Preambulo �nico Recuperación y protección del Mar Menor

I

El grave desequilibrio que el estado ecológico del Mar Menor atraviesa en los últimos tiempos es causa de creciente preocupación para el Gobierno regional y para toda la ciudadanía de la Región de Murcia. Sus relevantes valores naturales, paisajísticos, culturales y turísticos están hoy comprometidos, y es necesario emprender -con carácter extraordinario y urgente- acciones normativas y no normativas encaminadas a su protección y recuperación.

Una norma con rango de ley dirigida a la protección del Mar Menor debe comenzar por mencionar -aunque sea muy brevemente- por qué nuestro Mar Menor resulta tan singular.

El Mar Menor es un mar interior separado del Mar Mediterráneo por una estrecha banda de arena de 22 km de longitud (La Manga), atravesada por diversas golas, lo que determina el semiconfinamiento de sus aguas y les confiere unas características singulares de salinidad y temperatura. Cuenta además con cinco islas de origen volcánico y varios humedales en sus márgenes, así como dos sistemas salineros (San Pedro del Pinatar al Norte y Marchamalo al Sur).

Estas características singulares han propiciado la aparición de hábitats y especies de gran valor. En el Mar Menor y su entorno se han inventariado 27 tipos de hábitats de interés comunitario, 8 de ellos prioritarios. Son también abundantes las especies protegidas, entre las que destaca la presencia de praderas de fanerógamas marinas, peces de especial valor como caballitos de mar o el fartet, especies en peligro de extinción como las nacras, y relevantes comunidades de aves acuáticas.

La protección de tales valores ha dado lugar a la declaración de diferentes figuras de protección: en torno al Mar Menor existe un parque regional (Salinas y Arenales de San Pedro del Pinatar) y dos paisajes protegidos (el Paisaje Protegido del Cabezo Gordo, y el Paisaje Protegido de los Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor); se han declarado diversas Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) y Zonas Especiales de Conservación (ZEC); el Mar Menor ha sido también declarado Humedal de Importancia Internacional (sitio Ramsar); y está asimismo incluido en la Zona Especialmente Protegida de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM) del Área del Mar Menor y zona oriental mediterránea de la costa de la Región de Murcia. La planificación de estos espacios se instrumenta a través del Plan de gestión integral de los espacios protegidos del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia, recientemente aprobado por Decreto del Consejo de Gobierno de 10 de octubre de 2019 (BORM n.º 242, de 19 de octubre de 2019, Suplemento n.º 7).

En las inmediaciones del Mar Menor la densidad de población es alta todo el año, aunque aumenta espectacularmente en verano, siendo muy destacados los usos turísticos, recreativos y pesqueros, sin olvidar la importancia que para la economía de la zona representa la actividad agrícola. El proceso de transformación económica, social y urbanística que ha afectado al Mar Menor en el último medio siglo (y aun antes, en el caso de la minería) ha supuesto multitud de impactos en el medio físico y natural y hace del Mar Menor un área necesitada de una especial protección.

El Mar Menor es, en fin, uno de los principales elementos de identificación cultural de la Región de Murcia, y despierta en todos los murcianos un fuerte apego emocional. Su mal estado ambiental se vive con tristeza, pero también con esperanza, y la ciudadanía demanda de los distintos niveles de gobierno implicados (estatal, autonómico y local) la adopción de las medidas necesarias para su recuperación.

II

Para describir el proceso que sufre el Mar Menor, podemos acudir al Informe integral sobre el estado ecológico del Mar Menor, elaborado por el Comité de Asesoramiento Científico del Mar Menor, que se hizo público por el Pleno del Comité en su reunión del día 13 de febrero de 2017. El Informe identifica la convergencia en el Mar Menor de diversos impactos:

a) A partir de los años 60, se inició en el entorno del Mar Menor una profunda transformación urbanizadora-turística, que amplió muy considerablemente la zona ocupada en el área litoral en torno al Mar Menor, reduciendo la capacidad natural de retención de aguas y sedimentos. El proceso ha supuesto una gran demanda de recursos y la generación de residuos con un marcado carácter estacional, habiéndose vertido al Mar Menor parte de las aguas residuales hasta fechas recientes, si bien actualmente los vertidos se reducen a defectos en las redes de saneamiento.

b) Asociadas al desarrollo turístico, han aparecido otras transformaciones inducidas por obras costeras, tales como relleno de terrenos ganados al mar, apertura y dragado de canales en La Manga, crecimiento urbano y vertidos asociados, construcción de puertos deportivos, creación de playas artificiales, etc.

c) Las actividades náuticas asociadas al sector turístico representan un riesgo para los hábitats lagunares por contaminación por hidrocarburos y otros compuestos.

d) Derivados de las antiguas explotaciones mineras en la Sierra de Cartagena-La Unión, los residuos con contenido de metales pesados llegan al Mar Menor por la escorrentía y el lixiviado, a través de los sistemas de drenaje, principalmente a través de la Rambla del Beal.

e) La grave crisis ambiental del Mar Menor está provocada, como han señalado diversos estudios e informes científicos (entre otros, el del Comité de Asesoramiento Científico del Mar Menor), por la histórica entrada de contaminantes (principalmente, nitratos, fosfatos, pero también metales procedentes de los arrastres de estériles de la minería) generados por diversas actividades, públicas y privadas, desarrolladas en su cuenca vertiente.

Junto a ello, se ha intensificado el uso de aguas subterráneas tras su previa desalobración. Tras la sequía de 1995, la puesta en marcha de plantas desalobradoras de aguas subterráneas inició el vertido de salmueras con altas concentraciones de nutrientes. Estos residuos terminaban en la red de drenaje y en el acuífero Cuaternario, que recibía la recarga por retornos de riego en las áreas de cultivo, además de transportarse hacia los acuíferos confinados profundos.

Muy recientemente se han añadido también algunos recursos procedentes de la desalación marina.

Esta significativa expansión del regadío entre 1988 y 2009 el regadío aumentó más de un 140 por 100 ha incrementado de forma muy notable los flujos hídricos y de nutrientes que alcanzan el Mar Menor y sus humedales litorales a través del conjunto de flujos superficiales, subsuperficiales y subterráneos. Los abonos y fitosanitarios son, en parte, lixiviados y transportados por el agua de escorrentía hacia el Mar Menor, además de llegar por descarga subterránea de agua dulce (salobre) hacia el mar a lo largo del borde costero en una franja relativamente estrecha de la orilla. A ellos se unen otros contaminantes emergentes como plaguicidas, antibióticos y otros medicamentos, así como residuos de explotaciones ganaderas.

El incremento de las concentraciones de nutrientes aparece ligado a los procesos de eutrofización, en los que las fanerógamas marinas son sustituidas por macroalgas, en un primer paso, y posteriormente por el fitoplancton que produce el sombreado del fondo y limita el crecimiento de la vegetación sumergida. En el Mar Menor, tras el dragado y ensanchado del canal del Estacio en 1973, los fondos hasta entonces cubiertos fundamentalmente por la fanerógama Cymodocea nodosa, fueron siendo ocupados por una pradera densa de la macroalga invasiva Caulerpa prolifera, que cubría ya la mayor parte de los fondos a principios de los años 90, cuando también empiezan a surgir proliferaciones masivas de medusas como consecuencia de la eutrofización creciente.

En la primavera del 2016, el Mar Menor alcanzó un estadio de eutrofia grave, en el que el exceso de nutrientes provocó un crecimiento explosivo de algas unicelulares, que dio al agua un color verdoso impidiendo el paso de la luz a las zonas profundas, y consecuentemente la fotosíntesis de la vegetación. La pérdida del 85 por 100 de las praderas provocó desequilibrios tróficos y aumentó la demanda de oxígeno por la descomposición de la materia orgánica del fondo.

f) Un flujo especialmente relevante tiene lugar de forma directa durante los episodios de lluvias intensas, en las que una carga elevada de nutrientes, sedimentos y residuos, son arrastrados y entran directamente al Mar Menor con los grandes caudales de avenida.

Así ocurrió en diciembre de 2016, y con posterioridad a la publicación del Informe integral- el fenómeno se ha repetido en septiembre y diciembre de 2019. Los lamentables sucesos del referido mes de septiembre fueron especialmente virulentos, ocasionados por una Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) que generó lluvias torrenciales y la entrada ingente de agua dulce al Mar Menor, cargada de materiales en suspensión y nutrientes. La abundante entrada de agua dulce provocó una estratificación de la columna de agua en dos capas de diferente salinidad, con anoxia en la capa profunda y, finalmente, la mortandad masiva de peces y crustáceos.

Un diagnóstico similar al del Informe integral nos lo ofrece la declaración de impacto ambiental del Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena (conocido como Plan de Vertido Cero), formulada por Resolución de la Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental el 4 de septiembre de 2019 (BOE núm. 232, de 26 de septiembre):

«El estudio de impacto ambiental ha estimado del orden de 300.000 tn de nitratos acumulados durante décadas en el acuífero Cuaternario, a los que habría que añadir los presentes en la superficie del suelo y en la zona del subsuelo no saturada. Esto justifica que, más allá de la necesidad de actuar en el origen del problema para que no se siga incrementando, la actuación sobre este acuífero es necesaria si se pretende mejorar la situación actual de la laguna del Mar Menor a medio plazo.

Se identifica un grado de eutrofia en la laguna tal que afecta significativamente tanto a la calidad del agua como al ecosistema asociado, cuyo origen está en la llegada de aguas tanto superficiales como subterráneas contaminadas por la actividad agrícola y ganadera, fundamentalmente. De hecho, el circuito creado con la extracción de agua subterránea de salobración-retorno de regadío y vertido de rechazos unido a la aportación agrícola por sobrefertilización de una media de 40 kg N/ha, es la principal causa del incremento de contaminantes en el acuífero cuaternario, cuya potencia se ha incrementado debido a los retornos de regadío dejándolo más expuesto (2 a 3 metros de profundidad en la zona próxima al litoral).

También existe la presión de los vertidos procedentes de las estaciones depuradoras de aguas residuales (EDAR) que, en determinados episodios, pueden aportar contaminantes al medio receptor.

Además, la escorrentía o infiltración en el terreno de aguas procedentes de antiguas zonas mineras no restauradas provocan la llegada de sedimentos y metales pesados a la laguna. Así como los usos productivos o turísticos de la propia laguna, que pueden dar lugar a vertidos incontrolados o afectar a las condiciones hidromorfológicas de la laguna debido a las infraestructuras asociadas».

III

A la vista de la evolución descrita, esta ley se propone adoptar medidas normativas urgentes y extraordinarias orientadas a que el Mar Menor, como ecosistema natural, recupere y mantenga un buen estado ambiental. Se inserta, pues, dentro de la obligación que tienen todos los poderes públicos de defender y restaurar el medio ambiente, impuesta por el artículo 45 de la Constitución.

La protección y recuperación del Mar Menor exige reducir el aporte de nutrientes que afluyen a él por diversas vías, para lo cual se han de adoptar importantes medidas que no tienen carácter normativo. En el Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena se describen diversas actuaciones, entre las que se deben destacar aquí algunas de extraordinaria importancia, como la extracción de aguas subterráneas para el drenaje del acuífero cuaternario, mediante drenes (Actuación 5) y mediante pozos (Actuación 6), dado que el acuífero cuaternario presenta conexión hidráulica con el Mar Menor, mayor cuanto más alto es su nivel freático. Como se señala en la declaración de impacto ambiental del citado Análisis de soluciones, "la descarga subterránea de este acuífero constituye una de las principales vías de entrada de contaminantes a la laguna costera, ocasionando la degradación ambiental en el que se encuentra"; problema que parece agravarse en opinión de la comunidad científica, que viene señalado, sobre todo desde noviembre de 2018, que el acuífero se está recargando debido a las lluvias, siendo preciso proceder a su extracción para evitar la entrada masiva de agua dulce con altas concentraciones de nutrientes procedentes del acuífero.

Otra actuación urgente es la del control de escorrentías y transporte de sedimentos contaminados a nivel de cuenca (Actuación 9), mediante la construcción de estructuras de retención de aguas situadas en las zonas más bajas, y de retención de sedimentos en los cauces medios o medios-altos de las ramblas, con diques transversales en cabecera para laminar los caudales de avenida.

Se debe tender a la "salmuera cero" elaborando un plan, por la administración competente, que contemple soluciones como la "doble desalobración".

Junto a estas y otras actuaciones, las medidas normativas resultan también necesarias, para poner en marcha los instrumentos de intervención adecuados y concretar el deber general de conservar el medio ambiente que atañe a todos los ciudadanos y los poderes públicos.

En el momento presente, este deber exige reducir los impactos que recibe el Mar Menor, particularmente el aporte de nutrientes; fomentar actuaciones y comportamientos sostenibles; y reorientar el modelo productivo y los usos del territorio de modo que permitan al Mar Menor alcanzar cuanto antes un estado de conservación favorable.

La situación descrita anteriormente impone actuaciones extraordinarias de carácter urgente para revertir cuanto antes el proceso de degradación ambiental, actuando sobre las presiones que se han identificado como causantes del mismo.

Es propósito de esta ley abordar este ambicioso objetivo desde un enfoque integral. Se da así cumplimiento al encargo recibido del Pleno de la Asamblea Regional que, en sesión celebrada el 18 de octubre de 2019, instó al Consejo de Gobierno a elaborar, con carácter de urgencia, un decreto-ley para la Gobernanza y Gestión Integral del Mar Menor que, teniendo como punto de partida las conclusiones de la Comisión especial del Mar Menor de la IX Legislatura, condujese a la necesaria revisión y adaptación de las actuales políticas urbanísticas, turísticas, agrícolas y medio ambientales. Según el mandato de la Asamblea, se deberían abordar, entre otras cuestiones: a) Instrumentos de gestión ambiental y sectorial, b) Planes y programas específicos a desarrollar, c) Instrumentos de gestión de carácter transversal, d) Regulación de usos y actividades.

Asimismo, la Asamblea Regional de Murcia instó al Consejo de Gobierno a suspender cautelarmente todos los desarrollos urbanísticos que afectasen directa o indirectamente al Mar Menor, con la excepción de la ampliación natural de los cascos urbanos consolidados, con respeto a los derechos urbanísticos adquiridos por los particulares en los planes aprobados o en trámite; a solicitar al Gobierno de España el desarrollo conjunto de un Proyecto de Corrección Hidrológica de la red de drenaje y de Corrección Hidrológico-Forestal de la cabecera de la cuenca; a la redacción de un plan específico para la ejecución de las infraestructuras que sean necesarias para la evacuación y en su caso, tratamiento de las aguas del freático provenientes del bombeo de sótanos de edificios en los núcleos de población contiguos a la ribera del Mar Menor; y a trasladar a las administraciones públicas competentes la necesidad de poner en marcha convenios de colaboración con la finalidad de realizar la separación de redes de saneamiento y pluviales en aquellas zonas donde aún se encuentren de forma unitaria.

IV

El carácter integral de esta ley se distingue de las dos leyes regionales que la han precedido, de aplicación territorial al Mar Menor y su entorno.

Encontramos un primer antecedente en la temprana regulación legal llevada a cabo por la Ley 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor. Se trataba de una norma de alcance limitado, que tenía por objeto regular cuatro instrumentos de ordenación del territorio (las Directrices de ordenación territorial, el Plan de saneamiento del Mar Menor, el Plan de armonización de usos del Mar Menor, y el Plan de ordenación y protección del litoral del Mar Menor), así como la creación de un Consejo Asesor Regional del Mar Menor. La Ley 3/1987, de 23 de abril, fue derogada por la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, por la necesidad de introducir un marco general de instrumentos de ordenación territorial para toda la Región.

Es destacable que la Exposición de Motivos de esta ley señalaba ya en 1987 que el Mar Menor y su entorno "es de las zonas más necesitadas de protección debido al proceso de transformación de las estructuras socioeconómicas y del modelo de desarrollo al que se ha visto sometido en las últimas décadas; los impactos, modificaciones y degradaciones del medio físico-natural que han comportado tales transformaciones; la intensidad y diversidad de explotación de los recursos naturales a través de actividades relacionadas con la agricultura, la pesca, la minería y el turismo; el rápido proceso de crecimiento que se ha operado en el área y que ha generado profundas modificaciones en la estructura e imagen espacial".

Pero la primera ley del Mar Menor que incorpora normas de aplicación directa es el Decreto-ley n.º 1/2017, de 4 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar Menor, que, tramitado como proyecto de ley, dio lugar a la posterior Ley 1/2018, de 7 de febrero, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar Menor. Esta ley se promulga con el objeto de adoptar medidas urgentes para la ordenación y sostenibilidad de las actividades agrarias y garantizar su aplicación en el entorno del Mar Menor y la protección de sus recursos naturales, mediante la eliminación o reducción de las afecciones provocadas por vertidos, arrastres de sedimentos y cualesquiera otros elementos que puedan contener contaminantes perjudiciales para la recuperación de su estado ecológico. Otros ámbitos de la acción pública quedaban, sin embargo, excluidos de la ley.

En esta relación de antecedentes normativos, aunque sin rango de ley, se debe mencionar también, por su especial posición dentro del ordenamiento ambiental, el reciente Decreto 259/2019, de 10 de octubre, de declaración de Zonas Especiales de Conservación (ZEC), y aprobación del Plan de gestión integral de los espacios protegidos del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia, fruto de varios años de elaboración, que responde a la necesidad de establecer un instrumento adecuado para garantizar la conservación de los espacios protegidos que conforman el ámbito territorial, terrestre y marino, del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia, en cumplimiento de las Directivas comunitarias de Hábitats y Aves, de la Ley estatal 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y para hacer honor a los compromisos adquiridos por el Estado español en Convenios internacionales.

Resulta oportuno mencionar también que se encuentra en avanzado estado de tramitación la Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras del Sistema Socioecológico del Mar Menor y su entorno, aprobada inicialmente por la Orden del Consejero de Presidencia y Fomento el pasado 8 de marzo de 2018, en cumplimiento de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia (LOTURM), cuya Declaración Ambiental Estratégica se adoptó por Resolución de la Dirección General de Medio Ambiente de 22 de octubre de 2019. La Estrategia de Gestión Integrada se concibe como un marco de gestión global en el ámbito público, adaptado a las especiales características del socioecosistema del Mar Menor, en estrecha cooperación administrativa, cuya finalidad es que el Mar Menor alcance y mantenga un buen estado ambiental de manera que permita un desarrollo socioeconómico sostenible de su entorno.

Otras iniciativas reseñables, surgidas en los últimos años como respuesta a los problemas ambientales del Mar Menor, han sido la constitución de la Comisión Especial sobre el Mar Menor en el seno de la Asamblea Regional de Murcia y la creación del Comité de Asesoramiento Científico del Mar Menor (Orden de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente de 29 de julio de 2016) y del Comité de Participación Social del Mar Menor (Orden de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente de 28 de febrero de 2017).

V

Esta ley ambiciona ofrecer, dentro de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, un marco de regulación global al Mar Menor y su área de influencia; pero seguidamente hay que precisar cuál es el ámbito al que debe ceñirse la regulación autonómica, dadas las importantes competencias que ostentan los ayuntamientos costeros y, sobre todo, la Administración del Estado.

La siguiente revisión de las competencias autonómicas que inciden directa o indirectamente en el Mar Menor, pretende acotar el margen de actuación en el que se mueve esta ley, y permite valorar hasta qué punto puede considerarse integral.

Medio marino

El Mar Menor es una porción del dominio público marítimo-terrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución, que se integra dentro de las llamadas aguas interiores (aquella parte del dominio público marítimo-terrestre situada entre la zona marítimo-terrestre y el mar territorial). Cae, pues, bajo el ámbito de aplicación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que tiene por objeto la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre (art. 1).

No obstante, como ha precisado el Tribunal Constitucional, «la titularidad estatal del dominio público y la competencia para determinar las categorías de bienes que lo integran no son, en sí mismos, criterios de delimitación competencial por lo que, en consecuencia, la naturaleza demanial de un bien no lo aísla de su entorno ni lo sustrae de las competencias que correspondan a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad» (STC 46/2007, FJ 12, entre otras); sin perjuicio de que, «la titularidad estatal del demanio pueda habilitar legítimamente para incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las comunidades autónomas costeras» (STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 7).

Por este motivo, hay ciertas funciones que la propia Ley de Costas regula y que se atribuyen a las comunidades autónomas. Es el caso de la competencia autonómica de ordenación del litoral, de acuerdo con el artículo 10 EARM, que conlleva en particular la ordenación de las actividades en la zona de servidumbre de protección. Igual sucede con el control del vertido al mar, que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ejerce como parte de su competencia de protección del medio ambiente.

Pero más allá de la costa, cabe la posibilidad de que la competencia autonómica se extienda sobre el mar, siendo pertinente recordar aquí la doctrina constitucional según la cual, si bien «es obvio que la competencia autonómica sobre ordenación del territorio no se extiende al mar» [STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 7 b)], se admite que «sobre el mar territorial puedan ejercerse ciertas competencias autonómicas en atención a su naturaleza como es el caso de la acuicultura (STC 103/1989, de 8 de junio) o incluso que la extensión al mar territorial sea una exigencia de la competencia en liza, tal como sucede en materia de protección de espacios naturales cuando la unidad y continuidad de ciertos ecosistemas exige que su protección no encuentre el límite indicado (STC 38/2002, de 14 de febrero) [STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 7]. Aunque la cita hace referencia el mar territorial, es igualmente aplicable a las aguas interiores.

Así, pues, sin perjuicio de las competencias estatales, se señalan aquí dos supuestos en que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia puede asumir competencias sobre un medio marino como el Mar Menor: primero, cuando por su naturaleza la competencia se debe ejercer necesariamente en el medio marino; y segundo, tratándose de la competencia en espacios protegidos, cuando exista continuidad con los ecosistemas terrestres.

1.º Pertenecen al primer supuesto -pues si no se ejercen en el medio marino, no se ejercen de ninguna manera- las competencias autonómicas en materia de pesca en aguas interiores, y de puertos que no tengan la calificación de interés general.

La Constitución permite a las comunidades autónomas asumir competencias en materia de pesca en aguas interiores (art. 148.1.11.ª CE), como sucede en el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a la que se atribuye la pesca en aguas interiores como competencia exclusiva (art. 10.Uno.9 EARM).

También corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la competencia exclusiva en materia de "Puertos ... que no tengan la calificación de interés general" (art. 10.Uno.5 EARM), como es el caso de los puertos deportivos o de recreo existentes en el Mar Menor.

Otras competencias autonómicas exclusivas que por naturaleza se han de ejercer también en el medio marino, no tienen, sin embargo, incidencia o singularidad en el Mar Menor, por lo que no se desarrollan en esta ley: es el caso de la competencia autonómica de transporte marítimo entre puertos o puntos de la Comunidad Autónoma, sin conexión con puertos o puntos de otros ámbitos territoriales (art. 10.Uno.4 EARM); o en materia de marisqueo, acuicultura y alguicultura (art. 10.Uno.9 EARM). Y hay otras, en fin, que son exclusivamente ejecutivas y no normativas, como la de salvamento marítimo (art. 12.11 EARM).

2.º El segundo supuesto mencionado se refiere a las competencias autonómicas en relación con espacios protegidos que se extienden, en continuidad ecológica, al medio marino.

La competencia para la protección del medio ambiente es compartida entre el Estado y las comunidades autónomas. Al Estado compete la "Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección" (art. 149.1.23.º CE). Y a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, "En el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde ... el desarrollo legislativo y la ejecución en las siguientes materias: ... 2. ... espacios naturales protegidos. 3. Protección del medio ambiente. Normas adicionales de protección" (art. 11.2 y 3 EARM)].

Al amparo de la competencia básica estatal, dictó el Estado la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que regula la declaración de distintos espacios protegidos (espacios naturales protegidos, espacios Natura 2000, áreas protegidas por instrumentos internacionales), sus instrumentos de protección, las medidas de conservación de la biodiversidad (in situ y ex situ), el control de especies exóticas invasoras y otros contenidos.

El ejercicio de tales funciones corresponde a las comunidades autónomas cuando se trata de especies, espacios, hábitats o áreas críticas situados en el medio terrestre; y a la Administración estatal para los situados en el medio marino (art. 6.1), pero con una importante salvedad, que precisa la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional: Corresponde a las comunidades autónomas el ejercicio de las funciones a las que se refiere esta ley con respecto a especies ... y espacios, hábitats o áreas críticas situados en el medio marino, cuando exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección, avalada por la mejor evidencia científica existente (art. 6.4).

Esta continuidad ecológica de los ecosistemas llevó a la administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia a declarar diversas figuras de protección que afectan al Mar Menor, pese a tratarse de un medio marino; y ha permitido al Plan de gestión integral de los espacios protegidos del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia, adoptar medidas de protección y gestión en dicho ámbito.

La declaración por las comunidades autónomas de espacios protegidos situados, en todo o en parte, en el medio marino, no impide que el Estado siga ejerciendo competencias sobre el medio, como sucede con las competencias de navegación marítima; de modo que Corresponde a la Administración General del Estado el establecimiento de cualquier limitación o prohibición de la navegación marítima y de sus actividades conexas, así como la prevención y la lucha contra la contaminación en las aguas marinas (art. 6.2). También el artículo 297 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, atribuye al Ministerio de Fomento, a través de las Autoridades Portuarias y Capitanías Marítimas, medidas en relación con los fondeos, apresamientos y otras que se estimen necesarias respecto de los buques para salvaguardar la seguridad de la navegación y de prevenir la contaminación del medio marino; si bien dichas medidas podrán adoptarse sin perjuicio de las que, al efecto, puedan decidir otros organismos o Administraciones Públicas competentes en materia de preservación del medio marino (art. 297.2).

Por otra parte, hay que tener en cuenta que, de acuerdo con el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (en adelante, Ley de Aguas), el Mar Menor es además una masa de agua costera que forma parte de la Demarcación Hidrográfica del Segura, y se ve afectada por las determinaciones del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Segura 2015-2021, aprobado por Real Decreto 1/2016, de 8 de enero. El Plan Hidrológico incluye en su ámbito de aplicación a la masa de agua subterránea Campo de Cartagena (070.052) y también a la masa de agua costera Mar Menor (ES0701030005).

La demarcación hidrográfica constituye el ámbito espacial el que se aplican las normas de protección de las aguas contempladas en la Ley de Aguas (Título V), sin perjuicio del régimen específico de protección del medio marino que corresponde al Estado. Estas normas de protección de las aguas previstas en la Ley de Aguas cuentan con un desarrollo llevado a cabo a través del Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, el cual tras la modificación que introdujo el Real Decreto 638/2016, de 9 de diciembre- pasa a atribuir a las comunidades autónomas el seguimiento y evaluación del estado de las aguas y normas de calidad ambiental en el caso de aguas costeras y de transición (art. 3.36), aun cuando la demarcación hidrográfica correspondiente exceda del ámbito territorial de la comunidad autónoma (como sucede con la del Segura). Esta nueva regla competencial sitúa en la órbita autonómica la aplicación de ciertas normas de protección de las aguas previstas en la Ley de Aguas respecto de la masa de agua costera Mar Menor, sin perjuicio de la coordinación que lleva a cabo el ministerio competente.

Entre el régimen de protección derivado de la Ley de Aguas y el proveniente de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, se produce un complejo solapamiento que esta última ley trata de conciliar, para lo cual, después de sentar que la misma será de aplicación a todas las aguas marinas, incluidos el lecho, el subsuelo y los recursos naturales, sometidas a soberanía o jurisdicción española (art. 2.2), puntualiza que su Título II (que regula las estrategias marinas) no será de aplicación a las aguas costeras definidas en la Ley de Aguas en relación con aquellos aspectos del estado ambiental del medio marino que ya estén regulados en la Ley de Aguas o en sus desarrollos reglamentarios, debiéndose cumplir, en todo caso, los objetivos ambientales establecidos en la Ley de protección del medio marino y en las estrategias marinas que se aprueben (art. 2.3).

Las consideraciones anteriores muestran las competencias que ostenta la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia sobre el Mar Menor, sin perjuicio de que sobre él concurran otras competencias estatales que deben ser respetadas. A tal efecto, esta ley prevé mecanismos de cooperación y colaboración interadministrativa.

Medio terrestre

En su espacio territorial, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ejerce la plenitud de sus competencias normativas, que se plasman en regulaciones de alcance general para todo el territorio regional.

Una norma de ámbito territorial limitado como esta, aunque se conciba con un enfoque global o integral, únicamente debe introducir en el sistema normativo aquellas particularidades que resultan justificadas en razón del objeto específico que persigue: la protección y recuperación del estado ambiental del Mar Menor y de sus servicios ecosistémicos.

Por tanto, solo nos referiremos aquí a aquellas competencias autonómicas que recaen sobre ámbitos o actividades que pueden tener mayor incidencia ambiental sobre el Mar Menor:

1.º Empezaremos mencionando las competencias autonómicas de ordenación del territorio y del litoral, que corresponden a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia como competencia exclusiva (art. 10.2 EARM), las cuales permiten la aprobación de instrumentos de ordenación territorial, la distribución de usos globales en el territorio, la definición de los elementos vertebradores de la estructura territorial y el marco territorial para las políticas sectoriales y urbanísticas, así como otras actuaciones que se detallan en la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia. Pero esas competencias están limitadas por las que ostentan los ayuntamientos en materia de urbanismo, ámbito al que de acuerdo con la citada ley y la doctrina constitucional- la Administración regional solo puede extender su actuación cuando se trata de aspectos de legalidad y ordenación supramunicipal, o a ciertas actuaciones subsidiarias o demandadas por los ayuntamientos.

En la materia de ordenación del territorio y urbanismo se incardina la ordenación de las zonas inundables, sujeta a las limitaciones en el uso de las zonas inundables que establezca el Gobierno, por real decreto, para garantizar la seguridad de las personas y los bienes; regulación que puede ser complementada por normas autonómicas (art. 11.3 Ley de Aguas). Y para que los datos y estudios sobre avenidas de que disponga el organismo de cuenca puedan ser tenidos en cuenta en la planificación del suelo y las autorizaciones de usos, este debe trasladarlos a las administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 11.2).

Esta competencia de ordenación del territorio hay que ponerla en relación con la que asume la Comunidad Autónoma en materia de protección civil. El instrumento de previsión de ámbito autonómico para hacer frente a los riesgos de inundaciones es el Plan Especial de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, homologado por la Comisión Nacional de Protección Civil el 10 de julio de 2007, que se ha activado con eficacia en los recientes episodios de inundación causados por las lluvias torrenciales.

2.º Otra competencia con potencial incidencia es el turismo. A la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia le corresponde como exclusiva la competencia en materia de promoción, fomento y ordenación del turismo en su ámbito territorial (art. 10.16 EARM). Y otro tanto sucede con la competencia exclusiva en materia de promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio (art. 10.17 EARM).

3.º Se debe aludir igualmente a la minería y el problema derivado del arrastre de metales pesados al Mar Menor. Aquí es el Estado el que ostenta la competencia para dictar la legislación básica, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución del régimen minero (art. 11.4 EARM).

4.º La agricultura conlleva una potencial afección al Mar Menor proveniente del uso de fertilizantes y productos fitosanitarios, además de los riesgos de exposición del suelo a la escorrentía, el lixiviado y la erosión; y en relación con la anterior- se ha de considerar a la ganadería, ya que una gestión inadecuada de estiércoles y purines puede causar directa o indirectamente un aporte de más nutrientes al Mar Menor. Agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias es otro de los títulos competenciales exclusivos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (art. 10.6 EARM).

No obstante, tratándose de proyectos de regadíos, la competencia se comparte entre la Comunidad Autónoma y el Estado. Los proyectos, construcción y explotación de regadíos de interés para la Comunidad Autónoma corresponden a esta (art. 10.7 EARM), mientras que los de interés estatal corresponden al Estado, que también se reserva funciones de planificación y coordinación general. Al amparo de esta competencia, el Estado ha aprobado planes nacionales de regadíos; pues, como explicaba el Preámbulo del Real Decreto 329/2002, de 5 de abril, por el que se aprueba el Plan Nacional de Regadíos (BOE núm. 101, de 27/04/2002), «La elaboración y aprobación de un Plan Nacional de Regadíos por el Gobierno de la Nación se fundamenta en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución española, que establece como competencia exclusiva del Estado Las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica . Este título competencial legítima al Gobierno de la Nación para proponer una planificación de regadíos que, de conformidad con la doctrina constitucional, se base en el consenso, la cooperación y la elaboración entre el Estado y las comunidades autónomas en una tarea común en la que concurren dos ámbitos competenciales llamados al fomento y desarrollo ordenado de los regadíos en España».

Precisamente mediante el Decreto 693/1972, de 9 de marzo, por el que se declaran de alto interés nacional las actuaciones del I.R.Y.D.A. en el Campo de Cartagena (BOE núm. 76, de 29/03/1972), se vinieron a establecer las dos zonas regables de alto interés nacional dentro del Campo de Cartagena, la Zona regable oriental (con superficie total aproximada que asciende a treinta y un mil trescientas hectáreas ) y la Zona regable occidental (la superficie total asciende a seis mil seiscientas hectáreas ).

Pero la principal incidencia de las competencias estatales sobre el cultivo de regadío se produce en materia de aguas. El sistema de ramblas existente en la cuenca del Campo de Cartagena pertenece a la cuenca hidrográfica del Segura, sobre la cual, por exceder del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, tiene el Estado competencia exclusiva para la legislación, ordenación y concesión de aprovechamientos hidráulicos (art. 149.1.22.ª CE), ejerciendo el Estado estas competencias a través del organismo de cuenca Confederación Hidrográfica del Segura.

La Ley de Aguas concreta tales competencias, determinando que es función del organismo de cuenca, entre otras, la administración y control del dominio público hidráulico y de los aprovechamientos (artículo 23.1), el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones de su competencia, y la inspección y vigilancia del cumplimiento de las condiciones de concesiones y autorizaciones relativas al dominio público hidráulico (art. 24). En consonancia con el carácter demanial de las aguas, todo uso privativo de las aguas requiere concesión administrativa, salvo los llamados usos privativos por disposición legal (art. 59.1), debiendo las concesiones de agua para riegos detallar la superficie con derecho a riego y la superficie regable en hectáreas, el volumen de agua máximo a derivar por hectárea y año, y el volumen máximo mensual derivable que servirá para tipificar el caudal máximo instantáneo. Toda esta información se gestiona por el organismo de cuenca a través de los instrumentos administrativos legalmente previstos para constatar la existencia y situación de los aprovechamientos (el Registro de Aguas y el Catálogo de aguas privadas).

Se atribuye al organismo de cuenca la inspección y vigilancia del cumplimiento de las concesiones, la imposición de sanciones y el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad, pues, con independencia de las sanciones impuestas, los infractores podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior (art. 118 Ley de Aguas). El artículo 323.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico precisa el alcance de la reposición, al señalar que en todo caso, la exigencia de reponer las cosas a su estado anterior obligará al infractor a destruir o demoler toda clase de instalaciones u obras ilegales y a ejecutar cuantos trabajos sean precisos para tal fin, de acuerdo con los planos, forma y condiciones que fije el organismo sancionador competente .

Las competencias del organismo de cuenca que se han esbozado no impiden que la Administración regional pueda exigir también actuaciones de reposición de los regadíos ilegales. Esta restitución por razones de competencia autonómica ya se establecía en la Ley 1/2018, de 7 de febrero, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar Menor, y esta ley la confirma y desarrolla. Pero la restitución autonómica de los regadíos no puede sustituir al organismo de cuenca en el ejercicio de sus propias competencias, sino que solo puede ser complementaria a la actuación de este.

Constatado por el organismo de cuenca el uso ilegal de aguas para riego y sin perjuicio de la instrucción de los procedimientos sancionadores que procedan, el organismo de cuenca es competente para impedir dicho uso y adoptar las medidas de reposición correspondientes. Pero más allá de estas actuaciones, hay un espacio para que la administración regional pueda desenvolver sus propias competencias con el fin de exigir que el suelo recupere una funcionalidad que le permita la retención del agua de lluvia y disminuya el riesgo de escorrentía, erosión y lixiviación. Esta intervención autonómica se justifica en último término en la responsabilidad autonómica de control de la contaminación causada por los nutrientes de origen agrario y de conservación de espacios protegidos.

Ahora bien, las competencias estatales en materia de aguas se extienden mucho más allá del control de los aprovechamientos. El art. 92 y siguientes de la Ley de Aguas establecen objetivos de protección de las aguas y del dominio público hidráulico que, en el ámbito de las aguas continentales superficiales y subterráneas de la demarcación hidrográfica de la cuenca del Segura, corresponden al organismo de cuenca. En el entorno del Mar Menor, esas masas de agua están constituidas por las ramblas y por los acuíferos del Campo de Cartagena.

Para alcanzar tales objetivos, tiene un papel fundamental la planificación hidrológica, a la que se ha hecho referencia. En particular, en relación con el fenómeno de las inundaciones y avenidas, los planes hidrológicos de cuenca deben comprender obligatoriamente los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar los daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos (art. 42.1.g.n? Ley de Aguas), teniendo la consideración de obras hidráulicas de interés general de competencia de la Administración General del Estado las obras necesarias para hacer frente a fenómenos catastróficos como las inundaciones (art. 46.1.b Ley de Aguas).

5.º El ejercicio de las competencias autonómicas mencionadas hasta ahora debe tener en cuenta en todo momento su incidencia en el estado ambiental del Mar Menor; pero hay una competencia que se encamina de forma específica a imponer a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia obligaciones y actuaciones positivas de conservación: la protección del medio ambiente, los montes y los espacios protegidos. Por esta causa, para amparar las medidas que esta ley introduce en el medio terrestre, deben invocarse sobre todo estos títulos competenciales. A la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de Montes, aprovechamientos forestales, vías pecuarias, pastos y espacios naturales protegidos (art. 11.2 EARM) y de Protección del medio ambiente. Normas adicionales de protección (art. 11.3 EARM)].

En este marco de protección, hay dos normas que han de ser objeto de una especial consideración con relación al Mar Menor, porque vienen a articular diversas actuaciones para frenar el fenómeno del aporte de nutrientes y la eutrofización de las masas de agua, incluyendo las litorales o costeras.

a) La primera de ellas es el Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, desarrollado por el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, que trasponen la Directiva 91/271/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, que tiene por objeto establecer medidas para garantizar que dichas aguas son tratadas correctamente antes de su vertido. Con carácter general, para dar cumplimiento a sus exigencias no son necesarias acciones normativas sino inversoras: por un lado, las aglomeraciones urbanas deben disponer, según los casos, de sistemas colectores para la recogida y conducción de las aguas residuales; y, en segundo lugar, se prevén distintos tratamientos a los que deben someterse dichas aguas antes de su vertido a las aguas continentales o marítimas. En la determinación de los tratamientos a que deben ser sometidas las aguas residuales urbanas antes de su vertido, se tiene en cuenta si dichos vertidos se efectúan en zonas sensibles o zonas menos sensibles , lo cual determinará un tratamiento más o menos riguroso. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el marco de sus competencias, declaró zona sensible la laguna del Mar Menor mediante Orden de 20 de Junio de 2001, de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (BORM n.º 144, de 23 de junio de 2001). Las especiales condiciones naturales de la laguna del Mar Menor dice la orden mencionada-, entre las que destaca su condición de mar cerrado con escasa renovación de agua, han aconsejado la conveniencia de su determinación como zona sensible , a los efectos de la Directiva 91/271/CEE y de acuerdo con los criterios del Anexo II .

Para el cumplimiento de las obligaciones de tratamiento de aguas residuales, se ha mantenido un alto ritmo inversor en infraestructuras de depuración en las aglomeraciones urbanas del entorno del Mar Menor a lo largo de los últimos años; lo cual -unido a un nivel también muy elevado de reutilización de las aguas tratadas- ha reducido los vertidos al Mar Menor a fenómenos episódicos asociados a precipitaciones extremas o averías en las redes de saneamiento o sistemas de depuración.

b) El segundo bloque normativo especial que regula el aporte de nutrientes a las masas de agua es el del control de la contaminación por nitratos de origen agrario, constituido por el Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, que traspone la Directiva 91/676/CEE, de 12 de diciembre.

Dicho Real Decreto impone la obligación de determinar o declarar las masas de agua que se encuentran afectadas por la contaminación, o en riesgo de estarlo, por aportación de nitratos de origen agrario. Las comunidades autónomas deben designar como zonas vulnerables a la contaminación por nitratos de origen agrario aquellas superficies territoriales cuya escorrentía o filtración afecte o pueda afectar a tales masas de agua; y aprobar programas de actuación con objeto de prevenir y reducir la contaminación causada por los nitratos de origen agrario en las zonas designadas como vulnerables.

La masa de agua subterránea Campo de Cartagena fue la primera de la Región de Murcia en declararse como masa de agua afectada o en riesgo; dando lugar a la designación de la Zona Vulnerable correspondiente a los acuíferos Cuaternario y Plioceno en el área definida por zona regable oriental del Trasvase Tajo-Segura y litoral del Mar Menor en el Campo de Cartagena, a la que es de aplicación actualmente el programa de actuación aprobado mediante la Orden de 16 de junio de 2016, de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente (BORM n.º 140, de 18 de junio).

La masa de agua costera Mar Menor ha sido declarada masa de agua afectada, o en riesgo de estarlo, por la contaminación por nitratos de origen agrario, mediante Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente de 23 de diciembre de 2019, en la que también se ha designado la Zona Vulnerable del Campo de Cartagena, que comprende la envolvente de las superficies territoriales cuya escorrentía o filtración afecta tanto a la masa de agua subterránea Campo de Cartagena como a la masa costera Mar Menor.

Según el anejo 2 del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, las medidas que deben incorporar los programas de actuación son, al menos, la determinación de los períodos en los que está prohibida la fertilización, determinación de la capacidad necesaria de los tanques de almacenamiento de estiércol y la limitación de la aplicación de fertilizantes al terreno. Pero los programas de actuación se deben revisar, al menos, cada cuatro años; y, si las medidas del programa de actuación no son suficientes para prevenir y corregir la contaminación causada por los nitratos de origen agrario, se deben adoptar medidas adicionales, modificando el programa de actuación (art. 6.4).

Eso es precisamente lo que viene a hacer esta ley, una vez constatado que las medidas del programa de actuación actual no han conseguido prevenir y corregir la contaminación causada por los nitratos en la masa de agua subterránea del Campo de Cartagena, y tampoco evitar el riesgo de eutrofización del Mar Menor. En concreto, las determinaciones que esta norma introduce en materia de ordenación y gestión agrícola y ganadera, persiguen la finalidad de corregir la contaminación causada por los nutrientes de origen agrario y pueden considerarse medidas adicionales a las del programa de actuación en el sentido del artículo 6.4 del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, lo que debe tenerse en cuenta en la elaboración del nuevo programa de actuación para la zona vulnerable del Campo de Cartagena, cuya tramitación debe iniciarse en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la ley, según la disposición final quinta.

Dejando ya las normas que permiten abordar de forma específica la eutrofización de las masas de agua, y con una perspectiva más general, se constata también que la contaminación por nutrientes puede a la vez afectar a los hábitats naturales y los hábitats de especies de varios espacios de la Red Natura 2000 [al menos a la ZEC y ZEPA Salinas y Arenales de San Pedro del Pinatar (ES0000175), la ZEC Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor (ES6200006), la ZEC Mar Menor (ES6200030) y la ZEPA Mar Menor (ES0000260)], por lo que las medidas de protección contenidas en esta ley pueden considerarse asimismo medidas de conservación de la Red Natura 2000.

Al margen de ello, muchas de las medidas de ordenación y gestión agrícola previstas en la ley (como las estructuras vegetales de barrera, las superficies de retención de nutrientes, el cultivo según las curvas de nivel y otras medidas que reducen las escorrentías) pueden comportar, según las características orográficas del terreno y la superficie de la parcela, beneficios frente a los riesgos derivados de las inundaciones y los efectos de las avenidas sobre la seguridad de las personas y las cosas, un problema de gran importancia en la cuenca, especialmente para los núcleos de población próximos al Mar Menor.

La justificación marcadamente ambiental de la mayoría de las medidas adoptadas por esta norma con fundamento en el control de la contaminación por nitratos y, más ampliamente, la protección del medio ambiente y los espacios protegidos- no impide necesariamente que su aplicación pueda encomendarse a órganos con competencias sectoriales. Es lo que hizo la Ley 1/2018, de 7 de febrero, que atribuyó a la Dirección General de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura tanto el control y sanción del incumplimiento de las medidas de sostenibilidad ambiental aplicables a las explotaciones agrarias (art. 21) como el control y sanción en materia de protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias (Disposición Adicional Segunda 2).

La implicación de los órganos sustantivos o sectoriales se fundamenta en el carácter transversal o pluridisciplinar que es propio de la protección del medio ambiente: muchas de las materias que son soporte de los distintos títulos competenciales sectoriales pueden tener incidencia en el medio ambiente (agricultura, turismo, urbanismo, etc.), por lo que para no dañar el medio ambiente- los órganos administrativos con competencia sectorial deben tenerlo en cuenta cuando ejecutan sus políticas. Pero este criterio puede pugnar con el llamado principio de unidad de gestión, que ha llevado desde los albores del Derecho ambiental- a la concentración de las funciones ambientales en órganos especializados a nivel estatal, autonómico y local, con el fin de evitar que intereses que puedan estar en conflicto (el interés ambiental y los intereses sectoriales) coincidan en un mismo órgano.

La solución que se sigue en esta ley es la de identificar en cada caso la consejería competente para actuar, generalmente la que tiene las competencias sectoriales; y en el caso de las medidas aplicables en explotaciones agrícolas, se atribuyen a la consejería competente para el control de la contaminación por nitratos, función que hoy corresponde a la dirección general competente en materia de agricultura y ganadería, de acuerdo con sus normas organizativas, pero que pueden variar en el futuro en función del criterio organizativo que se adopte.

VI

La estructura de esta nueva norma comprende once capítulos, doce disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y nueve disposiciones finales.

El Capítulo I expresa el objeto de la ley, su ámbito de aplicación y los fines de la misma.

Interesa hacer una precisión sobre el ámbito de aplicación territorial de la ley. A diferencia de la Ley 1/2018, de 7 de febrero, cuyo objeto se reducía a las explotaciones agrícolas y los vertidos al Mar Menor, esta ley incluye medidas de protección del Mar Menor aplicables en diversos sectores materiales. Pero, según sea la materia, las medidas de protección deben aplicarse en ámbitos territoriales diferentes; y así, por ejemplo, el problema de los metales pesados procedentes de la Sierra Minera exige actuar en un ámbito territorial distinto al que demanda el control de la contaminación por nutrientes de origen agrario.

Por eso la ley (art. 2): 1.º Con carácter general, se dice de aplicación total o parcial a los municipios que forman parte de la cuenca vertiente al Mar Menor; 2.º Fija dos zonas (Zona 1 y Zona 2) a efectos de la aplicación de un conjunto importante de medidas (las de los artículos 17, 20 y 24, las de carácter agrícola y ganadero, la disposición adicional segunda y la transitoria cuarta); y 3.º Permite que distintas determinaciones de la norma puedan especificar un ámbito territorial diferente.

El Capítulo II, bajo la denominación de Gobernanza del Mar Menor, aglutina los diferentes órganos que ya vienen laborando en defensa del Mar Menor: el Consejo del Mar Menor, el Comité de Asesoramiento Científico del Mar Menor y la Comisión Interdepartamental del Mar Menor; a la vez que encomienda al Gobierno regional promover la creación de una comisión interadministrativa para la coordinación institucional entre la Administración del Estado, la Comunidad Autónoma y los ayuntamientos. Esta coordinación institucional resulta muy necesaria, dada la compleja distribución de competencias incidentes en el Mar Menor, en especial para la ejecución coherente de las inversiones y actuaciones previstas en el Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena, u otras que deban emprenderse.

Sin perjuicio de estos órganos, convendría la creación de una figura o institución específica a nivel estatal, como puede ser la de un Alto Comisionado, que vele por la defensa, protección y la adopción de medidas necesarias para la recuperación del Mar Menor.

Se regulan asimismo en dicho capítulo elementos que se consideran necesarios para la buena gobernanza de las instituciones. Destaquemos aquí la articulación del sistema de comunicación e información del Mar Menor, basado en planes y campañas de difusión, el suministro de información a través de una web (que hoy se hace realidad mediante el Canal Mar Menor), un directorio actualizado que integre la información relativa a todos los agentes sociales e institucionales implicados en el Mar Menor, y un compendio normativo, público y accesible sobre la regulación aplicable al Mar Menor.

Otro elemento novedoso es la regulación del sistema de datos abiertos sobre el Mar Menor. La ley incluye previsiones relativas a la reutilización de la información y apertura de datos sobre las actuaciones desarrolladas por tratarse de conjuntos de datos de alto valor, en aplicación del artículo 21 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana, y de la Directiva (UE) 2019/1024 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de junio de 2019, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público.

El seguimiento ambiental del Mar Menor genera conjuntos de datos de alto interés para la ciudadanía y la comunidad científica, que pueden ser explotados para su reutilización por diversos colectivos y que permitirán fomentar la creación de productos o servicios de información basados en estos datos que aporten valor añadido a esa información, por lo que se ha incluido el artículo 11 regulando la apertura de datos relativos a su protección y conservación.

Para dar cumplimiento a la misma, se ha previsto la elaboración de un catálogo inicial de datos abiertos que incluirá los parámetros de seguimiento del Mar Menor que se consideren de especial relevancia, y que se ajustará en cuanto a su contenido a lo previsto en esta ley.

El Capítulo III se adentra en la ordenación y gestión territorial y paisajística. Para ello, establece en primer lugar la necesidad de elaborar y aprobar dos grandes estrategias: la Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras para el sistema socioecolócigo del Mar Menor (que se encuentra en avanzado estado de tramitación en la actualidad), y la Estrategia del Paisaje de la Región de Murcia en la comarca del Campo de Cartagena y Mar Menor. Las estrategias territoriales, tal como se conciben en la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, son herramientas de gestión integral del territorio desde una perspectiva amplia y global, estableciendo políticas de protección, regulación y gestión, mediante procesos participativos y de coordinación de todos los agentes sociales e institucionales para lograr sus objetivos específicos.

Pero el instrumento de ordenación del territorio llamado a vertebrar las estructuras territoriales y a disciplinar los usos a nivel global es el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor. La ley fija para él un plazo máximo de elaboración y un ámbito inicial (que el propio plan puede modificar por razones justificadas), estableciendo sus determinaciones mínimas.

Mencionemos, entre otras, la de establecer un corredor ecológico alrededor del Mar Menor con objeto de actuar como filtro natural y retener agua en caso de episodios de precipitación intensa, así como la revisión de los suelos sin desarrollar y sus condiciones de inundabilidad.

Una previsión destacable de este capítulo es que, en tanto se apruebe definitivamente el Plan de Ordenación Territorial, se establece un área de exclusión temporal para nuevos desarrollos urbanísticos, que no afectará a los cascos urbanos consolidados; y en ella se suspende también el otorgamiento de autorizaciones de interés público, con la excepción de ciertos supuestos. Se introducen, asimismo, algunas previsiones para los nuevos desarrollos urbanísticos no afectados por la exclusión temporal.

La ordenación y gestión ambiental se aborda en el Capítulo IV, que incluye dos secciones. La Sección 1.ª (Ordenación y gestión del patrimonio natural, forestal y de la biodiversidad del Mar Menor), es muy breve, de tan solo tres artículos, y ello por dos motivos:

1.º Porque el Mar Menor cuenta ya con un instrumento específico e integral de protección ambiental, aprobado recientemente tras un proceso de elaboración amplio y participativo, el mencionado Plan de gestión integral de los espacios protegidos del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia.

2.º Porque, como ya se ha apuntado, casi todas las medidas contenidas en esta ley persiguen en último término una finalidad ambiental. La ubicación de los contenidos en los distintos capítulos solo obedece a razones de claridad sistemática. Hay disposiciones que aparecen a lo largo de la ley podrían formar parte del Plan de Gestión Integral (y de hecho alguna de ellas, como la prohibición de nuevos puertos, procede de él, y se ha incorporado a la ley para darle relevancia legal). Y en particular, las disposiciones aplicables a las explotaciones agrícolas y ganaderas son contenidos propios o posibles de los programas de actuación en materia de nitratos, que es una materia ambiental por su finalidad, aunque en su ejecución exija un alto grado de técnica agronómica.

En consonancia con ello, la Sección 1.ª del Capítulo IV solo dedica un artículo a la planificación ambiental, para situar al Plan de Gestión Integral como norma de cabecera en la planificación y gestión de los espacios protegidos del Mar Menor y su entorno; y dos artículos más a la materia forestal, referidos el primero a la elaboración de un plan de restauración hidrológico-forestal de la cuenca del Mar Menor, y el segundo a la limitación de los cambios del uso forestal no motivados por razones de interés general.

En las Zonas 1 y 2 la limitación de los cambios del uso forestal no motivados por razones de interés general tienen la condición de norma adicional de protección de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia respecto del artículo 40 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, dictado al amparo del artículo 149.1.23 de la CE.

Las disposiciones de carácter forestal persiguen reforzar la funcionalidad forestal de la cuenca del Mar Menor, de gran valor para la protección del suelo y retención de escorrentías, sin perjuicio de otros importantes servicios ambientales que prestan los montes, como la fijación del carbono atmosférico, la conectividad ecológica o los derivados de su valor paisajístico.

La Sección 2.ª (Calidad ambiental y control de vertidos) del Capítulo IV regula el control de los vertidos al Mar Menor, importando y perfeccionando las previsiones contenidas a este respecto por la Ley 1/2018, de 7 de febrero. Se mejora técnicamente la regulación de los vertidos de aguas pluviales y se introduce la posibilidad de autorizar temporalmente vertidos de aguas freáticas, previo el tratamiento necesario para que los nutrientes que incorporan se sitúen por debajo de los límites establecidos.

Se impone la obligación de instalar redes separativas para la recogida y canalización de las aguas pluviales en los nuevos desarrollos urbanísticos; mientras que los vertidos de aguas pluviales existentes deberán regularizarse de forma progresiva en los términos establecidos por el programa de control y mejora de las redes de aguas pluviales, de saneamiento y EDARs, que deberá aprobar el Consejo de Gobierno.

El Capítulo V comprende la ordenación y gestión agrícola, materia que ya tuvo un importante desarrollo con la Ley 1/2018, de 7 de febrero. Esta ley deroga la Ley 1/2018, de 7 de febrero, y toma su contenido como punto de partida. A partir de él, introduce importantes adecuaciones técnicas, en la línea de una mayor exigencia con vistas a minimizar los excedentes de nutrientes y arrastres; pero también impone nuevos requerimientos a las explotaciones agrícolas, en particular a las situadas en la Zona 1, por su cercanía al Mar Menor.

Como aclaración previa, debe indicarse que no se deroga el Anexo V de la Ley 1/2018, de 7 de febrero, que contiene el Código de Buenas Prácticas Agrarias de la Región de Murcia, el cual mantiene su vigencia como norma reglamentaria, de modo que pueda ser más fácilmente adaptado o modificado en caso necesario. Y nótese que el Código de Buenas Prácticas Agrarias aunque se añadió como anexo a la Ley de 2018- es de aplicación en toda la Región, por lo que no estaba justificado trasladarlo a la nueva norma.

El ámbito de aplicación de las medidas agrícolas de la Ley 1/2018, de 7 de febrero, que comprendía 3 zonas, se reduce en esta ley a solo dos zonas (Zona 1 y Zona 2), ya que entre las anteriores zonas 2 y 3 no existían prácticamente diferencias de régimen, sino de plazos de exigencia.

Pero la necesidad extraordinaria y urgente de actuar para reducir el aporte de nutrientes al Mar Menor, obliga a minorar los plazos transitorios de aplicación de las medidas agrícolas. La Ley 1/2018, de 7 de febrero, si bien resultó más exigente que el Decreto-ley 1/2017, de 4 de abril (de cuya convalidación nace), tuvo el efecto de demorar por unos diez meses la aplicación de los plazos de exigencia. De hecho, actualmente, el grueso de medidas de la Ley 1/2018, de 7 de febrero, solo es aplicable a la Zona 1; el próximo 14 de febrero de 2020 pasaría a exigirse en la Zona 2; y solo a partir del 14 de febrero de 2021 comenzaría la exigencia para la Zona 3. Con la nueva zonificación, sin embargo, la integración de la antigua Zona 3 dentro de la nueva Zona 2 supone anticipar la aplicación de las medidas, que desde el 14 de febrero de 2020 ya serán exigibles para todas las zonas. Las parcelas situadas en la antigua Zona 3 solo contarán con un plazo adicional para cumplir aquellas obligaciones que implican inversión: la obligación de establecer estructuras vegetales de barrera, superficies de retención de nutrientes e instalaciones de recogida de agua de los invernaderos.

