PreÁmbulo �nico básica de agentes forestales y medioambientales

I

Los cuerpos, escalas y especialidades de agentes forestales y medioambientales se han ido constituyendo paulatinamente a lo largo de la historia de nuestro país, desde aproximadamente 1677, cuando se dictó una real ordenanza sobre la necesidad de que existiese un grupo de personas que vigilasen las masas arbóreas y los animales salvajes. Posteriormente, siguieron dictándose normas que paulatinamente fueron introduciendo el concepto de «Guardas de Campo y Monte». A lo largo del siglo XX, en el Real Decreto de 15 de febrero de 1907 se encomienda la custodia de montes a un cuerpo especializado y en el Decreto 2481/1966, de 10 de septiembre, se aprueba un Reglamento por el que se regula el «Cuerpo Especial de Guardería Forestal del Estado».

Sin perjuicio de otras normas relacionadas con la constitución histórica de los agentes forestales y medioambientales, en la actualidad, tras el reparto competencial recogido en la Constitución Española de 1978, las Comunidades Autónomas han ido regulando esta figura de acuerdo con sus estatutos de autonomía, y con respeto al sistema competencial existente, ya que el Estado ostenta la competencia exclusiva en la legislación básica en materia de medio ambiente.

II

En el Capítulo III del Título I de la Constitución Española se recoge en el artículo 45 que «1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado».

De este artículo se desprende la importancia de la regulación de esta ley en la actualidad medioambiental española, ya que, por un lado, se positiviza el papel que deben desempeñar los poderes públicos en la protección del medio ambiente, y por otro, se regula el papel que desempeñan los agentes forestales y medioambientales en la protección y salvaguarda del medio natural.

A nivel internacional, también se regula la necesidad de mantener y proteger el medio natural y forestal. Se puede citar el Convenio relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural en Europa, hecho en Berna el 19 de septiembre de 1979, y ratificado por España el 13 de mayo de 1986, o la Declaración de Río de las Naciones Unidas, de 7 de mayo de 1992, sobre el medio ambiente y el desarrollo, que proclama la necesidad de alcanzar el objetivo de desarrollo sostenible, siendo la protección del medio ambiente uno de los elementos nucleares para su alcance.

Por su parte, en el ámbito de la Unión Europea, la protección del medio ambiente también viene consagrada en el Tratado de la Unión Europea, cuyo artículo 3.3 señala que ésta «obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente». Además, el artículo 21.2?f) del mismo Tratado de la Unión Europea dispone que la Unión Europea definirá y ejecutará políticas comunes y acciones, al igual que se esforzará por lograr un alto grado de cooperación en todos los ámbitos de las relaciones internacionales con el fin de «contribuir a elaborar medidas internacionales de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y de la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales, para lograr el desarrollo sostenible».

En materia forestal en septiembre de 2013, la Comisión Europea adoptó una nueva Estrategia en favor de los bosques, en la que proponía un marco europeo de referencia para la elaboración de políticas sectoriales que mejorarían la sostenibilidad y su conservación. En la actualidad, esta estrategia se ha actualizado con objetivos a 2030, estableciendo como principales objetivos aumentar la cantidad y la calidad de los bosques en la Unión Europea y reforzar su protección, restauración y resiliencia.

Con carácter previo, se había aprobado la Directiva 2008/99/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, que establece la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal. Recientemente, se ha publicado la Directiva (UE) 2024/1203 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal y por la que se sustituyen las Directivas 2008/99/CE y 2009/123/CE, cuya transposición al ordenamiento interno reforzará la protección del medio ambiente mediante sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias que se correspondan con la gravedad de los delitos cometidos.

III

Con la aprobación de la Constitución Española, las Comunidades Autónomas asumieron competencias en la ordenación del territorio, los montes y aprovechamientos forestales, la gestión del medio ambiente, las aguas, la pesca, acuicultura y caza, entre otras. Asimismo, también se traspasó el personal que formaba el Cuerpo de Guardería Forestal del Estado.

No obstante, existen distintos cuerpos, escalas, especialidades, así como agrupaciones de funcionarios en la estructura territorial. Ello se refleja en que existen agentes forestales y medioambientales dependientes de administraciones locales; la Escala de Agentes Medioambientales de Organismos Autónomos adscrita al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico; y otras categorías, cuerpos y agrupaciones de funcionarios creados por las Comunidades Autónomas con distintas denominaciones. Esto ha dado lugar al desarrollo de distintas regulaciones sobre este colectivo a nivel territorial, con variaciones tanto en sus funciones como en sus facultades.

Es por ello por lo que el objeto de esta ley es el establecimiento de un régimen jurídico para los agentes forestales y medioambientales independientemente de la administración a la que se encuentren adscritos. La finalidad última reside en que los agentes forestales y medioambientales desempeñen de forma adecuada sus labores de policía, custodia y vigilancia de los bienes de naturaleza forestal y ambiental, como agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones. Y más cuando sus funciones también inciden en ámbitos tan importantes como en materia de protección civil o en la cooperación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y otras administraciones.

