Preambulo �nico Código tributario de Cataluña

I. La codificación del derecho tributario de Cataluña

La legislación tributaria, formada por multitud de normas de diverso origen y rango, ha adquirido en los tiempos actuales una extraordinaria extensión y complejidad que dificulta no solamente su conocimiento y comprensión por parte de los ciudadanos, sino incluso su manejo por parte de los operadores jurídicos. Para evitar los riesgos para la seguridad jurídica y la coherencia normativa que comporta esta situación y otorgar la claridad necesaria y la máxima simplicidad posible es aconsejable realizar una ordenación y sistematización rigurosa del conjunto de las principales normas que integran el derecho tributario de Cataluña. Con este objetivo, la presente ley prevé la elaboración de un código tributario de Cataluña que agrupe, en libros, y con los correspondientes títulos y capítulos, las normas de rango legal que forman nuestro derecho tributario.

Como ya se hizo en el Código civil de Cataluña, este código se plantea con un carácter abierto y flexible y desde una vocación omnicomprensiva. El carácter abierto viene determinado por la necesidad de ir incorporando progresivamente los distintos contenidos normativos que, con rango de ley, deben formar el derecho tributario de Cataluña. En este sentido, la Ley prevé que el Código comprenda las disposiciones generales del sistema tributario, la Administración tributaria de la Generalidad y los impuestos, tasas y otros tributos aplicados por la Generalidad. Este carácter abierto queda reflejado en una estructura formal flexible del Código, que está integrado por libros, que a su vez se dividen en títulos y capítulos. Al igual que en el Código civil, la numeración de los artículos consta de dos números separados por un guion: el primero, integrado por tres cifras, indica el libro, el título y el capítulo; el segundo, después del guion, corresponde a la numeración continua que se atribuye a cada artículo dentro de cada capítulo. Con esta estructura se facilita que puedan incorporarse en el futuro los contenidos necesarios para completar el Código en su conjunto y pueda irse adecuando, también en extensión y ámbitos normativos, a las circunstancias, siempre cambiantes, que se produzcan en el terreno tributario.

La vocación omnicomprensiva del Código se manifiesta en el objetivo que persigue, que consiste en sistematizar, ordenar e incluir en un texto legal unitario y coherente las normas de rango legal que integran el derecho tributario de Cataluña. Los beneficios que comporta esta codificación para la seguridad jurídica, la simplicidad, la coherencia y la transparencia son evidentes. También lo son las dificultades que se presentan para alcanzar dicho objetivo de forma eficaz. De entrada, debe tenerse en cuenta que el derecho tributario, a menudo por sus características, debe recurrir a normas de carácter reglamentario para concretar, complementar y hacer operativos los preceptos de la ley. Por ello es preciso establecer un equilibrio adecuado entre las determinaciones que deben estar contenidas en una ley, porque existe una reserva de ley o porque la entidad de la materia lo aconseja de este modo, y las que no solo pueden estar contenidas en un reglamento, sino que es conveniente que estén contenidas en este tipo de normas, más fácil de adaptar y cambiar. El Código tiene la vocación de ordenar y sistematizar las normas de rango legal, pero debe tener en cuenta la necesidad del desarrollo reglamentario, que es necesario y conveniente, especialmente en una materia como la tributaria, que requiere constantes adaptaciones y concreciones que van más allá de lo que la ley razonablemente debe hacer y puede hacer. Por este motivo, el Código contiene las remisiones al reglamento necesarias para complementar y concretar las disposiciones legales establecidas.

Para conseguir el objetivo que persigue el Código, debe asegurarse también su completitud y permanente actualización. El derecho tributario está sometido a cambios constantes, y este es precisamente uno de los factores que más influye en su complejidad. Para mantener ordenado y sistematizado el derecho fiscal, es necesario que el Código sea completo y esté permanentemente actualizado. Completo, en el sentido de que abrace toda la normativa, al menos de rango legal, en el ámbito tributario. Y actualizado de manera permanente, en el sentido de que se incorporen al mismo formalmente todas las normas que modifiquen las vigentes del propio Código, incluso si esta modificación puede realizarse por decreto en virtud de la cláusula de deslegalización. A tal fin, el Código establece que todas las leyes y, si procede, los reglamentos que modifiquen las disposiciones que contiene, deben indicarlo expresamente en su título o rúbrica, y deben introducir de forma expresa las modificaciones de adición, supresión o nueva redacción que comporten. Igualmente, se establece la identificación expresa de las modificaciones de las normas tributarias, de modo que las leyes y los reglamentos que aprueben o modifiquen normas tributarias deben indicarlo expresamente en su título o rúbrica, y deben contener una relación completa de las normas derogadas y la nueva redacción de las que se han modificado. Para mantener el Código actualizado se establece que el Gobierno, por decreto legislativo, debe mantener una versión actualizada anual.

