Dictamen de Abogacía del Estado relativo a Comunidades regantes. Naturaleza jurídica de las comunidades regantes de 2019

Cuestión

Comunidades regantes. Naturaleza jurídica de las comunidades regantes

Resumen

Las comunidades de regantes son corporaciones de Derecho público según el art. 82.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por RD-Leg. 1/2001, de 20 de julio, no siendo administración pública. Sólo lo son funcional y limitadamente, en la medida en que ejercen potestades administrativas. Las comunidades de regantes tampoco son personas jurídicas de Derecho público ni personas jurídicas de Derecho público o privado pertenecientes al sector público

Contestacion

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PROPIEDADES PÚBLICAS

AGUAS

14.19.? COMUNIDADES rEGANTES. NATUrALEZA JUrÍDICA DE LAS COMUNIDADES rEGANTES

Las comunidades de regantes son corporaciones de Derecho público según el

art. 82.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por RD-Leg. 1/2001, de 20

de julio, no siendo administración pública. Sólo lo son funcional y limitadamente, en

la medida en que ejercen potestades administrativas. Las comunidades de regantes

tampoco son personas jurídicas de Derecho público ni personas jurídicas de Derecho

público o privado pertenecientes al sector público.?1

Se ha recibido en esta Abogacía del Estado petición de informe por parte de la

Subdirección General de Relaciones con la Administración de Justicia y el Ministerio

Fiscal en relación con la posibilidad de utilizar la solicitud electrónica como único medio

de inscripción válido a las pruebas de acceso a las profesiones de abogado y procurador

de los Tribunales sobre la base del artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Al respecto

vistos los antecedentes facilitados, los cuales se dan por reproducidos, tiene el honor de

informar cuanto sigue:

Examinado, al amparo de lo dispuesto en la Instrucción 3/2010, sobre identificación

y tratamiento de asuntos relevantes en el ámbito de la Abogacía del Estado y actuación

procesal y consultiva de los Abogados del Estado, su propuesta de informe sobre si

las Comunidades de Regantes tienen la consideración de Administraciones Públicas de

forma que les sea de aplicación el artículo 137.4 a) o, en otro caso, si puede serles

de aplicación el artículo 137.4.c), ambos de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del

Patrimonio de las Administraciones Públicas. En relación con dicha consulta, este Centro

Directivo emite el siguiente informe:

ANTECEDENTES

1.? En fecha 23 de septiembre de 2019 tuvo entrada en la Abogacía del Estado en

el Ministerio de Hacienda petición de informe del Subdirector General del Patrimonio

del Estado relativo a si las Comunidades de Regantes, como corporaciones de derecho

público, tienen la consideración de Administraciones Públicas de forma que les sea de

1? Informe emitido el 16 de octubre de 2019 por D.ª Mónica Moraleda Saceda. Abogada del Estado

adjunta en la Subdirección General de los Servicios Consultivos.

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aplicación el artículo 137.4 a) de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de

las Administraciones Públicas o, en otro caso, si puede serles de aplicación lo previsto

en el supuesto del artículo 137.4.c) de la citada Ley.

2.? En respuesta a la consulta del Subdirector General del Patrimonio del Estado, la

Abogacía del Estado en el Ministerio de Hacienda ha emitido un proyecto de informe en

el que, tras exponer los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que ha tenido

por conveniente, formula las siguientes conclusiones:

«1.ª? Las Comunidades de Regantes pueden tener la consideración de Administración

Pública cuando actúen en el ejercicio de las funciones públicas que les han sido

atribuidas por el ordenamiento o delegadas expresamente por la Administración para el

eficaz y buen aprovechamiento del agua destinada al riego.

2.ª? Sólo en tal caso, puede serle de aplicación el supuesto del artículo 137.4.a)

de la LPAP. Fuera de este supuesto, habrá de acreditarse que la adquisición por parte

de la Comunidad de Regantes del inmueble de que se trate resulte necesario para dar

cumplimiento a una función de servicio público o a la realización de un fin de interés

general tal y como exige el artículo 137.4.c) del mismo cuerpo legal.»

