Exposicion único Lucha contra el fraude y la corrupción y protección de la persona denunciante

I

El fraude y la corrupción constituyen una de las mayores preocupaciones de la ciudadanía, y es que se trata de un problema de especial gravedad, pues no tiene consecuencias únicamente sobre la eficiencia de las administraciones públicas ni supone, simplemente, un perjuicio económico a las arcas públicas. Es un problema sistémico que afecta al corazón de la democracia y que exige la adopción de medidas efectivas de regeneración pública.

En los últimos años, los sucesos de fraude y corrupción empresarial, institucional y política en la Comunidad Autónoma de Andalucía han generado no sólo el rechazo de parte de la ciudadanía, sino que también han contribuido al desprestigio de nuestras instituciones.

El uso clientelar que, en ocasiones, se ha hecho de los fondos públicos ha producido la percepción de que la corrupción goza de cierta impunidad o no se persigue con el ahínco que debiera. Del mismo modo, una parte importante de la ciudadanía tiene la impresión de que el principio de igualdad ante la ley que establece la Constitución española no es respetado en la práctica.

Una democracia fuerte y sana exige instituciones limpias y políticos fuera de toda sospecha. La actividad pública no es una actividad cualquiera, debe llevar aparejada una exigencia de integridad y proceder ético singular.

Uno de los pilares fundamentales para la lucha contra el fraude y la corrupción es la implementación de políticas efectivas que promuevan la participación de la sociedad y afiancen el principio de legalidad del Estado de derecho, así como el principio de responsabilidad, tanto política como administrativa. En este sentido ha de destacarse la importancia de que todas aquellas personas que, por razón del puesto de trabajo que desempeñen, tengan conocimiento de conductas susceptibles de ser consideradas como fraudulentas, puedan denunciar las mismas conforme al procedimiento previsto en la presente Ley.

Desde 1996, la preocupación por la creciente corrupción, también en el ámbito internacional, dio lugar al inicio de acuerdos de acción conjunta. En el preámbulo del Convenio Civil sobre la Corrupción (número 174 del Consejo de Europa), hecho en Estrasburgo el 4 de noviembre de 1999 y ratificado por España mediante instrumento de 1 de diciembre de 2009, se reconoce que la corrupción «constituye una grave amenaza para la primacía del Derecho, la democracia y los derechos humanos, la equidad y la justicia social, que obstaculiza el desarrollo económico y pone en peligro el funcionamiento correcto y leal de las economías de mercado». En similares términos se expresan los preámbulos del Convenio Penal sobre la Corrupción (número 173 del Consejo de Europa), hecho en Estrasburgo el 27 de enero de 1999 y ratificado por España por instrumento de 26 de enero de 2010, y de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, hecha en Nueva York el 31 de octubre de 2003 y ratificada por España mediante instrumento de 9 de junio de 2006. Asimismo, debe mencionarse que en los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2015-2030, impulsados por la Organización de las Naciones Unidas, en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas con fecha 25 de septiembre de 2015, figura como una de las metas del objetivo 16 la reducción sustancial de la corrupción y el soborno.

Sin perjuicio de las funciones atribuidas a otras instituciones y órganos de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de fraude y corrupción, como la Cámara de Cuentas de Andalucía, la Intervención General de la Junta de Andalucía o la Inspección General de Servicios, mediante la presente ley se procede a la creación de la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción, como un instrumento específico de prevención, investigación y combate del fraude y la corrupción, y también para proteger a las personas denunciantes. Su finalidad primordial es fortalecer la actuación de las instituciones públicas para evitar que se produzca un deterioro moral y un empobrecimiento económico que redunde en perjuicio de la ciudadanía. La propia Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, en su artículo 6, dispone que «cada Estado parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, garantizará la existencia de un órgano u órganos, según proceda, encargados de prevenir la corrupción», otorgándoles «la independencia necesaria, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, para que puedan desempeñar sus funciones de manera eficaz y sin ninguna influencia debida» y proporcionándoles «los recursos materiales y el personal especializado que sean necesarios, así como la capacitación que dicho personal pueda requerir para el desempeño de sus funciones».

Asimismo, con su creación se profundiza en los parámetros establecidos por la Unión Europea en la lucha contra el fraude, recogidos en el artículo 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que impone a la Unión y a los Estados miembros la obligación de combatir el fraude y cualesquiera actividades ilegales que perjudiquen los intereses financieros de la Unión Europea, mediante medidas que deberán tener un efecto disuasorio y ser capaces de ofrecer una protección eficaz en los Estados miembros y en las instituciones, órganos y organismos de la Unión.

