Real Decreto-ley 15/2022, de 1 de agosto, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de incendios forestales. - Boletín Oficial del Estado de 02-08-2022
- Ámbito: Estatal
- Estado: Versión VIGENTE. Validez desde 22 de Septiembre de 2022
- Fecha de entrada en vigor: 03/08/2022
- Órgano Emisor: Jefatura Del Estado
- Boletín: Boletín Oficial del Estado Número 184
- Fecha de Publicación: 02/08/2022
I
España convive con los incendios forestales desde siempre y, por ello, a lo largo del tiempo se ha dotado de medios humanos, materiales y normativos progresivamente más eficaces para su gestión. La regulación básica estatal se encuentra recogida en la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. A esta ley se suman actualmente numerosas leyes, normas y planes generales o específicos de ámbito estatal, autonómico y local, pues las entidades locales también ejercen competencias propias en materia de prevención y extinción de incendios en virtud de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Este marco regulatorio, organizativo y estructural ha contribuido a la progresiva reducción de la incidencia de incendios forestales en número y superficie. Sin embargo, factores que se vienen apuntando desde hace tiempo, pero que ahora se muestran ya con toda su agresividad, como el calentamiento global, junto con el proceso de transformación social, económica y ecológica del medio rural, rompen aquella tendencia y apuntan a la aparición de situaciones de emergencia de mayor complejidad.
Desde el punto de vista organizativo, la coordinación a nivel nacional de los incendios forestales le corresponde al Comité de Lucha contra los Incendios Forestales (CLIF), adscrito desde 1994 a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y cuyo trabajo se ha venido desarrollando continuadamente hasta la actualidad.
La Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, en su reunión de 28 de julio de 2022, ha aprobado las «Orientaciones estratégicas para la gestión de incendios forestales en España» elaboradas por el CLIF, como marco orientativo de coordinación a escala nacional, que sirva de herramienta para reducir los incendios forestales, gestionar de forma efectiva su desarrollo y minimizar sus consecuencias.
La premisa fundamental de estas orientaciones es fortalecer la cooperación intersectorial en materia de incendios entre la Administración General del Estado, las comunidades autónomas, el sector privado y la sociedad, al ser un fenómeno que no atiende a separaciones administrativas, competenciales o de propiedad.
A lo largo de las últimas décadas, se ha ido consolidando un amplio dispositivo operativo, fundamentalmente dedicado a la extinción, formado por unidades especializadas terrestres y aéreas, que cuentan con una probada capacidad de respuesta frente al riesgo de incendios forestales. Pero la lucha contra los incendios no puede quedar reducida a la necesaria reacción adecuada en la extinción. Es necesario reforzar la defensa frente a los incendios todo el año, en un contexto en el que el riesgo se ve incrementado como consecuencia de los cambios demográficos y poblacionales y los impactos del cambio climático. La cooperación y la coordinación entre administraciones competentes para mejorar la sinergia e integración de las respuestas, y el fortalecimiento de las medidas destinadas a prevención, vigilancia y extinción, son imprescindibles para fortalecer su eficacia.
El análisis de los incendios forestales ocurridos en nuestro país en los últimos meses, y más concretamente en el verano de 2022, indica que estamos en una situación de emergencia, que compromete gravemente la seguridad de las personas, las infraestructuras y el medio ambiente. En este periodo, hemos vivido una temprana ola de calor en el mes de junio, seguida por una nueva ola de calor de proporciones inusuales en el mes de julio, tras un año hidrológico seco y con temperaturas de suelo superiores a los 40 grados centígrados (o incluso los 60 en los días y zonas de calor más álgido). La combinación de estas variables ha propiciado un gran número de incendios forestales devastadores, incluida la lamentable pérdida de la vida de dos personas.
Según la información del Centro de Coordinación de la Información Nacional sobre Incendios Forestales del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, desde el 1 de enero de 2022 al 24 de julio, se han producido 31 grandes incendios (es decir, de superficies superiores a quinientas hectáreas), superando la peor cifra de la década en 2012, en que hubo en todo el año diecisiete incendios de estas características. El total de superficie total afectada por incendios forestales, hasta 24 de julio de 2022, es de 135.147,32 ha., la superficie más extensa desde 2012 (149.015,38 ha).
Aunque el Comité de Lucha contra Incendios Forestales ejerce, de forma colegiada, un papel esencial en la coordinación de las principales administraciones competentes, la gestión estratégica de los incendios forestales se sigue abordando de forma parcial, lo que implica la necesidad de disponer de un marco de acción común a escala nacional, capaz de integrar a todos los agentes, públicos y privados, que tienen algún grado de responsabilidad en la materia.
II
La modificación de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, y normativa complementaria, pretende instaurar medidas de inmediata aplicación para hacer frente, con celeridad, a la situación de emergencia expuesta.
El real decreto-ley introduce modificaciones en la Ley de Montes en los tres ámbitos desde los cuales se han de abordar los incendios forestales: prevención, extinción y mantenimiento y restauración de los terrenos forestales afectados, y otorga a las comunidades autónomas un plazo de cinco meses para adaptar sus servicios de prevención, vigilancia y extinción a lo previsto en la norma.
La experiencia de los últimos años ha evidenciado que el riesgo de los incendios forestales se extiende a todo el territorio y de forma desestacionalizada. Atender debidamente a esa evolución del escenario requiere disponer de un instrumento nuevo, de mayor alcance que los planes de defensa, hasta ahora previstos solo para las zonas de alto riesgo. Los nuevos planes de prevención, vigilancia y extinción de los incendios forestales deben incluir la totalidad de las actuaciones a desarrollar y abarcarán la totalidad del territorio de cada comunidad autónoma, deben ser actualizados con la suficiente antelación y se aplicarán de manera continua durante todo el año. Además de la ampliación de su ámbito territorial y su aplicación permanente, se refuerza y amplía el contenido mínimo de los planes para recoger aspectos esenciales como el diseño general del dispositivo para atención global durante todo el año a la prevención, detección y extinción de incendios forestales, identificando las épocas de mayor riesgo de incendios forestales debidamente territorializadas; la determinación de los puntos críticos de gestión, así como de las áreas de actuación singularizada; la asignación estable y permanente, de medios técnicos y profesionales singularizados; el establecimiento y disponibilidad de los medios de vigilancia y extinción necesarios para dar cobertura a toda la superficie de la Comunidad Autónoma, con las previsiones de dotaciones, financiación, y modelo de organización; las prohibiciones o limitaciones a la circulación de vehículos y al acceso de personas ajenas a la vigilancia, extinción y gestión de incendios; o las condiciones generales, tanto climatológicas como de cualquier otro tipo, que justifiquen la intensificación de los operativos y de los medios de vigilancia y extinción.
En cuanto a la gestión del riesgo de incendio, se establece un catálogo mínimo de prohibiciones y las consecuentes sanciones que determinan su incumplimiento, que las comunidades autónomas deben aplicar cuando el riesgo de incendio sea muy alto o extremo. El momento de activación de estas prohibiciones, todas ellas relacionadas con actividades que pueden estar en el origen de los incendios, se vincula con la información que la Agencia Estatal de Meteorología debe mantener actualizada y a disposición de las comunidades autónomas.
Con la información recogida en los planes de las comunidades autónomas, y con el resto de datos disponibles, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaborará una herramienta de zonificación de incendios forestales que consolide la información existente y facilite, con ello, la toma de decisiones en materia de prevención y lucha contra los incendios.
En lo que atañe al ámbito de la extinción de los incendios, la norma persigue reforzar la coordinación, mediante la implantación de un sistema de emergencias que asegure la interacción eficaz entre diferentes equipos cualquiera que sea la administración a la que pertenecen y para favorecer la acción conjunta y la asistencia recíproca entre los mismos. Esa imprescindible coordinación requiere la adopción de directrices comunes relativas a la calificación homogénea de las unidades de extinción por sus capacidades operativas, de acuerdo con las diferentes certificaciones profesionales existentes; un protocolo de coordinación común en materia de medios aéreos; la adopción de indicativos de radio unívocos; la simbología común para la elaboración de mapas operativos; y las condiciones mínimas de seguridad de las dotaciones y los equipos de protección individual de los que deberá disponer el personal que participe en labores de prevención y extinción de incendios forestales.
Se asegura también la coordinación de los dispositivos de extinción en el caso, cada vez más frecuente, de incendios en zonas limítrofes de dos o más comunidades autónomas y se automatiza la constitución de una dirección unificada de los trabajos de extinción cuando en ellos intervengan medios de la Administración General del Estado. Se mantiene en su integridad el apartado 4 del artículo 46 de la Ley de Montes, que remite a la legislación del Sistema Nacional de Protección Civil las emergencias forestales que derivan en emergencias de protección civil por afectar a las personas, sus bienes de naturaleza no forestal, a graves afecciones medioambientales y al patrimonio histórico-artístico y cultural.
Por otra parte, se garantizan con rango legal las actuaciones estatales de apoyo a los servicios de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales de los que dispone el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para la lucha contra incendios. De este modo, el Estado asume el compromiso de mantener activo, a lo largo de todo el año, el dispositivo de medios aéreos, las unidades de refuerzo helitransportadas, y los restantes medios de apoyo a las comunidades autónomas en el marco de la ejecución de los planes de prevención, vigilancia y extinción de los incendios forestales.
