Preambulo se regulan las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación para el desarrollo sostenible y la solidaridad global

I

La Ley 1/2023, de 20 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global, establece la regulación del régimen jurídico de la política española de cooperación para el desarrollo sostenible y la solidaridad global, entendiendo por tal aquella que define los principios, objetivos, prioridades, instrumentos y recursos que España despliega, como política pública, a través de su acción exterior para contribuir, de manera coherente y en todas sus dimensiones, a las metas globales de desarrollo sostenible establecidas por las Naciones Unidas, en la actualidad la Agenda 2030, la Agenda de Financiación del Desarrollo Sostenible, la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo, el Acuerdo de París en el ámbito climático, la Unión Europea y otras instancias multilaterales, y la estrategia española de desarrollo sostenible en su dimensión exterior.

La nueva ley de cooperación española responde a los cambios que se han producido en el ámbito de la cooperación internacional a escala mundial desde la adopción de la anterior Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, que demandan nuevos instrumentos para generar, fomentar y gestionar alianzas para el desarrollo sostenible con actores de cooperación diversos, tales como los gobiernos de los países socios, las instituciones europeas, los organismos multilaterales, la cooperación descentralizada, las entidades de la sociedad civil, el sector privado, las universidades y la academia o las organizaciones sindicales. Entre sus principios básicos se incluyen la igualdad de género y el empoderamiento de mujeres, niñas y adolescentes, desde un enfoque feminista, como un elemento imprescindible, transversal y distintivo de la cooperación española.

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, vino a cubrir un espacio básico en la regulación jurídica general de la actividad de fomento en España, con dos propósitos esenciales: insertar las subvenciones en principios de buena gestión administrativa, como son los de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad, no discriminación, eficacia y eficiencia; y, de otra parte, disciplinar el uso de los recursos presupuestarios, garantizando un adecuado control de los mismos.

Estos objetivos, de carácter general, afectan a todas las subvenciones y ayudas públicas, incluidas las que se otorgan en el ámbito de la cooperación para el desarrollo sostenible. Sin embargo, las especiales características de esta política pública, tanto por razón del objeto de la actividad como por la naturaleza de los personas o entidades destinatarias de los fondos públicos, hacen necesaria la adaptación de la regulación general a las características de esta actividad de fomento, exceptuando algunos principios y aspectos recogidos en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, así como complementando la regulación general con las particularidades derivadas de las intervenciones ejecutadas en el ámbito de la política española de cooperación para el desarrollo sostenible, como manifestación de la acción exterior del Estado.

Atendiendo a esta unidad de acción política que impulsa el conjunto de la cooperación internacional para el desarrollo, se aprobó el Real Decreto 794/2010, de 16 de junio, por el que se regulan las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación internacional, en base a la disposición adicional decimoctava de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, que habilita al establecimiento de un régimen especial aplicable a las subvenciones y ayudas de cooperación internacional concedidas en desarrollo de la política exterior del Gobierno.

Sin embargo, la aplicación de esta normativa a las subvenciones y ayudas de cooperación internacional ha planteado, a lo largo de su vigencia, algunos obstáculos de carácter técnico y jurídico, tales como la aplicación de los intereses de demora, concepto desconocido en las subvenciones y ayudas otorgadas por otros países donantes y agencias bilaterales y multilaterales, o las dificultades para encajar la realidad de los países en desarrollo y de las actividades de cooperación y de acción humanitaria en una normativa general de subvenciones. Por ello, el actual proceso de reforma de la Cooperación Española que parte de la Ley 1/2023, de 20 de febrero, persigue, entre otros objetivos, el de modernizar sus instrumentos, hacerlos más ágiles y flexibles para adaptarlos a las necesidades actuales y futuras de una cooperación en plena transformación, apostar por las alianzas con actores diversos, en las que la actividad de fomento de los gobiernos y agencias de desarrollo es un componente fundamental, y reforzar si cabe la transparencia, la rendición de cuentas y el impacto en desarrollo. En este sentido, el propio preámbulo de la ley señala la necesidad de introducir «mejoras en el marco regulatorio en línea con una mayor desburocratización».