Un sistema fiscal es el resultado de la acción combinada de los diferentes tributos que lo configuran y de las distintas unidades que integran la Administración tributaria. El Parlamento es quien, en representación del conjunto de los ciudadanos, aprueba las leyes con las que se construye la estructura tributaria, entendida como el conjunto de impuestos, tasas y otras prestaciones que implican obligaciones de pago por parte de los contribuyentes.

El Gobierno y la Administración tributaria son los responsables de regular los procedimientos jurídicos y establecer los instrumentos tecnológicos que permitan hacer cumplir estas leyes y, al mismo tiempo, gestionar de forma transparente, responsable y eficiente los ingresos que se recaudan. Y, por último, el círculo se completa cuando los ciudadanos, al cumplir las leyes fiscales aprobadas por el Parlamento en los ámbitos en los que tiene competencias y de acuerdo con los procedimientos habilidades por el Gobierno, satisfacen sus obligaciones tributarias y contribuyen a la financiación de las instituciones y de los servicios públicos del país.

Para garantizar unos servicios públicos de calidad y un estado del bienestar sólido, solvente y de acceso universal, es necesario contar con un sistema fiscal justo, progresivo y que garantice que pague más quien más tiene. Cataluña debe procurarse un sistema tributario proporcional y redistributivo que asegure tanto la justicia fiscal como la imposibilidad de escapar del cumplimiento de las obligaciones tributarias mediante la evasión y la elusión fiscales.

El principal reto de los sistemas fiscales de los países avanzados es alcanzar la eficiencia en la recaudación impositiva y, en este sentido, las experiencias de los países de nuestro entorno muestran que, aparte de adoptar medidas para identificar los comportamientos insolidarios y, si procede, sancionar a los que incumplen el deber de contribuir, el rendimiento de un sistema fiscal solamente puede alcanzar la excelencia si los ciudadanos tienen una alta conciencia fiscal y si están convencidos de que no existe tolerancia de la Administración hacia los defraudadores y de que se hace un buen uso, en términos de servicios y prestaciones sociales, del dinero recaudado a través de los impuestos.

Así, pues, para generar una conciencia fiscal entre los ciudadanos, deben sentarse las bases de nuestro sistema fiscal mediante principios que permitan reforzarlo y alcanzar un cumplimiento más responsable y consecuente.

En este sentido, la Administración tributaria debe tener un papel activo en el momento de facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y debe proporcionar a los contribuyentes buenos servicios de información, asistencia y asesoramiento.

Conseguir estos objetivos exige un ordenamiento tributario articulado alrededor de unos principios esenciales que garanticen la certeza del derecho, para hacer efectivo el principio de seguridad jurídica y la observancia de los derechos de los contribuyentes tanto en lo relativo a la normativa como a la aplicación de las normas tributarias.

Con estas finalidades, el título I del libro primero del Código establece unas normas generales, con especial referencia a la reserva de ley en materia tributaria y a la aplicación de las normas tributarias. Estas disposiciones concretan el ámbito de aplicación de las normas del Código en los aspectos subjetivos y temporales, a la vez que establecen los criterios de interpretación de las normas tributarias y el alcance de la interpretación realizada por los órganos administrativos competentes, sin perjuicio de la atribución concreta de competencias en materia interpretativa a los diferentes órganos administrativos en otros libros de la norma.

La seguridad jurídica se ve fortalecida también con el establecimiento del principio de unificación de los plazos de los procedimientos y los plazos de prescripción y caducidad.

II. La Administración tributaria de la Generalidad de Cataluña

El título II del libro primero, dividido en dos capítulos, se dedica a las disposiciones generales sobre la Administración tributaria de la Generalidad. El capítulo I establece el ámbito, los objetivos y la estructura de la actuación de la Administración tributaria de la Generalidad, que, a los efectos de lo establecido por el Código, está integrada por los órganos y las entidades de derecho público de la Generalidad que realizan funciones tributarias o relacionadas con la materia tributaria, en sus distintos ámbitos. Así, la estructura general de la Administración tributaria de la Generalidad está integrada por la Agencia Tributaria de Cataluña, la Junta de Tributos de Cataluña, el Consejo Fiscal de Cataluña y el Instituto de Investigación Fiscal y Estudios Tributarios de Cataluña. La integran también el órgano de la Administración de la Generalidad competente en materia de tributos y otros organismos y entidades que determine la ley. Las administraciones tributarias locales y la Administración tributaria de la Generalidad, por otra parte, deben mantener las relaciones de colaboración adecuadas para el cumplimiento de las respectivas funciones, con pleno respeto a la autonomía local.

El tiempo presente pide una nueva administración tributaria, moderna, eficaz y eficiente, con vocación de servicio a la ciudadanía y con capacidad de suministrar los servicios tributarios que requiere Cataluña. En este sentido, el capítulo II del título II regula los principios generales de actuación de la Administración tributaria de la Generalidad, que debe basarse en la confianza y la cooperación con el conjunto de los ciudadanos y las entidades del país. Regula también los deberes y las obligaciones los que está sometida, que son la cara opuesta de los derechos que tienen las personas frente a este sector específico de la Administración. El mismo capítulo establece las potestades de las que dispone la Administración tributaria de la Generalidad para poder cumplir sus funciones, el régimen general de sus actos y, finalmente, la colaboración que debe establecerse en el ámbito tributario tanto con las administraciones locales de Cataluña y el resto de administraciones públicas como con los agentes del sistema tributario, que constituyen un elemento fundamental de la misma.

III. La Agencia Tributaria de Cataluña

El libro segundo del Código regula, en los títulos I y II, respectivamente, la Agencia Tributaria de Cataluña y la Junta de Tributos de Cataluña, los dos organismos activos principales de la Administración tributaria de la Generalidad.

La Agencia Tributaria de Cataluña se creó y reguló mediante la Ley 7/2007, de 17 de julio, en uso de la competencia exclusiva de la Generalidad, reconocida por el artículo 150 del Estatuto, para organizar su administración y dotarse de las modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa que considere adecuadas, y respondió a la voluntad de agrupar en un único organismo los ámbitos de actuación que, directa o indirectamente, se referían a la gestión tributaria en su sentido más amplio, así como a la función de recaudación en período ejecutivo de los ingresos de derecho público no tributarios de la Generalidad, y someterlos a un criterio de unidad de gestión bajo varios principios, como el de eficacia en la aplicación de los tributos, el pleno respeto a los derechos y las garantías de los ciudadanos, la eficiencia y responsabilidad en la gestión de la información, el servicio a los ciudadanos, la cooperación con el resto de administraciones tributarias y la colaboración social e institucional con los colegios profesionales, otras corporaciones de derecho público y asociaciones profesionales del ámbito tributario, entre otros. Se habilitó también a la Agencia para que ejerciese, por delegación o por encargo de gestión, funciones de aplicación de los tributos locales.

Con el fin de dotar de más eficacia el funcionamiento del ente, la ley de la Agencia ha sido objeto de varias modificaciones. Así, mediante la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público, se incorporó la disposición adicional decimoquinta, para crear el Cuerpo Técnico de Gestores Tributarios de la Generalidad de Cataluña; se modificó la disposición adicional cuarta, en relación con el acceso a la escala de inspección tributaria del Cuerpo Superior de Inspección y Técnica Tributaria de la Generalidad de Cataluña, y se añadió la disposición transitoria sexta, para establecer un sistema de habilitación temporal para que funcionarios de otros cuerpos de la Administración de la Generalidad o de otras administraciones públicas pudiesen ejercer transitoriamente funciones propias de los cuerpos tributarios.

La Ley 2/2014 también añadió la disposición adicional decimosexta, que imponía al Gobierno el deber de presentar al Parlamento, en el plazo de seis meses, un proyecto de ley sobre la ordenación de los cuerpos y las escalas de adscripción exclusiva a la Agencia Tributaria de Cataluña, con el fin de adecuar las estructuras corporativas a las distintas funciones y competencias que tiene asignadas y a las que deba asumir. Este mandato se cumplió con la aprobación de la Ley 9/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley 7/2007, de la Agencia Tributaria de Cataluña, para la ordenación de los cuerpos tributarios de adscripción exclusiva a la Agencia.

Los nueve años de existencia de la Agencia Tributaria de Cataluña no han ido acompañados, sin embargo, de la asunción de todas las competencias tributarias, y la evolución del ente ha ido poniendo de manifiesto la necesidad de otorgarle una mayor autonomía para poder realizar sus funciones con la máxima eficacia y eficiencia, cuestión especialmente sensible y de gran trascendencia para Cataluña, dado el papel fundamental que debe tener la Agencia en el ámbito de la recaudación de los ingresos públicos.