En materia de restauración de los terrenos afectados por los incendios, se consolida el mecanismo de colaboración entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas para la restauración forestal y medioambiental, siempre que los incendios se hayan producido en zonas donde las medidas de prevención y extinción previstas por la ley se hayan cumplido y siempre que las superficies afectadas tengan una extensión mínima.
Las actuaciones de restauración en las que la Administración General del Estado y la comunidad autónoma colaborarán, previa declaración de zona de actuación especial y de emergencia de las obras a ejecutar, podrán incluir desde medidas de restauración hidrológica forestal hasta la reparación de infraestructuras rurales de usos forestal.
En suma, el conjunto del real decreto-ley responde a finalidades claras: la protección del conjunto de la ciudadanía y, en particular, de las personas que trabajan en los servicios de prevención, vigilancia y protección; y la protección del monte y, con ello, de los valiosísimos servicios ambientales que prestan y que benefician al conjunto de la sociedad. Para ello es necesario, en primer lugar, intensificar la prevención del riesgo de incendios forestales, mediante la planificación y la aplicación de recursos tecnológicos que faciliten la predicción del nivel del riesgo, la alerta temprana, y la inmediata activación de las medidas y dispositivos de extinción; en segundo lugar, reforzar la coordinación mediante directrices e instrumentos que hagan posible la información recíproca y la acción conjunta de las administraciones públicas, profundizando en el diseño de un sistema armónico e integrado que evite disfunciones que comprometan la acción frente a los incendios forestales; y en tercer lugar, la colaboración interadministrativa en los trabajos de restauración forestal y medioambiental, en el marco de la planificación que corresponde a las comunidades autónomas.
III
Por otra parte, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha decidido culminar el proceso de saneamiento y depuración de la ría de O Burgo (A Coruña) con una intervención de dragado de la misma, para regenerarla de manera definitiva.
Con la finalidad de abordar las referidas acciones de saneamiento, se redactó el proyecto titulado «Dragado ambiental de los sedimentos de la ría de O Burgo», junto con su estudio de impacto ambiental. La tramitación de la evaluación de impacto ambiental del proyecto se inició en octubre de 2013, obteniéndose la declaración de impacto ambiental favorable por Resolución de 11 de septiembre de 2017. Posteriormente, por resolución de 21 de octubre de 2021, se prorrogó la vigencia de dicha declaración por dos años adicionales.
Se trata de una actuación de gran relevancia social, reclamada en repetidas ocasiones por el sector marisquero y por la ciudadanía en general, que dará como resultado la recuperación ambiental de un espacio de dominio público marítimo terrestre que había sufrido severas alteraciones como consecuencia de décadas de vertido incontrolado. Y que supone su regeneración definitiva una vez que estos vertidos han sido atajados.
La ejecución de ese proyecto requiere suspender de forma temporal la actividad marisquera que se viene desarrollando en la ría de O Burgo ya que ambas actividades son incompatibles por distintas causas, como pueden ser la ocupación física y la alteración del sustrato, así como también la alteración de la calidad de las aguas.
La Comunidad Autónoma de Galicia autoriza el desarrollo de la actividad marisquera a través de planes de explotación aprobados a las cofradías de pescadores, corporaciones de derecho público reguladas, en el ámbito de esa comunidad autónoma, por la Ley 9/1993, de 8 de julio.
La Consellería del Mar de la Xunta de Galicia dictó la Orden de 28 de septiembre de 2020 por la que se modifican determinados planes de explotación marisquera con motivo de las obras de dragado en la ría de O Burgo, incluyendo en ellos la prohibición de ejercer la actividad de marisqueo desarrollada al amparo de los planes aprobados a la Cofradía de Pescadores de A Coruña, una vez que se inicie la ejecución del contrato de obras correspondiente al proyecto de dragado ambiental de los sedimentos de la ría de O Burgo (A Coruña). Actualmente, la actividad extractiva se encuentra suspendida conforme a la Orden de 21 de diciembre de 2020 por la que se aprueba el Plan general de explotación marisquera para el trienio 2021-2023.
La Cofradía de Pescadores de A Coruña asumió también el compromiso de paralizar toda la actividad extractiva en el momento de inicio de las obras.
Sin perjuicio de que el dragado de los sedimentos de la ría redundará no solo en la mejora del medio ambiente y en beneficios futuros para las actividades que dependen del medio natural, como es la propia actividad de marisqueo, la suspensión de la actividad extractiva en la zona de dominio público marítimo-terrestre afectada mientras esta sea incompatible con las obras de dragado de la ría implica un perjuicio temporal para los trabajadores que vienen desarrollando esta labor, que justifica que el Gobierno adopte medidas compensatorias de ese perjuicio.
IV
El artículo 86 de la Constitución permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general.
El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que, tal como reiteradamente ha exigido el Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, 137/2003, de 3 de julio, FJ 3, y 189/2005, de 7 julio, FJ 3; 68/2007, FJ 10, y 137/2011, FJ 7), el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.
Debe quedar, por tanto, acreditada «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4)».
La evolución de los incendios forestales desde el 1 de enero de 2022, que se ha expuesto más arriba, define la urgencia de la actuación. Por otra parte, las medidas que se establecen por este real decreto-ley requieren de un período de tiempo breve que, a su vez, anticipe la efectividad de su puesta en práctica por todas las administraciones públicas, de forma que en el menor plazo posible resulten aplicables las medidas de planificación y coordinación de todas las Administraciones Públicas que permitan enfrentar las eventuales situaciones que requieran la lucha efectiva contra los incendios forestales, así como la inmediata efectividad de las medidas preventivas y de restauración forestales que se establecen en este real decreto-ley. Estas medidas también deben encuadrarse en un contexto de precipitaciones más escasa que la media, según la información que proporciona la Agencia Estatal de Meteorología para el año hidrológico de 2022, en que «el valor medio nacional de las precipitaciones acumuladas desde el pasado 1 de octubre de 2021 hasta el 26 de julio de 2022 se cifra en 419 mm, lo que representa alrededor de un 26/% menos que el valor normal correspondiente a dicho periodo (569 mm)».
Por su parte, las medidas de apoyo contempladas en la disposición adicional segunda nacen de una situación concreta, la paralización de la actividad marisquera en la ría de O Burgo desde el 11 de febrero de 2022, como consecuencia del dragado de la ría, proyecto que ha emprendido el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de acuerdo con sus competencias para la protección y restauración medioambiental del medio marino y de la costa y en aplicación de esta política que afecta al ámbito de competencias de la comunidad autónoma en materia de marisqueo. Los mariscadores afectados, un colectivo mayoritariamente compuesto por mujeres que depende casi exclusivamente de los ingresos de su actividad, no perciben ingresos desde esa fecha y hasta que terminen las labores de dragado, lo que requiere una rápida respuesta para habilitar el mecanismo que permita protegerlos en su situación de inactividad obligada. Los objetivos que se pretenden con la aprobación inmediata de esta medida no podrían conseguirse a través de la tramitación de un proyecto de ley por el procedimiento de urgencia y, por tanto, está plenamente justificado el recurso al real decreto-ley desde la perspectiva de la concurrencia de su presupuesto habilitante.
Todas las razones expuestas justifican amplia y razonadamente la adopción de la presente norma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, F.J. 3; 111/1983, de 2 de diciembre, F.J. 5; 182/1997, de 20 de octubre, F.J. 3), existiendo la necesaria conexión entre la situación de urgencia expuesta y las medidas concretas adoptadas para afrontarla.
No hay que olvidar que la extraordinaria y urgente necesidad de aprobar el presente real decreto-ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno (SSTC 61/2018, de 7 de junio, F.J. 4; 142/2014, de 11 de septiembre, F.J. 3) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades políticas de actuación (STC 14/2020, de 28 de enero, F.J. 4), ante la concurrencia de las circunstancias descritas de reforzar las políticas, recursos e instrumentos para la prevención, vigilancia y extinción de los incendios forestales, y que se definen por su condición extraordinaria y urgente.
En suma, en las medidas que se adoptan en el presente real decreto-ley concurren los requisitos exigidos en el artículo 86 de la Constitución Española, considerando, por otra parte, que los objetivos que se pretenden alcanzar con el mismo no pueden conseguirse a través de la tramitación de una ley por el procedimiento de urgencia.
Asimismo, debe señalarse que este real decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de las Constitución Española, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general.
V
Este real decreto-ley se adecua a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en particular, a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.
Así, atendiendo a los principios de necesidad y eficacia, existe un claro y evidente interés general que sustenta las medidas que se aprueban en la norma, siendo así el real decreto-ley el instrumento más inmediato y eficaz para garantizar su consecución. Se respeta asimismo el principio de proporcionalidad, dado que contiene la regulación meramente imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados.
A su vez, la norma resulta coherente con el vigente ordenamiento jurídico, ajustándose, por ello, al principio de seguridad jurídica. Y, por último, en cuanto al principio de transparencia, esta norma, si bien está exenta de los trámites de consulta pública, audiencia e información pública por tratarse de un decreto-ley, tal y como autoriza el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, define claramente sus objetivos, reflejados tanto en su parte expositiva como en la memoria que lo acompaña. Por último, en relación con el principio de eficiencia, en este real decreto-ley se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para los ciudadanos.
El presente real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1. 23.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia en materia de legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y protección del medio ambiente.
En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 1 de agosto de 2022,
DISPONGO: