Preambulo Desarrollo del RD-Ley 16/2017, disposiciones de seguridad en la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino

I

El Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, por el que se establecen disposiciones de seguridad en la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino, ha traspuesto parcialmente al ordenamiento interno la Directiva 2013/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre la seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro, y que modifica la Directiva 2005/35/CE (en adelante Directiva Offshore).

La Directiva Offshore se aprobó con la finalidad de reducir en la medida de lo posible la frecuencia de los accidentes graves conexos con operaciones relacionadas con el petróleo y el gas mar adentro y limitar sus consecuencias, así como de mejorar los mecanismos de respuesta en caso de accidente, aumentando así la protección del medio marino y de las economías costeras frente a la contaminación, estableciendo condiciones de seguridad mínimas para la investigación y la explotación del petróleo y del gas y limitando las posibles perturbaciones de la producción energética autóctona de la Unión.

Hasta este momento la Unión Europea carecía de una legislación específica relativa a la seguridad en las operaciones relacionadas con la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino. La Directiva Offshore, de naturaleza técnica, exhaustiva en su contenido y de gran amplitud, pretendía cubrir determinadas áreas de mejora derivadas del derecho de la Unión Europea, complementando principalmente algunas normas en materias tales como responsabilidad medioambiental, evaluación de impacto ambiental, legislación sobre residuos, seguridad y salud de los trabajadores en el lugar de trabajo, accidentes graves, régimen de comunicación de operaciones, diseño y desmantelamiento de instalaciones y la actuación ante una emergencia.

El Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, tiene como finalidad la trasposición de los aspectos esenciales de esta Directiva, sin embargo, dado el carácter técnico de la misma, el contenido concreto relativo a, entre otros, los informes sobre riesgos graves, los planes internos y externos de emergencia, la política corporativa, el sistema de gestión de la seguridad y el medio ambiente y los procedimientos de comunicación y autorización, requerían de un desarrollo reglamentario posterior.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Constitución, el Congreso de los Diputados, en su sesión del día 30 de noviembre de 2017, acordó convalidar el Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, por el que se establecen disposiciones de seguridad en la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino, acuerdo que ha sido publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 302 de 13 de diciembre de 2017 para general conocimiento.

En este sentido, el apartado dos de la disposición final cuarta del referido Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, establece que en el plazo máximo de tres meses desde la convalidación de dicho Real Decreto-ley el Gobierno, a propuesta del entonces titular del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, aprobará un real decreto que desarrolle lo dispuesto en el mismo.

Mediante este real decreto se completa la transposición de la Directiva Offshore al ordenamiento interno.

II

En este real decreto se incorporan todas las definiciones de la Directiva Offshore, si bien hay términos que se han adaptado a aquellos que vienen siendo ampliamente utilizados en el ordenamiento interno. De especial relevancia es el término de exploración utilizado en la Directiva Offshore que, de acuerdo con su definición, otorga un derecho exclusivo para efectuar prospecciones o exploraciones o producir hidrocarburos en una zona geográfica concreta. Dado que la figura de la autorización de exploración en nuestro ordenamiento jurídico no otorga un derecho exclusivo ni habilita al titular a la perforación de sondeos, se emplea en su lugar el término investigación.

Asimismo, se incluyen requisitos que refuerzan los previstos en el artículo 8 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, en lo relativo a la evaluación de la capacidad técnica y financiera de aquellas sociedades mercantiles que pretendan ser titulares de permisos de investigación y concesiones de explotación de hidrocarburos en el medio marino. Entre los aspectos que se valoran se incluyen el riesgo, los peligros y cualquier otra información útil asociada a la zona objeto del otorgamiento, así como la posible afección a espacios pertenecientes a la Red Natura 2000. Igualmente se tomarán en consideración la fase precisa de las operaciones, las capacidades financieras del solicitante y la información que esté disponible en relación con el comportamiento previo de los titulares en materia de seguridad y medio ambiente.

