Preambulo se adoptan medidas relativas a los recursos de los sistemas de financiación territorial

I

La Ley de Presupuestos Generales del Estado se convierte cada año en el instrumento necesario para dotar a las comunidades autónomas y a las entidades locales de los recursos resultantes de la aplicación de los sistemas de financiación territorial, a través de las entregas a cuenta que se deben transferir.

Ante la actual situación de prórroga presupuestaria, las entregas a cuenta deben actualizarse porque, de no hacerlo, se generarían unos resultados financieros indeseados, contrarios a la lógica financiera de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, y del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales. Ello es así porque impediría trasladar a las comunidades autónomas y a las entidades locales el incremento de los recursos derivados de la diferencia de previsiones, entre la considerada para el año 2023, sobre la que se han calculado las entregas a cuenta en prórroga presupuestaria que actualmente están percibiendo, tras la derogación por Resolución de 22 de enero de 2025, del Real Decreto-ley 9/2024, de 23 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes en materia económica, tributaria, de transporte, y de Seguridad Social, y se prorrogan determinadas medidas para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social, que contemplaba la actualización de las entregas a cuenta con las previsiones de recursos tributarios previos a la cesión de 2024, y la disponible para el año 2025, en relación con el incremento de recaudación previa a la cesión de las figuras tributarias prevista en ambos sistemas de financiación.

Adicionalmente, la no actualización generaría distorsiones relevantes sobre las finanzas de las citadas administraciones territoriales y del propio Estado, que devendrían en graves e irreversibles en ausencia de las medidas contempladas en este real decreto-ley.

Por el contrario, la adopción de medidas de actualización de las entregas a cuenta para adecuar las previsiones de ingresos previas a la cesión a las administraciones territoriales permitirá un mejor ajuste de los recursos financieros de los distintos subsectores de las administraciones públicas a la posición cíclica de la economía española. Ello forma parte, en consecuencia, del margen de decisión del Estado en el marco de sus funciones de coordinación general de la actividad financiera del Estado y de sus propias competencias en materia de Hacienda Pública de conformidad con el artículo 149.1.14.ª de la Constitución Española.

Esta actualización no altera el régimen financiero actual de las comunidades autónomas, sino que, por el contrario, se basa en la aplicación de los artículos 12 a 20 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre. Tampoco altera el régimen financiero actual de las entidades locales, sino que simplemente actualiza los importes de las entregas a cuenta correspondientes al año 2025, si bien se deberá considerar la revisión cuatrienal del ámbito subjetivo de aplicación de los modelos de financiación, que se realizó en 2024, y que se reguló en el artículo 8 del Real Decreto-ley 4/2024, de 26 de junio, por el que se prorrogan determinadas medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo y se adoptan medidas urgentes en materia fiscal, energética y social.

Así, el artículo 1 regula la actualización de las entregas a cuenta de las comunidades autónomas; el apartado 1 establece que para la determinación de la actualización del importe de las entregas a cuenta, la previsión de ingresos tributarios previos a la cesión a las administraciones territoriales serán las mismas a partir de las cuales se determinó el techo de gasto no financiero para 2025, como trámite indispensable para elaborar los Presupuestos Generales del Estado para 2025, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 11.2 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, anteriormente citada; el apartado 2 se ocupa de los restantes parámetros, variables o datos de referencia necesarios para la aplicación de lo previsto en los citados artículos 12 a 20 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre; el apartado 3 regula cómo se llevarán a cabo los libramientos que, en aplicación del sistema de financiación autonómica, se efectúen por la Administración General del Estado a favor de las comunidades autónomas en los meses posteriores al de la entrada en vigor del presente real decreto-ley; finalmente, el apartado 4 regula los suplementos de crédito necesarios para financiar estas entregas a cuenta actualizadas.

Por lo que se refiere al ámbito de las entidades locales, el artículo 2 establece, con vigencia indefinida, los criterios necesarios para el cálculo del índice de evolución aplicable en la liquidación definitiva de la participación en tributos del Estado a partir de la de 2023 y el régimen de reintegro de los saldos deudores a cargo de las entidades locales que puedan resultar de dicha liquidación. También con vigencia indefinida, los artículos 3 a 6 recogen las reglas de cálculo de las liquidaciones definitivas que se practiquen a partir de la entrada en vigor de este real decreto-ley tanto en relación con las entidades locales incluidas en el modelo de cesión de impuestos estatales, como referidas a los municipios excluidos de este modelo, teniendo en cuenta los regímenes especiales de determinados territorios. El artículo 7 contiene las reglas de actualización de las entregas a cuenta de la participación de las entidades locales en tributos del Estado correspondiente al año 2025, estableciendo su régimen jurídico, los criterios de determinación del índice provisional de evolución de los ingresos tributarios del Estado y los valores de referencia para el cálculo de las entregas a cuenta de la cesión de impuestos estatales y de la participación correspondiente a las variables población, esfuerzo fiscal e inverso de la capacidad tributaria aplicable a los municipios no incluidos en el modelo de cesión de impuestos estatales. Es preciso destacar que, en relación con las entregas a cuenta, se considerarán las previsiones de ingresos tributarios previos a la cesión a las administraciones territoriales, por figuras y conceptos tributarios, a partir de las cuales se determinó el techo de gasto no financiero para 2025, aprobado por el Consejo de Ministros el 16 de julio y el 10 de septiembre de 2024, como trámite previo indispensable para elaborar los Presupuestos Generales del Estado, así como el resultado de lo dispuesto en este real decreto-ley para las comunidades autónomas.

En el ámbito financiero, se establece la forma de determinación de los libramientos de fondos a favor de las entidades locales, una vez entre en vigor la presente norma. Y, por último, en cuanto a las certificaciones del esfuerzo fiscal del año 2023, que se tendrán en cuenta para el cálculo de la liquidación definitiva de aquella participación correspondiente al año 2025 se establece que la forma y plazos para su suministro se determinarán por los órganos competentes. Para posibilitar la actualización de los importes de las entregas a cuenta, se aprueban los suplementos de crédito necesarios para dar cobertura a dicha medida.

Finalmente, se incluye una disposición final primera que establece la entrada en vigor del Real Decreto-ley y la segunda recoge el título competencial que habilita su aprobación.

II

El artículo 86 de la Constitución Española permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general. Se configura, por tanto, esta norma como un instrumento con unos contornos bien definidos en los que el juicio político de oportunidad y necesidad goza de un amplio margen, siempre que se oriente en alcanzar un resultado concreto ante una situación de urgencia ineludible.

El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que, tal y como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F 5; 11/2002, de 17 de enero, F 4, 137/2003, de 3 de julio, F 3, y 189/2005, de 7 julio, F 3; 68/2007, F 10, y 137/2011, F 7), el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía ordinaria o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

Debe quedar, por tanto, acreditada «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4)».

En el presente caso la urgencia viene determinada por el fuerte y negativo impacto que se produciría sobre las finanzas del año 2025 de las comunidades autónomas, de las entidades locales y del propio Estado, y que resultarían irreversibles para dicho ejercicio en caso de no actualizarse las entregas a cuenta. Este impacto afecta de manera progresiva y creciente desde el punto de vista tesorero a lo largo del ejercicio presupuestario. Teniendo en cuenta el importe de esta actualización en relación con el total de recursos que están recibiendo las administraciones territoriales mensualmente, las tensiones de tesorería podrían materializarse en algunas comunidades autónomas hacia el final del año, arriesgando su capacidad para hacer frente al pago de gastos relacionados con servicios públicos fundamentales, como los referidos a farmacia o dependencia.

