PreÁmbulo �nico Movilidad Sostenible

I

La movilidad desempeña un papel fundamental en la vida de las personas. La facilidad de los desplazamientos no solo favorece la libertad de elección del lugar de residencia y el ejercicio efectivo del derecho al trabajo, sino que es indispensable para acceder a otros servicios públicos esenciales como son la educación y formación, la sanidad, así como al ocio y disfrute del tiempo libre. Resulta, en definitiva, un elemento determinante del bienestar de las personas y su calidad de vida.

El Informe del Parlamento Europeo sobre movilidad urbana sostenible del año 2014 (2014/2242) ya entiende la movilidad como un derecho del ciudadano, estableciendo que «la movilidad no es un fin en sí, sino que debería ser un derecho para todos (…) La misión de la movilidad es facilitar a todos, incluidas las personas de movilidad reducida, el acceso a los centros de enseñanza, al trabajo, a la cultura, a las actividades de ocio y a los servicios de salud (…)».

En consecuencia, propone reorientar la movilidad hacia modos de transporte más sostenibles, que permitan a su vez proteger la salud, el medioambiente, el clima, el bienestar y la seguridad de toda la ciudadanía.

Si atendemos a las distintas manifestaciones internacionales de la movilidad, puede observarse una indudable evolución de este concepto, antaño identificado con el transporte y el tráfico, en tanto que en la actualidad adquiere un carácter transversal y ya se extiende a todos los ámbitos y circunstancias de la vida de las personas y del funcionamiento de la sociedad en general.

En efecto, la movilidad aparece también esencialmente vinculada a las políticas de protección del medio ambiente y el clima, así como, en general, al desarrollo económico y social de los territorios, resultando fundamental para el logro de los objetivos de cohesión de los diferentes estados y regiones.

De acuerdo con estas ideas preliminares, la movilidad se debe entender como un nuevo derecho de los ciudadanos y las ciudadanas, que los poderes públicos están obligados a regular y a salvaguardar, si bien, no como un fin en sí misma, sino como un medio para el ejercicio de otros derechos.

Por otro lado, las necesidades de movilidad de las personas son cada vez más diversas y complejas, y pueden y deben articularse mediante nuevos instrumentos o soluciones creativas, como reflejo de una sociedad crecientemente interrelacionada e innovadora. Por ello, la Administración está llamada a jugar un papel especialmente activo para llevar a cabo una adecuada planificación, gestión y control de la movilidad.

No existe actualmente una definición única de la movilidad, ni está taxativamente establecida su diferencia con el concepto de transporte, pero sí que existe un cierto grado de consenso a nivel internacional en considerar que la movilidad se centra en las personas y la satisfacción de sus necesidades de desplazamiento, mientras que el transporte, en el que se incluyen los vehículos, los servicios y las infraestructuras, es el instrumento necesario para permitir los desplazamientos necesarios para el desarrollo de la movilidad y el abastecimiento de la población.

En consecuencia, la movilidad aparece como una necesidad vinculada al conjunto de actividades sociales como trabajar, estudiar, producir, interrelacionarse, acceder al ocio, garantizar la salud y la calidad de vida o consumir bienes o servicios. La separación espacial de estas actividades demanda un sistema de movilidad que permita su adecuada realización, situando a la persona en el centro de todo este sistema.

Cabe asimismo resaltar la importancia de garantizar que el acceso a este derecho a la movilidad debe satisfacerse en todo el territorio, siendo para ello imprescindible atender las necesidades de las zonas afectadas por procesos de despoblación.

De manera adicional, en un sistema descarbonizado y eficiente, con unos objetivos climáticos y ambientales cada vez más ambiciosos, resulta imprescindible abordar los impactos negativos tan significativos que se derivan del sector del transporte tal y como se ha venido desarrollando en décadas anteriores. Por ello, el transporte público, la intermodalidad y las formas de movilidad activas como andar o ir en bicicleta o ciclo, deben tener un papel esencial en un nuevo modelo de movilidad sostenible.

Surge así la necesidad de que los sistemas de transportes se relacionen entre sí y se vinculen con la evolución de la sociedad, el progreso económico y social, el medio ambiente y el clima, la generación y el consumo de energía, el desarrollo urbano y territorial, y la calidad de vida de las personas.

En definitiva, se trata de evolucionar desde la política de transportes a la política de la movilidad sostenible de personas y mercancías que ha de guardar relación con las políticas económicas, sociales y ambientales.

A pesar de la progresiva incorporación de las mujeres en el sector, tanto en puestos productivos como de dirección, su presencia sigue siendo menor, lo que requiere una mayor implicación por parte de las instituciones en la identificación de los factores que inciden en la mayor masculinización de la profesión y la creación de recursos y análisis que corrijan la situación y generen un aumento del interés y la participación de las mujeres.

El Estado debe asegurar que este novedoso derecho se ejerce en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional, y que a su vez constituye una herramienta indispensable para el ejercicio de otros derechos constitucionales como son, entre otros, el derecho a la libre circulación por el territorio nacional (artículo 19 de la Constitución Española), el derecho a la educación (artículo 27 de la Constitución Española), el derecho al trabajo (artículo 35 de la Constitución Española), el derecho a la protección de la salud (artículo 43 de la Constitución Española), o el derecho a disfrutar de un medioambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo (artículo 45 de la Constitución Española).

Por ello, sin perjuicio de la utilización de los otros títulos competenciales estatales más específicos que hasta ahora han permitido al Estado regular el tráfico y las infraestructuras, y el resto de competencias transversales y en especial la que le asiste en materia de medio ambiente y procedimiento administrativo, muchos de los preceptos de esta ley se dictan al amparo de la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales del artículo 149.1.1 de la Constitución Española, respetando las competencias asumidas por las comunidades autónomas en los estatutos.

En este sentido, debe repararse en que buena parte del contenido de esta ley tiene carácter puramente principal o programático, dejando un amplio espacio para el posterior desarrollo normativo por parte de las Administraciones a quienes compete formular sus propias políticas de movilidad sostenible. De hecho, se enuncian en la ley los principios básicos que a nivel global inspiran las políticas de movilidad sostenible, transporte e infraestructuras y que se resumen en la concepción de la movilidad como un derecho del ciudadano que el poder público debe proteger; como elemento de cohesión social y territorial que ha de servir para estimular la equidad social en el conjunto del territorio, tanto en el ámbito urbano como en el rural; basado en la digitalización y el avance tecnológico como gran oportunidad para la trasformación y la mejor conexión entre infraestructura, servicio y ciudadanos; en la sostenibilidad, entendida desde una triple integración de la «equidad económico-social», la «eficiencia energética» y el «respeto al entorno natural y urbano»; y, finalmente, en la lucha contra el cambio climático, la reducción de la contaminación atmosférica y la mejora de la calidad del aire, en el punto de mira para el cumplimiento de los compromisos adoptados en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

En relación con las políticas de calidad del aire, la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) cuantifica en más de 20.000 las muertes prematuras que se producen anualmente en nuestro país debido a contaminantes atmosféricos que degradan la calidad del aire especialmente en entornos urbanos, principalmente NO ₂ y pequeñas partículas suspendidas en el aire, siendo el transporte el principal foco emisor de dichos contaminantes.

También la AEMA concluye que los efectos de la exposición a la contaminación del aire o al ruido afectan especialmente a la población más vulnerable por razón de su estatus socioeconómico, por factores como su nivel de ingresos, situación de empleo o nivel educativo. Así, las personas de edad avanzada, los menores, las personas con problemas de salud y las personas de bajo poder adquisitivo son más vulnerables a la mala calidad del aire y el ruido que la población en general y, además, son los que tienen menos oportunidades de modificar sus condiciones de vida o lugar de residencia, lo que también determina una mayor exposición a estas emisiones. Por tanto, las políticas encaminadas a la mejora de la calidad del aire y la reducción del ruido en las ciudades benefician especialmente a estos colectivos más vulnerables.

Por último, cabe mencionar que la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, AAI (AIReF), en su estudio de Evaluación del Gasto Público correspondiente al año 2019 relativo a Infraestructuras de Transporte («spending review»), establece, como primera propuesta, el desarrollar una ley transversal de movilidad. Concretamente, señala lo siguiente: «España carece de una legislación actualizada que regule con normas homogéneas la inversión en infraestructuras de los diferentes modos de transporte, así como de los servicios que prestan. Se propone aprobar una nueva legislación integral de movilidad e infraestructuras de transporte, que defina criterios y objetivos comunes para todos los modos de transporte, y alinee su planificación y gestión con los compromisos internacionales suscritos en materia de movilidad sostenible. La norma debe regular el proceso de elaboración y actualización del Plan Nacional de Movilidad e Infraestructuras de Transporte y ha de definir la gobernanza de los proyectos y su evaluación. La regulación debe incluir reglas comunes para los procesos de participación pública, evaluación ex ante y ex post del impacto económico, social y ambiental de planes y proyectos».

II

En 2015, la ONU aprobó la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, ofreciendo una oportunidad para que los países y sus sociedades pudieran emprender un nuevo camino dirigido a mejorar la vida de todos, con un futuro sostenible, y socialmente justo. La Agenda cuenta con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible para transformar el mundo. Estos objetivos no incluyen el derecho a la movilidad, pero la movilidad sostenible resulta imprescindible para poder avanzar en la consecución de la mayoría de ellos; concretamente, es básica para el «ODS-7 Energía asequible y no contaminante», ya que el transporte es responsable del 29 % de los gases de efecto invernadero, para el «ODS-9 Industria, innovación e infraestructura», ya que el derecho a la movilidad sostenible requiere la disposición de infraestructuras resilientes, y el «ODS-11 Ciudades y comunidades sostenibles», que engloba, entre otras cuestiones, la necesidad de mejorar la seguridad vial y disponer de un sistema de transporte público. Pero además, esta ley se alinea con el ODS-3 «Salud y bienestar», el ODS-10 «Reducción de las desigualdades» o el ODS-13 «Acción por el clima», al buscar una movilidad de calidad, sostenible, responsable con el medioambiente que redunde en la calidad de vida, bienestar y ofrecer oportunidades a los ciudadanos y las ciudadanas al asegurar su derecho a la movilidad y tangencialmente con los ODS 12, 14 y 15, referidos a «Producción y Consumos Sostenibles» (por el uso racional de materiales), «Vida Submarina» (por el impacto de la actividad de transporte marítimo y las infraestructuras asociada) y «Vida de los Ecosistema Terrestres» (por la ocupación del territorio, la fragmentación de hábitats, el efecto barrera y colisiones aéreas y atropellos de fauna) y el ODS n.º 17 «Alianzas para lograr los objetivos» ya que la ley va a favorecer la coordinación entre Administraciones y permitirá mejorar la coherencia de las políticas para el desarrollo sostenible.

El transporte representa una cuarta parte de las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión Europea y los avances en la descarbonización del transporte han sido más lentos que en otros sectores económicos.

El Pacto Verde Europeo («European Green Deal») presentado por la Comisión Europea en diciembre de 2019 (COM/2019/640 final) como respuesta a los desafíos climáticos y medioambientales, establece la necesidad de acelerar la transición a una movilidad sostenible e inteligente. Concretamente, indica que «lograr un transporte sostenible significa que los usuarios sean lo primero y que se les faciliten alternativas a sus hábitos actuales de movilidad más abordables, accesibles, sanas y limpias».

La Comisión Europea señala, además de otros elementos directamente relacionados con el cambio climático y transición energética abordados en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, cuatro aspectos fundamentales que esta ley tiene en cuenta: a) el impulso del transporte multimodal; b) el papel creciente de la movilidad multimodal automatizada y conectada y de los sistemas de gestión inteligente del tráfico; c) la relación entre el precio del transporte y sus repercusiones sobre el medio ambiente y la salud, y d) la necesidad de un transporte, y en especial de un transporte urbano, menos contaminante, así como de un tratamiento combinado de las emisiones, congestión urbana y mejora del transporte público.

La Estrategia de movilidad sostenible e inteligente, presentada en diciembre de 2020, sienta las bases de cómo el sistema de transporte de la Unión Europea puede lograr su transformación verde y digital y ser más resistente a las crisis futuras, con una reducción del 90 % en las emisiones para 2050 gracias a un sistema de transportes inteligente, competitivo, seguro, accesible y asequible.

En este sentido, el cumplimiento del objetivo de lograr la neutralidad climática de aquí a 2050 mediante un proceso continuado, progresivo e irreversible de descarbonización del sistema económico, recogido tanto en el Reglamento (UE) 2021/1119, que establece el marco para lograr la neutralidad climática, como en la Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética, requiere que en todos los sectores económicos se realice un importante esfuerzo para acelerar el desacoplamiento de la actividad y el crecimiento económico, así como para disminuir sus emisiones específicas -por unidad de energía consumida- de gases de efecto invernadero.

Para ello, en julio de 2021 la Comisión Europea presentó el paquete «Fit for 55» para alinear el marco regulatorio en materia de energía y clima con unos objetivos más ambiciosos en materia de reducción de emisiones netas de gases de efecto invernadero y asegurar una transición verde, justa y competitiva del sistema económico de la Unión Europea. Los expedientes del paquete «Fit for 55», que afectan a diferentes sectores de la economía y que se encuentran en su mayoría aprobados en la actualidad, incluyen varios instrumentos normativos que serán claves para ayudar a descarbonizar el transporte por carretera, aéreo y marítimo de la Unión Europea, cuyos objetivos y fines son compartidos por esta ley.

El papel del transporte y la movilidad, como sector y actividad intensivos en el consumo de energía, por ahora en su mayoría de origen fósil, es fundamental en la lucha contra las causas del cambio climático y para la mejora de la calidad del aire en áreas urbanas y entornos metropolitanos; además de ser actores relevantes para aprovechar las oportunidades que ofrece la electrificación del sistema económico.

Por ello, y entre otros instrumentos, en España se dispone de la Estrategia de Movilidad Segura, Sostenible y Conectada como hoja de ruta para la transformación del sistema de transportes y movilidad, así como de la política nacional urbana, que apuesta por una visión integrada, coherente y transversal de pueblos y ciudades y para ello marca como objetivo favorecer la ciudad de proximidad y los medios de transporte sostenible.

Con una mayor inversión pública y privada en la modernización y ecologización de flotas e infraestructuras, en el impulso a la movilidad activa y en el refuerzo del mercado único, se tiene una oportunidad histórica para lograr que el transporte europeo sea más sostenible, más competitivo a nivel mundial y más resiliente.

Por último, indicar que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) aprobado por la Comisión Europea el 16 de junio de 2021, establece dentro de las reformas a acometer como parte de la Componente 1, la aprobación de la Ley de Movilidad Sostenible que regule actividades relacionadas con el transporte y la movilidad, incluyendo cuestiones relacionadas con la planificación y financiación de infraestructuras y servicios de transporte, la mejora de la gobernanza, los combustibles alternativos, la movilidad inclusiva, el fomento de la innovación y la digitalización, la mejora de la transparencia y la rendición de cuentas. Esta ley por tanto responde a la reforma contemplada en la Componente 1 «Plan de choque de movilidad sostenible, segura y conectada en entornos urbanos y metropolitanos», en particular en la medida R2 «Ley de Movilidad Sostenible y Financiación del Transporte». La publicación y entrada en vigor de esta ley dará cumplimiento al hito 3 según lo recogido en la Decisión de Implementación del Consejo (CID por sus siglas en inglés). Con relación al cumplimiento del principio «no causar daño significativo» (DNSH por sus siglas en inglés), exigible a todas las medidas del Plan de Recuperación, el contenido de esta norma es plenamente respetuoso con dicho principio, en tanto contribuye a la transformación sostenible de la movilidad y el transporte y supone por tanto un avance en materia medioambiental. Tal y como se incluyó en la ficha del Componente 1, aprobada por la Comisión Europea, esta reforma incluye una serie de medidas que no supondrán un impacto perjudicial significativo sobre ninguno de los 6 objetivos medioambientales a considerar para la aplicación del principio DNSH. En cuanto al etiquetado de la medida con relación a lo dispuesto en los anexos VI y VII del Reglamento 2021/241, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, esta reforma en sí no tiene ningún etiquetado. Esta ley, incluida como Reforma en el PRTR, no regula ninguna de las inversiones incluidas en el PRTR ni se prevé que el Fondo Estatal de Contribución a la Movilidad Sostenible (FECMO-FCPJ), previsto en el artículo 56, se dote con fondos del PRTR. En todo caso, si alguna inversión o actuación derivada de esta ley llegase a tener financiación del PRTR, se respetará el etiquetado climático que pudiera corresponder a dicha inversión o actuación.

Por su parte, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (PNIEC) es el instrumento de planificación para cumplir con los objetivos y metas de la Unión Europea en el marco de la política energética y climática. El PNIEC tiene como objetivo avanzar en la descarbonización, sentando unas bases firmes para consolidar una trayectoria de neutralidad climática de la economía y la sociedad en el horizonte 2050. En concreto, para contribuir a la descarbonización del sector de la movilidad, y plenamente alineado con esta ley, el PNIEC incluye la contribución de este sector al objetivo nacional de reducción de gases de efecto invernadero, y marca la senda que ha de seguir para lograr este objetivo en 2030. Para ello el PNIEC apuesta, entre otras medidas, por el cambio modal, la reducción de los tráficos, el uso del transporte público colectivo, la movilidad sostenible y la electrificación de los consumos energéticos del sector del transporte.

En resumen, es fundamental que los marcos estratégicos, la legislación y sus desarrollos reglamentarios por la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales, en el marco de sus respectivas competencias, estén alineados con el objetivo para el horizonte de 2050 que fije la 'Estrategia a Largo Plazo para una Economía Española Moderna, Competitiva y Climáticamente Neutra en 2050', así como con los hitos y metas establecidos en el correspondiente 'Plan Nacional Integrado de Energía y Clima'.

III

El sector del transporte se encuentra ante una etapa de profundos cambios que se acentuarán en las próximas décadas. Las nuevas tecnologías, la automatización, los retos medioambientales, los aspectos sociales y la concentración cada vez mayor de la población en grandes núcleos urbanos, en ocasiones siguiendo un modelo de ciudad más dispersa, especializada y de menor densidad que se sustenta en una alta movilidad, están produciendo una transformación disruptiva del sector.

El sistema de transportes español cuenta con una red de infraestructuras de primer nivel, tanto en parámetros cuantitativos como cualitativos, sin perjuicio de la necesidad de completar determinados ejes y de su adaptación, en algunos casos, a las nuevas necesidades y realidades. Por ello, es el momento de centrarse en mejorar la regulación de la movilidad de la ciudadanía y del transporte de mercancías de los sistemas productivos, aprovechando la potencialidad de la digitalización y las nuevas tecnologías, y garantizando un uso eficiente de los recursos públicos.

Las personas y, concretamente, la necesidad de dar respuesta a sus necesidades de movilidad cotidiana de una manera sostenible, se sitúan en el centro de la norma, que también pretende modernizar y adaptar el marco normativo de la prestación de los servicios de transporte a las nuevas realidades y necesidades.

A partir del análisis anterior, esta ley se estructura en un título preliminar y ocho títulos (del I al VIII), que abarcan aquellos aspectos cuya regulación se ha considerado necesaria, con contenido tanto de tipo programático como con proposiciones imperativas, con objeto de modernizar el marco jurídico actual y que puedan servir de orientación para las modificaciones de otras leyes que se vean afectadas.

El título preliminar establece el objeto y finalidad de la ley, define los conceptos que se utilizan en la misma, reconoce la movilidad como un derecho colectivo y la necesidad de que las Administraciones faciliten el ejercicio de este derecho, y establece los principios rectores de las Administraciones públicas en esta labor. Se trata de un título con un contenido programático relevante que, como se ha mencionado en apartados anteriores, debe inspirar la adaptación de otras normativas vinculadas al ámbito de la movilidad.