3.? El proyecto de informe pone de manifiesto que el criterio en él alcanzado

es contradictorio al contenido en el informe de 19 de marzo de 2019 emitido por la

Abogacía del Estado en León que, en un supuesto similar, concluyó lo siguiente:

«1.? Concurren en el presente caso los requisitos necesarios para acudir al

procedimiento de adjudicación directa para la enajenación de la finca conforme al

artículo 137.4 letra a) a favor de la Comunidad de Regantes del Esla por su consideración

de corporación de derecho público.»

4.? Dada la trascendencia jurídica de la cuestión y la existencia en relación con

ella de una discrepancia de criterio entre las Abogacías del Estado mencionadas, la

Abogacía del Estado en el Ministerio de Hacienda ha elevado consulta a este Centro

Directivo, al amparo de lo dispuesto en la Regla Primera 1.h y g de la Instrucción 3/2010,

sobre identificación y tratamiento de asuntos relevantes en el ámbito de la Abogacía del

Estado y actuación procesal y consultiva de los Abogados del Estado, para que emita el

informe que en Derecho proceda resolviendo la discrepancia de criterio a él sometida.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El artículo 137.4.a) de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de

las Administraciones Públicas (en adelante LPAP) prevé que los bienes inmuebles

patrimoniales puedan enajenarse a través del procedimiento de adjudicación directa

«cuando el adquirente sea otra Administración Pública o, en general, cualquier persona

jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público».

El precepto exige, pues, la concurrencia de un requisito de carácter esencialmente

subjetivo para que pueda acudirse a la adjudicación directa: que el adquirente pertenezca

a una de las categorías jurídicas de sujetos en él mencionadas, esto es, que sea otra

Administración Pública o una persona de derecho público o privado perteneciente al

sector público.

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En consecuencia, para que en el supuesto examinado pueda acordarse a favor de

una Comunidad de Regantes la adjudicación directa del inmueble, se hace necesario

determinar si las Comunidades de Regantes pertenecen a las categorías jurídicas

indicadas. Para el caso de que se llegue a la conclusión de que pertenecen a una u otra

clase de entes, las Comunidades de Regantes podrán adquirir los bienes inmuebles

patrimoniales por adjudicación directa al amparo del artículo que se acaba de transcribir.

En caso contrario, no será posible proceder a la adjudicación directa del inmueble a su

favor en virtud de lo en él dispuesto.

A juicio de este Centro Directivo, las Comunidades de Regantes no pueden

considerarse ni Administraciones Públicas ni personas jurídicas de derecho público

o privado pertenecientes al sector público, y ello con base en los argumentos que

seguidamente se expondrán.

1)? Las Comunidades de Regantes no son Administraciones Públicas.

En primer lugar, este Centro Directivo estima que las Comunidades de Regantes no

pueden considerarse Administraciones Públicas a los efectos del artículo 137.4. a) de

la LPAP.

Las Comunidades de Regantes se configuran en el artículo 82.1 del Real Decreto

Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley

de Aguas (en adelante, TRLA), como «corporaciones de derecho público, adscritas al

Organismo de cuenca». Por su parte, las corporaciones de derecho público se caracterizan

fundamentalmente por tener una base privada, siendo su principal finalidad la defensa

de intereses privados, aunque comunes, de los miembros de un determinado sector

económico o profesional.

La sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2011 (recurso de casación

número 5670/2006) declaró:

«que las Comunidades de Regantes, aun tratándose de entidades de derecho público,

adscritas al Organismo de Cuenca que ejerce sobre ellas las potestades de tutela

únicamente en los supuestos previstos en la Ley de Aguas, realizan fines de naturaleza

mixta referidos tanto a la consecución del interés general como a la satisfacción de los

intereses privados de los comuneros, revistiendo ésta última actividad analogía con las

organizaciones profesionales para la defensa de los intereses económicos propios. Esta

naturaleza mixta público-privada de su actividad impide su incardinación indefectible

como integrante de la Administración como vinculada o dependiente de la misma en

términos de superior jerárquico, existiendo una esfera importante de su actuación ajena

e independiente de la Administración, caracterizada por la consecución de los intereses

privados de sus miembros.»

En la misma línea, la sentencia del Alto Tribunal de 12 de diciembre de 2014 (recurso

de casación n.º 1222/2014) establece que:

«las Comunidades de Regantes de aguas públicas son corporaciones de derecho

público que tienen como finalidad esencial la gestión autónoma de los bienes hidráulicos

para los aprovechamientos colectivos, mediante un régimen de participación por los

interesados. Sin embargo, junto a este carácter público que impregna gran parte de

sus funciones no puede desconocerse que también tienen, atendida esta naturaleza

híbrida, evidentes intereses privados que defender.»

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Aun cuando el informe de 25 de marzo de 2010 emitido por este mismo Centro

Directivo (AEH-Patrimonio) e invocado por la Abogacía del Estado del Ministerio de

Hacienda en su proyecto de informe, no tenía por objeto analizar la naturaleza jurídica

de las Comunidades de Regantes, sí estableció de forma clara que:

«[?] con arreglo al criterio doctrinal más autorizado y a la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional (sentencia n.º 123/1987, de 15 de julio) y del Tribunal Supremo (por

todas, sentencias de 18 de febrero de 1998, Ar 1678, y de 13 de diciembre de 2000, Ar

9893), se trata no de Administraciones Públicas, sino de Corporaciones sectoriales de

base privada que ostentan la condición de Corporaciones Públicas (lo que no les iguala

a las Administraciones Públicas); se trata de entidades que sólo ostentan la condición

de Administraciones Públicas en aquellas actuaciones de las mismas en que ejerzan

funciones públicas o administrativas atribuidas por la ley, no en los demás casos.»

Las Comunidades de Regantes, en su condición de Corporaciones de Derecho Público

no son, por tanto, Administraciones Públicas desde el punto de vista subjetivo, sino que

su consideración como tales se produce a efectos meramente funcionales, esto es, en la

medida en que ejerzan funciones propiamente administrativas y que sólo son una parte

de las que realiza.

La falta de consideración de las Corporaciones de Derecho Público (y, dentro de

ellas, las Comunidades de Regantes) como Administraciones Públicas a los efectos del

artículo 137.4.a) de la LPAP, se aprecia claramente en las diferentes leyes de régimen

jurídico del sector público, tanto anteriores como posteriores a la LPAP, leyes que en

ningún caso han incluido a las Corporaciones de Derecho Público ?y, por ende, tampoco

a las Comunidades de Regantes? dentro del concepto de Administración Pública.

Así, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAP-PAC), vigente al

tiempo de promulgarse la LPAP, sancionó en su artículo segundo el siguiente concepto

de Administración Pública:

«1.? Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas:

a)? La Administración General del Estado.

b)? Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c)? Las Entidades que integran la Administración Local.

2.? Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas

o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la

consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la

presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de

su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.»

La LRJAP-PAC no incluyó a las Corporaciones de Derecho Público dentro del concepto

de Administración Pública establecido en el artículo 2 que se acaba de transcribir, sino

que se refirió a ellas en su disposición transitoria primera en los siguientes términos:

«Las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y

profesionales ajustarán su actuación a su legislación específica. En tanto no se complete

esta legislación les serán de aplicación las prescripciones de esta Ley en lo que proceda.»

De acuerdo con esta disposición, la LRJAP-PAC sólo se aplicaría a la actuación de

las Corporaciones de Derecho Público transitoriamente (hasta tanto se completase

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la legislación específica de estas Corporaciones), de manera supletoria (en ausencia

de una regulación específica) y limitada, esto es, en los aspectos en que procediera

(cuando ejercieran funciones administrativas).

Puede, por tanto, concluirse que la las Corporaciones de Derecho Público no fueron

consideradas en la LRJAP-PAC Administraciones Públicas a las que les fueran de

aplicación sus previsiones por encontrarse dentro de su ámbito subjetivo de aplicación,

sino que esta aplicación quedó restringida tanto en el tiempo (pues se previó como

transitoria) como en el objeto (sólo se aplicaría supletoriamente a aspectos limitados de

la actuación de las Corporaciones de Derecho Público).

Siguiendo la misma línea, la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP) tampoco incluye a las Corporaciones

de Derecho Público dentro del catálogo de Administraciones Públicas. Así, al definir su

ámbito subjetivo de aplicación en el artículo 2, dispone lo siguiente:

«1.? La presente Ley se aplica al sector público que comprende:

a)? La Administración General del Estado.

b)? Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c)? Las Entidades que integran la Administración Local.

d)? El sector público institucional.

2.? El sector público institucional se integra por:

a)? Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o

dependientes de las Administraciones Públicas.

b)? Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las

Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta

Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos

en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c)? Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y

supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.

3.? Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General

del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que

integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de

derecho público previstos en la letra a) del apartado 2.»

De conformidad con este precepto, el concepto de Administración Pública se reserva

a la Administración General del Estado, a las Administraciones de las Comunidades

Autónomas, a las Entidades que integran la Administración Local y, en fin, a los organismos

públicos y entidades de derecho público dependientes de las Administraciones Públicas.

Esta última categoría de entes (organismos públicos y entidades de derecho público

dependientes de las Administraciones Públicas) se regula, en lo que al sector público

estatal se refiere, en los artículos 84 y siguientes de la misma LRJSP. El artículo 84 delimita

los sujetos que integran el sector público institucional estatal del siguiente modo:

«1.? Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:

a)? Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General

del Estado, los cuales se clasifican en:

1.º? Organismos autónomos.

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2.º? Entidades Públicas Empresariales.

b)? Las autoridades administrativas independientes.

c)? Las sociedades mercantiles estatales.

d)? Los consorcios.

e)? Las fundaciones del sector público.

f)? Los fondos sin personalidad jurídica.

g)? Las universidades públicas no transferidas.»

Las Corporaciones de Derecho Público no aparecen enumeradas en el catálogo

de sujetos que integran el sector público institucional estatal. Es más, no aparecen

citadas en ninguna disposición de la LRJSP, por lo que difícilmente puede atribuírseles

la condición de Administración Pública (si no integradas en el sector público, no pueden

tener la condición de Administración Pública).

Contrariamente a lo que sucede en la LRJSP, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante,

LPACAP) sí hace expresa mención a las Corporaciones de Derecho Público cuando

determina su ámbito subjetivo de aplicación en el artículo segundo:

«1.? La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:

a)? La Administración General del Estado.

b)? Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c)? Las Entidades que integran la Administración Local.

d)? El sector público institucional.

2.? El sector público institucional se integra por:

a)? Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o

dependientes de las Administraciones Públicas.

b)? Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las

Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta

Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan

potestades administrativas.

c)? Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y

supletoriamente por las previsiones de esta Ley.

3.? Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General

del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que

integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de

derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior.

4.? Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en

el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas

por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley.» (Énfasis añadido.)

Como puede observarse, el artículo 2 de la LPACAP es idéntico al artículo 2 de la

LRJSP, con una salvedad: el artículo 2 de la LPACAP añade un último párrafo cuarto

que no se contiene en la LRSJP y que precisamente se refiere a las Corporaciones de

Derecho Público para incluirlas supletoriamente dentro de su ámbito de aplicación desde

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un punto de vista exclusivamente funcional, esto es, cuando la normativa específica

aplicable a estas entidades no regule el ejercicio de las funciones públicas que les hayan

sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública.

La aplicación concordada de los respectivos artículos segundo de la LRJSP y la

LPACAP, evidencia que las Corporaciones de Derecho Público no son conceptualmente

Administraciones Públicas, sino que lo son funcional y limitadamente, esto es, sólo

en la medida en que ejercen potestades administrativas encomendadas por ley o por

delegación de la Administración Pública a la que están adscritas, de forma que sólo

cuando ejercen estas funciones administrativas se sujetan supletoriamente a las

normas de régimen general que disciplinan la actuación administrativa; en rigor las

Corporaciones de que se trata son agentes descentralizados de la Administración

Pública (sólo para las concretas funciones administrativas que realizan), pero sin que

esto les convierta en Administraciones Públicas.

Si la falta de inclusión de las Corporaciones de Derecho Público en el sector público

(artículos 2.1 y 84.1 de la LRJSP) impide atribuirlas la condición de Administración Pública,

este criterio queda reforzado por el artículo 2 de la LPACAP desde el momento en que

este precepto legal dedica un apartado (apartado 3) para determinar quiénes ostentan

la condición de Administraciones Públicas, en el que no se recoge a las Corporaciones

de Derecho Público, y otro distinto (apartado 4) para referirse específicamente a estas

Corporaciones y en el que para nada se les atribuye la condición de Administraciones

Públicas.

La consideración de las Corporaciones de Derecho Público como Administraciones

Públicas desde un punto de vista estrictamente funcional se hace igualmente patente

en el ámbito de impugnación de sus actos en vía jurisdiccional. Así, la Ley 29/1998,

de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante,

LJCA), por una parte, define en su artículo primero el ámbito de esta jurisdicción por

razón de los sujetos de los que la actuación procede, entre los que no menciona a las

Corporaciones de Derecho Público:

«1.? Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de

las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones

Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango

inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

2.? Se entenderá a estos efectos por Administraciones Públicas:

a)? La Administración General del Estado.

b)? Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c)? Las Entidades que integran la Administración local.

d)? Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al

Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

3.? Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

a)? Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión

patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del

Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de

Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las

Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de

Cuentas y al Defensor del Pueblo.

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b)? Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad

administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos

de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c)? La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley

Orgánica del Régimen Electoral General.»

Y, por otra parte, determina en su artículo segundo su ámbito material de conocimiento,

en el que incluye, en su letra c) «los actos y disposiciones de las Corporaciones de

Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas».

La falta de identificación subjetiva entre las Corporaciones de Derecho Público y las

Administraciones Públicas se evidencia en los distintos aspectos de su régimen jurídico,

pues los recursos de las primeras, a diferencia de los de las segundas, no son fondos

públicos, ni sus presupuestos aparecen incluidos en los Presupuestos Generales del

Estado (o de las respectiva Comunidad Autónoma); las Corporaciones de Derecho Público

no perciben cuotas o derramas en forma de exacciones públicas regidas por el principio

de legalidad tributaria, sus empleados no son funcionarios públicos; sus contratos no

son contratos administrativos; no poseen bienes que, adscritos al cumplimiento de

sus funciones (incluidas las públicas), sean bienes de dominio público, ni dictan actos,

con excepción de aquéllos que emiten en el ejercicio de las funciones delegadas por la

Administración, que sean actos administrativos. Sólo desde un punto de vista funcional,

esto es, sólo en los casos en que ejercen funciones administrativas encomendadas por

ley o por delegación de la Administración, su actuación se califica de administrativa a

efectos del régimen jurídico que les resulte de aplicación y del enjuiciamiento de dicha

actuación ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

A la vista de cuanto antecede, procede concluir que las Comunidades de Regantes,

en su condición de Corporaciones de Derecho Público, no pertenecen a la categoría

público-subjetiva de Administración Pública, sino que son entidades de base privada que

ejercen funciones administrativas por delegación y bajo la tutela de la administración a

la que se encuentran adscritas.

2)? Las Corporaciones de Derecho Público no son personas jurídicas de derecho

público o privado pertenecientes al sector público.

Descartado que las Corporaciones de Derecho Público sean Administraciones

Públicas, debe analizarse seguidamente si tienen la consideración de personas jurídicas

de derecho público o privado pertenecientes al sector público a los efectos también del

artículo 137.4. a) de la LPAP.

En relación con esta cuestión, la jurisprudencia que se cita en el proyecto de informe

declara que las Corporaciones de Derecho público son «entes híbridos, esto es, con

manifestaciones del Derecho Público y del Derecho privado que, tradicionalmente

adoptan una forma de personificación pública, como persona jurídica de Derecho público,

pero que ejercen funciones tanto públicas, como privadas» (sentencia del Tribunal

Supremo de 1 de febrero de 2011 invocando la doctrina del Tribunal Constitucional).

En cualquier caso y, con independencia de la naturaleza jurídica pública, privada

o mixta que se atribuya a las Corporaciones de Derecho Público, lo relevante a los

efectos de la aplicación del artículo 137.4.a) de la LPAP no es su naturaleza pública o

privada sino, de una parte, que tengan personalidad jurídica propia (circunstancia cuya

concurrencia es innegable en el caso de las Corporaciones de Derecho Público) y, de

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otra parte, que pertenezcan al sector público, requisito este último que no se cumple por

las Corporaciones de Derecho Público.

En este sentido, ya se ha visto anteriormente, al examinar el artículo 2 de la LRJAPPAC

, que su ámbito subjetivo de aplicación no incluyó a las Corporaciones de Derecho

Público. Si bien es cierto que en su apartado segundo se dice que «[l]as Entidades

de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de

cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración

de Administración Pública», no es menos cierto que este apartado no integra a las

Corporaciones de Derecho Público y ello por tres razones esenciales:

a)? En primer lugar, porque las Corporaciones de Derecho Público no están

vinculadas ni dependen de las Administraciones Públicas. A lo sumo, están «adscritas» a

una Administración Pública, tal y como acontece en el supuesto examinado, en el que las

Comunidades de Regantes se adscriben a los Organismos de Cuenca respectivos. Esta

adscripción comporta la tutela por parte de la administración a la que se encuentran

adscritas de las funciones de derecho público que les han sido encomendadas,

especialmente a los efectos de posibilitar el recurso en vía contencioso-administrativa,

tal y como se pone de manifiesto en el artículo 8.3 de la LJCA cuando atribuye a los

Juzgados de lo Contencioso-Administrativo el conocimiento:

«en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones

y actos de la Administración periférica del Estado y de las comunidades autónomas,

contra los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público,

cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones

de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en

vía de recurso, fiscalización o tutela» (énfasis añadido).

b)? En segundo lugar, porque ni la Ley de 26 de diciembre de 1958 sobre Régimen

Jurídico de las Entidades Estatales Autónomas (en adelante, LEEA), vigente al tiempo

de promulgarse la LRJAP-PAC, ni posteriormente la Ley 6/1997, de 14 de abril, de

Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante,

LOFAGE), que deroga a la anterior, incluyeron a las Corporaciones de Derecho Público

dentro del sector público institucional estatal. Es más, la LEEA excluyó expresamente de

su ámbito de aplicación en el artículo 5. B) a las «organizaciones de regantes reconocidas

por la legislación de aguas».

c)? En tercer y último lugar, porque de admitirse que el apartado 2 del artículo 2

de la LRJAP-PAC incluye a las Corporaciones de Derecho Público, se produciría una

contradicción interna en la propia LRJAP-PAC entre el artículo 2.2, que sujeta a las

entidades en él mencionadas plenamente a las previsiones de la Ley y la contenida en

su disposición transitoria primera, antes transcrita, según la cual la LRJAP-PAC sólo se

aplicaría a las Corporaciones de Derecho Público transitoria, supletoria y limitadamente,

cuando ejercieran funciones administrativas y en defecto de previsión al respecto en su

normativa específica.

La no pertenencia de las Corporaciones de Derecho Público al sector público se

confirma actualmente en la LRJSP que, como también se ha visto al transcribir sus

artículos 2 y 84, no las incluyen al delimitar el sector público estatal.

Finalmente, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, tramitada

de manera simultánea a la LPAP y promulgada escasos días después, cuando define

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el sector público estatal en su artículo 2, tampoco menciona a las Corporaciones de

Derecho Público.

En virtud de todo lo anterior debe concluirse que las Comunidades de Regantes,

en su condición de Corporaciones de Derecho Público, no pueden considerarse

ni Administraciones Públicas ni personas jurídicas de derecho público o privado

pertenecientes al sector público a los efectos de poder adquirir inmuebles del Patrimonio

del Estado por el procedimiento de adjudicación directa al amparo del artículo 137.4. a)

de la LPAP.

II

Rechazada la posibilidad de que las Comunidades de Regantes puedan adquirir

inmuebles a través del procedimiento de adjudicación directa al amparo del artículo

137.4.a) de la LPAP, se plantea alternativamente en la consulta si puede serles de

aplicación lo previsto en el artículo 137.4.c) del mismo texto legal, que permite acudir

al procedimiento de adjudicación directa «[c]uando el inmueble resulte necesario para

dar cumplimiento a una función de servicio público o a la realización de un fin de interés

general por persona distinta de las previstas en los párrafos a) y b)».

El requisito que se exige en este caso para poder acudir a la adjudicación directa es

de carácter objetivo y se centra en la finalidad o destino que haya de darse al inmueble

objeto de transmisión, que necesariamente habrá de consistir en el cumplimiento de

una función de servicio público o en la realización de un fin de interés general, con

independencia de la naturaleza jurídica del adquirente, lo que obliga a examinar si el

destino que quiere darse al inmueble por parte de la Comunidad de Regantes que ha

solicitado su adjudicación directa encaja en alguno de los fines mencionados en este

precepto.

Según la consulta la Comunidad de Regantes «solicitó la enajenación directa a su

favor con el fin de destinarlo a oficinas, sede social y almacén del Canal».

1)? El destino pretendido no supone el cumplimiento de una función de servicio

público.

Estima este Centro Directivo que ninguno de los fines a los que el inmueble pretende

ser destinado por la Comunidad de Regantes supone el cumplimiento de un servicio

público.

Baste recordar, en este sentido, que el concepto de servicio público es un concepto

relativo, en cuanto que lo que en cada momento histórico se ha considerado actividad

de servicio público es fruto de la orientación política imperante en cada época, si bien se

ha tratado siempre de actividades dirigidas a la satisfacción de necesidades básicas de

los ciudadanos. En todo caso, la determinación de una concreta actividad como servicio

público exige la denominada «publicatio» o declaración formal por una norma con rango

de ley de que una determinada actividad constituye un servicio público y su atribución

de manera exclusiva y excluyente a una Administración Pública, sin perjuicio de que

después la Administración gestione el servicio público directamente o indirectamente

a través de cualquiera de los mecanismos de gestión indirecta previstos legalmente.

Partiendo de esta conceptuación del servicio público, no resulta posible equiparar

al servicio público aquellas actividades que, por no estar justificada su asunción por

160

la Administración en la satisfacción de necesidades básicas de los ciudadanos, sino

en otros fines de menor trascendencia social, no tienen la referida consideración o

calificación legal de servicios públicos y que por ello pueden ser encomendadas a otros

sujetos, como es el caso de las funciones públicas que la ley atribuye a las Comunidades

de Regantes.

Por tanto, ninguna de las actividades desempeñadas por la Comunidad de Regantes

solicitante, incluyendo las que pretende llevar a cabo en el inmueble cuya adjudicación

directa pretende (oficinas, sede social y almacén del Canal) pueden calificarse de

servicio público.

2)? El destino pretendido constituye un fin de interés general

Aunque las Comunidades de Regantes son Corporaciones de base privada que

desempeñan principalmente funciones destinadas a la satisfacción de sus intereses

particulares, no puede negarse que es precisamente la necesidad de satisfacer ciertos

fines de interés general lo que ha justificado históricamente su protección por el

legislador y su configuración actual como Corporaciones de Derecho Público.

La existencia de fines de interés general en la actividad de las Comunidades de

Regantes, se pone de manifiesto en las siguientes circunstancias:

A)? En primer lugar, en la protección que históricamente se ha hecho por el legislador

de las Comunidades de Regantes. Es indudable que la agricultura, especialmente la

de regadío, es una actividad esencial para la alimentación humana. De ahí que

históricamente se hayan configurado distintas organizaciones a efectos de conseguir,

con el esfuerzo colectivo, optimizar con fines agrarios el uso de un recurso escaso pero

esencial para la vida humana, máxime en un país de las características hidrológicas

de España, como es el agua. Debido a la importancia de estas organizaciones, en

las Leyes de Aguas de 3 de agosto de 1866 y de 13 de junio de 1879 se produjo un

reconocimiento expreso de las Comunidades de Regantes, que se impusieron como

obligatorias para los aprovechamientos colectivos de aguas públicas para riegos,

estableciéndose su regulación aunque respetando las reglas escritas o consuetudinarias

de las Comunidades de Regantes ya existentes.

B)? En segundo lugar, la circunstancia de que actualmente sea una norma con

rango de ley (artículo 81 del TRLA, desarrollada por los artículos 198 a 231) la que,

siguiendo la tradición legislativa antes apuntada, obligue a los usuarios del agua y otros

bienes del dominio público hidráulico de una misma toma o concesión a constituirse

en comunidades de usuarios adscritas al Organismo de Cuenta respectivo. Estas

comunidades de usuarios se denominan Comunidades de Regantes cuando el destino

dado a las aguas es principalmente el riego.

En desarrollo de la Ley, el Real Decreto Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por

el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH) disciplina el

régimen jurídico de las comunidades de usuarios en sus artículos 198 a 231, indicando

cuáles son sus funciones públicas en el artículo 198.2:

«las Comunidades de Usuarios realizan, por mandato de la Ley y con la autonomía

que en ella se les reconoce, las funciones de policía, distribución y administración de las

aguas que tengan concedidas por la Administración.»

C)? En tercer lugar, en el hecho de que, siendo la función pública primordial

de las Comunidades de Regantes administrar y distribuir entre sus miembros los

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aprovechamientos colectivos de aguas públicas concedidas, en el ejercicio de tal función

estén investidas de las siguientes facultades:

1)? La potestad auto-organizativa y normativa (artículo 82.2 del TRLA);

2)? La ejecutividad de sus actos (artículo 84.5 del TRLA);

3)? La utilización de la ejecución sustitutoria para actos que impongan a los usuarios

una obligación de hacer de carácter no personalísimo (artículo 83.1 del TRLA);

4)? La utilización de la vía de apremio para el cobro de las deudas devengadas

con motivo de gastos de conservación, limpieza y mejoras y por la administración y

distribución de las aguas, con motivo de ejecución subsidiaria o deudas provenientes

de multas e indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de Riego (artículo

83.1. y 4 del TRLA);

5)? La potestad de dirimir las controversias de hecho que se susciten entre los

usuarios, así como de imponer multas por las infracciones previstas en las Ordenanzas

e indemnizaciones (artículo 84.6 del TRLA); y,

6)? La consideración de beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición

de servidumbres (artículo 83.2 del TRLA).

No cabe, pues, duda de que las Comunidades de Regantes desempeñan, junto a las

actividades destinadas a la satisfacción de los intereses particulares de sus miembros,

funciones ordenadas a la consecución de intereses generales.

En la medida en que, por una parte, el artículo 137.1.c) de la LPAP no exige que el

inmueble que se pretende enajenar se destine exclusivamente a un fin de interés general

y que, por otra parte, el inmueble cuya enajenación se solicita se destinará a oficinas,

sede social de la Comunidad y almacén del Canal y, por tanto, al cumplimiento de los

fines de interés general atribuidos por la ley a la Comunidad de Regantes, entiende este

Centro Directivo que sí puede acordarse su enajenación directa en aplicación de este

precepto.

En atención a las consideraciones precedentes, la Abogacía General del Estado-

Dirección del Servicio Jurídico del Estado formula las siguientes

CONCLUSIONES

Primera.? Las Comunidades de Regantes no tienen la consideración de

Administraciones Públicas ni de cualquier persona jurídica de derecho público o privado

perteneciente al sector público a efectos de poder adquirir inmuebles del Patrimonio del

Estado por el procedimiento de adjudicación directa al amparo del artículo 137.4 a) de

la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Segunda.? La aplicación del supuesto de adjudicación directa previsto en el

artículo 137.4.c) de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las

Administraciones Públicas exige la concurrencia de un requisito de carácter objetivo, que

se centra en la finalidad o destino que haya de darse al inmueble objeto de transmisión,

que necesariamente habrá de consistir en el cumplimiento de una función de servicio

público o en la realización de un fin de interés general, con independencia de la

naturaleza jurídica del adquirente, lo que obliga a examinar si el destino que quiere darse

al inmueble por parte de la Comunidad de Regantes que ha solicitado su adjudicación

directa encaja en alguno de los fines mencionados en este precepto. En el supuesto

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examinado se puede aplicar el artículo 137.4.c) de la LPAP para adjudicar directamente

un inmueble del Patrimonio del Estado a favor de una Comunidad de Regantes que

pretenda destinar dicho inmueble a oficinas, sede de la Corporación y almacenamiento

del aprovechamiento respectivo, en atención a los fines de interés general que mediante

ese uso la Comunidad de Regantes está ordenada a satisfacer por imperativo legal.