Exposicion único Archivos y gestión documental

I

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears atribuye a la comunidad autónoma de las Illes Balears, en el artículo 30.24 y 25, la competencia exclusiva en materia de archivos, bibliotecas y museos que no sean de titularidad estatal, y en patrimonio monumental, cultural, histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico, científico y paisajístico, sin perjuicio de lo que dispone el artículo 149.1.28ª de la Constitución. Asimismo, el artículo 32.5 le atribuye la competencia ejecutiva en materia de gestión de archivos, bibliotecas y museos de titularidad estatal que no se reserve el Estado. Por otro lado, el Estatuto de Autonomía atribuye a los consejos insulares, en el artículo 70.6 y 19, la competencia propia en materia de patrimonio monumental, cultural, histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico y paisajístico en su ámbito territorial, y sobre los museos, los archivos y las bibliotecas de titularidad autonómica, en su ámbito territorial.

Este marco competencial, determinado por la concurrencia de varias administraciones competentes en materia de archivos y patrimonio documental, tiene como primer referente legislativo fundamental en las Illes Balears la Ley 15/2006, de 17 de octubre, de archivos y patrimonio documental de las Illes Balears, que supuso un hito en cuanto a la protección, la promoción y la divulgación del patrimonio documental de nuestras islas.

Efectivamente, esta ley regulaba por primera vez la protección del patrimonio documental que constituye la memoria histórica, y también de los documentos que hoy son producto de la actividad de las administraciones públicas y mañana servirán para mantener esta memoria histórica.

Sin embargo, en la actualidad resulta insuficiente, dado que los cambios derivados de la creciente heterogeneidad de los documentos producidos por las administraciones públicas y por los particulares; la incorporación de las tecnologías de la información y de la comunicación; la aparición de nuevos modelos de gestión, con sistemas mixtos, digitales y en papel; y el reconocimiento de una serie de derechos a los ciudadanos que inciden en la gestión documental y archivística han configurado un nuevo escenario de demanda a las administraciones públicas, en relación con su gestión, que repercute en las nuevas formas de atención a la ciudadanía.

En consecuencia, si bien el espíritu y las líneas maestras de la Ley 15/2006 mencionada se han mantenido vigentes a lo largo de los dieciséis años transcurridos desde que se aprobó, hay que reconocer y regular el hecho de que el tratamiento de los archivos públicos ha evolucionado desde una perspectiva eminentemente historicista a otra que tiene en cuenta también otros elementos fundamentales, como son la gestión documental en general y la de las actuaciones y los procedimientos administrativos en particular, así como el derecho de acceso a los archivos y la documentación en poder de la administración.

Han contribuido a este proceso evolutivo las reformas legislativas operadas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas; la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público; y el Real decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos; que, sin ser normas específicas de materia archivística, tienen una incidencia relevante en este ámbito en cuanto a la gestión documental y al documento electrónico.

Ante la gestión tradicional de la documentación en papel, la administración electrónica no tiene la posibilidad de actuar de forma eficaz si no se organiza con un sistema preciso de clasificación y ordenación de los documentos dentro de los archivos electrónicos, donde se centraliza toda la documentación, y el sistema de acceso por parte de la propia administración a los expedientes que tramita o a los que ya han finalizado. En consecuencia, es imprescindible dotarlo de un sistema de descripción y clasificación de documentos y procedimientos administrativos, que no puede ser otro que el sistema de evaluación y calificación de la documentación producida por el sistema de gestión documental.

La implementación efectiva de la administración electrónica requiere que el tratamiento archivístico se incorpore al contexto de creación de los documentos: la tramitación electrónica. Los documentos electrónicos se tienen que clasificar, identificar y describir unívocamente así como se van creando, y cuando se cierran se "transfieren" desde el entorno o repositorio de tramitación al Archivo Electrónico Único (AEU) para su preservación, si corresponde, de acuerdo con el calendario de conservación. Desaparecen de este modo las tres fases de tratamiento tradicionales al desplazarse el tratamiento archivístico al entorno de tramitación. El Archivo Electrónico Único es, y tiene que ser entendido, como una parte más del Sistema Integral de Archivo de una entidad u organismo público.

Por otro lado, la obligación de colaboración entre administraciones públicas establecida por las leyes antes mencionadas prevé el sistema de intercambio de documentos entre las administraciones, mediante el Esquema Nacional de Interoperabilidad, que también pone de relieve la necesidad de utilización del sistema de evaluación y calificación de los documentos electrónicos producidos por el sistema de gestión documental, que incluye un esquema de los metadatos necesarios. Hay que recordar que el Esquema Nacional de Interoperabilidad recoge la obligatoriedad de que las administraciones públicas implanten procesos de gestión documental: captura de documentos, registro legal de documentos, clasificación de documentos, descripción de documentos, calificación de documentos, acceso a documentos, conservación de documentos, transferencia de documentos y destrucción o eliminación de documentos. Es decir, nuevos procesos de gestión documental de obligado cumplimiento para las administraciones públicas que son propios del ámbito de la archivística y que, por lo tanto, se incorporan en esta ley.

A manera de resumen, los ejes fundamentales de esta ley son:

1. Reforzar las consideraciones legales sobre el patrimonio documental de las Illes Balears.

2. Actualizar la estructura del Sistema Archivístico de las Illes Balears.

3. Identificar los subsistemas archivísticos de la comunidad autónoma de las Illes Balears.

4. Reforzar la importancia de la evaluación y la calificación de los documentos en relación con la gestión y el archivo de estos.

5. Reconocer la trascendencia de la actividad de gestión documental y archivística en los procedimientos administrativos, incluyendo la actividad de la administración electrónica. Y, en consecuencia, incluir expresamente, en el ámbito de la gestión documental y de archivo, la documentación electrónica y, si hace falta, identificar sus especialidades.

6. Reconocer la necesidad de dotar con medios materiales y de personal el Sistema Archivístico de las Illes Balears.

7. Regular el sistema simplificado de acceso a la documentación cuando esta se encuentra en archivos históricos o de acceso libre, con infraestructuras adecuadas para la consulta.

8. Regular el marco de las auditorías, inspecciones, infracciones y sanciones en relación con la conservación de los documentos y la aplicación del Sistema Archivístico, y el acceso a los documentos de los archivos históricos.

II

Las consideraciones expuestas se reflejan en el articulado, que se estructura en ochenta y siete artículos, distribuidos en siete títulos, cinco disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

En el título I, «Disposiciones generales», se actualiza a fondo el repertorio de definiciones que afectan a la ley. Así, se da más amplitud a la idea de documento, mediante la aparición de los conceptos de documento simple; documento compuesto, que incluye el concepto de expediente administrativo; documento electrónico y expediente electrónico. Por otra parte, se establece la diferencia entre un archivo como fondo documental y un archivo como institución contenedora de fondos y colecciones documentales. También se añade el concepto de archivo histórico. Asimismo, se regula el concepto de calificación, como proceso incluido en la gestión documental, que incluye la evaluación, tal como se describe en los artículos 63 y 65 de la ley. Finalmente, se ha hecho una revisión del concepto de Sistema Archivístico de las Illes Balears, que se desarrolla en el título III.

En el título II, «Documentos y patrimonio documental de las Illes Balears», se amplía la definición y la base de los bienes que integran el patrimonio documental; se incluye la recuperación del patrimonio documental de las Illes Balears que se encuentra fuera del archipiélago (artículo 7), y se amplía el contenido relativo a la digitalización (artículo 17) incluyendo la responsabilidad de las instituciones en la digitalización de los fondos documentales como medio de conservación y de difusión del patrimonio, como también en la digitalización de los fondos documentales radicados geográficamente fuera de las Illes Balears.

En el título III, «Sistema Archivístico de las Illes Balears», se actualiza la regulación de los órganos de coordinación, en su representación y en sus funciones. Se crea la Comisión Interinsular Calificadora de Documentos (artículo 27), como un órgano colegiado de carácter técnico, adscrito a la consejería competente en materia de archivos y gestión documental del Gobierno de las Illes Balears y representado por todas las administraciones públicas competentes en materia de archivos y gestión documental. También en este título se reconocen las nuevas realidades territoriales y administrativas de las Illes Balears. Así, se reconoce el subsistema archivístico del Archivo Histórico de Ibiza y Formentera, atendiendo a su carácter interinsular. Por otra parte, se regula el Archivo del Gobierno de las Illes Balears (artículo 33) como centro líder y de referencia del Subsistema Archivístico de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears.

En el título IV, «Gestión documental y funcionamiento de los archivos públicos», el capítulo I desarrolla las finalidades de las actuaciones archivísticas en relación con la gestión administrativa y la gestión documental. Hay que destacar el capítulo II, centrado en la gestión de los documentos electrónicos en los archivos públicos y sus características, y el capítulo III, dedicado al ingreso y la salida de documentos de los archivos públicos, especialmente el artículo 62, referido al ingreso de documentos privados en archivos públicos, en el cual se definen y se aclaran los conceptos de depósito de documentos, cesión y comodato. Por otra parte, se establece la necesidad de dotar con medios personales y materiales los archivos integrados en el Sistema Archivístico de las Illes Balears, para hacer efectivas las previsiones que en él se contienen.

El título V, «Acceso a los documentos de los archivos históricos», regula, como medida de transparencia activa, la obligación de los archivos públicos pertenecientes al Sistema Archivístico de las Illes Balears de publicar los instrumentos archivísticos de información y descripción (artículo 70), con objeto de permitir a los usuarios localizar los documentos custodiados, en garantía del derecho de acceso. En relación con el acceso a la documentación en poder de la administración se reconoce la aplicación del procedimiento de solicitud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Sin embargo, de acuerdo con la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, se regula un régimen específico y más simplificado de acceso a la documentación cuando esta se encuentra en archivos históricos, que, de acuerdo con la definición del artículo 2, incluyen los archivos de conservación permanente que dispongan de infraestructuras adecuadas para la consulta directa, como es habitual en la consulta de los documentos originales directamente en los archivos, a menudo con finalidades de investigación.