La creación de la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción va a reforzar, igualmente, la profesionalidad e independencia de las personas que presten sus servicios en las administraciones públicas, entidades, organismos, etc., sometidas al ámbito de aplicación de la Ley. A tal fin, resulta fundamental proteger a las personas denunciantes a través de medidas que generen confianza en la tramitación de las denuncias ante la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción, en especial cuando esas personas presten servicios en el sector público andaluz, tal y como se define en la presente ley; en las instituciones y órganos previstos en el Título IV del Estatuto de Autonomía para Andalucía; en aquellas otras entidades públicas que tengan la consideración de Administración institucional de la Junta de Andalucía, conforme a lo previsto en la disposición adicional segunda de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía; en las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Autónoma de Andalucía; así como en las universidades públicas andaluzas, ya que estas personas pudieran mostrarse reticentes a denunciar este tipo de prácticas por miedo a represalias.

El régimen de protección de las personas denunciantes ya se ha previsto en diferentes instrumentos normativos de la Unión Europea, pudiendo referenciarse la Directiva (UE) 2019/1937, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión.

Atajar el fraude y la corrupción es posible, sólo se requiere voluntad y responsabilidad política a efectos de que el conjunto del modelo institucional y social asuma como elemento estructural la integridad y la ética pública, contribuyendo de este modo a una mejor gobernanza y a un mejor servicio a los intereses generales y a las demandas sociales. Y para ello no resultan tampoco suficientes las medidas únicamente represoras, que se limitan a combatir las prácticas de corrupción mediante la previsión del castigo al delito o a la infracción administrativa, sino que es necesaria la construcción de una nueva cultura de la gestión pública y de relación con el sector público basada en la integridad.

A tenor de lo expuesto, mediante la presente ley se establecen medios de prevención y control del fraude y de la corrupción, todo lo cual contribuirá a disuadir la realización de prácticas corruptas. Asimismo, se fomenta el cumplimiento de los deberes legales de los empleados públicos y se impulsa la aplicación de buenas prácticas en la gestión pública, con la finalidad última de desterrar, en la medida de lo posible, la corrupción.

II

La presente Ley cumple con el deber de la Administración de la Junta de Andalucía de servir con objetividad al interés general, establecido en el artículo 133.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189.3 del citado Estatuto, en la ejecución del gasto público se observarán los principios de coordinación, transparencia, contabilización y un adecuado control económico-financiero y de eficacia, tanto interno como externo, así como la revisión e inspección de prestaciones y la lucha contra el fraude en su percepción y empleo.

La regulación de la presente ley se ampara en las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma por el artículo 47.1.1.º y 3.º del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en los que se contemplan, respectivamente, la competencia exclusiva respecto del procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia de la Comunidad Autónoma y la estructura y regulación de los órganos administrativos públicos de Andalucía, y sobre las potestades de control, inspección y sanción en los ámbitos materiales de competencia de la Comunidad Autónoma, en lo no afectado por el artículo 149.1.18.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico del procedimiento administrativo común.

También debe citarse la competencia compartida que el artículo 47.2.1.ª del Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma respecto al régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía y régimen estatutario de su personal funcionario y estatutario, así como de su personal laboral; ello sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 76 del citado Estatuto de Autonomía para Andalucía en materia de Función Pública.

La presente ley se estructura en cuarenta y ocho artículos, divididos en cuatro títulos.

En el título preliminar, «Disposiciones Generales», se regula la finalidad de la ley, su objeto, el ámbito objetivo y subjetivo de aplicación de la ley, los principios rectores de las actuaciones previstas en la misma, y se establecen las definiciones de términos tan importantes como los de fraude, corrupción y conflicto de intereses.

En el Título I, «Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción», se crea, en su Capítulo I, la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción (la Oficina), como entidad de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. La Oficina se adscribe al Parlamento de Andalucía, a fin de dotarla de una mayor autonomía e independencia respecto del poder Ejecutivo, siguiendo asimismo el modelo ya recogido por otras comunidades autónomas.

En el Capítulo I se regula, asimismo, la finalidad de la Oficina, creada para prevenir y erradicar el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses del sector público andaluz, de las instituciones y órganos previstos en el título IV del Estatuto de Autonomía para Andalucía, de aquellas otras entidades públicas que tengan la consideración de Administración institucional de la Junta de Andalucía, de las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como de las universidades públicas andaluzas. Se incluye el catálogo de las funciones a desarrollar por la Oficina, especificándose las que corresponden respecto a las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Autónoma de Andalucía y las universidades públicas andaluzas. Estas funciones estarán delimitadas por las que ya corresponden a otros órganos e instituciones existentes, y asimismo se resalta la importancia del deber de colaboración con la Oficina y se garantiza la confidencialidad de sus actuaciones.

