PreÁmbulo �nico Régimen jurídico de las viviendas de protección pública de la Comunitat Valenciana

I

El disfrute de una vivienda digna y adecuada, tal y como establece el artículo 47 de la Constitución española y en el mismo sentido el artículo 16 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, es un derecho de todos los españoles cuyo reconocimiento implica el mandato a los poderes públicos para que adopten las medidas necesarias y establezcan las normas pertinentes que posibiliten su ejercicio real y efectivo.

Por otra parte el artículo 148.1.3 de la Constitución Española establece la vivienda como materia competencial de las Comunidades Autónomas, competencia que para la Comunitat Valenciana, su Estatuto de Autonomía prescribe en su artículo 49.1.9ª al atribuir a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de «Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda». Así, al amparo de este último título competencial, la Generalitat aprobó la Ley 8/2004, de 20 de octubre, de la Vivienda de la Comunitat Valenciana (LVCV) que, junto con la posterior Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunitat Valenciana (LFSVCV), constituyen las dos normas cardinales en lo que se refiere al régimen de la vivienda en nuestro ámbito autonómico.

Podría afirmarse que el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada se ha convertido, junto a la sanidad, la educación y las prestaciones sociales, en un pilar básico del estado del bienestar.

En la actualidad la principal barrera para el acceso a una vivienda digna y adecuada, como propugnan nuestra Carta Magna y el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, es el desequilibrio entre la oferta y la demanda de vivienda. Así, durante la última década, se ha producido en la Comunitat Valenciana un crecimiento insostenible de los precios del alquiler y de compra de viviendas de más del 90,5 % y 48,7 % respectivamente.

Por su parte, en un momento de crecimiento de la demanda de vivienda, la producción de viviendas en nuestra Comunitat experimentó un descenso preocupante provocado por diferentes factores vinculados al contexto socioeconómico, que ha tenido un impacto directo sobre los costes a los que debe hacer frente el sector de la construcción, unido a la inacción de la administración en el fomento de la promoción pública de vivienda asequible en un momento de especial necesidad para las rentas medias y bajas.

Junto a esta situación, el parque público de vivienda de la Generalitat, colapsado, con algo más de 15.000 inmuebles en 2023, se ha demostrado del todo insuficiente para atender la creciente demanda de vivienda asequible para las familias con menos recursos.

En este contexto, los cambios normativos en materia de vivienda promovidos a lo largo de las dos últimas legislaturas no han dado una respuesta eficaz a esta creciente demanda social, aumentando, por el contrario, la desigualdad en el acceso a la vivienda y convirtiendo un derecho en un problema para muchas valencianas y valencianos, especialmente para jóvenes, familias y personas con escasos recursos.

II

Así todo, ya la Ley 8/2004, de 20 de octubre, de la Generalitat, de Vivienda de la Comunitat Valenciana, se marcaba como propósito imprescindible la redacción de una norma que resolviera la dispersión normativa reguladora de la vivienda en la Comunitat Valenciana existente hasta ese momento. Su objetivo fue adecuar el marco normativo a la realidad de la sociedad valenciana, y dar respuesta al vacío legal hasta aquel momento existente en determinados aspectos de la materia.

En concreto, el título IV de esta Ley reguló el régimen jurídico de las viviendas con protección pública, constituyéndose, a partir de su entrada en vigor, en el marco normativo estable y propio para la vivienda de protección pública en el ámbito de la Comunitat Valenciana.

El citado título habilitaba a la Generalitat a dictar las disposiciones necesarias en orden al régimen de viviendas de protección pública. Fue con base en ello, que el Consell en aquel momento, aprobaba el Decreto 75/2007 de 18 de mayo, por el que se regulaba el «Reglamento de protección pública de la vivienda», que fue modificado posteriormente por el Decreto 82/2008 de 6 de junio, para finalmente recogerse en un nuevo y definitivo cuerpo normativo, de junio de 2009, el Decreto 96/2009 de 26 de junio por el que se regulaba el «Reglamento de vivienda de protección pública» que ha estado vigente, con varias modificaciones posteriores, hasta mayo de 2023, momento en el que fue derogado por el Decreto 68/2023 de 12 de mayo por el que se aprobó el «Reglamento de vivienda de protección pública y régimen jurídico de patrimonio público de vivienda y suelo de la Generalitat».

Sin embargo, este último Decreto, que contó durante el proceso de tramitación con numerosas alegaciones y reproches de los diferentes agentes interesados, no cumplió con las expectativas esperadas, siendo, en el corto período de su vigencia hasta la actualidad, una norma de interpretación compleja, cuyo índice sistemático relaciona conceptos, en muchos casos divergentes y contradictorios, y que no ha logrado conformar el marco de seguridad jurídica y confianza que todos los operadores intervinientes en los procesos relacionados con la vivienda de protección pública necesitaban en un momento en el que la construcción de vivienda en la Comunitat Valenciana alcanza mínimos históricos y en el que el acceso a la vivienda se encuentra en una situación especialmente crítica.

III

Así, el Consell, consciente de la necesidad de revertir la situación de la vivienda en la Comunitat Valenciana, ha considerado conveniente abordar, como actuación prioritaria, la aprobación de un nuevo texto normativo regulador de las viviendas de protección pública que sustituya el actualmente vigente, y que permita implementar medidas de fomento de la promoción, construcción y puesta en el mercado de viviendas de protección pública a un precio asequible.

El objetivo del presente decreto es regular de manera exclusiva el régimen jurídico de las viviendas de protección pública de la Comunitat Valenciana, para acometer paralelamente, y en un cuerpo normativo independiente, la modificación, unificación y racionalización de todas las normas relacionadas con la vivienda pública que conforma el patrimonio público de vivienda y suelo de la Generalitat, el registro de oferta y de demanda, el estatuto de los usuarios y usuarias, así como los criterios para la gestión, mantenimiento y administración del mismo, que siente las bases para una gestión más eficiente y, en definitiva, que asegure una respuesta eficaz de la administración a las necesidades de quienes tienen más dificultades para acceder a una vivienda en nuestra Comunitat.

Así todo, en ejercicio de las competencias atribuidas a la Vicepresidencia Primera y Conselleria de Servicios Sociales, Igualdad y Vivienda mediante el Decreto 32/2024, de 21 de noviembre, del President de la Generalitat, por el cual se determinan el número y la denominación de las consellerias y sus atribuciones, durante el periodo de un mes a contar desde su publicación en el DOGV N.º 9784 el pasado día 8 de febrero de 2024, se desarrolló el procedimiento de consulta pública previa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Posteriormente, el Consell acordó, en su sesión del 9 de abril de 2024, que el procedimiento normativo que se pretende abordar habría de ser evacuado por el trámite de urgencia a fin de resolver los problemas que hoy se plantean y con ello adecuar la normativa en la materia de vivienda en los términos expuestos anteriormente.

IV

Este decreto, que contiene 51 artículos, se estructura en dos Títulos, un Título I que recoge disposiciones de carácter general y un título II, referido al régimen jurídico de las viviendas de protección pública, compuesto por cuatro capítulos, además de seis disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única y tres disposiciones finales.

El título I establece las disposiciones generales en las que se determinan el objeto y ámbito de aplicación del decreto, se acota el concepto de vivienda de protección pública, estableciendo sus requisitos generales y de manera específica, regulando las superficies máximas, los efectos de su calificación y los límites derivados del régimen de protección, y diferenciando dos tipologías de viviendas, las de régimen general y las de régimen especial de vivienda joven.

Esta última tipología constituye una apuesta clara del Consell por facilitar el acceso a la vivienda a familias monoparentales y jóvenes a precios más asequibles. El Consell, con esta y otras medidas que se recogen en este decreto, está encaminada a facilitar el acceso a la vivienda a familias monoparentales y especialmente a jóvenes, tratando de que con ello superen la barrera que el acceso a su vivienda representa hoy para su plena emancipación y para el desarrollo de su proyecto de vida personal, familiar y laboral.

Aborda también este título I la extensión del periodo de protección de las viviendas que se fija, con carácter general, en 30 años, garantizando el carácter permanente de la protección para las viviendas y anejos vinculados de viviendas protegidas de promoción pública, y estableciendo un plazo inferior al general para las viviendas protegidas de promoción privada que se desarrollen sobre suelos privados no sometidos a algún nivel de protección de conformidad con el planeamiento urbanístico, o para las que se clasifiquen dentro de la tipología de régimen especial de vivienda joven.

Regula este título I el régimen de acceso y uso de las viviendas de protección pública, entrega y ocupación de estas que, en los supuestos de transmisión de la propiedad o de un derecho real de uso y disfrute de las mismas, deberá elevarse a escritura pública e inscripción en el registro de la propiedad. Finaliza el título haciendo mención expresa a las definiciones de unidad familiar o de convivencia, y la persona que, en su caso, la represente, y a la figura de la persona promotora. Se introduce, además, como novedad, la obligación de la administración de publicitar las promociones de vivienda protegida con el objetivo de trasladar de modo claro, transparente y accesible la información sobre la oferta de vivienda protegida a las potenciales personas demandantes.

El título II acomete el régimen jurídico de las viviendas de protección pública. Este título se divide a su vez en capítulos, el primero de los cuales describe las diferentes modalidades de promoción de vivienda que puedan considerarse de protección pública, y donde se ordena la promoción por fases o subdivisión de estas mediante calificaciones definitivas parciales con el objetivo de no demorar la entrega de viviendas a los potenciales usuarios.

Además, destaca en este título la puesta en valor de las promociones de nueva construcción desarrolladas sobre terrenos de titularidad pública a través de mecanismos de colaboración público-privada como son los concursos de derecho de superficie, concesión administrativa, o de permuta a cambio de obra futura, con el objetivo de reactivar la construcción de vivienda de protección pública en la Comunitat Valenciana.

El capítulo segundo regula, en tres secciones diferenciadas, la calificación de las viviendas de protección pública, estableciendo los requisitos para la obtención de la calificación provisional y definitiva sobre criterios de simplificación administrativa y seguridad jurídica, destacando los efectos de su concesión, introduciéndose, por primera vez en el ámbito del procedimiento de calificación, la posibilidad de aportar la documentación técnica certificada por una entidad colaboradora de la administración (ECUV), con la finalidad de agilizar los trámites administrativos de obtención de las calificaciones de viviendas protegidas que resuelven de los servicios territoriales competentes en materia de vivienda.

En la sección tercera del capítulo segundo del presente decreto se pone el acento en supuestos especiales de calificación como son el caso de las promociones mixtas, las viviendas calificadas que se construyan mediante la elevación de plantas sobre viviendas de régimen libre, el tratamiento de las servidumbres que pudieran suponer un obstáculo para el desarrollo de las viviendas protegidas o la solución de supuestos de construcción sobre suelo no inscrito. Desarrolla esta sección la calificación de vivienda accesible, para familias numerosas, las que promuevan iniciativas de la economía social, o los alojamientos de emergencia, y aquellas que permitan la calificación como protegidas de viviendas inacabadas construidas sobre suelo no afecto a la construcción de viviendas de protección pública.

Además, en consonancia con el compromiso del Consell con el acceso a la vivienda de las personas jóvenes y las familias monoparentales, se establece como prioritaria una reserva, tanto en las promociones públicas como en las privadas, del 40%.

Por su parte, el capítulo III del título I regula el sistema de fijación del valor de los terrenos y los precios máximos de venta, arrendamiento o cesión de uso. Así, la aprobación del Decreto 68/2023 en mayo, fijó un único precio para todo el territorio de la Comunitat Valenciana, con una subida de entre el 20% y el 80% en función del ámbito territorial de precio máximo superior (ATPMS) vigentes en el decreto que venía a modificar. Sin embargo, en un contexto en el que los costes de la construcción de vivienda protegida por superficie construida durante el período 2013-2023 sufrieron un incremento del 20,5% (según Informes de Instituto Valenciano de la Edificación IVE), durante el año de vigencia del Decreto 68/2023 ha quedado constatada la insuficiencia de la revisión acometida, por lo que el presente decreto trata de adecuar el precio a la realidad actual.

Para ello, el decreto introduce un nuevo método de fijación y actualización anual del precio máximo de venta de vivienda protegida que, partiendo de datos objetivos, permite configurar un módulo dinámico para la fijación de precios conforme a las circunstancias de cada municipio.

Así mismo, el capítulo IV introduce criterios de racionalidad y objetividad respecto de los requisitos de acceso a las viviendas de protección pública en lo relativo a los ingresos básicos de la unidad familiar o de convivencia, así como en los ajustes para determinadas personas que conformen la unidad familiar o de convivencia. Esta adecuación a la realidad actual va dirigida a garantizar el acceso a viviendas de protección pública a aquellas personas usuarias, que como es el caso de las personas jóvenes, quedaban excluidas en muchos supuestos al superar el umbral máximo de ingresos de acuerdo con los requisitos de la regulación anterior.

Además, se introduce en este capítulo, mención expresa al arrendamiento con opción a compra, y con opción a compra para personas jóvenes, dejando previsto su desarrollo mediante una orden de la conselleria competente en materia de vivienda, que permita fijar, con más detalle, parámetros de superficie, límite de ingresos, precios máximos de renta y venta, así como de aquellas condiciones que permitan consolidar esta modalidad de acceso a la vivienda como un régimen óptimo para garantizar el acceso a la propiedad de viviendas de protección pública especialmente para las personas jóvenes que en la actualidad ven condicionadas sus oportunidades de emancipación en el acceso a una vivienda.

Contiene además en el apartado de disposiciones adicionales una que, en concreto, sienta las bases sobre las que el Consell, a través de la conselleria competente en materia de vivienda o los entes del sector público con competencias en la materia, pueda desarrollar normas, promover programas, medidas y acciones que contribuyan a dar impulso a la promoción de vivienda de protección pública, poniendo especial acento en los convenios y acuerdos con otras administraciones, entidades y empresas.

Finalmente, recoge el decreto en las disposiciones transitorias la aplicación del presente decreto respecto de aquellos procedimientos de viviendas que obtengan la calificación provisional antes de la entrada en vigor de este.

Finalmente, dos de las disposiciones finales establecen sendas modificaciones de los decretos 106/2021, de 6 de agosto, del Consell, del Registro de Vivienda de la Comunitat Valenciana y del procedimiento de adjudicación de viviendas y 80/2023, de 26 de mayo, del Consell, por el que se aprueban las normas de diseño y calidad en edificios de vivienda. Ambas modificaciones responden a la necesidad, en el primer caso, de extender a las viviendas de protección pública de promoción pública las nuevas circunstancias que modifican el límite máximo de ingresos para el acceso a las vivienda, y por otro, a la recomendación de contar con un mayor plazo para la revisión del decreto de referencia y garantizar que las modificaciones que se determinen cumplan con el objetivo de aportar seguridad jurídica y rigor en aquellos ámbitos afectados por su regulación.

V

En cumplimiento de lo establecido en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, en la elaboración de la presente regulación se ha actuado de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Así, atendiendo a los principios de necesidad y eficacia, la existencia de una situación económica interna y externa problemática y la elevada inflación consecuencia de estas, exige adoptar medidas para facilitar de forma urgente la dotación de viviendas al parque de viviendas de protección pública, siendo la aprobación de un nuevo decreto, dado el volumen de artículos que se requería modificar, el instrumento más inmediato y eficaz para garantizar su consecución.

Se respeta asimismo el principio de proporcionalidad, dado que contiene la regulación meramente imprescindible para la consecución de este objetivo previamente mencionado, dejando para otra regulación y desarrollo reglamentario específico las normas de gestión y adjudicación del patrimonio público de vivienda y suelo de la Generalitat.

A su vez, la norma resulta coherente con el vigente ordenamiento jurídico, ajustándose, por ello, al principio de seguridad jurídica. Y, por último, en cuanto al principio de transparencia, esta norma, durante el procedimiento de elaboración y tramitación se han cumplido los trámites esenciales exigidos por el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, incluidos los de consulta pública previa, información pública y de audiencia a Consellerias y se han recogido los informes preceptivos, y en el Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. Asimismo, respecto de la eficiencia de los recursos públicos, la aprobación de este decreto no requiere la creación de nuevas líneas presupuestarias, ni el aumento de las ya existentes, ni la creación de nuevas estructuras administrativas y por tanto no tiene incidencia económica en el presupuesto de la Generalitat, más allá de la necesaria actualización de los parámetros informáticos para su correcta aplicación. Por último, en relación con el principio de eficiencia, dado su ámbito de aplicación, este decreto no genera cargas administrativas para los ciudadanos.

De acuerdo con el Decreto32/2024, de 21 de noviembre, de la Presidencia de la Generalitat, por el que se determinan el número y la denominación de las consellerias y sus atribuciones (DOGV n.º 9990, de 22.11.2024), corresponde a la Vicepresidencia Primera y Conselleria de Servicios Sociales, Igualdad y Vivienda las competencias en materia de vivienda.

Por todo lo expuesto, y en virtud de lo que establece el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, a propuesta de la Vicepresidencia primera y Conselleria de Servicios Sociales, Igualdad y Vivienda, y conforme el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, previa deliberación del Consell, en la reunión del día 10 de diciembre de 2024,

DECRETO