El Tribunal Supremo niega la sujeción a ITP de un contrato de gestión de parques y viveros municipales

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en su sentencia n.º 1359/2025, de 28 de octubre, ECLI:ES:TS:2025:4891, analiza si los contratos de gestión de servicios públicos constituyen el hecho imponible del ITPyAJD en la modalidad de transmisiones patrimoniales onerosas conforme al art. 13.2 de la LITPyAJD o solo configuran prestaciones de servicios sujetas a IVA.

Asimismo, se plantea si, en su caso, puede considerarse que existe desplazamiento patrimonial en un contrato de gestión de servicios públicos, por el solo hecho de que la Administración abone a la entidad adjudicataria una cantidad como precio por la prestación del servicio y porque se traslade a esta la posesión de los espacios, titularidad de aquella Administración, sobre los que recae su actividad junto con sus instalaciones, así como la de otros medios e inmuebles auxiliares.

Delimitación del hecho imponible y alcance del art. 13.2 de la LITPyAJD

La Sala parte de su doctrina previa sobre el art. 13.2 de la LITPyAJD y recuerda que el art. 7.1.B) de la LITPyAJD incluye las concesiones administrativas como transmisiones patrimoniales sujetas, en tanto negocio jurídico en el que se transfiere un derecho real sobre el dominio ajeno. Por su parte, el art. 13.2 de la LITPyAJD equipara a las concesiones, a los efectos del impuesto, «los actos y negocios administrativos, cualquiera que sea su modalidad o denominación, por lo que, como consecuencia del otorgamiento de facultades de gestión de servicios públicos o de la atribución del uso privativo o del aprovechamiento especial de bienes de dominio o uso público, se origine un desplazamiento patrimonial en favor de particulares».

En ese sentido, nuestro Alto Tribunal insiste en que el precepto no permite una equiparación absoluta entre concesión y cualquier autorización o contrato sobre el dominio público: la sujeción al impuesto queda condicionada a la concurrencia probada de un desplazamiento patrimonial, que debe guardar una relación directa y exclusiva, de necesidad causal, con las facultades de uso o gestión otorgadas. No cabe, por tanto, extender el hecho imponible a situaciones no comprendidas en sus contornos propios mediante una interpretación extensiva o analógica.

El contrato examinado y la ausencia de desplazamiento patrimonial

El contrato analizado en el concreto recurso se definía en el pliego como «contrato de gestión integral del servicio público de parques y viveros municipales» en modalidad de concesión, con reiteradas referencias al contratista como «concesionario». Su objeto comprende «todas las actividades a desarrollar sobre los parques públicos y viveros» integrados en el lote; incluyendo la conservación de elementos vegetales, pavimentos, instalaciones y redes, infraestructuras, mobiliario, láminas de agua, edificaciones, limpieza, vigilancia, gestión de consumos y trabajos periódicos, en régimen de mantenimiento integral.

La duración se fija en ocho años prorrogables, durante los cuales el Ayuntamiento cede al contratista determinadas instalaciones fijas de titularidad municipal (casetas, almacenes, vestuarios y otras). La ejecución se realiza a riesgo y ventura del contratista y el régimen económico consiste en un precio abonado por el Ayuntamiento más IVA, sin tarifas a usuarios.

Así las cosas, la Sala asume el razonamiento del TEAR de Madrid, que había calificado la operación como contrato de prestación de servicios a la Administración y no como concesión administrativa sujeta a ITP, destacando que:

• Es la Administración quien recibe la prestación del contratista.
• La Administración paga al contratista por el servicio de mantenimiento contratado.
• La relación es exclusivamente del contratista con el Ayuntamiento.
• No existe desplazamiento patrimonial a favor del contratista.
• No hay relación con los usuarios ni tarifas que cobrarles.
• El contratista no asume el riesgo propio de la explotación económica de un servicio público, pues el precio se fija en función de costes más el margen de beneficio, no en atención al número de usuarios.

A juicio del Supremo, la sentencia recurrida no identifica en qué consiste el supuesto desplazamiento patrimonial a favor de la adjudicataria ni por qué el mantenimiento y conservación de espacios verdes municipales debería considerarse, por sí, explotación o aprovechamiento privativo o especial del dominio público expresivo de capacidad económica. El uso de los jardines y dependencias municipales se reputa mero medio necesario para ejecutar el contrato, embebido en su propio contenido, y no un beneficio adicional que justifique el gravamen.

Doctrina jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo

En el fundamento jurídico tercero, la Sala establece expresamente la siguiente doctrina:

• La concesión de servicio público, en las condiciones del contrato administrativo examinado, por el que se encomienda a la UTE recurrente la prestación del servicio de mantenimiento y conservación de los espacios verdes y jardines municipales, no implica un desplazamiento patrimonial como consecuencia del otorgamiento de facultades de gestión de servicios públicos y, por lo tanto, no constituye el hecho imponible del ITPO, en aplicación de los arts. 7.1.B) y 13.2 de la LITPyAJD.
• El mero cumplimiento del contrato por la adjudicataria y la posesión, tenencia o puesta a disposición de la UTE de los bienes, elementos o espacios de dominio público sobre los que recae ese servicio de mantenimiento, no permiten establecer que se haya llevado a cabo ese desplazamiento patrimonial.
• La equiparación que aparentemente efectúa el art. 13.2 de la LITPyAJD entre las concesiones administrativas (por las que se constituye un verdadero derecho real in re aliena sobre el demanio) y el otorgamiento de facultades de gestión de servicios públicos o de la atribución del uso privativo o del aprovechamiento especial de bienes de dominio o uso público, no significa que todo contrato administrativo de prestación de servicios públicos, por el hecho de serlo, conlleve el desplazamiento patrimonial que exige el precepto.

Fallo y consecuencias de la sentencia

Aplicando esta doctrina, el Tribunal Supremo declara haber lugar al recurso de casación, casa y anula la sentencia del TSJ de Madrid recurrida y desestima el recurso contencioso-administrativo, manteniendo la anulación de la liquidación del ITP practicada, por inexistencia de hecho imponible.