Entrando en los contenidos del Capítulo V, son muchas las disposiciones destacables. Entre otras novedades: se establecen los sistemas de cultivo, que orientarán las políticas de la administración regional; se prohíben las transformaciones de secano a regadío no amparadas por un derecho de aprovechamiento de aguas, y se somete a autorización la creación de nuevos cultivos de secano, o ampliación de los existentes; se amplía a 1.500 metros, medidos desde de la ribera del Mar Menor, la banda de limitación de fertilización; se prohíbe la aplicación directa de lodos de depuración; se imponen requisitos en la gestión de residuos plásticos; etc.

Las medidas previstas alcanzan tanto a los cultivos de secano como de regadío, si bien son más incisivas en los regadíos, puesto que los retornos de riego y las mayores necesidades de fertilización y productos fitosanitarios entrañan un mayor riesgo para las masas de agua. No obstante, el cultivo de secano no está exento de riesgos, pues, en la medida en que se fertiliza y rotura, expone el suelo a la erosión, la lixiviación y el arrastre de sedimentos, nutrientes y otras sustancias.

Reviste especial importancia la ampliación de la limitación de fertilización hasta 1.500 metros, medidos desde de la ribera del Mar Menor. En dicha área, los riesgos de la fertilización son máximos, por vía superficial y subterránea. Cualquier episodio de lluvias, aunque no sea de gran intensidad, puede arrastrar con facilidad los nutrientes al Mar Menor, ya que no existen terrenos aguas abajo que puedan retener escorrentías. Además, esa zona de influencia se encuentra a una cota muy cercana al nivel del mar, muy próxima al nivel freático en la actualidad, por lo que cualquier retorno de riego conlleva un mayor riesgo de lixiviación al acuífero y por conexión hidrogeológica a la masa de agua superficial del Mar Menor.

Pero merecen una mención especial dentro de este capítulo las disposiciones que regulan la restitución de cultivos por razones de competencia autonómica, aplicables en las dos zonas. Esta norma regula el procedimiento de restitución, sus responsables, su ejecución forzosa en caso de incumplimiento y sus consecuencias (baja en el Registro de Explotaciones Agrarias, imposibilidad de obtener ayudas al regadío). La restitución prevista en la Ley 1/2018 solo para los regadíos ilegales- es aplicable también a la puesta en cultivo de nuevas superficies de secano sin la debida autorización.

En la restitución de los regadíos ilegales, la Administración autonómica ejerce una potestad de restablecimiento de la legalidad que se articula al margen de cualquier procedimiento sancionador, pues nada tienen que ver con la (potestad) sancionadora tal como recordaba el Consejo de Estado en su Dictamen 88/2011, de 17 de febrero de 2011. Ya hemos observado que las competencias autonómicas de protección ambiental, espacios protegidos y lucha frente a la contaminación por nitratos respaldan dicha actuación, de carácter complementario a la que lleva a cabo el organismo de cuenca. La actuación autonómica ha de partir de la información que le facilite el organismo de cuenca sobre los regadíos que hayan sido cesados o prohibidos por resolución firme, por no estar amparados por un derecho de aprovechamiento de aguas. El suelo se restituirá a un estado natural o a secano, y tendrá por objeto la recuperación de la funcionalidad del terreno para la retención del agua de lluvia y la reducción de escorrentías, erosión y lixiviación.

Tratándose de explotaciones agrícolas en la Zona 1, se aplican restricciones adicionales, porque su proximidad al Mar Menor entraña un mayor riesgo de contaminación. Así, por ejemplo: solo se permite un ciclo de cultivo anual de las especies más sensibles por su profundidad radicular y manejo (que además se han de alternar con otras menos sensibles, a fin de captar excedentes de nitrógeno a diferentes niveles); en otoño e invierno, el suelo no puede permanecer desnudo por más de dos meses, debiendo realizarse entretanto un cultivo de cobertera con especies captadoras de nitrógeno; se prohíbe la aplicación directa de purines, y el resto de estiércoles debe aplicarse directamente bajo técnicas de biosolarización (fuera de este caso, las enmiendas orgánicas solo pueden aplicarse previamente compostadas en una instalación autorizada).

En la Zona 1 sólo se permite la actividad agrícola que implique cultivos de secano, agricultura sostenible, y de precisión, sistemas de cultivo en superficie confinada con recirculación de nutrientes o agricultura sostenible, y de precisión. La Ley señala las exigencias que conlleva la agricultura sostenible, y de precisión, para ajustar el aporte de agua y fertilizante al que la planta demanda en cada momento, y que de hecho se practica ya en muchas de las parcelas de esta zona, que cuentan con sistemas de producción agrícola muy tecnificados.

El Capítulo VI se subdivide en una Sección 1.ª (Medidas aplicables a las explotaciones ganaderas) y una Sección 2.ª (Ordenación y gestión pesquera).

Las disposiciones ganaderas tienen gran trascendencia dentro del dispositivo de protección integral de esta ley. Los purines y otros estiércoles, mal gestionados, suponen un riesgo para el acuífero cuaternario del Campo de Cartagena y para el Mar Menor.

Dada la concentración de explotaciones porcinas existentes, se prohíbe la implantación de nuevas explotaciones porcinas y su ampliación en la Zona 1, y se limita la ampliación o cambio de clasificación zootécnica en la Zona 2. El Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena constata que la densidad de explotaciones genera un excedente de purines que no pueden ser valorizados en terrenos agrícolas próximos. No obstante, se encomienda a la consejería competente en materia de ganadería que, en el plazo máximo de dos años desde la entrada en vigor de esta ley, analice extensamente esta cuestión, lo que podría dar lugar en el futuro a una modificación legislativa.

Se refuerzan las obligaciones de impermeabilización de balsas y sistemas de almacenamiento de deyecciones ganaderas, que constituyen otro foco de riesgo, estimando el Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena que en torno a 500 balsas de almacenamiento de residuos ganaderos pueden presentar problemas de filtración y desbordamiento.

Una novedad de la ley que no se puede pasar por alto es la atinente a la gestión de purines y estiércoles, cuestión que se regula tanto en la Sección 1.ª del Capítulo VI (desde la perspectiva ganadera) como en el Capítulo V (en la perspectiva agrícola).

Deben los purines y estiércoles, por regla general, entregarse a gestor autorizado para su tratamiento; si bien, alternativamente, se permite su aplicación al suelo como fertilizante bajo ciertas condiciones (el purín se aplicará mediante sistemas de tubos colgantes o inyección, deben realizarse analíticas en las superficies de cultivo receptoras, se prohíbe el apilamiento de estiércol por más de 72 horas, entre otras). Pero la condición más relevante es, sin duda, la obligación de comunicar la aplicación al nuevo registro electrónico de movimientos de deyecciones ganaderas.

El registro electrónico de movimientos de deyecciones ganaderas reflejará todo movimiento de estiércoles, ya sean sólidos o líquidos, que se generen o apliquen en las Zonas 1 y 2. Los ganaderos comunicarán el movimiento, que debe ser validado por los titulares de las explotaciones agrícolas receptoras.

El registro electrónico es, en definitiva, una potente herramienta de información que permite el control del abonado orgánico que se aplica a cada superficie cultivable y la consiguiente actuación administrativa en caso de sobrefertilización.

La Sección 2.ª del Capítulo VI es la referida a la ordenación y gestión pesquera. Las regulaciones de pesca profesional en el Mar Menor arrancan en el siglo XIX y son un ejemplo del mantenimiento de la cultura y de las tradiciones pesqueras, bajo unas condiciones de sostenibilidad y respeto por el ecosistema marino.

Las nuevas reglamentaciones comunitarias hacen necesario el establecimiento de planes de gestión de pesca, con regímenes de esfuerzo pesquero que garanticen el llamado rendimiento máximo sostenible para las especies pesqueras explotables, siendo necesaria la limitación de la actividad extractiva mediante un marco regulador que establezca los períodos de pesca, las zonas y épocas de veda, los límites de captura, y las características de las embarcaciones que pueden pescar en el Mar Menor, junto a las características técnicas de los artes de pesca que se pueden calar en este espacio costero, con el firme objetivo de mantener los ecosistemas marinos en buen estado de salud.

De acuerdo con ello, se contempla la necesidad de contar con un nuevo reglamento de pesca profesional en el Mar Menor, que sustituya al ya obsoleto Decreto 91/1984, de 2 de agosto, de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca, por el que se aprueba el Reglamento de Pesca en el Mar Menor, cuyos objetivos y contenidos mínimos se concretan en esta norma. La sección incluye asimismo una disposición relativa al censo de embarcaciones pesqueras profesionales que pueden realizar su actividad en el Mar Menor, las condiciones de acceso y las determinaciones que ha de contener.

El Capítulo VII desarrolla aspectos de ordenación y gestión de infraestructuras portuarias (Sección 1.ª) y de navegación (Sección 2.ª).

En relación con las infraestructuras portuarias, se da rango legal a la prohibición de construcción de nuevos puertos deportivos en el Mar Menor, ya establecida en el Plan de Gestión Integral; y se recogen obligaciones exigibles a los concesionarios portuarios en relación con el control de vertidos y gestión de residuos sólidos.

Respecto de la navegación, se detallan las embarcaciones que pueden navegar en el Mar Menor y las que tienen prohibida la navegación (motores de dos tiempos de carburación, las embarcaciones de alta velocidad según el Real Decreto 1119/1989, de 15 de septiembre, embarcaciones que alcancen niveles sonoros excesivos); requisitos de las embarcaciones; previsiones sobre velocidad de navegación; gestión de fondeos y rampas para el acceso diario de embarcaciones.

La ordenación y gestión turística, cultural y de ocio se regula en el Capítulo VIII. Las actividades turísticas basadas en los valores naturales del Mar Menor y su entorno deben ser un ejemplo de respeto al medio ambiente, sin implicar efectos negativos sobre la biodiversidad. Esta ley, así como las propuestas y actuaciones que contiene sigue aquí modelos de sostenibilidad y desarrollo incluyentes, tal y como se recogen en la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2015.

En particular, se implantará el Sistema de Reconocimiento de la Sostenibilidad del Turismo de Naturaleza en la Red Natura 2000, de modo que las empresas turísticas del territorio se comprometan en la sostenibilidad de sus establecimientos o actividades, desarrollando buenas prácticas ambientales en alianza con los gestores de los espacios protegidos.

Por otra parte, la crisis ambiental del Mar Menor ha generado una imagen negativa del destino, afectando notoriamente a la actividad y empleo de las empresas turísticas de la zona. Para revertir esta crisis reputacional se prevé realizar un plan de promoción turística que ayude al reposicionamiento del destino acorde con sus valores ambientales.

La regulación en materia turística acoge, por último, dos herramientas previstas en el Plan de Gestión Integral, con un potencial efecto beneficioso para conciliar el turismo con la protección ambiental del Mar Menor: la necesidad de elaborar un Manual de buenas prácticas ambientales para las empresas turísticas y la de llevar a cabo un Programa formativo para los agentes turísticos.

Se presta atención asimismo a la promoción y divulgación de los valores ambientales a través del deporte, así como el fomento del deporte inclusivo. El Centro de Tecnificación Deportiva Infanta Cristina amplía sus fines a los de difusión y sensibilización en relación con los valores naturales del Mar Menor y su uso para los deportes acuáticos y náuticos inclusivos.

El Capítulo IX tiene por objeto la ordenación y gestión minera. Los arrastres por escorrentías de restos que contienen metales pesados, procedentes de aprovechamientos no restaurados de la Sierra Minera, son identificados en el Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena como una de las principales presiones que sufre el Mar Menor.

De ahí que las determinaciones de esta norma vayan dirigidas a facilitar la restauración de las instalaciones de residuos mineros, y la recuperación de emplazamientos afectados por la minería metálica que se encuentran en la cuenca vertiente al Mar Menor. Se regula asimismo, a través de disposición adicional séptima, la responsabilidad y los medios de ejecución forzosa para las actuaciones incluidas en el Plan de Recuperación Ambiental de Suelos Afectados por la Minería (PRASAM).

El Capítulo X, con una regulación similar a la introducida por la Ley 1/2018, de 7 de febrero, dispone la tramitación preferente y declaración de urgencia de las actuaciones prevista en esta norma; mientras que el Capítulo XI cierra el articulado estableciendo un exigente régimen sancionador y de control.

Por último, de entre las diversas disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, cabe destacar la ampliación del Paisaje Protegido de Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor (disposición adicional primera); la modificación del concepto de monte a efectos de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de modo que los terrenos agrícolas abandonados, con signos inequívocos de carácter forestal, situados en las Zonas 1 y 2, adquieren condición forestal en el plazo de 10 años (disposición adicional segunda); las reglas de competencia y procedimiento para la aprobación de los programas de actuación sobre las zonas vulnerables a la contaminación por nitratos de origen agrario, sus revisiones y modificaciones (disposición adicional tercera); un nuevo régimen sancionador en materia de protección de las aguas frente a la contaminación producida por nitratos de origen agrario, de aplicación a toda la Región, con ligeras modificaciones respecto del que introdujo la Ley 1/2018, de 7 de febrero (disposición adicional cuarta); y los plazos de exigencia de las medidas aplicables a las explotaciones agrícolas existentes (disposición transitoria tercera).

La ampliación del Paisaje Protegido de Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor trae causa de la aprobación del inventario español de zonas húmedas para la Región de Murcia, por Resolución de 21 de mayo de 2019 del Ministerio de Transición Ecológica (BOE n.º 139, de 11 de junio de 2019). De entre los 53 lugares inventariados se recogen una serie de humedales que están ubicados en el ámbito territorial de esta ley. La mayoría están ya incluidos con alguna figura de protección en la actual red de áreas protegidas de la Región, excepto tres de ellos que se corresponden con lagunas de antiguas depuradoras (lagunas del Cabezo Beaza, laguna de Los Alcázares y lagunas de El Algar) y otros cuatro (Saladar de Los Urrutias, desembocadura Rambla de la Carrasquilla, Saladar de Punta de Las Lomas y Punta del Pudrimel) poseen mayor superficie que la actualmente protegida, por lo que se considera conveniente su ampliación e integración como nuevos espacios dentro del Paisaje Protegido Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor, actualizando sus límites para hacerlos coincidir con los del citado inventario.

VII

Como conclusión de esta parte expositiva, cabe afirmar que la ley ha cumplido con el mandato recibido de la Asamblea Regional, de realizar una regulación del Mar Menor de alcance verdaderamente integral y no sectorial. Pero ese objetivo se ha alcanzado bajo las siguientes restricciones, que resultaban ineludibles:

a) Las competencias estatales sobre los distintos aspectos más arriba mencionados hacen que el calificativo de integral tenga en la ley un alcance necesariamente limitado. Esta ley solo puede ser integral en lo que a las competencias autonómicas se refiera.

Para lograr la recuperación del Mar Menor, es indispensable la implicación del Gobierno de España, (control del nivel del acuífero, reconducción de los caudales de la Rambla del Albujón y otros que fluyen al Mar Menor). Sin lugar a dudas la recuperación del Mar Menor es un asunto de Estado.

b) Incluso dentro de las competencias autonómicas, esta ley aborda aquellas acciones que exigían o aconsejaban un desarrollo legal. Hay no obstante muchas actuaciones cuya puesta en práctica no precisa la intermediación de una norma con rango de ley. Nos referimos sobre todo a las importantes y urgentes inversiones que deben llevar a cabo las administraciones competentes, en especial la Administración del Estado, sin las cuales no se conseguirá recuperar el estado ecológico del Mar Menor.

c) Esta ley ha tratado de introducir únicamente aquellas determinaciones que estaban justificadas en función del fin que se propone, que consiste en la protección y recuperación del estado ecológico del Mar Menor y su capacidad para acoger de forma sostenible las distintas actividades y usos del territorio. Era preciso, pues, cuestionarse en qué medida la introducción de nuevas reglas contribuía a los objetivos de la ley.

Pero el ámbito territorial limitado de la norma imponía una segunda pregunta: en qué medida estaba justificado que la nueva regulación se aplicase solamente en el Mar Menor y su entorno, y no en el resto del territorio de la Región.

Cuando no existía esta justificación, se ha tratado de evitar la fragmentación del ordenamiento regional, la introducción de particularismos de régimen jurídico, o de discriminaciones o diferencias de trato entre los destinatarios de la norma y el resto de ciudadanos de la Región.

d) Por otro lado, hay medidas que tienen su lugar propio en normas o instrumentos específicos, en muchos casos porque deben implementarse mediante técnicas de planificación y programación, y no mediante mandatos de alcance general.

Esto es de aplicación de manera especial a la regulación de los usos del territorio, que en nuestra tradición jurídica y nuestro sistema constitucional se debe llevar a cabo mediante instrumentos urbanísticos y de ordenación del territorio.

En este sentido, cabría afirmar que uno de los más importantes artículos de esta ley es el artículo 15, que exige la elaboración y aprobación de un Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor. En él se hará realidad esa regulación de usos y actividades que resulta necesaria para el entorno del Mar Menor, con la perspectiva global e integradora propia de la ordenación territorial. Aun así, ese Plan de Ordenación Territorial no podrá alcanzar el nivel de detalle propio de los planes urbanísticos, de modo que será imprescindible también la intervención de los ayuntamientos costeros para completar la regulación, tal como impone el principio constitucional de autonomía local.

Otro tanto cabe decir de la planificación ambiental, llevada a cabo mediante el Plan de gestión integral de los espacios protegidos del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia, al cual esta ley simplemente se remite.

Otras medidas muy relevantes implican asimismo una planificación o programación posterior, como contempla la ley. La mejora de los sistemas de saneamiento, que permita la implantación de redes separativas, debe programarse y contemplar las inversiones necesarias, tal como establece el artículo 25 referido al Programa de control y mejora de las redes de aguas pluviales, de saneamiento y EDARs. De igual manera, para relanzar el turismo en el Mar Menor bajo unos criterios de sostenibilidad será preciso un Plan de Promoción Turística, previsto en el artículo 69. Estas y otras actuaciones no pueden contenerse en la propia ley sino que se encomiendan a instrumentos de desarrollo y aplicación.

e) En el caso de las medidas de carácter agrícola y ganadero, la ley sí que contiene un mayor desarrollo, a veces con un nivel de detalle que es propio de las disposiciones reglamentarias. Su incorporación a la ley obedece a razones de urgencia y necesidad, pero ya hemos apuntado que estas medidas pueden incardinarse dentro de las normas de control de la contaminación por nitratos de origen agrario, por lo que el artículo 48 establece que se incluyan dentro del programa de actuación de la Zona vulnerable a la contaminación por nitratos del Campo de Cartagena.

Una vez que se elabore y entre en vigor el nuevo programa de actuación, nada impedirá que, mediante la oportuna modificación legislativa, se redimensionen los contenidos agrícolas y ganaderos de la ley, pudiendo integrarse su régimen sancionador dentro del previsto en materia de protección de las aguas frente a la contaminación por nitratos de origen agrario.