Dado que la disponibilidad de tesorería no es homogénea entre administraciones, algunas comunidades autónomas podrían tener dificultades para cubrir la carencia de estos recursos con sus instrumentos de liquidez, por lo que se verían obligadas a endeudarse, arriesgando el cumplimiento del objetivo de deuda pública.

Otra consecuencia de esta situación consistiría en que las insuficiencias tesoreras generadas por los menores recursos recibidos producirían un incremento de los plazos del pago a proveedores. En efecto, la prórroga de los Presupuestos Generales del Estado sin actualización de las entregas a cuenta afectaría al sector privado, afectando a los proveedores que contratan con las administraciones territoriales, dado que podrían verse obligados a asumir alargamiento en los plazos de cobro por sus servicios. En este sentido es necesario tener en cuenta que España continúa realizando esfuerzos para reducir la morosidad de las administraciones públicas. El respeto a los plazos establecidos en la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, hace necesario revertir cualquier efecto perjudicial que la prórroga de los presupuestos generales del Estado pudiera tener en la tesorería de las administraciones territoriales y, en segunda instancia, en sus plazos medios de pago a proveedores.

De manera adicional, el alargamiento del período medio de pago a proveedores podría tener consecuencias presupuestarias perjudiciales en algunas administraciones, que se podrían ver obligadas a la adopción de medidas como consecuencia de un periodo medio de pago excesivo, que establece la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Estas medidas serían más graves en el caso de aquellas comunidades autónomas que ya tienen un periodo medio de pago a proveedores por encima de los treinta días.

Por último, deben tenerse en cuenta los plazos necesarios para la ejecución de la actualización de las entregas a cuenta, tanto en el ámbito del Estado como de las administraciones territoriales, especialmente en aquellas administraciones en las que no han incorporado en sus respectivos presupuestos el incremento de los recursos adicionales que se derivan de la actualización. Alguna comunidad autónoma mantiene sus presupuestos prorrogados por lo que, tras la actualización de las entregas a cuenta, necesitará tiempo suficiente para realizar las respectivas modificaciones presupuestarias necesarias para que la actualización produzca efectos en el ejercicio 2025.

En definitiva, el real decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente preciso, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional, que subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

De todo lo anterior se desprende la necesidad y oportunidad de adoptar las medidas previstas por el presente real decreto-ley.

III

Este real decreto-ley se adecua a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas, toda vez que el principio de necesidad ha quedado sobradamente justificado anteriormente con la explicación y concurrencia del presupuesto habilitante exigido por el artículo 86.1 de la Constitución Española para la aprobación por el Gobierno de reales decretos-leyes.

En lo que concierne a los principios de seguridad jurídica, proporcionalidad y eficacia, debe destacarse que la modificación se limita estrictamente a abordar de forma puntual, precisa y clara este aspecto, mediante la mejor alternativa posible, la aprobación de un real decreto-ley, dado el rango legal exigible y la urgente necesidad ya referida. De acuerdo con lo antes expuesto, esta norma está justificada por razones de interés general, persigue unos fines claros y determinados y es el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. Asimismo, contiene la regulación imprescindible para atender la necesidad que se pretende cubrir y es coherente con el resto del ordenamiento jurídico.

En cuanto al principio de transparencia, si bien la norma está exenta de los trámites de consulta pública, audiencia e información pública, tal y como autoriza el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se definen claramente sus objetivos, reflejados tanto en su parte expositiva como en la Memoria que lo acompaña. Igualmente, el principio de transparencia se garantiza mediante su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y posterior remisión a las Cortes Generales para su convalidación en debate público. Finalmente, respecto del principio de eficiencia, se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para la ciudadanía.

Este real decreto-ley es dictado al amparo de lo dispuesto en la regla 14.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española que atribuye al Estado las competencias de Hacienda General y Deuda del Estado, respectivamente.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta de la Ministra de Hacienda, y previa deliberación del Consejo de Ministros, en su reunión del día 17 de junio de 2025,

DISPONGO: