PreÁmbulo �nico Modificación de la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra

El marco jurídico-positivo del Convenio Económico tiene su elemento fundamental en la disposición adicional primera de la Constitución Española, en virtud de la cual se amparan y respetan los derechos históricos de los territorios forales, a la vez que se ordena la actualización general de dicho régimen foral en el marco de la propia Constitución y del Estatuto de Autonomía.

En cumplimiento del mandato constitucional referido, el artículo 45 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, reconoce a Navarra la potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario.

El vigente Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, aprobado por la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, prevé en su disposición adicional tercera que, en caso de producirse una reforma sustancial en el ordenamiento jurídico tributario del Estado, se procederá por ambas Administraciones, de común acuerdo, a la adaptación del Convenio Económico.

Desde la última modificación del Convenio, efectuada por la Ley 8/2023, de 3 de abril, por la que se modifica la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, se han producido una serie de novedades en el ordenamiento jurídico tributario del Estado que requieren la adaptación del Convenio.

Con la presente Ley se incorporan al Convenio las últimas modificaciones sustanciales operadas en el ordenamiento jurídico tributario y se introducen una serie de adaptaciones que han sido objeto de acuerdo entre ambas Administraciones en el seno de la Comisión Negociadora formalizado en el acta correspondiente a la sesión de este órgano celebrada con fecha 11 de abril 2025.

En primer lugar, con el objetivo de cumplir con la obligación de transposición de la Directiva (UE) 2022/2523 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, relativa a la garantía de un nivel mínimo global de imposición para los grupos de empresas multinacionales y los grupos nacionales de gran magnitud en la Unión, se ha aprobado la Ley 7/2024, de 20 de diciembre, por la que se establecen un Impuesto Complementario para garantizar un nivel mínimo global de imposición para los grupos multinacionales y los grupos nacionales de gran magnitud, un Impuesto sobre el margen de intereses y comisiones de determinadas entidades financieras y un Impuesto sobre los líquidos para cigarrillos electrónicos y otros productos relacionados con el tabaco, y se modifican otras normas tributarias.

De este modo, el Impuesto Complementario se incorpora al Convenio como un tributo de normativa autónoma, estableciendo los puntos de conexión necesarios para asignar a cada contribuyente la normativa foral o común que resulte aplicable. Se distinguen dos tipos de grupos multinacionales o nacionales de gran magnitud: aquellos que, en territorio español, cuentan con un grupo fiscal sujeto al régimen de consolidación fiscal foral y otro sujeto al régimen de consolidación fiscal de territorio común, y aquellos que no cumplen con esta condición. En el primer caso, la normativa aplicable a los contribuyentes que formen parte de dicho grupo se determina por la normativa, foral o común, que resulte aplicable al sustituto de contribuyente en el Impuesto sobre Sociedades o en el Impuesto sobre la Renta de no Residentes. En el segundo caso, los contribuyentes que pertenezcan al grupo aplicarán la normativa que corresponda al domicilio fiscal del sustituto, excepto en el supuesto en que el grupo en su conjunto hubiese tenido, en el ejercicio anterior, un volumen de operaciones superior a doce millones de euros y hubiese realizado el 75 por ciento o más de su volumen de operaciones en el otro territorio. Respecto a la competencia para la exacción del impuesto, esta se determina por el domicilio fiscal del contribuyente o, en el caso de contribuyentes cuyo volumen de operaciones supere los doce millones de euros, por la proporción de dicho volumen realizada en cada territorio. Tratándose de contribuyentes que formen parte de un grupo fiscal, se aplicará la proporción de volumen de operaciones correspondiente al grupo fiscal al que pertenezcan. La competencia inspectora en este impuesto viene ligada a la normativa aplicable al contribuyente.

El Impuesto sobre el margen de intereses y comisiones de determinadas entidades financieras se incorpora al Convenio como un tributo de normativa autónoma, fijándose los puntos de conexión relativos a la normativa aplicable e inspección del impuesto, atendiendo a la normativa, foral o común, del Impuesto sobre Sociedades o del Impuesto sobre la Renta de no Residentes que corresponda a cada contribuyente. En lo que respecta a la exacción, se atiende al volumen de operaciones realizado por el contribuyente durante el periodo impositivo en cada territorio, aplicando las reglas previstas en el artículo 19 del Convenio.

Por lo que se refiere al nuevo Impuesto sobre los Líquidos para Cigarrillos Electrónicos y otros Productos relacionados con el Tabaco, al tratarse de un impuesto especial de fabricación, le resultan aplicables las reglas recogidas en los apartados 1 y 5 del artículo 35 del Convenio, lo que hace innecesaria la aprobación de puntos de conexión específicos para esta figura tributaria.

No obstante, sí que resulta necesario regular de manera específica el método de ajuste a consumo aplicable a este impuesto, lo que se ha recogido en el artículo 65 del Convenio. La incorporación al Convenio Económico de los impuestos implica la fijación de los puntos de conexión que asignan a cada Administración las competencias de exacción sobre los mismos. Esto determina que, para determinadas figuras tributarias, por su especial naturaleza, no exista una correspondencia adecuada entre el lugar donde se producen los hechos económicos y el ámbito de referencia donde deben cumplirse las obligaciones fiscales. Por ello, en estos casos resulta necesario establecer un mecanismo de ajuste que perfeccione la imputación de los ingresos que corresponden a cada Administración.

Asimismo, en relación con este nuevo tributo se ha dado nuevo contenido a dos disposiciones transitorias. En la disposición transitoria tercera se establece un punto de conexión específico aplicable a la exacción del impuesto que se devengue en el momento de la entrada en vigor del mismo por la tenencia en ese momento de productos objeto del impuesto, y en la disposición transitoria cuarta, al tratarse de un impuesto de nueva creación, se establece un método de ajuste a consumo temporal hasta que se disponga de información anual sobre el valor de los líquidos para cigarrillos electrónicos y otros productos relacionados con el tabaco que permitan medir el consumo en Navarra y en el resto del territorio.

Además de la incorporación al Convenio de nuevas figuras tributarias, se ha puesto de manifiesto la necesidad de seguir avanzando en el modelo actual de asignación competencial que este establece ampliando el ámbito de competencias normativas de que dispone la Comunidad Foral de Navarra en determinados impuestos e introduciendo algunas mejoras técnicas en el texto del Convenio.

Así, con la presente Ley se modifica la configuración del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, que pasa de ser un impuesto que se rige en Navarra por las mismas normas establecidas en cada momento por el Estado a ser un impuesto de normativa autónoma. A estos efectos se modifica la redacción de los artículos 28, 30 y 30 bis para establecer los puntos de conexión necesarios para determinar en cada caso la aplicación de la normativa foral o estatal del impuesto.

Por otra parte, se prevé que, en determinadas figuras impositivas en las que está previsto que se apliquen en Navarra las mismas normas sustantivas y formales que las establecidas en cada momento por el Estado, cuando la Comunidad Foral haya establecido en relación con alguno de estos tributos nuevas formas de cumplimiento de las obligaciones formales de facturación o registro con apoyo en los avances tecnológicos o haya modificado las existentes, pueda establecer las normas de gestión y procedimiento y las obligaciones formales exigibles en dicho tributo, adaptadas a las nuevas formas de cumplimiento, garantizando la disponibilidad de los datos precisos para desarrollar los intercambios de información entre las Administraciones común y foral.

Esta previsión se recoge concretamente para el Impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, el Impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y el Impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas, el Impuesto sobre los Depósitos en las Entidades de Crédito, el Impuesto sobre el Valor de la Extracción de Gas, Petróleo y Condensados, el Impuesto sobre el Valor Añadido, los Impuestos Especiales, el Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables, el Impuesto sobre los Gases Fluorados de Efecto Invernadero, el Impuesto sobre actividades de juego, el Impuesto sobre las Primas de Seguro, el Impuesto sobre Determinados Servicios Digitales y el Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos.

En el Impuesto sobre Sociedades, el Impuesto sobre el Valor Añadido y el Impuesto sobre actividades de juego, atendiendo a lo establecido en la disposición adicional segunda del propio Convenio, se actualiza la cifra umbral de volumen de operaciones a que se refieren los artículos 19, 33 y 40 del Convenio, fijándola en doce millones de euros. Este parámetro resulta fundamental para la aplicación de los puntos de conexión en estas figuras tributarias. La disposición transitoria primera prevé que estas modificaciones sean de aplicación a los períodos impositivos o de liquidación que se inicien a partir del 1 de enero de 2026. Esta disposición tiene por finalidad asegurar que la modificación de la cifra umbral de volumen de operaciones se implemente de forma coordinada en los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.

Se incorpora una mejora técnica, modificando el apartado 1.b) del artículo 31 y el apartado 1.A).1.º del artículo 38, actualizando la referencia a la Ley 6/2023, de 17 de marzo, de los Mercados de Valores y de los Servicios de Inversión.

Finalmente, se da nuevo contenido a la disposición adicional novena al Convenio, para introducir una cláusula de colaboración entre las Administraciones tributarias en el ámbito del régimen de diferimiento del Impuesto sobre el Valor Añadido a la importación, habilitando a aquellas a adoptar mecanismos para facilitar el ejercicio de la opción por el sistema de diferimiento del ingreso previsto en el artículo 74.1 del Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido, aprobado por el Real Decreto 1624/1992, de 29 de diciembre, a los sujetos pasivos que no tributen íntegramente en la Administración del Estado.

Esta Ley se ha redactado de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, regulados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y es consecuencia del acuerdo alcanzado por ambas Administraciones en la sesión de la Comisión Negociadora del Convenio Económico celebrada el día 11 de abril de 2025.

De este modo, se cumple con los principios de necesidad y eficacia, por cuanto la modificación del Convenio, aprobado por Ley, precisa de su incorporación al ordenamiento jurídico a través de una norma de igual rango que la que se modifica.

Asimismo, la Ley es acorde con el principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos mencionados e, igualmente, se ajusta al principio de seguridad jurídica, en la medida en que se mantienen en un único cuerpo normativo todas las reglas que delimitan las competencias de las Administraciones estatal y forales en materia tributaria. También se ajusta al principio de transparencia, pues, además de quedar claramente identificados los objetivos que persigue la norma y ofrecer en su exposición de motivos una explicación completa de su contenido, se ha garantizado la coherencia del proyecto normativo con el resto del ordenamiento jurídico nacional, así como con el de la Unión Europea, generando un marco normativo estable y claro, que facilita su conocimiento y comprensión, así como su publicación, en los términos legalmente establecidos.

Por último, en relación con el principio de eficiencia, la norma no genera cargas administrativas para los ciudadanos.