IV

En relación con el ámbito normativo existente, la necesidad de proteger el medio ambiente es transversal y abarca diversos ámbitos y en numerosas ocasiones, afecta a todos los territorios sin distinción de límites. En el ámbito europeo, España, en comparación con el resto de Estados miembros de la Unión Europea es uno de los países más ricos en biodiversidad, y la riqueza de sus ecosistemas y de la flora y fauna hace que sea prioritario su mantenimiento y conservación. También es uno de los países con mayor superficie territorial que aporta a la Red Natura 2000, el principal instrumento de conservación de la biodiversidad a nivel europeo. En particular, la Red Natura 2000 se contempla en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres.

Todo esto es relevante ya que, el medio ambiente es una competencia compartida con la Unión Europea, según el artículo 4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

En cuanto a la normativa nacional, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, dispone en su artículo 4 que «los montes, independientemente de su titularidad, desempeñan una función social relevante, tanto como fuente de recursos naturales y sustento de actividades económicas como por ser proveedores de múltiples servicios ambientales, entre ellos, de protección del suelo y del ciclo hidrológico; de fijación del carbono atmosférico; de depósito de la diversidad biológica y como elementos fundamentales de la conectividad ecológica y del paisaje». «El reconocimiento de estos recursos y externalidades, de los que toda la sociedad se beneficia, obliga a las Administraciones Públicas a velar en todos los casos por su conservación, protección, restauración, mejora y ordenado aprovechamiento».

Este reconocimiento normativo por parte del ámbito europeo y nacional también relacionado en el apartado II de esta exposición de motivos, requiere que las Administraciones Públicas deban velar en todos los casos por su conservación, protección, restauración, mejora y ordenado aprovechamiento, ya que el ordenamiento jurídico vigente tiene un componente protector de los recursos naturales y de la biodiversidad y su adecuada implementación requiere de un colectivo que lo salvaguarde.

Por lo tanto, esta ley tiene como objetivo proporcionar garantías para el adecuado desempeño de las funciones de los agentes forestales y medioambientales en los distintos ámbitos en los que el medio ambiente puede ser dañado, ya sea en materia de residuos, aguas, vertidos, incendios o conservación del propio patrimonio natural, en el dominio público hidráulico, marítimo-terrestre y en las costas.

A efectos de equivalencia, en la presente ley se utilizará el nombre genérico «agente forestal y medioambiental» atendiendo a las funciones que realizan, sin perjuicio de que cada comunidad autónoma o administración local utilice aquel nombre ya instaurado históricamente o que normativamente se haya reconocido como tal.

Esta ley se dicta al amparo del artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en la legislación básica sobre protección del medio ambiente, y sobre montes y aprovechamientos forestales y vías pecuarias. También se dicta sobre la base del artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española que recoge la competencia exclusiva del Estado en las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios y del artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia en materia para dictar legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social.

Todo ello conforme a lo delimitado y precisado por el Tribunal Constitucional en sus respectivas sentencias SSTC 103/2013 (fundamento jurídico 4) y 143/2013 (fundamento jurídico 3), reiterando la doctrina constitucional anterior, donde declara que el régimen local se ampara en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, a cuyo tenor corresponde al Estado la definición de «las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas» y tienen el cometido de (1) fijar los principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias de los entes locales; (2) por una parte, concretar «la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales» y, por otra, establecer «los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, administraciones públicas». (STC 161/2013, fundamento jurídico 3).

Además, esta ley se adecua a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Así, atendiendo a los principios de necesidad y eficacia, es determinante la actual situación en lo que respecta a normativa del colectivo de agentes forestales y medioambientales, que precisa de un adecuado régimen jurídico que delimite en mayor medida y de forma más ajustada a la realidad, sus labores de policía, custodia y vigilancia de los bienes forestales y medioambientales, de forma que se puedan superar las insuficiencias, derivando todo ello en una mejor protección de los mismos.

Además, en términos de oportunidad, sin la aprobación de esta regulación no existiría un régimen jurídico en el que se recojan las funciones a desempeñar por los agentes forestales y medioambientales de forma armonizada y equivalente. De igual forma, se respeta el principio de proporcionalidad, dado que contiene la regulación meramente imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados sin que en ningún caso afecte de forma desproporcionada a los derechos y obligaciones de los particulares -ciudadanos y empresas- y con respeto a la distribución competencial existente en el ordenamiento jurídico español.

A su vez, la ley resulta coherente con el vigente ordenamiento jurídico, ajustándose, por ello, al principio de seguridad jurídica. En lo que respecta al principio de transparencia, esta norma se ha sometido en su elaboración a los trámites de consulta pública previa, así como de participación de las Comunidades Autónomas a través de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente y sus órganos respectivos y, por sus contenidos, a las organizaciones sindicales representativas. Por este motivo, se ha posibilitado un acceso universal, sencillo y actualizado a la normativa en vigor y a los documentos propios del proceso de elaboración, proporcionándose una participación activa en el proceso de elaboración normativa a los destinatarios y afectados por la misma. Por último, en relación con el principio de eficiencia, en esta ley se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para la ciudadanía.