La voluntad de Cataluña de contar con unas estructuras tributarias sólidas y de ampliar la capacidad de actuación en el ámbito tributario, y la reclamación de mejores servicios y administraciones más ágiles y que aporten más valor social, hacen que convenga someter a la Agencia a un proceso de transformación profundo que la ayude a hacer frente a los nuevos retos, un proceso que va más allá de los aspectos puramente vinculados al incremento de los recursos y medios puestos a disposición de la Agencia. Este proceso afecta elementos vertebradores de la actividad del ente, como el personal, recursos, soluciones tecnológicas y procesos de gestión, pero también el modo de funcionar y relacionarse con el contribuyente. Para hacerlo posible es necesaria una organización más moderna, más productiva, más proactiva, más adaptada al mundo de nuestros días, más ágil al abastecerse de herramientas de gestión tributaria y dotarse de recursos humanos y más capaz de fortalecerse tecnológicamente sin retrasos, de adoptar las mejores prácticas internacionales en materia tributaria y de ofrecer servicios de calidad a los ciudadanos, una organización que cree un marco de confianza y transparencia en su relación con los contribuyentes. La Agencia debe ser, asimismo, una administración abierta al resto de administraciones tributarias, y debe extender tanto como sea posible la cooperación en materia tributaria con las administraciones locales y debe conformar, junto con estas, una verdadera gestión tributaria integral, en beneficio de los ciudadanos y del cumplimiento general de las obligaciones tributarias.

Para alcanzar estos nuevos retos, de acuerdo con los principios que deben presidir la actuación de la Administración tributaria de la Generalidad, el Código determina que la Agencia Tributaria de Cataluña se dote de más autonomía económica, financiera, patrimonial, contractual y de personal, lo que le debe permitirle más eficacia en las funciones que tiene asignadas y poder actuar con plena independencia.

La Agencia Tributaria de Cataluña se regula en el título I del libro segundo del Código, que se articula en ocho capítulos y varias disposiciones adicionales y finales.

El capítulo I, de disposiciones generales, define a la Agencia, establece su régimen jurídico, concreta sus funciones y delimita los principios generales de actuación de la misma.

El capítulo II regula la organización de la Agencia, que se articula en la presidencia, la Junta de Gobierno y el Comité Ejecutivo, y su estructura orgánica. Dentro de esta organización, se potencia la Junta de Gobierno como órgano superior de la Agencia, con nuevas funciones y la ampliación de su composición.

En el capítulo III, sobre el personal, se define el personal que está al servicio de la Agencia y los principios de actuación. Destaca en este capítulo la atribución de autonomía a la Agencia para aprobar su oferta pública de ocupación y para llevar a cabo y resolver los procesos selectivos.

El capítulo IV, relativo al régimen económico de contratación y patrimonial, si bien sigue el esquema habitual para este tipo de entes, regula, como novedad más destacable, la posibilidad de que la Agencia pueda asignarse, como recurso económico, un porcentaje de la recaudación que derive de sus actos de liquidación y de gestión recaudatoria de acuerdo con un cálculo que debe determinarse por reglamento.

En relación con el capítulo V, sobre el control financiero, se mantiene la atribución a la Inspección de Servicios de la Agencia de la supervisión del funcionamiento interno, sin perjuicio, en cuanto al ámbito financiero, de las funciones que correspondan a la Intervención General.

El capítulo VI regula, como novedad, la colaboración con terceros en materia tributaria en los términos y las condiciones establecidos por la normativa aplicable a la Administración de la Generalidad, así como con otras administraciones públicas, respetando la normativa aplicable de protección de datos de carácter personal.

El capítulo VII regula los cuerpos tributarios de adscripción exclusiva a la Agencia Tributaria de Cataluña y los sistemas para acceder a los mismos.

Finalmente, el capítulo VIII incluye algunas disposiciones comunes relativas a los cuerpos tributarios de la Agencia Tributaria de Cataluña.

Entre las disposiciones adicionales, cabe destacar la tercera, en la que se establecen las obligaciones de información general a la Agencia para que pueda realizar las funciones asignadas de un modo más eficaz; la quinta, mediante la que se crea el Cuerpo Superior de Técnicos Tributarios de la Generalidad de Cataluña, y la duodécima, en la que se establece el estudio, por parte del Gobierno, de la creación de las estructuras corporativas necesarias en el ámbito de la valoración de inmuebles.

La disposición transitoria primera regula el tránsito de la situación actual a la situación nueva establecida por el libro segundo en relación con los cuerpos tributarios.