Resulta especialmente relevante la obligación del operador en medio marino de constituir una garantía, adicional a la prevista en el artículo 21 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, suficiente para cubrir las responsabilidades medioambientales que pudiesen derivarse de su actividad en el medio marino, englobando tanto las medidas de prevención, como las de evitación y reparación. Se establece que el importe máximo de esta garantía será de 20 millones de euros, pudiendo, en casos excepcionales debidamente justificados, ser única para varios de los títulos demaniales de los que sea operador en medio marino. Su importe será aquel cuyo valor sea el más elevado de los resultantes del cálculo individual para cada uno de los títulos demaniales. No obstante, en caso de que la Autoridad Competente para la Seguridad de las Operaciones Marinas (ACSOM en adelante) considerase insuficiente el importe de esta garantía, podrá requerir motivadamente su incremento, superando el importe máximo citado.

Por otro lado, se establecen una serie de principios para la gestión de riesgos relativos a las operaciones relacionadas con la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino, entre los que cabe destacar la obligación del operador en medio marino, o propietario en su caso, de adoptar las medidas adecuadas para impedir o limitar las consecuencias de un accidente sin necesidad de autorización previa de la ACSOM. Se persigue con esta medida impedir o limitar las consecuencias de la materialización de este riesgo.

Sin perjuicio de lo anterior, tanto la ACSOM como la autoridad marítima competente deberán ser informadas, en caso de riesgo grave, a la mayor brevedad posible, y nunca en un plazo superior a 24 horas. Estas comunicaciones deberán realizarse a través de los medios descritos en el artículo 19, así como a través de cualesquiera otros medios, preferiblemente informáticos, que tengan a su disposición la ACSOM o el resto de autoridades con competencias en la materia.

Por otro lado, en este real decreto se desarrollan los requisitos de remisión de información por el operador en medio marino, o el propietario en su caso, que ya habían sido definidos en el Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre. El documento más relevante que éstos tendrán que remitir a la ACSOM es el informe sobre los riesgos de accidentes graves. Este informe fue concebido en el Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, como un documento dinámico que garantiza la reducción de los riesgos a un nivel aceptable tomando como referencia las mejores técnicas disponibles en cada momento. Formarán parte de este informe la política de prevención de accidentes graves, el sistema de la seguridad y el medio ambiente, el programa de verificación independiente y el plan interno de emergencia.

La política de prevención se erige como un documento escrito esencial cuya función principal será la de instaurar y mantener una sólida cultura de seguridad, haciendo partícipes tanto a trabajadores como a los miembros del Consejo de administración y los altos directivos de la empresa.

En lo que se refiere al sistema de gestión de la seguridad, deberá formar parte del sistema de gestión general del operador en medio marino, o propietario en su caso, e incluirá entre otros documentos la estructura organizativa, las funciones y las responsabilidades del personal. Asimismo, deberán describirse los recursos que permitan definir y aplicar la política corporativa de prevención de accidentes graves.

Por otro lado, dada la complejidad de las operaciones relacionadas con la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino, el informe sobre los riesgos de accidentes graves deberá incluir el programa de verificación independiente de los elementos críticos para la seguridad y el medio ambiente durante todo el ciclo de vida de la instalación. Para ello se establece, tanto en el artículo 13 como en el anexo V, los criterios y condiciones que ha de cumplir el verificador independiente.

En lo que se refiere al plan interno de emergencia, deberá incluir todas las medidas dirigidas a prevenir el agravamiento o a limitar las consecuencias de un accidente grave relativo a las actividades relacionadas con las operaciones en el medio marino. Este plan definirá la organización y el conjunto de medios y procedimientos de actuación, con el fin de prevenir los accidentes de cualquier tipo y, en su caso, limitar sus efectos. Asimismo, deberá ser coherente con el plan externo de emergencia, elaborado por el Ministerio de Fomento y descrito en el artículo 16 de este real decreto, que tendrá como finalidad la descripción de las medidas a adoptar para conseguir un nivel adecuado de compatibilidad e interoperabilidad entre los equipos de respuesta.

Cabe destacar que en ningún caso podrán iniciarse o reanudarse operaciones relativas a las instalaciones destinadas y no destinadas a la producción, llevar a cabo modificaciones en ellas o proceder a su desmantelamiento mientras la ACSOM no haya aceptado el informe sobre riesgos de accidentes graves o la modificación del mismo, según proceda.

