Caso práctico: ¿Está vinculado el órgano sancionador por la calificación del órgano instructor en el procedimiento administrativo sancionador?

PLANTEAMIENTO

En el desarrollo de una prueba deportiva de pesca submarina, una embarcación arrolló a un participante al emerger a la superficie, causándole lesiones. El buceador alcanzado no portaba la boya reglamentaria para balizar su posición. La Administración consideró que los hechos eran constitutivos de una infracción grave, al considerar que la ley obligaba a que cada buceador portase una boya de señalización.

Frente a los planteamientos de la Administración, la parte actora alega indefensión porque no se le indicó que los hechos suponían una vulneración de la ley, y por haber sido sancionado más gravemente de lo propuesto por el instructor. Se plantea por tanto la siguiente cuestión: ¿es vinculante la calificación dada en el acuerdo de incoación y en la propuesta de resolución?

RESPUESTA

Debemos partir de lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Con relación al acuerdo de iniciación, el art. 64.2.b) de la LPAC establece que el acuerdo de iniciación deberá contener «Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción».

En lo referente a la propuesta de resolución, el art. 89.3 de la LPAC señala: «En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de  las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado (…)». Sin embargo, el art. 90.2 de la LPAC establece que «(…) No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días».

De los anteriores preceptos, la Audiencia Nacional, en su sentencia n.º 176/2022, de 10 de octubre, ECLI:ES:AN:2022:4750, concluye:

«Es decir, el órgano sancionador únicamente tiene que ajustarse a los hechos derivados de la instrucción. Pero no viene vinculado ni por la tipificación ni por la sanción propuesta por el instructor; si bien, para no causar indefensión al inculpado, ha de comunicar a este último su "tesis" agravatoria para que pueda hacer alegaciones frente a ella».

Por tanto, respecto a la instrucción, en la misma únicamente se recoge una «posible calificación» por lo que el órgano sancionador únicamente queda vinculado a los hechos que han derivado de la instrucción, no así a la calificación. En relación a la propuesta de resolución, la autoridad no tiene una vinculación servil respecto de la misma pudiendo alterarla, aunque en este caso debe dar audiencia al interesado sobre la calificación o la sanción más grave que considere que debe aplicarse al caso.

A TENER EN CUENTA. Régimen jurídico del procedimiento administrativo sancionador.