En el título VI, «Régimen de inspección y auditoría», es prevé la creación de servicios de inspección de archivos en la Administración de la comunidad autónoma y en los consejos insulares y se determinan sus funciones. Asimismo se impone a las citadas administraciones la obligación de colaborar en el impulso a la realización de auditorías.

En el título VII, «Régimen sancionador», se regulan las infracciones y sanciones en relación con la conservación del patrimonio documental, la aplicación de los sistemas archivísticos y el acceso a los documentos de los archivos históricos. Este régimen sancionador se regula de acuerdo con los principios establecidos por la normativa básica de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Sin embargo, en el supuesto de infracciones en relación con el acceso a la documentación en poder de la administración a la cual sea aplicable el procedimiento de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, será de aplicación el régimen sancionador previsto en esta norma.

En las disposiciones adicionales se prevé la obligación de las administraciones públicas de crear, en el plazo de un año, los órganos y las unidades administrativas para el impulso y la coordinación de los respectivos archivos y subsistemas archivísticos.

La disposición adicional segunda determina la consejería que será competente en materia de archivos y gestión documental de la administración autonómica, siempre de acuerdo con la estructura orgánica del Gobierno prevista en el decreto de la Presidencia que en cada momento esté vigente.

Las disposiciones adicionales tercera, cuarta y quinta establecen determinadas previsiones en relación a los convenios que subscribirá el Parlamento de las Illes Balears, la historia clínica y la memoria y el reconocimiento democrático, respectivamente.

Las disposiciones transitorias dan un plazo de un año a la administración autonómica y a los consejos insulares para crear los servicios de archivos y gestión documental correspondientes; de tres años a los consejos insulares para confeccionar los correspondientes censos de archivos y documentos de su territorio; y de un año para crear la Comisión Interinsular Calificadora de Documentos.

Por otro lado, dos disposiciones transitorias evitan el riesgo de vacío legal y mantienen vigente la regulación actual (la disposición transitoria cuarta respecto a la carencia de aprobación de las respectivas tablas de acceso y evaluación de documentos, y la disposición transitoria quinta mientras no se apruebe el reglamento correspondiente) para el acceso a la documentación de los archivos históricos.

La disposición derogatoria única concierne, esencialmente, a la Ley 15/2006, de 17 de octubre, de archivos y patrimonio documental de las Illes Balears, y al título VIII de la Ley 12/1998, de 21 de diciembre, de patrimonio histórico de las Illes Balears.

Las disposiciones finales autorizan al Gobierno de las Illes Balears y a los consejos insulares, en los ámbitos competenciales respectivos, a dictar las disposiciones reglamentarias para desarrollar esta ley, y establecen el plazo para su entrada en vigor.

III

De conformidad con el artículo 49 de la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears, la ley se ajusta a los principios de buena regulación, y, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa se fundamenta en una identificación clara de las finalidades perseguidas. Así, la ley se justifica, ante todo, por la necesidad de actualizar la regulación autonómica y adaptarla a las nuevas demandas y nuevas realidades surgidas desde que se publicó la Ley 15/2006, de 17 de octubre, de archivos y patrimonio documental de las Illes Balears.

De acuerdo con el principio de proporcionalidad, esta norma contiene la regulación imprescindible para atender a las necesidades técnicas y organizativas que pretende cubrir. Por otro lado, la ley no prevé ninguna nueva carga administrativa para la ciudadanía; refuerza y amplía la garantía de la publicidad y el acceso a los documentos custodiados en los archivos públicos; y prevé una mayor dotación de recursos personales y materiales para las administraciones competentes al objeto de garantizar los derechos que establece.

Respecto al principio de eficiencia, se racionaliza la gestión de los recursos públicos a la hora de aplicar la nueva norma, además de incluir la regulación de los procesos de gestión documental y de archivo con referencia a la administración electrónica dentro del sistema general de archivos de las Illes Balears.

La seguridad jurídica también preside esta iniciativa normativa, puesto que se ejerce de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional, autonómico y de la Unión Europea, y genera un marco normativo estable, predecible, integrado y de certeza. Por otro lado, en la redacción de la ley se han considerado las recomendaciones del Dictamen del Consejo Consultivo en relación con la determinación de la consejería competente en materia de archivos y gestión documental; la aclaración y la ampliación de conceptos y definiciones (como por ejemplo el artículo 2 sobre definiciones, el artículo 5 sobre patrimonio documental de las Illes Balears o los artículos 58 y 60, sobre ingreso y salida de documentos), y, en general, la sistemática y la redacción de los preceptos de la ley; se ha clarificado la normativa aplicable en materia de acceso y de gestión electrónica de documentos a los archivos públicos; y se han completado el cuadro de infracciones y sanciones y el régimen sancionador de acuerdo con la normativa básica estatal.

En virtud del principio de transparencia, se ha garantizado la participación ciudadana, antes y durante la tramitación de la elaboración normativa. El anteproyecto de ley se sometió al trámite de consulta previa, en los términos del artículo 133 de la Ley 39/2015, ya citada, y a los trámites de audiencia y de información pública, de acuerdo con el artículo 58 de la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears, y que también prevén los artículos 43 a 45 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de las Illes Balears, actualmente vigente.