Preambulo único Emergencias y Protección Civil

I

La Constitución española consagra en su artículo 15 el derecho a la vida y a la integridad física de las personas como un derecho fundamental. Corresponde a los poderes públicos la adopción de medidas para su efectiva protección, que puede incluso llegar a vincular y condicionar la actividad de los particulares, en caso de grave riesgo o catástrofe. La actuación de los poderes públicos para hacer frente a estas situaciones se encuadra dentro de las políticas de seguridad pública.

La Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil, estableció un primer marco normativo de actuación para la protección civil, adaptado al entonces naciente Estado Autonómico. La validez de dicha legislación fue confirmada por el Tribunal Constitucional a través de varias sentencias que reconocieron al Estado la competencia, derivada del artículo 149.1.29.a de la Constitución y, por tanto, integrada en la seguridad pública, no solo para responder frente a las emergencias en que concurra un interés nacional, movilizando los recursos a su alcance, sino también para procurar y salvaguardar una coordinación de los distintos servicios y recursos de protección civil integrándolos en «un diseño o modelo nacional mínimo».

Posteriormente, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, estableció una distribución competencial con arreglo a la cual todos los municipios ejercerán en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, determinadas materias entre las que se halla la protección civil y la prevención y extinción de incendios, para a continuación señalar que los municipios cuya población sea superior a 20.000 habitantes deberán prestar en todo caso el servicio de protección civil, prevención y extinción de incendios.

La vigente Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, refuerza los mecanismos para potenciar y mejorar el sistema nacional de protección de los ciudadanos ante emergencias y catástrofes, que ya previó la ley anterior. Este sistema de protección civil se entiende como un instrumento de la seguridad pública, integrado en la política de seguridad nacional, sistema que facilitará el ejercicio cooperativo, coordinado y eficiente de las competencias atribuidas por la Constitución al Estado y las Comunidades Autónomas.

En cumplimiento de lo previsto en el artículo 4 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, el Consejo de Seguridad Nacional de 12 de abril de 2019 aprobó la Estrategia Nacional del Protección Civil, que concibe el Sistema Nacional de Protección Civil como un subsistema integrado dentro del Sistema de Seguridad Nacional, constituyendo una parte esencial del mismo.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencias sobre protección civil que surgen de su propio Estatuto de Autonomía, al ser titular de competencias sectoriales que, con diverso alcance, inciden en la mencionada materia. Dentro de estos presupuestos, como reconoce el Tribunal Constitucional, corresponde a la Comunidad Autónoma la ordenación de su propia protección civil en virtud de títulos competenciales como la vigilancia y custodia de los edificios e instalaciones de la Comunidad Autónoma, asistencia social, espectáculos públicos, protección del medio ambiente, montes, aprovechamientos y servicios forestales, sanidad, higiene y ordenación farmacéutica, carreteras y obras públicas, ordenación del territorio, urbanismo, industria, salvamento marítimo, etcétera.

II

Respetando la competencia del Estado en la materia -ya que excluye de su ámbito de aplicación las situaciones de emergencia que sean declaradas de interés nacional- e igualmente respetuosa con el marco de atribución de competencias establecido por la legislación básica estatal en favor de las Administraciones locales, la presente ley pretende establecer el Sistema de Emergencias y Protección Civil de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, determinar los diferentes derechos y deberes de los ciudadanos en la materia, definir con claridad las acciones a realizar en las diferentes fases anteriores, simultáneas y posteriores de las emergencias y, por último, organizar las funciones que se atribuyen a cada una de las Administraciones intervinientes, logrando con ello una respuesta adecuada a cuantas emergencias puedan producirse en el ámbito de la Región de Murcia.

Esta norma debe tener necesariamente el rango de ley para poder establecer todas las medidas, obligaciones y derechos que conduzcan eficazmente al cumplimiento de sus objetivos, regulando limitaciones que potencialmente afectan a la esfera de actuación de los ciudadanos, y estableciendo un régimen sancionador en caso de incumplimiento.

III

La ley se estructura en un título preliminar y cinco títulos más, y consta de sesenta y un artículos, una disposición adicional, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

El título preliminar contiene las disposiciones generales de la ley que definen su objeto y ámbito de actuación, recoge las definiciones de los principales términos empleados en la misma, los principios del Sistema de Emergencias y Protección Civil de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia a los que deberán someterse las entidades públicas o privadas con servicios operativos llamados a intervenir en situaciones de emergencia, así como los derechos y deberes en materia de protección civil.

El Sistema de Emergencias y Protección Civil de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia aglutina los recursos y servicios de emergencias y protección civil del conjunto de las Administraciones Públicas en la Región de Murcia, de forma integrada y coordinada con el Sistema Nacional de Protección Civil, para hacer frente a las situaciones de emergencias y catástrofes con rapidez y eficacia.

La regulación de los derechos y deberes de los ciudadanos se hace de forma similar a la contenida en la Ley 17/2015, de 9 de julio. Se da así cumplimiento a lo establecido por el artículo 30.4 de la Constitución española, que reserva a la ley la regulación de los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.

Los derechos reconocidos en materia de protección civil, recogidos en el artículo 4, son el derecho a la protección en caso de emergencia, el derecho de información acerca de los riesgos colectivos que afectan a los ciudadanos, y el derecho a la participación en la elaboración de normas y planes de protección civil. En cuanto a los deberes, que figuran en al artículo 5, se incluyen el deber de colaboración, personal y material, en las tareas de protección civil, conforme a las órdenes e instrucciones de emanadas por las autoridades; así como el deber de cautela y autoprotección, que implica la adopción de las medidas necesarias para evitar la generación de riesgos y la exposición a los mismos.

El título I desarrolla la atención y gestión de las emergencias y el Centro de Coordinación de Emergencias 112 de la Región de Murcia como responsable de la prestación del servicio. Este servicio opera de forma permanente para atender las llamadas de emergencia al teléfono 112, y coordinar los distintos servicios que tienen que intervenir en las emergencias de todo tipo, conforme dispongan lo protocolos operativos y los planes de protección civil. Para ello, participa en el sistema de comunicación, control y coordinación de las transmisiones de la red de información y alerta de protección civil, y sirve de Centro de Coordinación Operativa en situaciones de emergencia declarada una vez activado el correspondiente plan de protección civil autonómico.

El título II centra su atención en distintas las actuaciones que se despliegan en materia de protección civil, que comprenden la anticipación y prevención de las situaciones de riesgo, la planificación de protección civil, la intervención o respuesta inmediata a las emergencias y la fase de la recuperación de la normalidad, dedicándose sendos capítulos a regular cada una de estas actuaciones.

Un instrumento valioso para la anticipación y prevención de situaciones de riesgo es el Mapa de Riesgos de Protección Civil de la Región de Murcia, como documento cartográfico oficial en el que se señalan, describen, califican y localizan cada uno de los riesgos relevantes que afectan a la Región de Murcia, que será objeto de revisión y actualización periódica y se pondrá en conocimiento del conjunto de Administraciones Públicas que lo necesiten. Pero la prevención se extiende también a otros ámbitos de actuación como la realización de estudios y análisis que permitan predecir situaciones peligrosas, la información sobre los riesgos, la capacitación de los responsables de los servicios de emergencias, la colaboración y formación de la población, y la realización de ejercicios y simulacros.

Toda la información que sirve a los fines de anticipación y prevención de los riesgos de emergencias se integra en la Red Autonómica de Información sobre Protección Civil: el Mapa de Riesgos de Protección Civil de la Región de Murcia, los catálogos de actividades con riesgo, el Registro de Planes de Protección Civil de la Región de Murcia, la información sobre los recursos movilizables, la información sobre emergencias y catástrofes, y otra información relevante.

A la planificación de protección civil dedica la ley el capítulo II de su título II. Los planes que forman parte del Sistema de Emergencias y Protección Civil de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia son los Planes Territoriales (que comprenden el Plan Territorial de Protección Civil de la Región de Murcia y los Planes Territoriales de Protección Civil Municipales y Supramunicipales), los Planes Especiales Autonómicos, los Planes Sectoriales y los Planes de Autoprotección. La ley desarrolla su objeto y contenido, eficacia y forma de aprobación.

En la regulación de respuesta inmediata a las emergencias de protección civil contenida en el capítulo III del título II, la norma se ocupa de la activación de los planes y la declaración de las diferentes situaciones operativas previstas en ellos, la dirección de los planes y sus órganos de apoyo, el Centro de Coordinación Operativa, las medidas de emergencia y movilización de recursos, y la identificación de los servicios de intervención y asistencia en emergencias, así como la posibilidad de una colaboración con otras entidades territoriales.

La recuperación de la normalidad cierra el título II con medidas para favorecerla tras el hecho catastrófico.

En el Título III se establece la organización de la protección civil en la Región de Murcia: las competencias y responsabilidades de los distintos órganos de la Administración autonómica (capítulo I) y, en particular, el Consejo de Emergencias y Protección Civil de la Región de Murcia (capítulo II); las competencias de las Administraciones locales (capítulo III); la formación de recursos humanos (capítulo IV); y la inspección de las Administraciones Públicas competentes en materia de protección civil, atribuyéndose al personal inspector la consideración de agente de la autoridad (capítulo V).

El Consejo de Emergencias y Protección Civil de la Región de Murcia sustituye a la Comisión Regional de Protección Civil como órgano colegiado de carácter consultivo y deliberante en materia de protección civil.

El capítulo IV, relativo a la formación del personal del Sistema de Emergencias y Protección Civil de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, revela la gran importancia que esta tiene para garantizar una adecuada respuesta a las emergencias y catástrofes. En relación con ello, cabe recordar que a nivel estatal se han introducido nuevas titulaciones oficiales de formación profesional relacionadas con el sector de las emergencias y la protección civil contribuyendo a la profesionalización del sector. Y esta profesionalización también se aprecia tanto en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia como en las entidades locales, que han desplegado sus competencias propias en la materia, regulando su actuación y configurando sus propios servicios de protección civil.

Ello ha dado como resultado el desarrollo de unos órganos competentes de coordinación de emergencias que han supuesto un avance sustantivo en la gestión de todo tipo de emergencias y en la eficacia de los servicios de protección civil a nivel autonómico y municipal.

A la regulación del marco legal del voluntariado en el ámbito de la protección civil la ley destina el título IV. La actividad desinteresada de los ciudadanos en las labores de protección civil supone un valioso apoyo para prevenir y mitigar los efectos de las emergencias y catástrofes, y es una expresión de solidaridad que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y las Administraciones locales deben fomentar de acuerdo con la ley. La actividad de voluntariado de protección civil se organiza a través de las entidades de voluntariado, que adoptarán por regla general la forma de agrupación municipal de voluntarios de protección civil, y solo excepcionalmente la de asociaciones colaboradoras en materia de protección civil.

El título V establece, por último, un régimen de infracciones y sanciones que garantice el cumplimiento de las obligaciones contempladas en la ley.

De la parte final, cabe destacar la continuidad de los planes de protección civil aprobados antes de la entrada en vigor de la ley (disposición transitoria primera) y los plazos -de uno o dos años- previstos para los distintos desarrollos reglamentarios (disposición final primera).

IV

En la elaboración y tramitación de la norma se han seguido los principios de buena regulación.

La iniciativa normativa está claramente anclada en razones de interés general (principio de necesidad). La nueva ley es necesaria para regular a nivel autonómico toda una materia -emergencias y protección civil- en la cual la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ejerce competencias, pero que no contaba hasta ahora con una ley autonómica propia.

Con carácter general, la iniciativa normativa respeta el principio de proporcionalidad, toda vez que se trata del instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue, que es dotar al ordenamiento regional de una ley en materia de emergencias y protección civil, homologable a las existentes en la mayoría de Comunidades Autónomas.

La norma es también coherente con el resto del ordenamiento, especialmente con la Ley 17/2015, de 9 de julio, tratando en todo momento que la regulación del Sistema de Emergencias y Protección Civil de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tenga perfecto encaje en el Sistema Nacional de Protección Civil, para que el conjunto constituya un marco normativo estable y predecible.

Las situaciones de emergencias de protección civil pueden ser muy variadas e imprevisibles, resultando imposible una determinación previa de las concretas limitaciones y condiciones de ejercicio de los derechos de los ciudadanos que deberán adoptarse en cada caso. Por eso la ley, al igual que la estatal, utiliza la técnica de la planificación y permite que las autoridades adopten órdenes que se singularizan en cada situación en caso de catástrofe. De esta forma, los ciudadanos, bajo las instrucciones de las autoridades competentes, pueden saber a qué atenerse en cada momento, sin que quiebren las exigencias del principio de seguridad jurídica.

La tramitación de la norma se ha guiado en todo momento por el principio de transparencia, y con pleno acceso a la documentación por todo ciudadano interesado en realizar aportaciones. Durante el proceso participativo, el texto normativo ha estado disponible en el Portal de Transparencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

También resultan claros los objetivos de esta ley, expresados en este preámbulo y en el artículo 1; así como la estructura y contenido de esta.

Durante el proceso de participación pública abierto para la elaboración de la norma, han podido realizar aportaciones y alegaciones todos los agentes implicados. El proceso participativo ha sido amplio, incluyendo una fase de consulta previa a la elaboración del texto normativo. Además, la iniciativa se sometió a información pública y se concedió audiencia a las organizaciones y asociaciones representativas de intereses en materia de emergencias y protección civil y a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se pudiesen ver afectados por la futura norma, teniéndose en consideración las aportaciones efectuadas por las mismas. Por tanto, las posibilidades de participación han sido reales y efectivas.

Asimismo, se recabó el parecer del Consejo Regional de Cooperación Local, del Consejo Asesor del Voluntariado de la Región de Murcia y de la Comisión Regional de Protección Civil, que emitieron informes favorables.

Por último, en lo que se refiere al principio de eficacia, las medidas previstas en la ley son adecuadas para la consecución de sus objetivos, evitando la imposición de cargas innecesarias para alcanzar tales objetivos. No obstante, será en la fase de la planificación cuando se fijen objetivos más concretos y se adopten los mecanismos para asegurar la eficacia de las medidas contenidas en los planes, tal como prevé la Norma Básica de Protección Civil, aprobada por Real Decreto 407/1992, de 24 de abril.