El contenido de los ocho títulos restantes se justifica y resume en los siguientes apartados.

IV

Las Administraciones públicas están al servicio de los ciudadanos y trabajan por el interés general, debiendo cooperar unas con otras y acordar de manera voluntaria la forma en la que ejercerán sus competencias.

La satisfacción a un nivel razonable de las necesidades de la ciudadanía en materia de movilidad, en especial la cotidiana, exige no solo reforzar en este ámbito los principios de cooperación y coordinación que rigen con carácter general, conforme al título III de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, las relaciones entre Administraciones públicas, sino avanzar hacia el enfoque de la cogobernanza.

Son varias las recomendaciones procedentes de instituciones nacionales e internacionales para acometer reformas que propicien mecanismos más sólidos y robustos de coordinación y colaboración entre Administraciones. Por ejemplo, la Recomendación del Consejo de la Unión Europea, de 20 de julio de 2020, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de España y por la que se emite un Dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad para 2020 de España (2020/C 282/09), indica que «De modo más general, una coordinación reforzada y sostenida entre los distintos niveles de gobierno podría aumentar la eficacia de las políticas y encaminadas a facilitar la recuperación». Y en el ámbito específico de las infraestructuras de transporte, lo mismo ha hecho la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, AAI (AIReF), en el ya mencionado estudio de Evaluación del Gasto Público correspondiente al año 2019 relativo a Infraestructuras de Transporte («spending review») presentado el 30 de julio de 2020, que establece en su propuesta n.º 13: «Crear mecanismos de coordinación y cooperación entre las Administraciones y reformar la Conferencia Sectorial de Infraestructuras».

El título I de la ley crea y regula, como instrumento de cooperación y colaboración, el Sistema General de Movilidad Sostenible, inspirado en otros sistemas nacionales existentes en el ordenamiento jurídico vigente, como son el Sistema Nacional de Protección Civil, regulado en la Ley 17/2015, de 9 de julio, el Sistema Nacional de Salud regulado en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud; o el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, regulado en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.

El Sistema General de Movilidad Sostenible se concibe como un instrumento para facilitar el ejercicio del derecho a la movilidad, como el elemento necesario para poder ejercer otros derechos constitucionales, tal y como se destaca en el apartado I de la presente exposición de motivos.

Asimismo, este sistema facilitará el ejercicio cooperativo y eficiente de las competencias distribuidas por la doctrina constitucional entre las Administraciones públicas, a la luz de las nuevas circunstancias y demandas sociales, al interconectar de manera abierta y flexible la pluralidad de servicios y actuaciones destinados al objetivo común.

El Sistema General de Movilidad Sostenible cuenta con diversos instrumentos para su desarrollo:

El primero es el Foro Territorial de Movilidad Sostenible, concebido como instrumento de cooperación entre las Administraciones competentes en materia de transportes y movilidad, de los regulados en el artículo 145 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en el que tendrán representación tanto las comunidades y ciudades autónomas, como los municipios de más de medio millón de habitantes y las entidades locales con competencias en materia de movilidad y transportes designadas por la Federación Española de Municipios y Provincias o entidad que la sustituya, garantizando la representatividad de todos los territorios, así como las Administraciones públicas competentes en materia de movilidad y transportes en los territorios históricos e insulares.

El segundo órgano colegiado que forma parte del Sistema General de Movilidad Sostenible es el Consejo Superior de Movilidad Sostenible. Para el diseño e implementación de las políticas públicas en el ámbito de la movilidad, es fundamental contar con la participación de la sociedad y con los adecuados instrumentos de gobernanza para canalizar esa participación.

Hasta el momento de aprobación de la presente ley, existían en el ordenamiento jurídico español dos consejos de carácter consultivo en materias vinculadas al transporte y la movilidad:

- El Consejo Nacional de Transportes Terrestres, regulado en el artículo 36 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

- El Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, creado por el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo.

El Consejo Superior de Movilidad Sostenible asegurará su coordinación, dado que mantendrán su naturaleza de órganos consultivos en sus respectivos ámbitos. Será el órgano superior de asesoramiento, consulta y debate de la administración en asuntos que afecten al funcionamiento del sistema de transportes, sin perjuicio de las funciones atribuidas al Consejo Nacional de Transportes Terrestres en la Ley 16/1987, de 30 de julio, y se constituirá en secciones, según los diferentes ámbitos temáticos en los que se considere necesario estructurar su actividad.

Cabe destacar que el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible dispone, además, de un Consejo Asesor. Este Consejo Asesor también tiene funciones específicas asignadas por normativas sectoriales. En la disposición adicional primera se establecen los aspectos esenciales, mientras que su régimen de funcionamiento se regulará por orden ministerial.

El tercer instrumento del Sistema General de Movilidad Sostenible es un instrumento digital: el Espacio de Datos Integrado de Movilidad (EDIM).

Los documentos más avanzados de gobernanza pública publicados por organismos internacionales, como la OCDE, insisten en la necesidad de mejorar la calidad en la formulación de las políticas públicas a través de la incorporación de datos, o «evidencias» en la toma de decisiones. Se trata de un aspecto fundamental para que los ciudadanos y las ciudadanas mantengan la confianza en los decisores políticos y en las decisiones que toman, en entornos cada vez más complejos, fragmentados e impredecibles.

Disponer de información sistematizada sobre el funcionamiento del sistema de transportes y movilidad, es un aspecto crítico para el diseño sólido de las políticas públicas de movilidad y transportes de todas las Administraciones públicas. A su vez, para poder tener una visión completa, es necesario que esta información esté estructurada y se alimente de distintas fuentes, tanto públicas como privadas. Recientes experiencias en la gestión de la crisis sanitaria del Covid-19 han revelado que los sistemas de gestión de información de las Administraciones públicas tienen una importante capacidad de mejora.

El EDIM se concibe como el instrumento con el que pueda estructurarse esta información. Se trata de una herramienta concebida como modular y escalable, que deberá recoger la información actualizada sobre la oferta y la demanda de transportes, entre otras cuestiones. El propio sistema se irá perfeccionando a través de la labor del Foro Territorial de Movilidad Sostenible.

Por último, el Documento de Orientaciones para la Movilidad Sostenible (DOMOS) y sus documentos complementarios que regula el título II, cierran la relación de instrumentos del Sistema General de Movilidad Sostenible.

V

El título II recoge las medidas para fomentar una movilidad sostenible. Concretamente integra un conjunto de preceptos, instrumentos, procedimientos e iniciativas sobre movilidad sostenible que complementan la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, con el objetivo de favorecer la transición de la oferta del sistema de transportes hacia modos, medios, servicios y pautas de movilidad más eficaces, energéticamente eficientes, seguros, accesibles, asequibles, equitativos y con menos emisiones. Para lograr estos objetivos, la transición debe realizarse mediante una integración tanto vertical en todos los niveles de las Administraciones públicas, como horizontal entre territorios, modos de transporte, sectores de actividad conexos y la ciudadanía, y de esta manera también se contribuirá a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 y del resto de acuerdos internacionales como la Nueva Agenda Urbana de Naciones Unidas o el Acuerdo de París, contribuyendo al desarrollo de asentamientos urbanos sostenibles e inclusivos, y la descarbonización a largo plazo.

En el capítulo I de este título, se regula el Documento de Orientaciones para la Movilidad Sostenible (DOMOS), como marco de condiciones orientativas para la planificación y gestión sostenible del transporte y la movilidad sobre la base de la colaboración y cooperación de todas las Administraciones públicas, así como los documentos complementarios del DOMOS. El DOMOS incluirá las orientaciones generales para la movilidad sostenible, especificando las aplicables a las zonas urbanas y metropolitanas y a las zonas rurales o de baja densidad de población y un sistema de indicadores como mecanismo de información sobre el estado del transporte y la movilidad, así como para la evaluación de las políticas implantadas. Además, como documentos complementarios del DOMOS, será necesario desarrollar recomendaciones metodológicas, así como guías de buenas prácticas, con actuaciones y experiencias satisfactorias de los agentes del sistema de transportes y movilidad que puedan ser adoptadas o ejecutadas por otros, recogiéndose en este capítulo los ámbitos mínimos para su elaboración.

Asimismo, se establece la necesidad de fomentar medidas que favorezcan concienciación y sensibilización y de incluir la movilidad sostenible en el sistema educativo así como en las acciones formativas vinculadas al sistema de formación profesional, pues el acceso a una información pública fiable y relevante, la comunicación regular y persuasiva, así como la formación en nuevos conocimientos y habilidades, son elementos básicos para la participación de la sociedad en el análisis y definición de las políticas públicas en materia de movilidad sostenible, así como para el respaldo de su adopción y evaluación. Asimismo, se fomentará el diseño e implementación de itinerarios urbanos seguros a los centros escolares que garantice la autonomía de movimiento de la infancia, en el marco de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño de la ONU de 1989.

Las cuatro secciones del capítulo II abordan diferentes aspectos de la planificación y gestión de la movilidad, incluyendo obligaciones específicas en cuanto a los instrumentos de planificación de la movilidad.

En concreto, en la sección 1.ª se establece el Instrumento de Planificación Estratégica Estatal en Movilidad (IPEEM) y su equivalente para las comunidades autónomas y se recogen obligaciones para la elaboración de planes de movilidad sostenible de entidades locales, para grandes centros de actividad y planes de movilidad sostenible al trabajo.

En la sección 2.ª se recogen los aspectos inclusivos de la movilidad, incluyendo una ordenación del sistema de medios de movilidad en el ámbito urbano, el fomento de la movilidad activa, las políticas y acciones de movilidad inclusiva para personas con discapacidad o movilidad reducida, así como las perspectivas de género y no discriminación en la movilidad.

La sección 3.ª está enfocada a mejorar la sostenibilidad del sistema de transportes a través de actuaciones complementarias en determinadas infraestructuras, edificaciones y otras instalaciones vinculadas al mismo. Se recogen, así, obligaciones en cuanto a la optimización energética de terminales de transporte, talleres y otras infraestructuras, edificios e instalaciones, así como la utilización de energía procedente de fuentes renovables en dichas instalaciones, la necesidad de analizar la viabilidad de dotar a determinadas vías de carriles de uso reservado o preferente para el transporte público, vehículos de alta ocupación o cero emisiones, o aspectos específicos en cuanto a la reducción de las emisiones de contaminantes a la atmósfera procedentes de las actividades desarrolladas en puertos y aeropuertos, todo ello de conformidad con la normativa de la Unión Europea aplicable.

Por último, la sección 4.ª proporciona elementos para mejorar la información y gestión ambiental y de la energía por parte de los operadores de servicios de transporte.

Este título II se complementa con una serie de disposiciones adicionales y finales:

La disposición adicional segunda fija el plazo para la aprobación del primer Documento de Orientaciones para la Movilidad Sostenible (DOMOS).

La disposición adicional tercera recoge la obligación de incluir en el DOMOS los valores anuales que conformarían las sendas e hitos temporales indicativos del sector del transporte en consumo de energías, emisión de gases de efecto invernadero y otros contaminantes atmosféricos, y otras variables de movilidad, como contribución al cumplimiento de los objetivos nacionales en dichas materias.

Además, la disposición adicional cuarta contempla la elaboración de un Plan Estratégico para la sostenibilidad del transporte aéreo en España, partiendo del análisis de sus principales impactos ambientales y la contribución de cada uno de los actores en la cadena de valor del sector.

Asimismo, con el fin de ampliar el catálogo de medidas que los municipios pueden adoptar para garantizar la adecuada calidad del aire en sus términos municipales y minorar las emisiones producidas por los vehículos a motor mediante la disposición final segunda se modifica el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Esta habilitación legal permite que los municipios que así lo deseen puedan introducir una tasa por la circulación de vehículos que superen los límites o categorías máximas de libre circulación estipuladas en las zonas de bajas emisiones.

Además, la disposición adicional quinta contempla la obligación de las Administraciones de disponer de protocolos de actuación que puedan adoptarse e implementarse ante episodios de alta contaminación.

Por otra parte, no debe olvidarse que, en un sistema descarbonizado y eficiente, el papel de la bicicleta o ciclo se presenta como una opción de transporte absolutamente sostenible, cuya utilización, en general, redunda en la mejora de la salud de las personas y genera confianza, siempre que se establezcan condiciones y medidas que permitan su uso de forma segura.

Por estas razones, la disposición adicional sexta se centra en el impulso decidido a la movilidad activa y en concreto en el papel de la bicicleta o ciclo, en el sistema de transportes, a través de la creación de una Estrategia Estatal de impulso al uso de la bicicleta, que fomente y coordine las diferentes políticas y acciones en torno a este modo de transporte considerando no solo su uso recreativo y deportivo, su importancia para el fomento del cicloturismo o sus beneficios para la salud, sino entendiéndolo como un elemento esencial de la movilidad cotidiana, y teniendo en cuenta su contribución a la cadena de valor y el consiguiente impulso al desarrollo empresarial del sector.

La disposición final tercera recoge la modificación del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, para incluir en la negociación de los convenios colectivos las medidas para promover la implantación de planes de movilidad sostenible al trabajo con el alcance y contenido previstos en la presente ley (lo cual será de aplicación según se recoge en la disposición transitoria primera).

VI

El título III se dedica a la planificación y gestión de infraestructuras para el transporte y los servicios de transporte público.

El capítulo I se refiere a la provisión de servicios de transporte terrestre de personas y servicios de movilidad en todo el territorio. En este capítulo se avanza hacia un enfoque ambicioso en la planificación y la provisión de los servicios de movilidad en el territorio, apostando por políticas públicas que integren los servicios tradicionales de transporte público, por carretera y ferrocarril, con los nuevos servicios de movilidad, con el fin de que la intervención pública pueda adaptarse a las necesidades reales de la ciudadanía de un determinado entorno de manera flexible y eficiente, y, por tanto, más sostenible. Se apuesta, asimismo, por la intermodalidad y por la posibilidad de gestionar de manera integrada servicios e infraestructuras de transporte.

De esta manera, en primer lugar, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4, se establece que las Administraciones públicas deben facilitar el derecho a la movilidad a través de los servicios de transporte público, así como a través de los servicios de movilidad, que incluyen servicios como los de la movilidad compartida o colaborativa, o apoyándose en otros instrumentos, como subvenciones.

Las soluciones de movilidad que se implanten en cada territorio deberán ser las más adaptadas a sus necesidades. Se trata de materializar que el derecho a la movilidad sostenible no debe limitarse al acceso al transporte público ni a una visión centrada en las infraestructuras, sino que se deben utilizar todos los mecanismos e instrumentos disponibles para permitir satisfacer las necesidades de movilidad de la ciudadanía sin necesidad de disponer de un vehículo privado motorizado, y con un uso eficiente de los recursos públicos.

Mención específica requiere la necesidad de impulsar soluciones de movilidad en las zonas rurales o de baja densidad de población como parte de la acción pública necesaria para luchar contra la diferencia de oportunidades que pueden existir en el ámbito rural y como mecanismo fundamental para contribuir a la cohesión territorial. En este sentido, se plantea la posibilidad de que el Estado participe en la financiación de este tipo de soluciones cuando afecten a territorios afectados por el reto demográfico, en las condiciones que se establezcan reglamentariamente. Además, con el objetivo de situar a las personas en el centro de las decisiones de política pública, se establece la necesidad de que el sistema de transportes y movilidad sea un sistema integrado, preferentemente configurado en red, sin perjuicio de las Administraciones competentes sobre los distintos servicios.

Además, se destaca la posibilidad de utilizar cualquier figura jurídica prevista en la normativa de contratos en aquellos servicios de transporte o de movilidad sostenidos con fondos públicos, así como la utilización de subvenciones o ayudas públicas. Asimismo, se reconoce la posibilidad de incluir la gestión integrada de servicios de movilidad o de infraestructuras vinculadas a los servicios.

Por último, se establecen, como una categoría específica, los servicios de movilidad de conexión con los servicios ferroviarios y los servicios regulares en autobús. Por un lado, se trata de servicios cuyo objeto es mejorar el acceso a las estaciones de ferrocarril y por tanto facilitar el uso de este modo de transporte a través de la intermodalidad. Por otro, se podrán promover servicios de movilidad de conexión a otras líneas regulares de autobús preexistentes, entre los municipios que no dispongan de parada en la citada línea regular y las paradas más próximas de localidades atendidas por las líneas regulares, con horarios coordinados con los de las líneas regulares, siempre que no exista un servicio regular de autobús que cubra esta relación.

El capítulo II define las obligaciones de servicio público en los servicios de transporte de competencia estatal de acuerdo con lo dispuesto en la normativa europea, y establece determinadas prescripciones con la finalidad de exigir su justificación con base en motivos de interés público y de establecer los adecuados mecanismos de evaluación y seguimiento.

En primer lugar, se establecen los principios a los que deben responder las obligaciones de servicio público en servicios de transporte de competencia estatal y los contratos de servicio público, como son la necesidad y la proporcionalidad de la intervención pública en el mercado, la eficiencia en el sistema de transportes, la eficacia y eficiencia en la gestión del gasto público, la intervención temporal en el mercado, la cooperación y corresponsabilidad entre administraciones públicas, así como otros principios inspiradores de la ley con carácter general como son los de transparencia, objetividad y no discriminación, de rendición de cuentas y responsabilidad.

Uno de estos principios básicos es el de corresponsabilidad en la financiación de las obligaciones de servicio público en transportes de competencia estatal en el sentido de que cuando la Administración territorial proponente de estas obligaciones no sea el Estado, aquella deberá financiar su establecimiento, así como el incremento de frecuencias o la modificación que soliciten de sus características y que impliquen un mayor coste. En el caso de obligaciones de servicio público que se impongan en el ámbito aéreo en rutas dentro de la península, la Administración General del Estado podrá llegar a acuerdos o convenios con las comunidades autónomas con respecto a la provisión, pero la gestión del servicio y el control del mismo corresponderá en cualquier caso al Estado. Tales medidas suponen una intervención pública en el mercado por motivos de interés público, por lo que, con carácter previo al establecimiento de obligaciones de servicio público, la ley determina que deberá elaborarse una propuesta que acredite la concurrencia de determinados requisitos y condiciones que justifiquen su aprobación por el Consejo de Ministros.

Además, se establecen reglas específicas para los servicios de transporte regular de personas por carretera de uso general de competencia estatal que consagran la senda de flexibilización y eficiencia en la prestación de estos servicios, configurados hasta el momento, en todo caso, como servicios públicos de titularidad estatal y respecto de los cuales, las novedades que introduce este título, así como la modificación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) operada por la disposición final cuarta, abren la puerta a una mayor racionalización de los servicios de competencia estatal.

De esta manera, se establecen condiciones en cuanto a su origen y destino, paradas intermedias y tráficos intermedios que puedan ser concurrentes con otros autonómicos. Por otro lado, las relaciones de movilidad cotidiana entre poblaciones de distintas comunidades autónomas no atendidas por servicios de competencia estatal, serán satisfechas por aquéllas mediante los servicios de transporte o de movilidad que mejor se ajusten a las necesidades de los ciudadanos y las ciudadanas, siempre que se den las circunstancias previstas en el artículo 4 de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las comunidades autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable.

Este capítulo se completa con una serie de disposiciones transitorias y finales.

La disposición transitoria segunda fija el plazo para establecer un nuevo mapa concesional de servicios de transporte regular de personas por carretera de competencia estatal, integrado por el conjunto de servicios de competencia estatal, ajustado a los nuevos principios de la ley.

El mapa actual de las concesiones vigentes es el resultado de un proceso que ha evolucionado a lo largo de los casi cien años que han transcurrido desde la planificación de las primeras líneas regulares de personas. En este proceso han tenido lugar no solo cambios normativos, sino también sucesivas modificaciones, ampliaciones y unificaciones de tramos, así como diferentes traspasos de competencias entre Administraciones territoriales. Todo ello ha generado múltiples disfuncionalidades en el conjunto del sistema, como la existencia de numerosos contratos que no satisfacen adecuadamente la finalidad propia del transporte público regular de competencia estatal.

Asimismo, nos encontramos con ciertos contratos en los que se ha superado el plazo de duración previsto sin que la Administración haya licitado o adjudicado las nuevas concesiones que sustituirían a las prorrogadas, siendo necesario poner fin a la inseguridad jurídica que han generado estas situaciones, indeseables desde el punto de vista del interés general.

El acentuado ritmo de transformación social y territorial de las últimas décadas ha alterado los modelos de asentamiento de la población en España, cambiando notablemente las condiciones sociodemográficas preexistentes en el origen de las concesiones. Al incremento de la actividad económica en los entornos urbanos y la mayor movilidad recurrente en ellos, se une la necesidad de reactivar y facilitar la movilidad en las zonas rurales, evitando las consecuencias negativas que puede producir el aislamiento de estos núcleos de población en los que resulta más acusado el descenso en el número de habitantes y su envejecimiento.

Por todo lo anterior, uno de los objetivos de la Estrategia de Movilidad Segura, Sostenible y Conectada del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible consiste en la elaboración de un nuevo mapa concesional de líneas regulares de transporte de personas por carretera que sustituya al actual, con el objetivo de que la oferta de transporte público por carretera de competencia estatal se ajuste mejor a las nuevas necesidades de movilidad de los ciudadanos y las ciudadanas, proporcione la mayor conectividad posible, permita obtener una mayor eficiencia en el gasto público asociado al transporte de las Administraciones públicas y vaya acompañado de un estudio previo que justifique la viabilidad económico-financiera de las líneas para los operadores de transporte, sobre la base de los nuevos criterios y plazos que a tales efectos establece la ley.

De este modo, la disposición transitoria segunda establece un mecanismo de financiación a las comunidades autónomas o Administraciones competentes con base en los estatutos de autonomía, que se regula específicamente en la ley, suponiendo una excepción a los mecanismos establecidos en el artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Este mecanismo recoge criterios claros para el cálculo de la financiación que podrían recibir las comunidades autónomas en caso de que determinados tráficos de su competencia pasaran a gestionarse desde el ámbito autonómico, pero con la suficiente flexibilidad para tener en cuenta las características específicas de cada comunidad autónoma. Además se asegura que dichos fondos se destinen exclusivamente a financiar servicios de transporte que anteriormente estaban cubiertos por servicios de competencia estatal, y con la suficiente flexibilidad para que las comunidades autónomas puedan elegir la tipología de servicio que consideren más conveniente.

Todo ello incluyendo la posibilidad específica de que si una comunidad autónoma no acepta gestionar dichos tráficos prestados actualmente en el entorno de servicios de transporte público regular de personas de uso general por carretera de ámbito estatal, se puedan seguir prestando en el ámbito estatal, tal y como se ha venido haciendo hasta este momento.

En definitiva, el nuevo mapa proporciona una mayor seguridad jurídica al sistema y supone una oportunidad de ajustar la oferta actual a la demanda de la ciudadanía, permitiendo modernizar los servicios ofrecidos con arreglo a criterios de racionalidad, calidad, equidad y eficiencia.

Además de la disposición anterior, se incluye otra disposición transitoria cuyo objetivo es mejorar la calidad del gasto público. En la disposición transitoria tercera se hace referencia a los servicios ferroviarios declarados como obligación de servicio público e incluidos en acuerdo por el que se establecen las obligaciones de servicio público correspondientes a los servicios de transporte ferroviario de personas competencia de la Administración General del Estado en la red ferroviaria de interés general aprobado en el Consejo de Ministros. El transporte ferroviario es una fórmula muy eficiente, tanto desde una perspectiva ambiental como económica, cuando el nivel de utilización es alto y las administraciones públicas deben fomentar su uso. Sin embargo, no lo es en el caso de niveles muy bajos de utilización: por ello, no suele ser la mejor solución para los territorios de baja densidad de población. Ninguna sociedad puede permitirse financiar con dinero público trenes que vayan vacíos, porque ello tiene un alto coste de oportunidad (el dinero se podría dedicar a mejores usos para la ciudadanía) y no da respuesta a las necesidades de movilidad. En este sentido, para aquellos servicios con una baja demanda, se plantea la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, con el acuerdo de los municipios afectados, puedan solicitar que dejen de prestarse esos servicios, de forma que el importe destinado a la compensación de los mismos en el contrato vigente pueda financiar otras soluciones de movilidad que resulten más eficientes y que faciliten el derecho a la movilidad sostenible de los ciudadanos o ciudadanas de los municipios afectados.

A continuación, la disposición final cuarta plantea la modificación de algunos artículos de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, para hacerlos coherentes con el contenido de esta ley.

Seguidamente, y anticipando la regulación al mercado, se prevé en su artículo 42 la posibilidad de que reglamentariamente pueda exigirse autorización a vehículos que circulen a una velocidad igual o inferior a 40 kilómetros por hora, ante la opción de que, en el corto plazo, la aparición de nuevos tipos de vehículos de reparto de mercancías hiciera necesaria la intervención en la regulación de dicho aspecto.

Por otra parte, se explicita que los nuevos servicios de movilidad colaborativa como el coche compartido, que son una realidad en el nuevo ecosistema de la movilidad desde hace unos años, constituyen una modalidad de transporte privado particular en el marco de la ordenación de los transportes terrestres, abriéndose la posibilidad de delimitar adecuadamente por vía reglamentaria dicha actividad económica, de la referida a la prestación de los servicios de transporte por cuenta ajena.

Asimismo, se incluye como nueva categoría de transporte público de personas, junto al transporte regular y discrecional, el transporte a la demanda, que deberá prestarse en el marco de un contrato administrativo, y permitirá a las Administraciones públicas ajustar la prestación de servicios de transporte a las necesidades de zonas con escasa demanda.

Por último, se incluye en la ley, como un supuesto de arrendamiento de vehículos sin conductor, la actividad del uso temporal de vehículos, conocida como «carsharing».

VII

El capítulo III del título III se refiere a la planificación de infraestructuras de transporte de competencia estatal y concretamente a establecer los criterios que permitan una adecuada toma de decisiones en su proceso de planificación y construcción. La Administración General del Estado es competente en la planificación, ejecución y gestión de las infraestructuras de transporte de interés general, que incluyen los puertos de interés general, los aeropuertos de la red de Aena S.M.E., S.A., la Red de Carreteras del Estado y las líneas ferroviarias que forman parte de la Red Ferroviaria de Interés General.

Las infraestructuras son la base del sistema de movilidad y logística de un país. Su desarrollo, cuando se traduce en mejoras efectivas para las personas usuarias, debe ser un instrumento eficaz para contribuir al desarrollo económico, equilibrio territorial y cohesión social. No son un fin en sí mismas sino un instrumento para fines superiores. Por su naturaleza de bien público, por implicar a diversos sectores y territorios, y por tener impactos a muy largo plazo que trascienden a los gobiernos y generaciones que las deciden, acometen y financian, la movilidad y las infraestructuras son un asunto de Estado.

La evolución de las infraestructuras de transporte en España se puede considerar un caso de éxito. Tras un esfuerzo inversor intenso, sostenido y eficaz, se ha superado el retraso del que se partía hace unas décadas, y ahora España dispone de una de las redes de infraestructuras de transporte más modernas y completas del mundo, integrada en la red supranacional europea de transporte, y que supera en muchos indicadores a los países más desarrollados de nuestro entorno. Esto ha permitido abrir España al mundo, aumentar la productividad y el PIB per cápita, equilibrar el territorio, y lograr mayores oportunidades para la vida de las personas, sin perjuicio de que todavía haya aspectos que corregir o en los que avanzar. Esta transformación se ha realizado por gobiernos de diferentes orientaciones políticas y con un alto grado de consenso social y político.

Sin embargo, algunas de las grandes infraestructuras de transporte construidas en España no han contribuido a la convergencia en PIB o renta per cápita de los territorios en los que se ubican, lo cual exige un ejercicio riguroso de análisis para asegurar que las inversiones que se planifiquen y ejecuten a futuro cumplan de manera eficiente la función para la que fueron concebidas.

Es importante tener en cuenta el coste de oportunidad de invertir en un activo que no resulta esencial o que se puede resolver con soluciones mucho más eficientes y de menos coste cuando cabe identificar en el territorio otras necesidades de inversión más apremiantes y que pueden contribuir a un mayor beneficio social.

Por todo ello, debe considerarse que, dado el alto volumen de stock de capital acumulado en las últimas décadas en nuestro país, los rendimientos de una inversión adicional en infraestructura pueden ser decrecientes. Esto hace que una sobreinversión en infraestructuras, en lugar de conducir a una mayor prosperidad y desarrollo, reste competitividad al país, al incurrir en costes de oportunidad al drenar recursos de otras inversiones que sí serían más productivas. Además, la inversión en infraestructuras debe tender hacia un modelo adaptado a la nueva realidad. Sin perjuicio de que persistan conexiones y actuaciones de alto impacto pendientes, y sabiendo de la existencia de proyectos concretos que por su rentabilidad económica, social y medioambiental precisen ser acometidos, la necesidad de inversión en obra nueva se atenúa y, por contra, se incrementan las necesidades de mantenimiento y conservación, así como las derivadas de la introducción de tecnología o digitalización o las de adaptación al cambio climático.

Por último, de cara al futuro, las prioridades han de centrarse no en las infraestructuras en sí mismas, sino en los servicios que prestan a las personas usuarias en un nuevo contexto demográfico, fiscal, tecnológico y de conciencia medioambiental.

Por otro lado, tal y como se ha mencionado anteriormente, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, AAI (AIRef), en su estudio de Evaluación del Gasto Público correspondiente al año 2019 relativo a Infraestructuras de Transporte («spending review»), presentado el 30 de julio de 2020, estableció una serie de propuestas para mejorar la calidad de la inversión pública, entre las que se encuentran la necesidad de evaluación ex ante y ex post del impacto económico, social y ambiental de planes y proyectos. Además, indica en su recomendación n.º 7 que los proyectos de infraestructura se sometan a una evaluación de su rentabilidad socioeconómica con el objetivo de aportar evidencias al proceso de toma de decisiones.

La necesidad de someter los proyectos de infraestructura a una evaluación de su rentabilidad socioeconómica ya se encuentra actualmente recogido en la normativa sectorial. Sin embargo, las conclusiones de estos análisis no siempre se tienen en cuenta de manera homogénea, aspecto en el que también tiene una gran influencia la financiación presupuestaria o extrapresupuestaria de las actuaciones correspondientes.

En el caso de las infraestructuras portuarias y aeroportuarias se trata de inversiones financiadas extrapresupuestariamente y ya existen actualmente mecanismos que analizan la rentabilidad de las inversiones, si bien, desde una perspectiva puramente sectorial.

En el caso de las inversiones públicas financiadas por las autoridades portuarias, en primer lugar, el artículo 156 del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, establece que el régimen económico de los puertos de titularidad estatal deberá responder al principio de autosuficiencia económica de cada una de las autoridades portuarias en un marco de autonomía de gestión económico-financiera de los organismos públicos portuarios. En este contexto de autosuficiencia económica, las autoridades portuarias deben incluir dentro de su Plan de Empresa las inversiones previstas, que deberán contar con un análisis financiero y de rentabilidad. El Plan de Empresa es aprobado por cada autoridad portuaria y por Puertos del Estado.

En el caso de los aeropuertos de la red de Aena S.M.E., S.A., las inversiones se establecen a través del Documento de Regulación Aeroportuaria (DORA) previsto en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Las inversiones del DORA se financian a través de las tarifas aeroportuarias y su establecimiento se somete a trámite de participación de las compañías aéreas y a informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), lo que supone, de facto, un contrapeso suficiente para garantizar la rentabilidad de las mismas.

No ocurre lo mismo en el caso de las inversiones ferroviarias y viarias, que se financian en su mayoría presupuestariamente y en las que, de acuerdo con las conclusiones del estudio de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, AAI (AIReF), al que se ha hecho mención anteriormente, no existen en la actualidad mecanismos suficientes para garantizar la rentabilidad económico-social de las inversiones y se recomienda reforzar estos mecanismos.

De hecho, en el caso de la planificación de inversiones tanto en materia viaria como ferroviaria, la normativa regulatoria sectorial existente hasta el momento, si bien prevé procesos de evaluación ex ante, no los establece en fases tempranas del proceso de toma de decisión, ni tampoco prevé la realización posterior de evaluaciones de resultados de las inversiones una vez ya completadas y puestas en servicio, ni su realización permite priorizar las actuaciones.

En este contexto, la disparidad de metodologías existentes para la realización de estas evaluaciones, y tal y como se recomienda por los organismos externos, aconseja el establecimiento de procedimientos comunes para los distintos tipos de evaluación socioeconómica y, en su caso, financiera, a realizar para las infraestructuras viarias y ferroviarias de titularidad estatal, siempre teniendo en cuenta las determinaciones establecidas por la Unión Europea y las particularidades de actuaciones singulares como son las integraciones del ferrocarril en ámbitos urbanos.

En relación con todos los modos, se prevé la realización de una evaluación ex ante en dos etapas: un análisis preliminar de rentabilidad socioambiental y, posteriormente, un estudio de rentabilidad económica, social y ambiental y, en su caso, financiera, y se realizará teniendo en cuenta una perspectiva multimodal y de la influencia que una determinada infraestructura pueda tener sobre la movilidad general en su entorno.

Igualmente, la evaluación deberá prestar una atención especial a los objetivos climáticos y, en particular, a las emisiones de gases de efecto invernadero y de contaminantes atmosféricos.

Además, se determina la necesidad de la realización de una evaluación ex post de los proyectos de inversión, en un plazo de cinco años desde su puesta en servicio, previendo la recopilación informática y la puesta a disposición de estos resultados en la página web del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible.

Los análisis ex post deben realizarse respecto de todo tipo de infraestructuras, con objeto de tener un análisis homogéneo y sistemático que pueda valorar la calidad del gasto público en España.

El capítulo se complementa con dos disposiciones finales (disposición final quinta y disposición final sexta), en las que se modifican respectivamente el artículo 15 de la ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, y los artículos 5 y 6 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, para adaptar ambas leyes al régimen de evaluaciones establecido en el capítulo III del título III de la ley.

Por su parte, en las disposiciones transitorias cuarta y quinta se establece el régimen transitorio para la aplicación de los artículos incluidos en dicho capítulo.

VIII

El título IV regula la participación del Estado en la financiación de la movilidad sostenible, incluyendo la financiación estatal del transporte público colectivo urbano de personas.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, establece en su artículo 26 la obligatoriedad para los municipios con población superior a 50.000 habitantes de contar con transporte colectivo urbano de personas. Por su parte, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, establece en su disposición adicional quinta, que los presupuestos generales del Estado de cada año incluirán crédito en favor de aquellas entidades locales que, cualquiera que sea la forma de gestión, tengan a su cargo el servicio de transporte colectivo urbano.

El transporte urbano de personas es un ámbito de gran relevancia económica, social y ambiental. Según los datos de la Estadística de Transporte de Viajeros (TV) del Instituto Nacional de Estadística (INE), cada año se realizan en España más de tres mil millones de viajes urbanos en transporte regular colectivo, lo que representa más del 60 % de todos los viajes realizados en España. Por otra parte, según la Comisión Europea, la circulación urbana es la causa del 40 % de las emisiones de CO2 y del 70 % de las emisiones de otros contaminantes procedentes del transporte por carretera.

Es, por tanto, evidente, que su trascendencia supera el ámbito estrictamente municipal y su desempeño tiene implicaciones para la sostenibilidad ambiental y la reducción de gases de efecto invernadero y contaminantes atmosféricos, para la actividad económica general y para la cohesión social y territorial. Esta ley trata de dar un importante paso adelante para acelerar la transición hacia un transporte cero emisiones.

Por ello, la ley plantea una contribución financiera del Estado al transporte público colectivo urbano de personas que promueva una explotación eficiente del servicio de forma coherente en toda España, si bien, teniendo en cuenta las especificidades y condiciones económicas de cada ámbito de prestación, que incentive la corresponsabilidad de las demás Administraciones en su sostenibilidad financiera y respetando el ámbito competencial vigente.

El nuevo sistema, que entrará en vigor en el ejercicio presupuestario siguiente al de la publicación de las bases reguladoras de las subvenciones con dicho fin y se liquidará en el ejercicio presupuestario posterior, sustituye los dos sistemas actuales para contribuir a la financiación del transporte público colectivo urbano de personas, que siguen criterios y procedimientos diferentes: por una parte, un sistema de subvenciones nominativas aplicables a ámbitos concretos y, por otra parte, un sistema de subvenciones por concurrencia competitiva para el resto de los ámbitos locales. La nueva regulación crea un sistema homogéneo y objetivo para todo el territorio, pero teniendo en cuenta las condiciones objetivas que puedan tener relevancia para la prestación del servicio en cada caso concreto, así como las condiciones económicas de la entidad local titular del servicio con el fin de facilitar que todos los ciudadanos puedan acceder a un servicio de calidad con independencia de la capacidad de financiación de la entidad local titular del servicio.

El título se desarrolla en siete artículos. En primer lugar, se fijan los servicios objeto de financiación por parte del Estado que serán aquellos reservados a las entidades locales por la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y se incorporan también determinados servicios de ámbito urbano, aunque su titularidad sea de otras Administraciones, recogiendo así otras formas existentes de atender la movilidad urbana de forma eficiente y aumentando de esta manera la flexibilidad y equidad del sistema.

A continuación, se crea el «Fondo Estatal de Contribución a la Movilidad Sostenible, fondo carente de personalidad jurídica (FECMO-FCPJ)» como instrumento para gestionar las subvenciones, y se definen los destinos a los que se pueden dirigir las subvenciones, que son: los costes operativos directamente relacionados con la prestación del servicio, y proyectos de inversión en el ámbito de los servicios regulados en este título IV. Podrán ser beneficiarias de las subvenciones los municipios que cumplen determinados requisitos y que prestan el servicio de transporte público colectivo urbano de personas, a los que se suman las autoridades de transporte metropolitano que prestan servicios objeto de financiación, para reflejar la realidad de la organización de la prestación de los servicios actuales. Asimismo, se regulan también condiciones que podrá establecer el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible para promover los principios y objetivos de esta ley.

En el texto se recogen los conceptos en los que se basará la metodología de cálculo para la determinación de la cuantía de las subvenciones de los costes operativos, que se desarrollará reglamentariamente. Para favorecer la eficiencia en la prestación y el uso de los recursos públicos, se opta por vincular la subvención a parámetros de producción o demanda directamente relacionados con los costes operativos, y no subvencionar un porcentaje del importe de estos costes, pues estos podrían incorporar ineficiencias o distorsiones que se deben combatir. Ello no impide que se tengan en cuenta condiciones objetivas del ámbito de la prestación con incidencia en los costes, así como un factor de equidad para favorecer un servicio de calidad también en los municipios de menor renta o capacidad de financiación del servicio. Además, se establecen unos límites a la contribución financiera del Estado en relación con los costes operativos, y el déficit de explotación para evitar inequidades o distorsiones. Finalmente, se regulan las convocatorias para proyectos de inversión que se puedan subvencionar con cargo al FECMO-FCPJ.

IX

El título V se dedica a la innovación, la digitalización y la formación en transporte y movilidad.

En noviembre de 2020 el Consejo de la Unión Europea adoptó un documento de conclusiones (13026/20) sobre los espacios controlados de pruebas, conocidos internacionalmente como «sandboxes» y las cláusulas de experimentación como herramientas de un marco normativo favorable a la innovación, resistente al paso del tiempo y que dé respuesta a los retos disruptivos en la era digital, que destaca que los espacios controlados de pruebas pueden brindar la oportunidad de potenciar la regulación mediante un aprendizaje normativo proactivo, propiciando que los reguladores adquieran un mayor conocimiento normativo y detecten los mejores medios para regular las innovaciones a partir de ensayos con datos reales, especialmente en una fase muy temprana, lo que puede ser especialmente importante frente a grandes incertidumbres y retos perturbadores, así como para la elaboración de nuevas políticas.

Asimismo, subraya que los espacios controlados de pruebas deben respetar y fomentar la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, así como del principio de precaución. Debe garantizarse siempre un elevado nivel de protección, entre otros, de los ciudadanos, los consumidores, los trabajadores, la salud, el clima y el medio ambiente, así como de la seguridad jurídica, la estabilidad financiera, la igualdad de condiciones y la competencia leal, y deben respetarse los niveles de protección existentes.

En este contexto, el capítulo I del título V regula un «sandbox» o espacio controlado de pruebas normativo para el ámbito del transporte y la movilidad, dirigido a la innovación regulatoria, en la medida en que su finalidad es que la Administración conozca la actividad innovadora propuesta por el promotor, valore su acomodación al marco regulatorio vigente y adopte, en su caso, las modificaciones normativas que resulten necesarias.

Se trata de un conjunto de disposiciones cuyo objetivo es que del resultado de los proyectos que se prueben en el espacio controlado de pruebas se obtenga una propuesta normativa que garantice que la regulación incorpore la visión práctica de los operadores del mercado, resultando de todo ello una evidente utilidad y que no sea percibido como un impedimento u obstáculo al ejercicio de la actividad empresarial.

El espacio controlado de pruebas busca poner a prueba proyectos de innovación en movilidad entendidos como proyectos que generen nuevos modelos de negocio, aplicaciones, procesos o productos para la prestación de servicios de movilidad y otros servicios complementarios, y no meras propuestas de modificación normativa, sin perder de vista la seguridad en el desarrollo de estas pruebas, estableciendo un control de sus riesgos.

Con esta prueba se pretende avanzar en la regulación normativa para incluir nuevas formas de movilidad y adaptarse a los cambios tecnológicos que afectan a dicha movilidad, con una evidente vocación transformadora. Ejemplos de innovaciones que podrían probarse en los próximos años son las relativas a aerotaxis o la introducción de vehículos automatizados en todos los modos de transporte.

En este capítulo, se regula todo el proceso para la participación de un proyecto en el espacio controlado de pruebas, desde la solicitud de participación, sus requisitos, sujetos intervinientes y condiciones de participación, hasta el resultado y finalización de dicha participación. Asimismo, se regula todo el proceso de gobernanza y la condición de los participantes en las pruebas.

X

El capítulo II del título V se refiere a los vehículos automatizados y su incorporación al sistema de transportes. La inteligencia artificial es un concepto que se aplica a los sistemas que manifiestan un comportamiento inteligente, pues son capaces de analizar su entorno y pasar a la acción (con cierto grado de autonomía) con el fin de alcanzar objetivos específicos. La utilización de la misma es cada vez más intensa en el ámbito del transporte y la movilidad. De manera específica, la innovación en los vehículos no tripulados, conectados o automatizados es constante, incluyendo en este campo tanto los drones o aeronaves no tripuladas (UAS en sus siglas en inglés), como los vehículos automatizados por carretera, trenes y embarcaciones náuticas autónomas.

La utilización de estos vehículos no se encuentra permitida de forma generalizada hoy en día, y desde el punto de vista de la seguridad, cada tipo de vehículo cuenta con un marco regulatorio sectorial, tanto a nivel europeo como, en ocasiones, a nivel nacional. Además, se trata de marcos normativos en constante evolución. Por ello, no es objeto de esta ley regular el funcionamiento de los vehículos ni sus condiciones de seguridad.

El capítulo comienza con un artículo sobre los principios de actuación de las Administraciones públicas para la regulación y promoción de la introducción progresiva de los vehículos automatizados en el sistema de transportes. Este artículo, de carácter programático, aplicaría a cualquier tipo de vehículo automatizado, mientras que el resto de los artículos que forman parte de este capítulo se refieren específicamente a la conducción automatizada por carretera.

La conducción automatizada por carretera presenta oportunidades para mejorar la seguridad vial, la sostenibilidad y eficiencia del sistema de transportes, la inclusión y accesibilidad de los ciudadanos y las ciudadanas, y la respuesta a las nuevas necesidades de movilidad. Las Administraciones públicas deben facilitar el desarrollo, investigación e innovación de esta tecnología que puede ofrecer considerables beneficios para la sociedad. Con una adecuada regulación y política pública en conducción automatizada, se podrá proteger la seguridad física y ciberseguridad de la ciudadanía y los derechos de las personas en el desarrollo de estas tecnologías y de sus datos, al tiempo que se alcanzan objetivos de interés público.

La ley sienta las bases para regular la futura operación de los vehículos automatizados de pasajeros y mercancías en vías públicas. Al mismo tiempo, la ley promueve la realización de pruebas de esta tecnología a través de dos actuaciones: por un lado, crea una ventanilla única a través de la cual los interesados pueden consultar la información sobre los procedimientos de pruebas y realizar los trámites correspondientes; por otro, se da preferencia de acceso a espacios controlados de pruebas a los vehículos automatizados y servicios de transporte prestados con estos vehículos. Estas dos actuaciones tratan de facilitar la colaboración público-privada, esencial para poder avanzar en el desarrollo de esta tecnología y de su regulación sin imponer cargas administrativas innecesarias.

En este sentido, se plantea la Oficina para la Facilitación de Pruebas de Vehículos Automatizados en Vías Públicas (OFVA) como una ventanilla única que facilite la realización de pruebas de estos vehículos en vías públicas.

Asimismo, se establece la obligación a los órganos competentes en la regulación del transporte por carretera a adecuar su normativa a este tipo de vehículos.

XI

El capítulo III del título V se refiere a la digitalización y la promoción de los datos abiertos en materia de transportes y movilidad, entendiendo en general por datos abiertos aquellos en formatos abiertos que pueden utilizar, reutilizar y compartir libremente cualquier persona con cualquier fin.

La innovación basada en los datos reportará enormes beneficios a la ciudadanía, por ejemplo, para la nueva movilidad y su contribución al Pacto Verde Europeo.

La Estrategia Europea de datos señala que es esencial disponer de más datos para hacer frente a los retos sociales, climáticos y medioambientales; hace hincapié en los beneficios que reportará a los ciudadanos la innovación basada en los datos; y propone la creación de espacios comunes de datos interoperables a escala de la Unión Europea en sectores estratégicos, incluido un espacio común europeo de datos relativos a la movilidad. El objetivo general del espacio común europeo de datos sobre movilidad es contribuir a acelerar la transformación digital y ecológica del sector europeo de movilidad y el transporte, reforzando su rendimiento y su cobertura territorial y contribuyendo a la integración global del sistema.

En lo que se refiere al transporte, en diciembre de 2020 la Comisión Europea presentó su «Estrategia de movilidad sostenible e inteligente» que incluye específicamente una acción dedicada a la «Innovación, datos e inteligencia artificial para una movilidad más inteligente».

Por otro lado, la Directiva 2010/40/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece el marco para la implantación de los sistemas de transporte inteligentes en el sector del transporte por carretera y para las interfaces con otros modos de transporte, traspuesta al ordenamiento jurídico nacional mediante el Real Decreto 662/2012, recoge seis acciones prioritarias a llevar a cabo, de las cuales cuatro de ellas dan lugar a puntos de acceso nacionales de información. Son los denominados puntos de acceso nacionales sobre suministro de servicios de información: sobre desplazamientos multimodales, de tráfico en tiempo real, sobre el tráfico en relación con la seguridad vial, y sobre zonas de estacionamiento seguras y protegidas para los camiones y los vehículos comerciales, que se encuentran regulados mediante los Reglamentos Delegados de la Comisión Europea 2022/670, 2017/1926, 2015/962, 886/2013 y 885/2013, respectivamente.

En el ámbito de los servicios de transporte y movilidad, es de especial relevancia el Punto de Acceso Nacional Español de Transporte Multimodal, también denominado de suministro de información sobre desplazamientos multimodales, pues persigue poner a disposición de terceros los datos en soporte digital de la oferta de transporte y de los servicios de movilidad de personas, así como de las infraestructuras al servicio de ésta, con el consiguiente potencial para el desarrollo de aplicaciones en este ámbito.

El Reglamento Delegado (UE) 1926/2017 que regula este punto de acceso nacional, modificado mediante el Reglamento Delegado (UE) 2024/490, prevé la incorporación progresiva de los datos en soporte digital, y alienta a los Estados miembros a buscar formas económicamente eficientes y adecuadas a las necesidades de digitalización de la información de los diferentes modos de transportes y servicios de movilidad de personas.

A esta normativa europea mencionada se unen los requerimientos de reporte de datos de caracterización de las infraestructuras, avance en la ejecución e inversiones del Reglamento de Orientaciones de la Red Transeuropea de Transporte y la necesidad de dar cumplimiento a la condición favorecedora establecida en el Reglamento (UE) 2021/1059 sobre disposiciones específicas para el objetivo de cooperación territorial europea (Interreg) que recibe apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y de los instrumentos de financiación exterior.

Para facilitar la disponibilidad de datos abiertos en el ámbito del transporte y la movilidad de personas, es esencial, por una parte, impulsar la digitalización de las empresas de transporte y los gestores de infraestructuras, que son quienes deben proporcionar una parte importante de los datos; por otra parte, es necesario incluir en la ley la obligatoriedad de proporcionar estos datos, de acuerdo con la normativa europea, con características y funcionalidades específicas. Adicionalmente, es preciso también regular el acceso a esta información y el modo de utilización de estos datos por parte de terceros.

En el ámbito nacional resulta de aplicación lo establecido en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, que tiene por objeto la regulación básica del régimen jurídico aplicable a la reutilización de los documentos elaborados o custodiados por las Administraciones públicas, los organismos y entidades del sector público institucional que no tengan carácter industrial o mercantil y determinadas sociedades mercantiles pertenecientes al sector público institucional.

Por último, dentro de este título, se incluye un artículo relativo a la prospección y detección de las necesidades formativas del sistema productivo en el ámbito de la movilidad y el transporte.

El sector del transporte y la logística están cambiando muy rápidamente. La introducción acelerada de la digitalización, las nuevas tecnologías o la automatización de procesos, entre otras cuestiones, requieren de nuevos perfiles profesionales con una formación adaptada a las necesidades reales del sistema productivo. Ya existen en España mecanismos de carácter transversal para la identificación de nuevas necesidades formativas, tanto desde el ámbito universitario como desde el ámbito de la formación profesional o de capacitación. Sin embargo, desde el sector del transporte se ha manifestado en diversas ocasiones, la necesidad de abordar este sector de una manera más específica, que es precisamente lo que se pretende en este artículo.

XII

El título VI tiene por objeto regular determinadas cuestiones en materia de transporte de mercancías y de logística.

El sector del transporte de mercancías y la logística en España tiene un valor estratégico innegable para la economía nacional, tal y como lo corroboran las magnitudes económicas sobre su participación en el PIB, su dimensión y el número de empleos que genera.

El transporte de mercancías por carretera y por ferrocarril de competencia estatal se encuentran regulados en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y en la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario. Además, la Ley 15/2009, de 11 de noviembre, del contrato de transporte terrestre de mercancías, establece el marco nacional del derecho contractual aplicable en estos dos sectores de actividad.

Sin embargo, las dificultades en el funcionamiento de los distintos modos de transporte tienen un carácter diferente.

El transporte de mercancías por ferrocarril representa en España una cuota de mercado muy baja (4 % de t-km) y resulta necesario impulsar una política activa para conseguir que su participación sea mayor a fin de lograr un sector del transporte de mercancías más eficiente y con un menor impacto de costes medioambientales en el conjunto de la sociedad. En los últimos veinte años, se han diseñado numerosos planes para alcanzar este fin, sin que hasta el momento esta política haya tenido el éxito esperado. Sin embargo, este objetivo puede alcanzarse a través de la implementación de medidas concretas que no requieren de otro tipo de instrumento normativo. Sí que resulta esencial poder disponer de un instrumento que establezca acciones concretas para impulsar este tipo de transporte, tal y como se establece en la disposición adicional novena.

Asimismo, es necesario contribuir a la mejora del funcionamiento de la cadena logística. En este sentido, este título contiene también una serie de artículos que se refieren a los nodos logísticos. La actividad logística es una parte fundamental tanto de la gestión de la cadena de suministro como de la distribución. Consiste en la organización y gestión de los flujos de bienes relacionados con la compra, producción, almacenamiento, distribución y disposición, reutilización e intercambio de productos, así como con la prestación de servicios de valor agregado.

Una gran parte de la actividad logística se produce en los denominados «nodos logísticos» que, tal y como se recoge en el artículo 2 de definiciones, son puntos de intercambio de mercancías donde se realizan actividades que aportan valor añadido a la cadena de transporte, tales como la manipulación, el procesamiento y, en su caso, el almacenamiento de la mercancía.

Para un adecuado funcionamiento del sistema logístico resulta necesario categorizar los nodos logísticos, designándose aquellos que deban ser calificados como nodos logísticos de importancia estratégica estatal, que deben cumplir determinadas condiciones y que serán considerados prioritarios a efectos de las inversiones que se requieran. De manera complementaria, las comunidades autónomas pueden designar los nodos logísticos de interés autonómico y se establece la necesidad de establecer un catálogo de nodos logísticos intermodales. Estos nodos contribuirán a que la distribución de mercancías llegue a todo el territorio.

XIII

El título VII se refiere a la participación pública y la transparencia.

El desarrollo de proyectos relacionados con las infraestructuras y los transportes suponen impactos relevantes sobre las comunidades en las que se desarrollan.

Facilitar la participación ciudadana en el desarrollo de proyectos, se ha demostrado internacionalmente como una herramienta eficaz y valorada a la hora de acometer políticas públicas de manera consensuada y principalmente orientadas a la ciudadanía.

Este hecho se intensifica cuando las acciones de un proyecto inciden directamente en la calidad de vida de la población y su entorno, tanto por los posibles efectos ambientales derivados de la ejecución del proyecto, como por otros que puedan incidir en la movilidad, en el equilibrio territorial o en las expectativas de desarrollo. Lo dispuesto en este título parte de la regulación general contenida en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, refiriéndose a la misma con el objeto de asegurar el cumplimiento de sus principios y obligaciones en el ejercicio de actuaciones y políticas relacionadas con la movilidad.

En este sentido, cabe destacar que el contenido de este título enlaza con el concepto de «gobierno abierto», que tiene como objetivo que los ciudadanos y las ciudadanas colaboren en la creación y la mejora de los servicios públicos y en el robustecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas. El concepto de gobierno abierto se sustenta en tres pilares básicos: la transparencia, la colaboración y la participación.

Con el fin de seguir avanzando en materia de participación ciudadana, transparencia y publicidad activa, y con base en el cambio de paradigma de la movilidad, centrada en el individuo, la Administración debe poner a disposición de éste todas las herramientas que le puedan ayudar a satisfacer sus necesidades en el ámbito del transporte. Por ello se impone la necesidad de mantener actualizada una página web en el dominio del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible que contenga toda la información prevista en esta ley y que se difunda el material divulgativo.

Además, en este título se obliga a la Administración a elaborar un informe de actividad periódico en materia de políticas públicas de movilidad y transporte.

XIV

El título VIII corresponde al régimen sancionador.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución Española, que consagra el principio de legalidad en materia sancionadora, es precisa una norma con rango de ley para habilitar el ejercicio de la potestad sancionadora. Esta deberá adecuarse a los principios que con carácter básico recoge el capítulo III del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. En concreto, el título VIII se divide en 8 artículos donde se regula la potestad sancionadora, los sujetos responsables, el procedimiento sancionador, así como el régimen de infracciones y sanciones, con la debida clasificación en graves y leves.

Este régimen se ha configurado bajo el principio de intervención mínima del derecho sancionador, pues se considera que los objetivos de la ley no se lograrán a base de rígidas sanciones sino mediante un importante impulso de la formación en materia de movilidad sostenible y una actuación administrativa basada en los principios de colaboración y cooperación. Es por este motivo por el que el régimen sancionador incluye solo aquellas conductas que puedan perjudicar al Sistema General de Movilidad Sostenible y prevé sanciones de cuantía no excesivamente elevada.

XV

El texto normativo se adapta a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; esto es, los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Así, se cumplen los principios de necesidad y eficacia, por cuanto se adecúa a objetivos de interés general y es necesaria la aprobación de una ley como instrumento necesario tanto para conseguir los fines perseguidos como para modificar otras normas del mismo rango.

Se cumple también el principio de proporcionalidad, por cuanto la regulación contiene el mínimo imprescindible para alcanzar la consecución de los objetivos previamente mencionados y no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios, para alcanzar estos objetivos.

Respecto al principio de seguridad jurídica, se garantiza la coherencia del proyecto normativo con el resto del ordenamiento jurídico nacional, así como con el de la Unión Europea y proporciona el marco adecuado para que el derecho a la movilidad pueda seguir desarrollándose.

El principio de transparencia, sin perjuicio de su publicación oficial en el Boletín Oficial del Estado, se ha garantizado durante el proceso de elaboración del proyecto de ley mediante su publicación, así como la de su Memoria del Análisis de Impacto Normativo, en la sede electrónica asociada del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, a efectos de que pudiera ser conocido dicho texto en el trámite de audiencia e información pública por todos los ciudadanos. Previo a la elaboración de esta norma, se sustanció una consulta pública, tal y como indica el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Además, incluye un título con medidas para fomentar la transparencia en este ámbito.

Por último, en relación con el principio de eficiencia, las cargas que genera la norma son las imprescindibles para alcanzar los objetivos que se pretenden lograr. Es decir, la norma genera las menores cargas administrativas posibles para los ciudadanos, así como los menores costes indirectos y fomenta el uso racional de los recursos y mejoras en la planificación del gasto público.

XVI

Esta ley se dicta conjuntamente al amparo de las competencias exclusivas del Estado previstas en los apartados 7.ª; 15.ª; 18.ª; 20.ª; 21.ª; 23.ª y 25.ª de la Constitución Española, referidos respectivamente a la legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas; al fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica; a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común; sobre los puertos y aeropuertos de interés general; sobre los ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma, el tráfico y la circulación de vehículos a motor; la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección; y sobre las bases del régimen minero y energético.

Asimismo, esta ley se dicta también al amparo de las competencias exclusivas del Estado previstas en los artículos 149.1.7.ª, de legislación laboral, en relación con la disposición transitoria primera y la disposición final tercera: 149.1.15.ª, de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica, en relación con el título V (innovación y digitalización del transporte y la movilidad); 149.1.20.ª, de puertos y aeropuertos de interés general, en relación con la disposición adicional cuarta; 149.1.21.ª de ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma, tráfico y circulación de vehículos a motor, en relación con el título III (planificación y gestión de infraestructuras para el transporte y los servicios de transporte), el título VI (mejora de la competitividad en el transporte de mercancías y la logística), así como la disposición adicional octava y la disposición adicional novena.

En todo caso, en los preceptos de esta ley dictados al amparo de la competencia estatal de legislación básica, su aplicación se entiende sin perjuicio de las competencias legislativas y ejecutivas de las comunidades autónomas en el desarrollo de dicha legislación básica de acuerdo con sus estatutos de autonomía.