Con el fin de remover esos obstáculos, la disposición adicional tercera de la Ley 1/2023, de 20 de febrero, se refiere, en su primer párrafo, a las subvenciones y ayudas de cooperación internacional para el desarrollo y señala que se regirán por su normativa específica que, además de asegurar la eficacia y simplificación de trámites, abordará la necesaria adaptación de los procesos administrativos de la cooperación en esta materia a sus especificidades. Dicha disposición establece que esta normativa será aprobada reglamentariamente y añade que estas normas tendrán carácter básico cuando desarrollen o complementen las normas de esta naturaleza de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre.

Entre otras cuestiones, la citada disposición adicional exceptúa de forma directa la exigencia del interés de demora para los reintegros, devoluciones y remanentes no aplicados a las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación internacional otorgadas por cualquier administración pública estatal, autonómica o local.

Asimismo, en el marco de la realización de programas y proyectos de cooperación internacional financiados mediante consignaciones presupuestarias anuales consecuencia de ingresos externos de carácter finalista, esa misma disposición adicional tercera de la Ley 1/2023, de 20 de febrero, dispone que los órganos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos dependientes competentes en la ejecución de la política española de cooperación para el desarrollo global podrán otorgar subvenciones en régimen de concesión directa, de acuerdo con lo establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, siempre que las mismas estén vinculadas al objeto del proyecto o programa.

Por último, la disposición final cuarta de la Ley 1/2023, de 20 de febrero, incluye una modificación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, para ampliar el ámbito de materias potencialmente sujetas a regulación específica en las subvenciones y ayudas que son desarrollo de la política exterior del Gobierno. En concreto, modifica el segundo apartado de la disposición adicional decimoctava de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y establece que la regulación se adecuará con carácter general a lo establecido en esa ley, salvo que deban exceptuarse los principios de publicidad o concurrencia u otros aspectos del régimen de concesión, abono, gastos subvencionables, plazos de ejecución y justificación, control, reintegros o sanciones en la medida que las subvenciones sean desarrollo de la política exterior del Gobierno y resulten incompatibles con la naturaleza o los personas o entidades destinatarias de las mismas.

En respuesta a las disposiciones y mandato de desarrollo reglamentario contenidos en la Ley 1/2023, de 20 de febrero, mediante el presente real decreto se aborda la reducción y simplificación de trámites, la adaptación de los procesos administrativos, el establecimiento de alternativas que permitan la realización de las comprobaciones necesarias atendiendo a la diversidad de beneficiarios (públicos y privados, españoles y extranjeros, etcétera) y las características de los contextos en los que se realiza la intervención, todo ello con el objetivo de mejorar el impacto de nuestra cooperación, reforzar la capacidad de generar, fomentar y gestionar alianzas entre diferentes actores, y reforzar la transparencia y rendición de cuentas en el manejo de los fondos públicos de cooperación. Se busca así configurar un régimen jurídico que responda a las necesidades de la cooperación internacional y de la cooperación para el desarrollo sostenible en el contexto actual.

Así, definen y clarifican conceptos, con la finalidad de mejorar las condiciones para la ejecución de las subvenciones y ayudas por parte de los beneficiarios en sus contextos locales. Entre otras, se han incorporado las definiciones de entidad colaboradora, socio local y contraparte extranjera y se han regulado sus funciones, de manera que se favorezca la adecuada ejecución de las intervenciones subvencionadas. Además, se han concretado y clarificado aspectos esenciales, como los relativos a la elegibilidad de los gastos, la cooperación delegada, los supuestos de reintegro y los porcentajes a aplicar, etcétera.

La Ley 1/2023, de 20 de febrero, reconoce la cooperación descentralizada como una de las señas de identidad y fortaleza de la cooperación al desarrollo sostenible española y expresión solidaria de sus respectivas sociedades. Se recoge el papel clave de las comunidades autónomas y los entes locales en la cooperación española, la generación y fortalecimiento de alianzas y su participación activa en la planificación e implementación de la cooperación española, lo que contribuye al logro de los objetivos de la política española de cooperación para el desarrollo sostenible.

Con el ánimo de contribuir a la mejora de la recaudación de impuestos de los países socios y dar ejemplo para avanzar hacia una cultura de responsabilidad hacia el pago de los impuestos, los fondos desembolsados por la cooperación española podrán ser empleados en el pago de impuestos relacionados con la ejecución de programas y proyectos, siempre y cuando hayan sido efectivamente pagados por el beneficiario de la subvención.