III

El artículo 10 de este real decreto establece el régimen de autorización al que estarán sometidas las operaciones relacionadas con el petróleo y el gas en el medio marino asociados a un permiso de investigación o a una concesión de explotación de hidrocarburos en medio marino. De este modo, se requerirá autorización cuando así lo establezca la normativa vigente o cuando estén sujetos a evaluación de impacto ambiental de acuerdo con la normativa ambiental de aplicación. En estos casos será necesaria autorización administrativa de la ACSOM para poder ejecutarlos y en su solicitud el operador en medio marino, o propietario en su caso, deberá incluir aquella información y documentos requeridos de manera general por la legislación de hidrocarburos. No obstante, aquellos trabajos que tengan la consideración de actividades libres de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre y con el artículo 12.1 del Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley sobre Investigación y Exploración de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974, estarán exentos.

Los artículos 7.3, 7.4, 9.5, 11 y 12, establecen que será necesario realizar una comunicación a la ACSOM en el caso de operaciones de pozo y de operaciones combinadas. Asimismo, deberá enviarse, con tres meses de antelación a la fecha prevista de la presentación del informe sobre riesgos de accidentes graves, una comunicación del diseño de las instalaciones, de acuerdo con el anexo I, parte 1, que deberá ser evaluada por un verificador independiente. En el supuesto de que una instalación vaya a ser reubicada a una nueva localización también será necesario remitir una comunicación de relocalización que cumpla con los requisitos descritos en el anexo I parte 1.

Tanto la Directiva Offshore como el Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, prevén que la figura del verificador independiente pueda ser una entidad o parte organizativa del operador en medio marino, o del propietario en su caso, que no esté controlada ni bajo la influencia de la entidad o parte organizativa de la misma que está sujeta a la verificación. No obstante, en aras de velar por la seguridad y la total independencia del verificador independiente, se especifica en este real decreto que la figura del verificador responderá a un tercero independiente, ajeno al titular y al operador en medio marino o propietario, y que en todo caso deberá cumplir los criterios descritos en el anexo V. Por último, se establece que los resultados de esta verificación se entenderán sin perjuicio de la responsabilidad del operador en medio marino o del propietario en relación con el funcionamiento correcto y seguro de los equipos y sistemas sujetos a la verificación.

IV

En lo que respecta a las inspecciones de las instalaciones afectadas por este real decreto, se introducen criterios más estrictos a fin de asegurar el cumplimiento de las normas de seguridad, así como una implantación efectiva de las medidas de control consideradas. Para ello la ACSOM, junto con el Ministerio de Fomento en el ámbito de sus competencias, elaborarán planes anuales de supervisión de las instalaciones, haciendo hincapié en aquellas actividades que impliquen riesgos de accidentes graves, para lo que se deberá prestar una especial atención a lo descrito en los documentos presentados por el operador en medio marino o propietario en su caso, y en particular en el informe sobre los riesgos de accidente grave.

Con este real decreto se potencian los mecanismos para la recopilación de información, su intercambio entre las autoridades competentes y la Comisión Europea y su difusión y puesta a disposición del público. Concretamente hay que destacar el formato común para la comunicación de accidentes establecido por el Reglamento de ejecución (UE) n.º 1112/2014 de la Comisión, de 13 de octubre de 2014, por el que se determina un modelo común para el intercambio de información sobre indicadores de accidentes graves por parte de los operadores en medio marino y propietarios de instalaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro y un modelo común para la publicación de la información sobre los indicadores de accidentes graves por parte de los Estados miembros.

En cuanto a la investigación de accidentes, la ACSOM cooperará con la Comisión Permanente de Investigación de Accidentes e Incidentes Marítimos, adscrita al Ministerio de Fomento, que en la actualidad es el encargado de la investigación de los accidentes e incidentes marítimos, siempre y cuando éstos hayan sido provocados por operaciones relacionadas con los hidrocarburos en el medio marino. En este sentido, cabe destacar el contenido de la disposición final tercera, que modifica el Real Decreto 800/2011, de 10 de junio, por el que se regula la investigación de los accidentes e incidentes marítimos y la Comisión Permanente de Investigación de Accidentes e Incidentes Marítimos, al objeto de ampliar sus competencias de investigación a las instalaciones fijas o sin propulsión mecánica en la mar para la investigación o explotación de hidrocarburos.