IV. La Junta de Tributos de Cataluña

La regulación de la Junta de Tributos de Cataluña se encuentra en el título II del libro segundo del Código.

La Junta de Tributos de Cataluña sustituye a la Junta de Finanzas, actual tribunal económico-administrativo de la Generalidad creado a partir del Decreto 73/2003, de 18 de marzo, de creación de la Junta de Finanzas, sustituido posteriormente por el Decreto 158/2007, de 24 de julio, de regulación de la Junta de Finanzas.

La configuración de la Junta de Tributos de Cataluña obedece a la necesidad de atribuir a un órgano especializado el conocimiento y la resolución de las reclamaciones y los recursos que se interpongan en relación con la aplicación de los tributos, la imposición de sanciones tributarias y la recaudación de otros ingresos de derecho público de la Generalidad y de las entidades de derecho público vinculadas a esta o que dependen de la misma, como instrumento para facilitar la defensa de los derechos de los ciudadanos de Cataluña, mediante un procedimiento gratuito, accesible y ágil que permita revisar la legalidad de los actos en esta materia sin tener que acudir directamente a la vía judicial, más lenta y costosa. En este sentido, es preferible incorporar mecanismos de mediación y arbitraje previos a la vía económico-administrativa y a la vía contenciosa.

La composición y el funcionamiento de la Junta de Tributos debe garantizar la competencia técnica, la celeridad, la independencia funcional y la imparcialidad, así como la dedicación exclusiva de sus miembros.

Para la consecución de estos objetivos se configura como un órgano colegiado, que resuelve conforme a derecho y en única instancia.

Se trata de un órgano formado por empleados públicos de acreditada experiencia y formación en la materia y por personal académico de las universidades de reconocida solvencia en el estudio del derecho tributario.

La participación, asimismo, de especialistas en materia tributaria provenientes de ámbitos distintos al de la Administración tributaria fortalece este organismo e incrementa su independencia.

Este título se estructura en cuatro capítulos, mediante los cuales, y de forma sintética, se regulan los aspectos básicos de la Junta de Tributos.

El capítulo I contiene las disposiciones generales, por las que se regula la naturaleza de la Junta de Tributos, los principios que rigen su actuación, el carácter vinculante de los criterios que establezca para otros órganos de la Generalidad y las funciones que le corresponden.

Se pretende garantizar la transparencia de este organismo dando a conocer, con carácter permanente y actualizado, mediante su publicación, las resoluciones de más trascendencia y repercusión, e informando a la ciudadanía y a la Administración de la fijación de criterios. De este modo, la Junta de Tributos se convierte en una pieza clave para reducir la litigiosidad y favorecer, a su vez, el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales.

Con la nueva regulación de este órgano pretende potenciarse la vía económico-administrativa, lo que favorece fundamentalmente a los ciudadanos económicamente más desfavorecidos, ya que los costes que supone el recurso contencioso-administrativo les disuade, en muchos casos, de acceder a esta vía. Por otra parte, debe permitir la reducción de la conflictividad en la vía contencioso-administrativa, con el consecuente aligeramiento de la carga de trabajo a la que están sometidos los órganos de esta jurisdicción.

A continuación, se enumeran los recursos y reclamaciones cuya resolución es competencia de la Junta, y se intenta recogerlos de un modo más claro, ordenado y simple que en la normativa anterior.

En el capítulo II se establece la composición de la Junta de Tributos, así como el régimen de incompatibilidades de sus miembros, con el fin de garantizar la independencia, la imparcialidad y la objetividad en las tareas que tienen encomendadas.

Se establece que la Junta de Tributos puede resolver en Pleno y salas de resolución, al considerar que los órganos colegiados son más garantistas, si bien se contempla la posibilidad de atribuir competencias resolutivas unipersonales a los miembros de la Junta en la resolución de inadmisibilidades o cuestiones incidentales o en el archivo de actuaciones en caso de caducidad, renuncia, desistimiento o satisfacción extraprocesal, con la finalidad de agilizar la resolución de las reclamaciones económico-administrativas y tomando como base la normativa reguladora de la Junta de Finanzas vigente hasta ahora.

Se mantiene, asimismo, en lo fundamental, el régimen jurídico vigente para el funcionamiento del órgano colegiado y las funciones que corresponden al presidente, vicepresidente, presidentes de sala, vocales y secretario.

Se introduce la posibilidad de que la Junta de Tributos, como medio excepcional de prueba, pueda pedir dictamen de peritos especializados, que le suministren los conocimientos científicos o técnicos en materias no jurídicas necesarios para valorar hechos o circunstancias relativos a asuntos relevantes en la resolución que tenga que adoptar.

La independencia de estos peritos, que deben proceder de los colegios o asociaciones profesionales competentes o, en su caso, de la universidad, en función de la materia que debe tratar el dictamen, permitirá a la Junta de Tributos obtener los elementos de juicio imprescindibles a partir de un informe imparcial.

Con el fomento de una mayor y mejor utilización de los medios electrónicos en todas las fases de los procedimientos, la Junta de Tributos persigue dar facilidades a los ciudadanos al tramitar las reclamaciones y los recursos.

El capítulo III mantiene el recurso extraordinario para la unificación de criterio, que pueden interponer los órganos de dirección de los departamentos y de las entidades de derecho público vinculadas a estos o que dependen de los mismos, competentes por razón de la materia, contra las resoluciones dictadas por los diferentes órganos de la Junta de Tributos. El Pleno de la Junta es competente para resolver este recurso extraordinario mediante resoluciones en las que se establecen los criterios que es necesario aplicar de modo vinculante, tanto para la Junta como para el resto de la Administración, y que deben publicarse.

Se amplía el sistema de unificación de criterio, y se potencia la seguridad jurídica, al atribuir al Pleno la competencia para dictar resoluciones en unificación de criterio en el supuesto de que las resoluciones dictadas por determinado órgano de la Junta contengan criterios distintos de los de las resoluciones dictadas por otro órgano o que tengan especial trascendencia, con efectos vinculantes para el resto de órganos de la Junta y para la Administración tributaria y de recaudación de la Generalidad.

Con esta regulación, en definitiva, se pretende reforzar la vía económico-administrativa como procedimiento de revisión de la legalidad de los actos de la Administración tributaria cuando es puesta en tela de juicio por los ciudadanos de Cataluña en la fase previa a la vía jurisdiccional, agilizar la tramitación de los recursos y reclamaciones, reducir la litigiosidad tributaria y favorecer el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales.

La disposición transitoria segunda regula el tránsito de la situación actual a la situación nueva establecida por el libro segundo en relación con la composición de la Junta de Tributos de Cataluña.

V. El Consejo Fiscal de Cataluña

En la estructura institucional del sistema fiscal de Cataluña es necesario prever un ente supervisor, como el Consejo Fiscal de Cataluña, regulado en el título I del libro tercero del Código.

Este ente debe desempeñar un papel de interlocución permanente entre los organismos y entes públicos que integran el sector público de la fiscalidad y las entidades y colectivos que, en la medida en que representan a todos los profesionales que, con sus servicios, ayudan a los contribuyentes a comprender y cumplir las normas en las que se regula el deber de contribuir, integran el sector privado de la fiscalidad.

La complejidad técnica de las leyes y los reglamentos que articulan la fiscalidad en un sistema fiscal moderno, la dificultad de definir en categorías jurídicas los hechos de una realidad social y económica en constante transformación y el desconocimiento general de los procedimientos y criterios de actuación que aplican los organismos que integran la Administración tributaria hacen del asesor fiscal el punto de conexión más habitual entre los contribuyentes y las autoridades fiscales.

Por ello, los colegios profesionales, las asociaciones y otros colectivos que los representan constituyen los interlocutores más adecuados para encontrar el equilibrio necesario entre la defensa del interés general y el respeto a los intereses particulares que, salvo situaciones muy marginales, debe permitir conseguir un nivel elevado de confianza recíproca que ayude a crear la conciencia fiscal indispensable para alcanzar una óptima tasa de eficiencia recaudatoria.

Por otra parte, en un contexto de necesidad de mejora de la cultura y la conciencia fiscal del conjunto de los ciudadanos y de las empresas y de promoción de su adhesión al sistema fiscal catalán, es conveniente que estén representadas en el Consejo Fiscal las entidades sociales de reconocida trayectoria en el ámbito del fomento de la concienciación fiscal, de la defensa de los contribuyentes y de la vindicación de los principios fundamentales de la imposición, entidades que, en los últimos años, han realizado aportaciones de gran valor para dar a conocer las deficiencias de los sistemas tributarios y la necesidad de introducir en estos correcciones para mejorarlos en defensa del interés general.

Por último, es necesario que integren también el Consejo Fiscal expertos de reconocida reputación académica y profesional, para que le aporten su conocimiento y lo doten del máximo prestigio.

De acuerdo con las tendencias internacionales más avanzadas y las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y de la Comisión Europea, el fundamento de lo que se conoce como cumplimiento cooperativo es el establecimiento de instrumentos y procedimientos de interlocución efectiva entre el sector público y los ciudadanos con el objetivo de reducir la conflictividad en las relaciones entre la Administración tributaria y el contribuyente.

Estas medidas encajan perfectamente con el concepto de gobierno abierto entendido como el establecimiento de una relación y un diálogo permanente y bidireccional entre los ciudadanos y las autoridades públicas al establecer y aplicar las políticas en un entorno de transparencia que permita introducir y desarrollar instrumentos de participación efectiva en la toma de decisiones.

De la consecución de estos objetivos depende que se consiga una mejora significativa de la percepción social y de la confianza de los ciudadanos en la Administración tributaria y, a su vez, la consolidación de la seguridad jurídica en el ámbito de la fiscalidad. La concurrencia de estos dos factores es indispensable para promover la conciencia fiscal de los contribuyentes catalanes y, por lo tanto, para maximizar la tasa de cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias que permita alcanzar la eficiencia del sistema fiscal y reducir la diferencia entre la recaudación real y la recaudación potencial.

De acuerdo con estas finalidades, se crea el Consejo Fiscal de Cataluña, con carácter de organismo con personalidad jurídica propia y con capacidad para actuar en aspectos tan fundamentales como: contribuir a la mejora de la calidad de las normas que deben regular la fiscalidad en Cataluña, evaluar y difundir los resultados obtenidos por los diferentes organismos que integran la Administración tributaria de la Generalidad y participar activamente en la definición de las estrategias que hay que aplicar para reducir el fraude fiscal y promover las buenas prácticas, tanto por parte de los contribuyentes y colaboradores sociales como por parte de las administraciones tributarias.

El título I se estructura en cinco capítulos.

El capítulo I está formado por cinco artículos, con los que se crea el Consejo Fiscal de Cataluña y se le otorga personalidad jurídica propia. Asimismo, se le atribuyen sus competencias y funciones principales.

Cabe destacar la pluralidad de funciones del Consejo Fiscal de Cataluña, que, si bien actúa como el más alto órgano consultivo y de asesoramiento en materia de fiscalidad, recibe asimismo competencias para la evaluación y supervisión de los resultados obtenidos por los distintos organismos integrantes de la Administración tributaria de la Generalidad y las funciones propias del organismo público de participación de los profesionales en la orientación del sistema fiscal, así como la recepción, y la resolución, en su caso, de las quejas y sugerencias de los contribuyentes, mediante la Comisión de Protección de los Derechos del Contribuyente, y el pronunciamiento en los casos en los que se haya podido producir un abuso de derecho para obtener ventajas fiscales, mediante la Comisión Técnica Consultiva.

Esta configuración responde a la voluntad de introducir en Cataluña el modelo de estructura institucional característico de los sistemas fiscales más avanzados, en los que se busca un equilibrio entre las decisiones a corto plazo que deben tomar las administraciones tributarias responsables de la gestión del sistema, particularmente las que ejercen las funciones de aplicación de los tributos, y el establecimiento de una estrategia a medio y largo plazo que permita conseguir un funcionamiento fluido del sistema fiscal, en que los profesionales del asesoramiento fiscal puedan participar en la definición y el desarrollo de las bases de este sistema en Cataluña.

El capítulo II se dedica a la estructura orgánica y composición del Consejo Fiscal de Cataluña. En cuanto al contenido, cabe destacar que la condición de miembro del Consejo no se atribuye a una persona, sino que corresponde exclusivamente a las entidades (públicas o privadas) que, en cada momento, configuran lo que se podría llamar «el ámbito fiscal» de Cataluña.

En este sentido, el Consejo Fiscal debe ser el punto de encuentro entre las entidades y los organismos que integran la Administración tributaria de la Generalidad y las entidades, organismos o asociaciones que representan a los distintos colectivos profesionales que se dedican al asesoramiento fiscal en Cataluña.

El capítulo III regula el régimen de funcionamiento y los órganos del Consejo, que son el director, el comité de dirección, la Comisión de Protección de los Derechos del Contribuyente y la Comisión Técnica Consultiva.

El capítulo IV determina los recursos económicos, el presupuesto, el patrimonio y el régimen contable y de fiscalización del Consejo. Asimismo, regula el régimen contractual y del personal que presta servicios en el mismo. Finalmente, establece el régimen jurídico de los actos dictados por los órganos del Consejo, así como la obligación de elaborar una memoria anual y, en virtud del principio de transparencia que debe imperar en toda la Administración catalana, de facilitar a los ciudadanos el conocimiento de las consultas, los informes, los estudios y los dictámenes elaborados por el Consejo, respetando la protección de los datos de los contribuyentes.

Por último, el capítulo V desarrolla el régimen de relaciones institucionales del Consejo y su capacidad para firmar convenios de colaboración mediante cualquier fórmula jurídica admitida en derecho.

En relación con este título, el libro tercero incorpora dos disposiciones adicionales. La primera crea y establece los elementos principales del Registro de asesores fiscales, que debe ser gestionado por el Consejo Fiscal de Cataluña. La segunda se encarga de fijar el contenido esencial del estatuto de régimen interno del Consejo Fiscal de Cataluña.

VI. El Instituto de Investigación Fiscal y Estudios Tributarios de Cataluña

La constatación de la complejidad del estudio de la hacienda pública ha llevado a la mayoría de los países pioneros del mundo a crear centros de conocimiento que, junto con la investigación en cada una de las disciplinas científicas que estudian las distintas vertientes de la actividad financiera pública, se encargan de la formación y calificación profesional de los recursos humanos al servicio de la administración que lleva a cabo estas funciones.

Con esta finalidad se crea el Instituto de Investigación Fiscal y Estudios Tributarios de Cataluña, regulado por el título II del libro tercero del Código.

Desde la perspectiva de la investigación científica en el ámbito de la fiscalidad, el Instituto tiene por objetivo estratégico convertirse en el punto de encuentro y debate entre las administraciones tributarias y los centros de conocimiento e investigación jurídica y económica de Cataluña, promoviendo la elaboración de estudios en materia fiscal, publicando las estadísticas de resultados y objetivos, estableciendo programas de colaboración con las administraciones de otros países y, lo más importante, generando el conocimiento y promoviendo la innovación técnica que permitan la constante mejora del sistema fiscal de Cataluña. Asimismo, el Instituto debe erigirse en un centro de referencia en el conocimiento de la fiscalidad internacional, para facilitar el crecimiento y la internacionalización de la economía catalana.

El estudio y la investigación en materia de hacienda pública, como una de las finalidades fundamentales del Instituto, determina que la actividad de este centro se proyecte también en el estudio de los aspectos económicos y jurídicos del gasto público.

Desde otra perspectiva, el Instituto de Investigación Fiscal y Estudios Tributarios de Cataluña está llamado a ser el organismo público responsable de la formación técnica especializada y la actualización de los conocimientos del personal asignado a las funciones de aplicación de los tributos. De este modo, se garantizará un nivel formativo similar en todos los organismos y entes públicos que integran la Administración tributaria de la Generalidad. En este ámbito, cabe destacar también las funciones del Instituto mediante la participación en los correspondientes procesos de selección del personal destinado a ejercer estas funciones.

Por último, siguiendo las corrientes más innovadoras en el conocimiento científico y la investigación académica en el ámbito internacional, corresponde al Instituto estudiar los modelos de gestión y proponer la ejecución de las mejores prácticas de gestión de sistemas fiscales.

El capítulo I, dedicado a las disposiciones generales, establece la naturaleza jurídica y las finalidades esenciales del Instituto y define sus principales funciones.

El capítulo II, dedicado a la organización, regula la estructura orgánica del Instituto y el régimen jurídico aplicable a las personas que forman parte del mismo. En este sentido, destaca la composición plural del Consejo Rector, con representación de los distintos sectores que integran el mundo de la fiscalidad: Administración tributaria, profesionales y académicos, que debe permitir una interlocución permanente entre el ámbito académico, las autoridades fiscales y los profesionales. La estructura del Instituto se completa con el Comité Científico, configurado como un órgano colegiado de carácter consultivo integrado por expertos académicos de reconocido prestigio y que tiene como finalidades proporcionar orientación estratégica al Instituto y establecer criterios para garantizar la calidad de las actividades formativas y de investigación.

El capítulo III, dedicado al régimen de funcionamiento, regula los aspectos operativos del Instituto.

Para terminar, el capítulo IV, dedicado a la colaboración y las relaciones institucionales, detalla los instrumentos que el Instituto tiene a su disposición para conseguir la máxima proyección de los resultados obtenidos en la gestión del conocimiento acumulado en cada una de las materias en las que se le otorgan competencias.

VII. Disposición derogatoria y disposiciones finales

La Ley contiene una disposición derogatoria y tres disposiciones finales que establecen el desarrollo normativo, las modificaciones presupuestarias y la entrada en vigor.