Exposicion �nico motivos Transparencia y Gobierno Abierto

I

La participación de todos los ciudadanos y ciudadanas en la vida política, económica, cultural y social es un principio constitucional cuya finalidad última es la garantía de una libertad y una igualdad reales y efectivas. La consecución de estos objetivos irrenunciables para una sociedad moderna y democrática como la nuestra es un compromiso de todas las Administraciones Públicas. La exigencia de remoción de los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud obliga a depurar nuestro ordenamiento jurídico, contemplando con mayor precisión y claridad todas las medidas necesarias para mejorar la transparencia, el derecho de acceso a la información de los ciudadanos y ciudadanas y su participación en los asuntos públicos, que constituyen la base para la mejora institucional y de gobierno.

No sólo a nivel europeo se ha ido perfilando la mejora de la transparencia, sino que también a nivel estatal son diversas las normas que vienen a regular el acceso de los ciudadanos y ciudadanas a la información de los poderes públicos, aunque desde diversas perspectivas. Así, entre otras, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos; y la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. En Navarra, como más importantes, tenemos la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, la Ley Foral 11/2007, de 4 de abril, para la Implantación de la Administración Electrónica en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, la Ley Foral 21/2005, de 29 de diciembre, de evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios públicos, y la Ley Foral 15/2009, de 9 de diciembre, de medidas de simplificación administrativa para la puesta en marcha de actividades empresariales o profesionales. También debe destacarse la Ley Foral 2/2011, de 17 de marzo, por la que se establece un código de buen gobierno, y que recoge una serie de principios éticos y de conducta que garantizan la publicidad y transparencia de su actividad.

Una visión más completa e integradora de lo que significa un buen gobierno y una buena administración exige contemplar conjuntamente los derechos a una actuación transparente, el derecho de participación de los ciudadanos y ciudadanas y el derecho de éstos a colaborar y contribuir en la mejora de los servicios públicos. En una sociedad democrática avanzada los ciudadanos y ciudadanas, además de ver reconocidos sus derechos más elementales dentro de un procedimiento administrativo como parte interesada, han demostrado su deseo de saber, de tomar parte y de colaborar activamente. Sin duda, esto refuerza nuestra sociedad democrática, sirve de impulso a una acción de gobierno transparente y a una administración más eficaz, cercana y servicial. En suma, se desea una Administración y un Gobierno capaces y preparados para asumir sus responsabilidades frente a los ciudadanos y ciudadanas a los que han de servir. Surge así también la idea de un Gobierno Abierto, expresión que se define en la propia Ley Foral como aquél que es capaz de entablar una permanente conversación con los ciudadanos y ciudadanas con el fin de escuchar lo que dicen y solicitan, que toma sus decisiones centrándose en sus necesidades y preferencias, que facilita la participación y la colaboración de la ciudadanía en la definición de sus políticas y en el ejercicio de sus funciones, que proporciona información y comunica aquello que decide y hace de forma transparente, que se somete a criterios de calidad y de mejora continua, y que está preparado para rendir cuentas y asumir su responsabilidad ante los ciudadanos y ciudadanas a los que ha de servir.

La presente Ley Foral trata de condensar en una sola norma los diferentes aspectos y principios esenciales que dirijan a nuestra Administración Pública y a nuestro Gobierno a ser definitivamente transparentes y al establecimiento de una nueva forma de interrelación con la ciudadanía.

II

Navarra tiene competencia exclusiva, en virtud de su régimen foral, sobre las normas de procedimiento administrativo que se deriven de las especialidades del Derecho sustantivo o de la organización propios de Navarra, así como sobre el Régimen jurídico de la Diputación Foral, de su Administración y de los entes públicos dependientes de la misma, garantizando el tratamiento igual de los administrados ante las Administraciones Públicas, conforme dispone los letras c) y e) del artículo 49.1 de la LORAFNA.

La materia que se regula en la presente Ley Foral configura un diseño nuevo de la organización de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus entes públicos, adoptando un modelo que apuesta por la transparencia en la información de la que dispone, por fomentar su reutilización, por la participación y colaboración de los ciudadanos y ciudadanas a las que debe servir, configurando una nueva forma de administrar, más abierta y participativa. Navarra respeta los límites de la legislación básica del Estado en materia de procedimiento administrativo común, dado que los derechos de acceso y el procedimiento y régimen de su ejercicio, amén de circunscribirse a su ámbito organizativo no suponen quiebra alguna de tales límites, sino antes bien, van más allá del mínimo impuesto por dicha legislación. En materia de transparencia, configurar un derecho de acceso a la información de la que dispone la Administración con carácter menos restrictivo y, por tanto, más amplio, supone una mejora para todas las personas que se relacionan con ella.

La Ley Foral refleja el convencimiento de que la transparencia en la actuación de los poderes públicos debe ser abordada desde una perspectiva integral e integradora. El buen gobierno y la buena administración constituyen, en una democracia avanzada, los pilares básicos para una Administración de calidad, eficiente, accesible a la ciudadanía y, en suma, ejemplar en su funcionamiento. Con esta idea, la norma contempla medidas para la transparencia en la actividad pública y en la gestión administrativa, para fomentar la participación y la colaboración ciudadanas, para la modernización, la racionalización y la simplificación de la actuación administrativa, para la mejora de la calidad de la Administración Pública y medidas éticas y de transparencia en la acción de Gobierno. Todo ello persigue, asimismo, la efectiva implantación del Gobierno Abierto.

La finalidad que todas las disposiciones de la Ley Foral persiguen es la construcción de un sistema público servicial, de excelencia en su comportamiento y en su funcionamiento, que genere confianza en la ciudadanía y le anime a participar y que disponga de un sistema de control y vigilancia permanente sobre toda su actividad. De esta manera, la Administración da cuenta a la ciudadanía de su actividad. Se pretende también con ello reforzar la legitimidad de la propia Administración y de los propios servidores públicos. Se hace realidad en la norma la filosofía inspiradora del Convenio Europeo sobre acceso a los documentos públicos, del Consejo de Europa, que a la vez es plenamente coincidente con los principios y valores de nuestra Constitución Española. Navarra está plenamente convencida de la necesidad de conseguir en la práctica lo que se plasma en los documentos, haciendo realidad los derechos de los ciudadanos y ciudadanas, dando un paso al frente al recoger en esta norma todos los instrumentos que la conviertan en un referente en calidad en su servicio, en transparencia y buen gobierno, manifestando un serio compromiso con la ética en la acción de gobierno, permitiendo a su vez que ello facilite el control que ejerce el Parlamento de Navarra. A lograr la consecución de todo ello van dirigidos todos los preceptos de la Ley Foral.

III

Especial referencia debe prestarse al nuevo modelo que regula la obligación de informar y la publicidad de la acción pública. Debe distinguirse claramente entre la publicidad activa, esto es, la obligación de la Administración Pública de proporcionar y difundir constante y verazmente toda aquella información que se considere de mayor relevancia sin necesidad de que nadie lo solicite, y el derecho de acceso a la información pública, que abarca la posibilidad de acceso de cualquier ciudadano o ciudadana, mediante solicitud previa, a la información pública, sin más limitaciones que las que se contemplan en la Ley Foral. La publicidad activa está al servicio de la transparencia en la actividad pública, de forma que el ciudadano o ciudadana no tiene por qué preocuparse de solicitar cierta información, sino que ésta la Administración Pública se la ofrece a través de los diferentes canales existentes, y fundamentalmente, a través de Internet.

Asimismo, la Ley Foral apuesta por generar iniciativa privada fomentando la reutilización de la información pública. Se es consciente que uno de los grandes activos de los que dispone la Administración es la gran cantidad de información que posee, y siempre que se respeten los límites legales establecidos, los particulares pueden disponer de ella y crear productos y servicios, favoreciéndose el establecimiento de sinergias positivas que creen riqueza.

El derecho de acceso a la información pública tiene una configuración diferente, tratándose de acceder no a la información que de por sí la Administración ha hecho pública o tiene el deber de hacerlo, sino a cualquier otra, siempre que tal acceso no esté limitado o denegado en su divulgación, por lo que se regulan con detalle tales supuestos. En ocasiones será necesario realizar un ejercicio de ponderación de los intereses en juego y justificar el superior interés en la publicidad de la información. En ocasiones sólo será posible el acceso parcial a la información, y en otras, la protección de los datos personales impedirá tal acceso, por lo que se regulan con detalle todas estas cuestiones.

Con estas premisas, se pasa a reseñar el contenido completo de la Ley Foral.

IV

La Ley Foral se estructura en ocho Títulos, doce disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El Título I contiene una serie de disposiciones generales. Por un lado, establece el objeto de la norma y su ámbito de aplicación. Se regula la implantación de una nueva forma de interrelación entre la Administración Pública y la ciudadanía basada en la transparencia y orientada al establecimiento del llamado "Gobierno Abierto", garantizando una serie de derechos y mecanismos que la hagan más cercana y accesible al ciudadano o ciudadana. Se extiende a todo el ámbito de la actividad administrativa y sus principios son de aplicación a las empresas públicas, las fundaciones públicas, las entidades de derecho público vinculadas a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos públicos, y las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, que presten servicios públicos, tal como se señala en el artículo 2 de la Ley Foral. Asimismo, define y señala los principios de actuación del "Gobierno Abierto", a los cuáles deben ajustar su actuación. Para hacer efectivo el derecho a la información pública y a la participación y colaboración ciudadanas se reconocen una serie de derechos propios de cada ámbito, así como los que asisten a los ciudadanos y ciudadanas en relación con la defensa de sus derechos. El Portal del "Gobierno Abierto" se configura como un medio necesario para escuchar a la ciudadanía, facilitar información y canalizar su participación. El cumplimiento de lo previsto en la norma exige una colaboración eficaz entre las distintas Administraciones y otros sujetos llamados a aplicarla.

El Título II se centra en la transparencia en la actividad pública, para lo que se promoverá la implantación de un sistema integral de información pública o de gestión del conocimiento, contemplándose la designación de las unidades responsables de información pública y fijándose los límites a esa información pública, límites que deben interpretarse restrictivamente y que tienen que venir impuestos por una norma con rango de ley. Este Título se divide en dos Capítulos. El primero, referido a la publicidad activa, señala las obligaciones de las autoridades públicas, y concreta la información que ha de hacerse pública. La reutilización de la información pública debe constituir una actividad que la Administración debe poner al servicio de la ciudadanía, favoreciendo la iniciativa particular y su aprovechamiento, para lo que la Ley Foral establece las condiciones en las que debe llevarse a cabo. El segundo capítulo se refiere a la transparencia en la gestión administrativa, obligando a mantener a disposición de los ciudadanos y ciudadanas la información más relevante en los ámbitos básicos de actuación, y especialmente se contempla la transparencia en la contratación pública, en la concesión de servicios, en los convenios de colaboración, en la actividad subvencional y en materia de ordenación del territorio y urbanismo, completando la información que las respectivas leyes forales específicas establecen.

El Título III regula el derecho de acceso a la información pública. El capítulo primero establece las normas generales para el ejercicio de dicho derecho, que permite acceder, mediante solicitud previa, a la información pública, sin más limitaciones que las contempladas en la Ley Foral, y sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la Ley Foral. No obstante, este derecho tiene sus limitaciones, las cuáles están expresamente previstas, y que en cualquier caso deben ser proporcionadas atendiendo al objeto y finalidad de protección y de aplicación sólo durante el periodo de tiempo determinado o en tanto se mantenga la razón que las justifique. Las limitaciones legales se podrán aplicar, asimismo, en relación con las obligaciones de difusión que tiene la Administración Pública. Se contempla también la necesaria protección de los datos personales, estableciéndose el principio de prevalencia de dicha protección frente al derecho de acceso a la información pública en los casos de conflicto y deba preservarse el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen. En el capítulo segundo se regula el procedimiento para el ejercicio del derecho, concretando los datos necesarios que debe contener la solicitud, las causas de inadmisión a trámite, la necesidad de trasladar la petición cuando se solicite información que afecte a derechos o intereses de terceros para que éstos aleguen lo que proceda, los plazos para resolver, el sentido del silencio y la resolución del procedimiento. El plazo general para resolver la petición es el señalado en las normas con rango de ley específicas, y en defecto de previsión de quince días, elevándose a treinta días para peticiones que por su volumen y complejidad así lo requieran. El silencio es positivo. También se regula la forma y formato en que debe suministrarse la información.

El Título IV regula la participación y la colaboración ciudadanas recogiendo en su capítulo primero la obligación de la Administración Pública de impulsarlas y fomentarlas, y las garantías para la participación de la ciudadanía en la elaboración de determinados planes y programas de carácter general. Asimismo, se contempla expresamente promover la participación y colaboración de las Universidades, Colegios Profesionales, Consejos Asesores y de cuantas entidades y organismos se consideren adecuados atendiendo a las distintas actuaciones promovidas en el ejercicio de sus competencias. En el capítulo segundo se ocupa de regular los instrumentos de participación y colaboración ciudadanas, que constituyen los mecanismos utilizados por la Administración Pública para hacerlas efectivas. Se pondrá en marcha un Registro de Participación y Colaboración Ciudadanas con la finalidad de que se inscriban aquéllos ciudadanos y ciudadanas o entidades ciudadanas interesadas en recibir información sobre materias específicas y poder participar activamente en los instrumentos que se prevean, entre los cuáles se encuentran los foros de consulta, los paneles ciudadanos y los jurados ciudadanos. En el capítulo tercero se contemplan los derechos específicos, tales como el de participación y colaboración en la definición de las políticas públicas, en la evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios de la Administración Pública, el de participación en la elaboración de disposiciones de carácter general, el derecho a proponer iniciativas reglamentarias, el de formular propuestas de actuación o sugerencias y el de recabar la colaboración de la Administración Pública en las actividades ciudadanas. Para el ejercicio de estos derechos debe abrirse el correspondiente procedimiento participativo cuyo resultado deberá plasmarse en un informe.

El Título V recoge la decidida apuesta de la norma por la modernización, la racionalización y la simplificación de la actuación administrativa, como complemento necesario para la implantación del "Gobierno Abierto" y la consecución de una Administración más comprensible, cercana y accesible a los ciudadanos y ciudadanas, más ágil y más garantista. Para llevar a la práctica estos objetivos, la Administración debe elaborar un ambicioso Plan General de Simplificación Administrativa, cuyos objetivos se contemplan en el capítulo primero. La mejora de la calidad normativa ocupa el capítulo segundo, contemplando diversos instrumentos para su racionalización, simplificación y mejora de la regulación, entre los cuáles se encuentran los análisis previos de iniciativas, el impulso de los procesos de participación y colaboración ciudadanas, el desarrollo de procedimientos de evaluación a posteriori y la elaboración de directrices de técnica normativa.

El Título VI regula el diseño de un marco general para la mejora continua de la calidad en la Administración, estableciendo las estrategias a seguir y los compromisos que asume.

El Título VII se ocupa de la ética y la transparencia en la acción de Gobierno, declarando que la actuación de los miembros del Gobierno de Navarra y de los altos cargos debe estar presidida por el interés general y la transparencia en su gestión, debiendo observarse los principios éticos y de conducta que se contemplan en el Código de Buen Gobierno aprobado por la Ley Foral 2/2011, de 17 de marzo. Se regula, asimismo, el deber de abstención de toda actividad privada cuando pueda suponer un conflicto de intereses, la publicidad de las retribuciones, actividades y bienes, de las cesantías y la necesaria transparencia en la acción de gobierno y la rendición de cuentas a la ciudadanía. También se contemplan normas para hacer más transparente el traspaso de poderes cuando hay cambio de Gobierno.

El Título VIII contempla las garantías administrativas, judiciales y extrajudiciales que tienen los ciudadanos y ciudadanas para que se cumplan las disposiciones de la Ley Foral. A la interposición de los recursos administrativos regulados en la normativa básica sobre el procedimiento administrativo común y en la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y, en su caso, posterior recurso contencioso administrativo, se suma la posibilidad de presentar una queja ante el Defensor del Pueblo de Navarra. Los recursos de alzada serán resueltos por el Consejero titular del Departamento competente en materia de Presidencia, y a tal efecto se modifica la mencionada Ley Foral 15/2004. Asimismo se contempla la creación de una unidad para informar todos los recursos administrativos en materia de información y participación y colaboración ciudadanas, con la intención de mantener una unidad de criterio.

La Ley Foral se completa con una serie de disposiciones adicionales, que se refieren a, a la creación de una Comisión de Seguimiento para la implantación de la transparencia y del Gobierno Abierto, a la tramitación telemática del derecho de acceso a la información pública, al mandato al Gobierno de Navarra para que elabore en el plazo de un año un proyecto de reforma de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra para incorporar a la actividad de dichas entidades los principios y previsiones contenidas en la Ley Foral, a la promoción de la transparencia en otras Instituciones, a la puesta en marcha de un Plan de Formación Específico para el personal al servicio de la Administración Pública respecto de los derechos y obligaciones previstos, al uso del vascuence en el derecho a la información pública, a las regulaciones especiales del derecho de acceso, a las adaptaciones en orden a garantizar el respeto a los principios rectores de la Ley Foral, a las obligaciones de transparencia a los beneficiarios de subvenciones, al impulso de la adaptación normativa, a la igualdad de género en el lenguaje y por último, a la simplificación en la tramitación de licencias.

Finalmente, la Ley Foral contiene una disposición derogatoria en la que se dispone la derogación de las disposiciones que se opongan a lo dispuesto en esta Ley Foral y tres disposiciones finales que se refieren a la modificación de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, para atribuir al Consejero titular de Presidencia el conocimiento de los recursos de alzada interpuestos frente a los actos dictados en materia de información y participación y colaboración públicas regulados en esta Ley Foral, a la autorización al Gobierno de Navarra para el desarrollo y ejecución de lo establecido en ella y, por último, se señala su entrada en vigor a los seis meses de su publicación.