En el Capítulo II se establecen las potestades de investigación e inspección de la Oficina, la previsión de que el personal funcionario de carrera al servicio de la Oficina que tuviera atribuidas potestades de investigación e inspección tendrán la condición de autoridad, así como el procedimiento de investigación e inspección, con indicación expresa del traslado de las actuaciones, una vez concluidas por la Oficina, al órgano que resultara competente, cuando se apreciaran indicios de comisión de posibles infracciones administrativas, disciplinarias, contables o incluso de posibles delitos.

En el Capítulo III se establecen los medios personales y materiales de la Oficina, previéndose que constará, necesariamente, de un órgano de carácter unipersonal denominado Dirección, al frente de la cual será nombrada una persona titular de la misma, elegida por el Parlamento de Andalucía por un periodo de cinco años no renovable, que ejercerá el cargo con plena independencia, inamovilidad y objetividad en el desarrollo de las funciones y en el ámbito de las competencias propias de la Oficina.

Por último, el Capítulo IV se refiere a los resultados de la actividad de la Oficina. La persona titular de la Dirección de la Oficina deberá elaborar y aprobar una memoria anual descriptiva del conjunto de actuaciones desarrolladas durante el año anterior.

El Título II, «De la protección de la persona denunciante», comienza definiendo la figura del denunciante. Establece la previsión de que la presentación de denuncias ante la Oficina se realice a través de procedimientos y canales que aseguren la confidencialidad de la identidad de las personas denunciantes, quienes tendrán derecho a conocer el estado de tramitación del procedimiento de investigación e inspección derivado de sus denuncias y a que se les notifiquen los actos y resoluciones dictadas respecto de las mismas, siempre que, en este último supuesto, así se prevea de forma expresa en esta Ley; a que las actuaciones derivadas de las denuncias presentadas finalicen mediante resolución motivada; a no sufrir represalias por causa de las denuncias formuladas, y a la reparación de los perjuicios injustificados sufridos por causa de las denuncias. Estos procedimientos y canales deberán cumplir con la Directiva (UE) 2019/1937, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019.

Asimismo, se regula un marco de protección específico para los denunciantes que presten sus servicios en el sector público andaluz, en las instituciones y órganos previstos en el Título IV del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en aquellas otras entidades que tengan la consideración de Administración institucional de la Junta de Andalucía, en las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como en las universidades públicas andaluzas, debido, entre otros motivos, a la obligación de denunciar que pesa sobre estas personas.

Así, los denunciantes que presten sus servicios en el sector público andaluz, en las instituciones y órganos previstos en el Título IV del Estatuto de Autonomía para Andalucía, así como en aquellas otras entidades que tengan la consideración de Administración institucional de la Junta de Andalucía, ya tengan la condición de funcionarios o laborales, podrán dirigirse a la Oficina, solicitando que ésta inste del órgano competente en materia de Función Pública de la Administración de la Junta de Andalucía o, en su caso, de la persona titular de la Viceconsejería a la que esté adscrita la entidad la concesión de un traslado provisional a otro puesto de trabajo.

Para los denunciantes que presten sus servicios en las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como en la universidades públicas andaluzas, ya tengan la condición de funcionarios o laborales, se prevé que puedan dirigirse asimismo a la Oficina, solicitando que esta recomiende al correspondiente órgano competente en materia de personal la concesión de un traslado provisional a otro puesto de trabajo, bajo la premisa del respeto a la autonomía local y universitaria reconocida en la Constitución española y en el Estatuto de Autonomía de Andalucía.

Se incorpora este régimen especial de protección para que estas personas, las cuales pueden tener un mayor conocimiento de las prácticas fraudulentas en las entidades, instituciones y órganos en los que presten servicio, no se abstengan de formular denuncias por temor a posibles represalias y se conviertan en colaboradoras de la Administración para garantizar el cumplimiento de la integridad, objetividad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad y demás deberes legales de los empleados públicos.

Finalmente, el Título III, «Régimen sancionador», establece la clasificación de infracciones y sanciones y la competencia sancionadora.

Por último, la presente Ley incluye dos disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y ocho disposiciones finales, mereciendo destacarse el contenido de la disposición derogatoria única y la disposición final segunda.

En la disposición adicional vigesimocuarta de la Ley 5/2017, de 5 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2018, se establecen determinadas normas relativas al órgano con funciones específicas de supervisión del funcionamiento y el cumplimiento del modelo de prevención de la corrupción en la Comunidad Autónoma de Andalucía, en aras de reforzar la lucha y la prevención contra la corrupción. Dado que la presente Ley define el modelo de prevención y lucha contra el fraude y la corrupción en el sector público andaluz y demás instituciones, órganos y entidades previstos en el ámbito objetivo de aplicación de la Ley, creándose para ello la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción, es necesario derogar la mencionada disposición adicional, lo que se lleva a cabo mediante la disposición derogatoria única.

Con el fin de reforzar los medios de disuasión, prevención y actuación frente a la corrupción, la disposición final segunda modifica diversos preceptos de la Ley 3/2005, de 8 de abril, de Incompatibilidades de Altos Cargos de la Administración de la Junta de Andalucía y de Declaración de Actividades, Bienes, Intereses y Retribuciones de Altos Cargos y otros Cargos Públicos. Para ello se parte del principio de que los altos cargos de la Administración de la Junta de Andalucía deben estar libres de cargos judiciales, estableciéndose la previsión de que no puedan ser nombradas para desempeñar un alto cargo las personas que se encuentren encausadas judicialmente o condenadas por su implicación en delitos relacionados con la corrupción, así como en otros delitos dolosos castigados con penas graves, o que conlleven la inhabilitación especial para empleo o cargo público o suspensión de empleo o cargo público, determinándose, en el supuesto de incompatibilidad sobrevenida, que la consecuencia será el cese en el nombramiento de alto cargo, lo que implica, a su vez, la necesidad de modificar la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, lo cual se realiza en la disposición final tercera.

Por otra parte, manteniéndose el régimen de dedicación exclusiva de los altos cargos, que no les permite realizar ninguna otra actividad de carácter público o privado -retribuida o no-, se establece, no obstante, la posibilidad de desarrollar determinadas actividades, siempre que no suponga detrimento de su dedicación, en el ámbito de la docencia universitaria, la investigación y la formación del personal de las administraciones públicas. Se modifican, asimismo, algunos aspectos referidos a la compatibilidad con la administración del patrimonio personal y familiar, y se contempla la posibilidad de que los altos cargos participen en entidades sin ánimo de lucro o en actividades no retribuidas que resulten de interés social o cultural.

Al mismo tiempo, con el fin de reforzar la integridad pública, se establece en la citada disposición final segunda que los altos cargos no podrán ser titulares o autorizados de cuentas bancarias u otros activos financieros en países o territorios calificados como «paraísos fiscales», y se otorga a la persona titular de la Dirección de la Oficina la competencia sancionadora del régimen sancionador de la Ley 3/2005, de 8 de abril.

Finalmente, dado que la presente ley establece que la Oficina se adscribe al Parlamento de Andalucía, se hace preciso igualmente proceder a la modificación del Decreto del Presidente 2/2019, de 21 de enero, de la Vicepresidencia y sobre reestructuración de consejerías, y del Decreto 98/2019, de 12 de febrero, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local, que prevén la adscripción de la Oficina a la citada Consejería; en concreto, a uno de sus órganos directivos, la Secretaría General de Regeneración, Racionalización y Transparencia, lo que se realiza en las disposiciones finales cuarta y quinta, respectivamente.

III

En virtud de lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la presente ley se dicta de acuerdo con los principios de buena regulación.

En cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia, esta Ley se justifica por razones de interés general: establecer un régimen de protección y lucha contra el fraude y la corrupción en la actuación del sector público andaluz, de las instituciones y órganos previstos en el Título IV del Estatuto de Autonomía para Andalucía, de aquellas otras entidades públicas que tengan la consideración de Administración institucional de la Junta de Andalucía, de las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y de las universidades públicas andaluzas, así como regular determinadas garantías y derechos para las personas que formulen denuncias ante la Oficina sobre supuestos de fraude, corrupción o conflicto de intereses, en especial para aquellas personas que presten servicios en el sector público andaluz y en las instituciones, órganos y entidades públicas anteriormente indicadas.

Por otro lado, esta ley cumple con el principio de proporcionalidad, ya que contiene la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir por la misma.

Con el fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, se dicta en coherencia con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea, generando un marco normativo estable y claro que facilite su conocimiento y comprensión.

En cumplimiento del principio de transparencia, la persona titular de la Dirección de la Oficina aprobará anualmente una memoria, de la que se dará traslado al Parlamento de Andalucía. De acuerdo asimismo con el principio de transparencia, el anteproyecto de ley se ha sometido a los trámites de consulta pública previa, audiencia e información pública, haciendo posible la participación de la ciudadanía y de sus organizaciones representativas en su elaboración.

En aplicación del principio de eficiencia, las cargas administrativas establecidas en esta Ley se consideran imprescindibles y proporcionadas a la finalidad de la norma y, por tanto, adecuadas para la consecución de los intereses públicos que motivan la necesidad de la ley.