sobre la misma, o la reducción en la base imponible, para determinar la base liquidable, del 99 % del valor de adquisición, cuando esta fuese inter vivos, cando concurrieran determinadas circunstancias dispuestas en la disposición final segunda de la presente norma. También las transmisiones en propiedad o la cesión temporal de terrenos integrantes del Banco de Tierras de Galicia, a través de los mecanismos contemplados en la presente ley, gozarán de una deducción en la cuota tributaria del 100 % en el impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.

En aras de la simplificación normativa, expresamente se deroga la Ley 11/1983, de 29 de diciembre, de actuación intensiva en las parroquias rurales, siendo integrado su articulado, actualizándolo, al presente texto legal, y recogiendo así lo dispuesto en el artículo 3.3.9 del Decreto 19/2011, de 10 de febrero, por el que se aprueban definitivamente las Directrices de ordenación del territorio.

En suma, la nueva ley pretende dar un enfoque nuevo y eficaz a la corrección de las deficiencias en la estructura territorial de las explotaciones gallegas, caracterizadas, la mayoría de los casos, por su reducido tamaño y su dispersión, que las incapacita para garantizar su viabilidad técnica y económica, prestando especial importancia a las explotaciones tanto actuales como futuras, al apoyo a las iniciativas que pretendan, a través del trabajo en común de las tierras, el incremento de la base territorial de las aportaciones al proceso y a la puesta en valor de un concepto importante como es la ordenación de los diferentes cultivos y aprovechamientos agrarios dentro de las zonas de actuación, de manera que el proceso de mejora dé como resultado la existencia de explotaciones no solo de mayor dimensión, sino, sobre todo, más adaptadas al potencial productivo de cada área.

El anteproyecto de ley fue sometido al preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de autonomía de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de mejora de la estructura territorial agraria de Galicia.