El artículo 21 de este real decreto prevé la habilitación de un mecanismo para la comunicación confidencial de situaciones que afecten a la seguridad y al medio ambiente en relación con las operaciones relacionadas con la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino, preservando el anonimato de las personas que hubiesen denunciado tales situaciones. Los operadores en medio marino o los propietarios, en su caso, deberán informar a sus empleados, contratistas y empleados de éstos de la existencia de este mecanismo para fomentar de este modo la seguridad en sus actividades.

Para el intercambio regular de conocimientos, información y experiencia en la Unión Europea, la ACSOM formará parte del Grupo de Autoridades de la Unión Europea para las actividades en alta mar del sector del petróleo y el gas (EUOAG).

V

En la disposición adicional única de este real decreto se da un mandato al Gobierno para crear la ACSOM antes del 1 enero de 2020. Cabe destacar que se prevé que la futura ACSOM pueda suscribir acuerdos formales para la provisión de conocimientos técnicos especializados, así como su financiación mediante la creación de tasas.

Hasta el momento de su constitución definitiva continuará siendo de aplicación la disposición adicional única del Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, en particular, la previsión relativa a que «se habilitarán los mecanismos adecuados para evitar conflictos de interés entre el ejercicio de las funciones definidas en el capítulo IV de este real decreto-ley y las decisiones relativas al otorgamiento de permisos de investigación y concesiones de explotación en el medio marino, así como cualquier otra relativa al desarrollo económico de los recursos naturales mar adentro».

El real decreto continúa con una disposición transitoria primera que establece que los titulares y operadores, tanto de concesiones de explotación y de almacenamientos subterráneos y de permisos de investigación, así como los proyectos asociados a los mismos y las instalaciones actuales, deberán cumplir con lo dispuesto en este real decreto en un plazo de seis meses desde su fecha de entrada en vigor. Asimismo, se establece que deberán acreditar la constitución de una garantía financiera para cubrir sus responsabilidades medioambientales de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de este real decreto. Por otra parte, establece que será considerado operador en medio marino, a los efectos de lo dispuesto en este real decreto y en el Real Decreto-ley que desarrolla, aquel que hubiese sido designado como operador en virtud del artículo 8.3 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre.

La disposición transitoria segunda establece, en relación a todos aquellos expedientes en tramitación, ya sean solicitudes de permisos, concesiones o trabajos concretos, que, a la fecha de entrada en vigor de este real decreto, deberá adaptarse su solicitud a lo previsto en el mismo.

Por otra parte, la disposición final cuarta habilita al Ministerio para la Transición Ecológica a actualizar y modificar el contenido técnico de los anexos de este real decreto de acuerdo con el progreso científico y técnico, o para su adaptación a los convenios o acuerdos internacionales de los que el reino de España sea parte o a las normas de la Unión Europea.

VI

De acuerdo con lo establecido en el artículo 26.6 de la citada Ley 50/1997, de 27 de noviembre, el proyecto de real decreto ha sido sometido al trámite de audiencia e información pública en la sede electrónica del entonces Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital. Asimismo, con fecha 15 de marzo de 2018 se solicitó someter el proyecto de real decreto a consulta del Consejo Asesor de Medio Ambiente, que en aplicación del artículo 13 de su Reglamento de funcionamiento remitió el proyecto de real decreto a todos los miembros del Consejo el 3 de abril de 2018, con la finalidad de que éstos pudieran formular observaciones.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y en atención al retraso acumulado en la transposición de la Directiva Offshore, la entrada en vigor de este real decreto se producirá el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Este real decreto se adecúa a los principios de buena regulación de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, eficiencia, y estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Así, en su aprobación concurren razones de interés público, como es la transposición al ordenamiento interno de una Directiva comunitaria estando los fines perseguidos identificados claramente. Por otra parte, su contenido es el necesario para completar la trasposición de la Directiva Offshore al ordenamiento interno, manteniendo la coherencia con el resto del ordenamiento jurídico.

El artículo 132 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que anualmente las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Este real decreto, que se encuentra incluido en el Plan Anual Normativo para 2018, ha sido seleccionado para su evaluación «ex post», tal y como se prevé en el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.

En su virtud, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica, con la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, oído el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 26 de octubre de 2018,

DISPONGO: