Ley 1/2003, de 3 de marzo, de la Administración Local de La Rioja. - Boletín Oficial de La Rioja de 11-03-2003
- Ámbito: La Rioja
- Estado: Versión VIGENTE. Validez desde 20 de Enero de 2023
- Fecha de entrada en vigor: 11/06/2003
- Órgano Emisor: Presidencia
- Boletín: Boletín Oficial de La Rioja Número 30
- Fecha de Publicación: 11/03/2003
Atención: Norma en revisión. Modificación pendiente por integrar en el refundido:
EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA
Sepan todos los ciudadanos que el Parlamento de La Rioja ha aprobado, y yo, en nombre de su Majestad el Rey y de acuerdo con lo que establece la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente Ley:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1
La Comunidad Autónoma de La Rioja, de acuerdo con el artículo 9.8 de su Estatuto de Autonomía, tiene competencias de desarrollo legislativo y ejecutivo en materia de régimen local. Éste es el título jurídico que legitima la aprobación de la presente Ley de Administración Local. Ello no supone desconocer que el Estatuto recoge otros títulos competenciales referidos a la Administración Local (artículos 5; 8.Uno.3; 9.7; 13; 19; 27; 33; 53 y disposición transitoria primera). Los contenidos sustantivos recogidos en esos preceptos constituyen, sin embargo, submaterias o fragmentos que deben entenderse englobados, en la actualidad, en aquel título competencial principal de régimen local, al que nada añaden en sentido estricto. Esas abundantes referencias a la Administración Local en el Estatuto son, en todo caso, un reflejo de la especial sensibilidad hacia los problemas del gobierno local y de la organización territorial de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Tras la reforma del Estatuto de 1999, La Rioja tiene, pues, la máxima competencia en la materia sin otro límite, obvio, por otra parte, que su ejercicio se realice en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, como oportunamente establece el párrafo inicial del referido artículo 9 del Estatuto. Han quedado superadas, por tanto, las limitaciones competenciales derivadas de la originaria redacción del Estatuto de Autonomía, de 1982, que explican el corto alcance -pese a su pretencioso título- de la Ley 3/1993, de 22 de septiembre, de Régimen Local de La Rioja, que ahora se deroga.
El Parlamento de La Rioja, sensible al profundo significado político que tiene el gobierno local como expresión del autogobierno ciudadano, aprueba, mediante la presente Ley, el marco jurídico general por el que se regirán las Entidades Locales de La Rioja. Una Ley ajustada a las características de su Administración Local y a las necesidades y exigencias que el momento presente y el inmediato futuro demandan. Con ese criterio está concebida esta Ley que, respetuosa con la minuciosa legislación básica estatal, aprovecha todos aquellos elementos positivos de la legislación propia que ahora se deroga, así como las experiencias innovadoras seguidas por otras Comunidades Autónomas en materia de régimen local que resultan de eficacia contrastada.
La Rioja es una Comunidad Autónoma uniprovincial de reducida extensión territorial, integrada por 174 municipios y cuatro entidades locales menores. Un 80 % de los municipios tiene menos de 1.000 habitantes. Sólo dos municipios, excluido Logroño, superan la cifra de 10.000 habitantes, y en el municipio capital de la Comunidad Autónoma reside el 50 % de la población. Un territorio, pues, con una extensa red de pueblos y ciudades organizados en municipios que configura un sistema poblacional descompensado, debido a la singular posición de Logroño -justificativa del régimen privativo de capitalidad contemplado en esta Ley- y al desequilibrio apreciable entre el valle y la sierra. Ésta es la realidad a la que va dirigida la nueva norma, realidad que la condiciona y a la que, a un mismo tiempo, pretende ordenar y mejorar.
Las líneas maestras de la ordenación de la organización territorial las ha establecido el Estatuto de Autonomía. La Comunidad Autónoma de La Rioja, de acuerdo con el artículo 5.1, estructurará su organización territorial en municipios. El municipio es la única entidad local necesaria, puesto que la comarca, tras la reforma estatutaria de 1999, ha perdido el carácter necesario reconocido en la redacción originaria de 1982. Su creación es, ahora, de acuerdo con el artículo 5, apartados 2 y 27 del Estatuto, una mera posibilidad libremente acordada por el Parlamento, decisión basada, en su caso, en estrictas razones de política territorial. La condición de Comunidad Autónoma uniprovincial de La Rioja supone la inexistencia de Diputación Provincial -en particular, de sus órganos de representación y gobierno-, cuyas competencias, medios y recursos son asumidos por los órganos de la Comunidad Autónoma (artículo 13 EAR y, en el mismo sentido artículo 40 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985).
2
La presente Ley, de acuerdo con el Estatuto de Autonomía, hace del municipio la pieza básica de la organización, en cuanto institucionalización del sistema de autogobierno ciudadano o, lo que es lo mismo, expresión del principio democrático aplicado a la gobernación del territorio. No puede ignorarse, sin embargo, que en el municipio concurre una doble dimensión como entidad pública representativa y administración prestadora de servicios. En efecto, el municipio como entidad representativa es insustituible en el sistema establecido por la Ley, como cauce inmediato de participación de los ciudadanos en los asuntos de la colectividad. Pero ese carácter, con ser extraordinariamente importante y condición necesaria para hablar con propiedad de gobierno local, no es suficiente para justificar su existencia como entidad administrativa básica de la organización territorial. El municipio debe ser, además, una Administración prestadora de servicios a los ciudadanos que lo integran. Es el ejercicio de estas tareas públicas lo que justifica su existencia. La Ley asume plenamente este planteamiento y saca las oportunas consecuencias en el plano organizativo y competencial.
3
Por lo que hace referencia a los aspectos organizativos, la Ley renuncia a modificar imperativamente el mapa municipal si bien, para mejorar su configuración y funcionalidad limita la creación de nuevos municipios a los que tengan más de 500 habitantes; establece exigentes reglas para la alteración de municipios y medidas de fomento de las agrupaciones y fusiones y, asimismo, contempla la novedosa figura de los programas de reorganización territorial para paliar las consecuencias del despoblamiento rural. En cuanto a la organización municipal, la Ley renuncia a establecer con carácter general una organización complementaria, pues ésta debe corresponder a cada municipio en ejercicio de su potestad de autoorganización. Las normas imperativas contempladas tienen como finalidad garantizar el pluralismo político (grupos políticos municipales, comisiones) y la participación ciudadana, sin perjuicio de que en los municipios puedan dictarse normas más favorables.
Asimismo, el principio de autogobierno ciudadano explica la regulación de fórmulas de gobierno directo como la del Concejo abierto que la Ley desarrolla completando la insuficiente regulación básica estatal, lo que ha de permitir que esta fórmula se expanda en el futuro; mantiene, mejorada, la gestión descentralizada con personalidad propia de las entidades locales menores para aquellas que tengan al menos cincuenta habitantes o los sistemas de gestión desconcentrada sin personalidad de los núcleos separados (Juntas de Vecinos) que tengan, al menos, cien vecinos, fórmula que puede contrarrestar las tendencias segregacionistas siempre presentes o que, en el caso de las Juntas de Distrito o Barrio, constituye un cauce de participación vecinal en los pueblos y ciudades de más de 5.000 habitantes. Asimismo, la fidelidad a las exigencias derivadas del principio de autogobierno ciudadano explica la admisión de los regímenes municipales especiales (además del Concejo abierto ya mencionado, los municipios monumentales; los municipios con núcleos de población diferenciados; el régimen de capitalidad para la ciudad de Logroño, así como el reconocimiento de su realidad metropolitana).
En el marco del referido plano organizativo, la Ley no ignora la debilidad constitutiva de la mayoría de nuestros municipios y para contrarrestar la apuesta decididamente por el asociacionismo municipal, mediante la fórmula de las mancomunidades de municipios, que ha demostrado con creces su funcionalidad por su carácter voluntario y su flexibilidad para ajustarse al nivel territorial que requiera la ejecución de las obras o servicios locales. Las mancomunidades de interés comunitario -cuya declaración corresponde al Gobierno de La Rioja, cuando su ámbito coincida con las demarcaciones territoriales aprobadas previamente por el Parlamento- constituyen un elemento director y correctivo de esa espontaneidad asociativa municipal que, a la postre, puede resultar disfuncional y un anticipo de futuras estructuras organizativas de ámbito supramunicipal, que podrán asumir las funciones que corresponderían a una entidad comarcal. Por lo demás, la fórmula de los consorcios constituye una manifestación del asociacionismo municipal potenciado por su extensión a la Administración de la Comunidad Autónoma y ofrece experiencias muy fructíferas de colaboración como el Consorcio de Aguas y Residuos de La Rioja y el Consorcio para el Servicio de Extinción de Incendios, Salvamento y Protección Civil (CEIS-RIOJA).
En relación con la comarca, la Ley adopta una posición de cautela coherente con la opción estatutaria relativa a su carácter no necesario. Esta circunstancia aconseja y obliga a ser prudentes, razón por la que se renuncia a poner en marcha de forma inmediata el proceso de creación de las comarcas, dado que no se perciben como una necesidad imperiosa y pudieran resultar una imposición artificiosa y voluntarista del legislador. Ello no supone, sin embargo, renuncia alguna a su posible constitución futura, que puede verse propiciada por la experiencia de las mancomunidades de interés comunitario. En tal sentido, la Ley atribuye al Parlamento la aprobación de la demarcación territorial de La Rioja como paso previo y necesario para la posible creación posterior de las comarcas que también corresponde al Parlamento. Será la Ley de creación la que determine sus elementos constitutivos, su organización, competencias y recursos económicos.
4
En el plano competencial, la Ley resuelve la cuestión de la determinación de las competencias locales remitiendo a lo que dispongan las Leyes del Estado y de La Rioja. Tras una apariencia engañosa, ésta es una fórmula extraordinariamente simple por varias razones: porque la determinación por Ley de las competencias municipales es una garantía derivada del principio de autonomía; por ser ésa una función propia de las Leyes sectoriales y no de las Leyes generales de régimen local, como la experiencia histórica demuestra; y, finalmente, pero no por ello menos importante, porque esa fórmula no es óbice a la operatividad del principio de autonomía como título habilitante de la actividad municipal, esto es, allá donde no exista previsión legal específica, el principio de autonomía despliega su virtualidad para legitimar cuanto sea de interés para la colectividad local, constituye una cláusula potencialmente universal de la acción municipal.
En respuesta a las exigencias derivadas del llamado Pacto Local, la Ley establece las bases jurídicas con arreglo a las cuales se procederá a la transferencia, delegación y encomienda de gestión de competencias de la Comunidad Autónoma a favor de los municipios y demás Entidades locales (Título IV). Se trata de un complejo proceso de redistribución de las competencias de base negociada cuya concreción precisa no resulta fácil -dada la heterogeneidad de las Entidades Locales- para lo que se constituirán las oportunas Comisiones sectoriales o mixtas en las que estarán representadas ambas partes.
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Relacionado con la dimensión financiera del Pacto Local, el Título VI, relativo a las Haciendas Locales, tiene un contenido muy delimitado y breve. Tras reiterar el principio de suficiencia concreta el alcance de la tutela financiera que corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja y el sistema de compensación de deudas. Como novedad más destacable otorga rango legal al Fondo de Cooperación Local, instrumento de cooperación financiero a las obras y servicios de las entidades locales cuya cuantía anual fijará la Ley de Presupuestos Generales de La Rioja.
6
El Título VII de la Ley, relativo a las Disposiciones comunes a las Entidades locales, es buen exponente de la finalidad compiladora en una materia de general y constante aplicación que no precisa desarrollo reglamentario general, salvo en los municipios de cierta envergadura, cuyo Reglamento orgánico debe ser, en ese caso, el instrumento adecuado para establecer las peculiaridades organizativas y de funcionamiento que sean necesarias. Con esa intención está regulado el estatuto de los miembros de las Corporaciones Locales, que incorpora normas para hacer frente al transfuguismo político; el régimen de funcionamiento, donde se ordena y sistematiza la dispersa legislación estatal aplicable; el procedimiento y régimen jurídico de los actos y acuerdos locales, que establece el imprescindible engarce con la legislación de procedimiento común; la impugnación de actos y acuerdos locales y el ejercicio de acciones y, finalmente la información y participación ciudadanas.
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El Título VIII, establece la regulación general del régimen jurídico y aprovechamiento de las distintas clases de bienes de las Entidades Locales, que integra y complementa la normativa básica estatal, en aquellas materias que deben tener rango legal por afectar a su calificación o a actos de disposición, como es el caso de la desafectación de bienes comunales para su posterior cesión a terceros en casos de interés público. Regula la adscripción y aportación de bienes a organismos y sociedades locales; otorga suficiente cobertura legal a ciertos aprovechamientos específicos derivados de sus bienes que han adquirido notable importancia económica para muchos pequeños municipios; flexibiliza el régimen de enajenación de bienes cuando su finalidad es la promoción de actividades económicas, así como regula la permuta de cosa futura y la reforestación de montes.
8
En el Título IX se regulan las actividades, obras, servicios y contratación de las Entidades Locales en el que se clarifica el régimen legal de la intervención local en la actividad de los particulares y la actividad económica y de prestación de servicios. Con esa finalidad establece las reglas generales de otorgamiento de licencias y autorizaciones, su tipología y las causas de revocación o anulación. En concordancia con la más reciente jurisprudencia constitucional autoriza que las Ordenanzas locales puedan tipificar infracciones y sanciones en aquellas materias de su competencia exclusiva y en ausencia de previsión legal específica. En materia de servicios y actividad económica sistematiza y actualiza la legislación básica estatal, así como clarifica el régimen de la iniciativa pública local en materia económica, a partir de la distinción entre actividades ejercidas en régimen de monopolio (las reservadas) y en régimen de libre concurrencia, suprimiendo el equívoco concepto de la municipalización. En cuanto a las obras públicas locales establece su concepto y clases, así como los requisitos para su ejecución, aspectos necesitados del oportuno desarrollo reglamentario. Finalmente en materia de contratación recoge las previsiones organizativas imprescindibles, remitiendo, en cuanto al régimen sustantivo, a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.
9
El Título X contiene una regulación mínima del régimen del personal al servicio de las Entidades Locales, dado que es aplicable directamente la legislación básica estatal relativa a los habilitados nacionales -en relación con los cuales determina las específicas competencias que corresponden a la Administración regional- así como al resto del personal de las Entidades Locales. Acoge, sin embargo, algunas novedades dignas de mención que resultan de extraordinaria importancia para la función pública local y su debida articulación con la regional. Es el caso de la creación de la subescala de gestión que permite la equiparación de las escalas de funcionarios locales con las regionales, base para establecer las equivalencias adecuadas y la movilidad funcionaria. Establece la práctica profesionalización de los tribunales de selección del personal de las Entidades locales, como garantía del principio constitucional de mérito y capacidad. Permite que la selección del personal pueda ser encomendada a la Escuela Riojana de Administración Pública, quien realizará convocatorias conjuntas, previsión que redundará en la mejora cualitativa y homologación profesional de la función pública. Finalmente, contempla la agrupación de Entidades locales para el sostenimiento de personal común, no limitado a las funciones públicas necesarias.
La Ley se cierra con la previsión de las imprescindibles disposiciones transitorias (en cuanto al procedimiento aplicable a los expedientes de alteración de términos municipales); derogatoria (que afecta a la Ley 3/1993, de 22 de septiembre) y finales (habilitación al Gobierno para el desarrollo reglamentario que resulte necesario y reconocimiento de mancomunidades de interés comunitario mientras no se apruebe la demarcación territorial).