II

Este real decreto se estructura en cuatro títulos. El título preliminar contiene las disposiciones generales relativas al objeto, definiciones, ámbito de aplicación, órganos competentes, beneficiarios, modalidades y financiación de las subvenciones y ayudas con ingresos externos de carácter finalista. El título I recoge las disposiciones comunes, que establecen reglas especiales para la concesión, ejecución, justificación, control, reintegro y sanciones del conjunto de las subvenciones y ayudas otorgadas en el ámbito de la cooperación para el desarrollo sostenible. Se establece así, entre otras cuestiones, que estas subvenciones y ayudas serán prepagables, salvo previsión expresa en contrario y sin exigencia de garantía, se recogen diferentes figuras en relación con la ejecución de las subvenciones, incluida la ejecución mediante subcontratación, las reglas para la modificación de la resolución, que incorporan la definición del término modificación sustancial. Asimismo, se regulan normas especiales para las ampliaciones de plazos, así como sobre finalización anticipada de las actuaciones por acontecimientos excepcionales y la presentación de la justificación.

El título II regula los aspectos específicos en las subvenciones y ayudas otorgadas en régimen de concesión directa. En concreto, se regulan dos tipos de subvenciones y ayudas de concesión directa, las derivadas de la política exterior del Gobierno, que tengan por objeto el desarrollo social, económico, educativo, cultural, científico y técnico de los países menos avanzados y países de desarrollo en transición, la cooperación cultural y, en general, cualesquiera otras actividades de cooperación internacional para el desarrollo; y las subvenciones y ayudas destinadas a apoyar las intervenciones de acción humanitaria definidas en el artículo 2.1.a) del real decreto que, de acuerdo con el artículo 28, en relación con el artículo 22.2, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre y el artículo 67 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, establecen que mediante real decreto se aprobarán las bases reguladoras de las subvenciones de concesión directa en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario. Haciendo uso de esta habilitación, se desarrollan las normas especiales para la concesión directa de subvenciones por razones humanitarias.

Por último, el título III establece las bases reguladoras de las subvenciones y ayudas de cooperación para el desarrollo sostenible y la solidaridad global cuya concesión esté sometida a los principios de publicidad y concurrencia, con las especificidades recogidas en el título III y en los títulos preliminar y I.

III

Este real decreto cumple con los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De esta manera, cumple los principios de necesidad y eficacia, mediante la mejora de la gestión de las subvenciones y ayudas en el marco de la cooperación para el desarrollo sostenible y la acción humanitaria, en particular, con la adopción de medidas de simplificación de los procedimientos. Asimismo, cumple con los principios de transparencia y seguridad jurídica, mediante la aprobación de un marco normativo mejorado y estable, coherente con el ordenamiento jurídico, tanto nacional como de la Unión Europea, que adapta la regulación de las subvenciones y ayudas en materia de cooperación para el desarrollo sostenible a las especificidades de los contextos de cooperación y mejora la compresión de la norma, favoreciendo una aplicación más homogénea. Además, en aras de una mayor transparencia, se han completado, durante la elaboración de esta norma, los trámites de audiencia e información públicas a los sectores e interesados, tal y como establece la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Es conforme, además, con el principio de proporcionalidad, en la medida en que se limita a regular el desarrollo normativo vinculado a la Ley 1/2023, de 20 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global.

Por último, en relación con el principio de eficiencia, esta norma se elabora bajo la premisa de reducción de las cargas administrativas, tanto para las administraciones públicas como para el administrado, no suponiendo la imposición de nuevas obligaciones o cargas administrativas, sino eliminando, en la medida de lo posible, la excesiva burocracia y planteando alternativas que simplifican y agilizan los procedimientos.

IV

Este real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.3.º de la Constitución Española, que establece la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales. Asimismo, el contenido de este real decreto está fundamentado en la competencia del Estado del artículo 149.1.18.º de la Constitución Española, que establece la competencia del Estado para regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, lo que incluye el régimen de subvenciones y ayudas en materia de cooperación para el desarrollo sostenible, al objeto de dotar de una mayor eficacia a las actuaciones de cooperación para el desarrollo sostenible.

Se han recabado los informes del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, así como el informe del Consejo Superior de Cooperación al Desarrollo, preceptivo.

En su virtud, a propuesta conjunta del Ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación y de la Ministra de Hacienda, con la aprobación previa del Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 11 de marzo de 2025,

DISPONGO: