Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 137/2022 del 21 de abril del 2022

Cuestión

Reclamació de responsabilitat patrimonial instada davant l?Ajuntament de Barcelona per Inversiones Doalca Socimi, SA, i Atlante, SL, pels danys i perjudicis derivats de la denegació de la sol·licitud de llicència d?obres amb canvi d?ús a hotel d?una finca situada al carrer de Mallorca, 245, i que atribueixen a les determinacions del Pla especial urbanístic d?allotjaments turístics

Contestacion

La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 21 d?abril de 2022, amb la presidència del Sr. Albert Lamarca i Marquès, actuant com a secretària la Sra. Cristina Figueras i Bosch, amb la participació de les Sres. i els Srs. Esther Arroyo i Amayuelas, Agustí Cerrillo i Martínez, Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Francesc Esteve i Balagué, Alfredo Galán Galán, Francesc Homs i Molist, Marc Marsal i Ferret, Carles Mundó i Blanch, Joan Pagès i Galtés, Eva Pons i Parera, Sonia Ramos i González, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent la Sra. Judith Gifreu i Font, ha aprovat el Dictamen següent:

ANTECEDENTS DE FET

1. El 28 de maig de 2015, l?empresa Inversiones Doalca, SL, va sol·licitar, un cop obtinguts l?informe urbanístic previ i el d?idoneïtat tècnica, una llicència d?obres majors per a la reforma d?un edifici situat al carrer de Mallorca, 245, de Barcelona, amb canvi d?ús a hotel.

2. La tramitació de la llicència va quedar suspesa a causa que, l?1 de juliol de 2015, la Comissió de Govern de Barcelona va acordar suspendre la tramitació de plans urbanístics derivats concrets i de projectes de gestió urbanística, així com l?atorgament de llicències i/o comunicats i d?altres autoritzacions per a l?obertura, la instal·lació o l?ampliació d?hotels, pensions, hostals, residències per a estudiants, albergs juvenils i establiments d?apartaments turístics; acord que es va publicar al Butlletí Oficial de la Província de Barcelona (BOPB) de 2 de juliol de 2015.

3. Mitjançant l?Acord del Ple del Consell Municipal de 27 de gener de 2017, publicat al BOPB del 6 de març següent, es va aprovar definitivament el Pla especial urbanístic per a la regulació dels establiments d?allotjament turístic, albergs de joventut, residències col·lectives d?allotjament temporal i habitatges d?ús turístic a la ciutat de Barcelona (PEUAT), i se?n va publicar la normativa.

4. Després que es notifiqués a la interessada l?advertiment de la denegació de la llicència d?obres majors, el 4 de setembre de 2017 es va notificar la resolució de denegació dictada el 24 de juliol de 2017.

5. El 27 de juliol de 2018, les mercantils Inversiones Doalca Socimi, SA, i Atlante, SL, mitjançant representació lletrada, van formular conjuntament una reclamació de responsabilitat patrimonial davant l?Ajuntament de Barcelona, en sol·licitud d?una indemnització econòmica de 2.257.124,88 euros, pels danys i perjudicis irrogats per la denegació de la llicència d?obres referida. Subsidiàriament, demanaven una indemnització per un import de 2.080.934,19 euros.

6. Per una diligència de 2 d?agost de 2018 de la secretària delegada d?Urbanisme, es va incoar el procediment, es va nomenar com a instructora la directora de la Secretaria Tècnica-Jurídica de la Gerència d?Ecologia Urbana, es va iniciar la tramitació i es va informar les reclamants, per oficis de la mateixa data, del termini de durada màxima del procediment i del sentit d?un eventual silenci administratiu.

7. El 2 d?agost de 2018, la secretària delegada d?Urbanisme va comunicar a l?entitat asseguradora de l?Ajuntament la presentació de la reclamació de responsabilitat patrimonial i li va demanar que indiqués si tenia cobertura per a fer-se càrrec de les indemnitzacions sol·licitades.

8. A través de sengles oficis de la mateixa data, la secretària delegada d?Urbanisme va requerir els informes de la Direcció de Serveis de Llicències i del Departament de Serveis Jurídics-Secretaria del Districte de l?Eixample, en relació amb la sol·licitud d?indemnització presentada.

9. L?11 de desembre de 2018, la secretària delegada d?Urbanisme va signar un ofici adreçat a l?asseguradora en què adjuntava la reclamació de responsabilitat i les actuacions realitzades fins a la data; documentació que consta va rebre l?asseguradora el 24 de desembre de 2018.

10. L?11 de febrer de 2019, l?asseguradora va emetre un informe en qual manifestava la manca de cobertura de la pòlissa.

11. El 30 de gener de 2019, la secretària delegada d?Urbanisme va sol·licitar informes tècnics i jurídics i la proposta de resolució envers la reclamació de responsabilitat patrimonial a la Direcció de Serveis Jurídics del Districte de l?Eixample.

12. El 19 de febrer de 2019, el lletrat del Departament de Serveis Jurídics-Secretaria del Districte de l?Eixample, amb el vistiplau del cap del Departament, va sol·licitar que s?emetés un informe tècnic sobre si el projecte d?obres presentat per Inversiones Doalca, SL, el 28 de maig de 2015, era manifestament contrari a l?ordenació urbanística vigent en el moment de presentar-se.

13. El 6 de març de 2019, el tècnic del Departament de Llicències i Inspecció juntament amb el cap d?aquest Departament van informar que la sol·licitud de llicència no era manifestament contradictòria amb l?ordenació aleshores vigent.

14. El 22 de març de 2019, el lletrat del Departament de Serveis Jurídics-Secretaria del Districte de l?Eixample, amb el vistiplau del cap del Departament, va sol·licitar als serveis tècnics un informe sobre quin dels conceptes reclamats eren necessaris per a elaborar el projecte tècnic i la sol·licitud de llicència d?obres.

15. El 26 de març de 2019, el tècnic del Departament de Llicències i Inspecció conjuntament amb el cap del Departament van emetre un informe tècnic sobre els conceptes reclamats en la sol·licitud dels instants i, en concret, sobre els documents que esqueia elaborar per tal de demanar i obtenir la llicència d?obres majors a l?efecte de ser indemnitzats.

16. El 9 d?abril de 2019, el lletrat del Departament de Serveis Jurídic-Secretaria del Districte de l?Eixample, amb el vistiplau de la cap del Departament, va emetre un informe en el qual identificava els conceptes susceptibles de ser indemnitzats i concloïa que els imports reclamats per conceptes diferents del projecte bàsic i dels requisits establerts a l?Ordenança reguladora dels procediments d?intervenció municipal en les obres (ORPIMO), aprovada pel Ple del Consell Municipal de l?Ajuntament de Barcelona, en la sessió de 25 de febrer de 2011, no eren indemnitzables.

17. Per un ofici de la secretària delegada d?Urbanisme, d?11 de juny de 2021, es va posar en coneixement de les parts interessades que havia finalitzat la fase d?instrucció i s?obria el tràmit d?audiència. Consta en l?expedient la notificació a les dues empreses reclamants el 14 de juny de 2021.

18. El 15 de juny de 2021, la secretària delegada d?Urbanisme va emetre un informe jurídic proposta de resolució, per la qual la reclamació de responsabilitat patrimonial s?estimava en part, per una quantia de 131.191,34 euros.

19. Per un ofici d?1 de juliol de 2021, la secretària delegada d?Urbanisme va signar un ofici en el qual es posava de manifest que en l?ofici pel qual es conferia el tràmit d?audiència no constava el termini per a exercitar-lo i es procedia a rectificar l?omissió, i s?indicava que el termini d?audiència era de 15 dies i, alhora, es donava trasllat de la proposta de resolució de 15 de juny de 2021, per a formular-hi al·legacions. Consta en l?expedient la notificació a les empreses reclamants el 2 de juliol de 2021.

20. El 29 de juliol de 2021, les mercantils reclamants van formular-hi al·legacions, en què reiteraven les ja adduïdes i l?import reclamat i efectuaven diverses consideracions sobre la procedència de la indemnització sol·licitada i sobre la manca de justificació de la desestimació de determinades partides econòmiques. Així mateix, feien constar que el PEUAT havia estat declarat nul i, consegüentment, havia de considerar-se també nul·la la resolució denegatòria de la llicència.

21. El 21 de setembre de 2021, la secretària delegada d?Urbanisme va traslladar l?escrit d?al·legacions a la Direcció de Serveis Jurídics, perquè el valoressin.

22. El 25 d?octubre de 2021, el lletrat del Departament de Serveis Jurídics-Secretaria del Districte de l?Eixample juntament amb la cap del Departament van informar sobre els motius pels quals consideraven que les al·legacions s?havien de desestimar.

23. Per mitjà d?un ofici de 3 de novembre de 2021, la secretària delegada d?Urbanisme va enviar a les mercantils l?informe indicat en l?apartat anterior, als efectes corresponents, i va informar-les que es donava per conclòs el tràmit d?audiència de l?expedient i que la proposta de resolució es trobava en fase d?elaboració. Consta en l?expedient la notificació a les interessades.

24. El 15 de novembre de 2021, la secretària delegada d?Urbanisme va expedir un certificat sobre el resultat del tràmit d?audiència practicat.

25. El 9 de desembre de 2021, el lletrat consistorial de la Direcció de l?Àrea de Règim Jurídic, amb el vistiplau del director de l?Àrea esmentada, va emetre un informe jurídic en què considerava que l?expedient s?havia ajustat a la normativa aplicable i que resultava procedent sol·licitar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.

26. Posteriorment, amb la proposta prèvia de la Gerència d?Ecologia Urbana, la segona tinenta d?alcaldia, el 18 de gener de 2022, va emetre la proposta de resolució de formular la petició de dictamen d?aquest òrgan consultiu; proposta que va obtenir la conformitat del primer tinent d?alcaldia en data 3 de febrer de 2022.

27. El 10 de febrer de 2022, va entrar al Departament de la Presidència, per la plataforma EACAT, la petició de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, juntament amb l?expedient del procediment instruït.

28. El 24 de febrer de 2022, la Subdirecció General d?Assistència Jurídica i d?Innovació a l?Administració Local va emetre un informe favorable a la tramesa de l?expedient a la Comissió Jurídica Assessora, una vegada analitzats els aspectes formals.

29. El 24 de febrer de 2022, va entrar a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen tramesa pel secretari de Governs Locals i de Relacions amb l?Aran, per delegació, d?acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig). A la petició, s?adjuntava una còpia de l?expedient administratiu.

30. En la sessió de 3 de març de 2022, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora va admetre a tràmit la petició de dictamen i en va nomenar ponent.

FONAMENTS JURÍDICS

I. Objecte del Dictamen

Se sotmet a la consideració de la Comissió Jurídica Assessora la reclamació de responsabilitat patrimonial instada, el 27 de juliol de 2018, davant l?Ajuntament de Barcelona per les societats Inversiones Doalca Socimi, SA, i Atlante, SL, pels danys i perjudicis derivats de la denegació de la sol·licitud d?una llicència d?obres amb canvi d?ús a hotel d?una finca situada al carrer de Mallorca, 245, d?aquest municipi, presentada per la mercantil Inversiones Doalca, SL, el 28 de maig de 2015.

El motiu de la denegació de la llicència sol·licitada és la manca d?ajustament del projecte d?obres a la normativa del Pla especial urbanístic per a la regulació dels establiments d?allotjament turístic, albergs de joventut, residències col·lectives d?allotjament temporal i habitatges d?ús turístic a la ciutat de Barcelona (PEUAT). Aquest Pla es va aprovar definitivament per acord del Consell Municipal de l?Ajuntament de Barcelona el 27 de gener de 2017; per tant, amb posterioritat a la presentació de la sol·licitud de la llicència urbanística.

II. Intervenció de la Comissió Jurídica Assessora

La intervenció d?aquest òrgan consultiu és preceptiva, a l?empara del que disposen els articles 86 de la Llei 26/2010, de 3 d?agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i 8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, respecte de les reclamacions de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques la quantia de les quals sigui igual o superior als 50.000 euros mínims preceptius. En aquest cas, la quantia de la reclamació de responsabilitat patrimonial es fixa en 2.257.124,88 euros, i subsidiàriament, en 2.080.934,19 euros.

De conformitat amb l?article 81.2, tercer apartat, de l?LPAC, el dictamen de l?òrgan consultiu s?ha de pronunciar sobre l?existència o no de relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda i, si escau, sobre la valoració del dany causat i la quantia i la manera de la indemnització d?acord amb els criteris establerts en la mateixa Llei.

III. Règim jurídic de la responsabilitat patrimonial de l?Administració

La responsabilitat patrimonial de l?Administració pública està prevista en l?article 106 de la Constitució, que reconeix el dret dels particulars de ser indemnitzats per qualsevol lesió que pateixin en els seus béns i drets, com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, exceptuant els casos de força major.

En el cas sobre el qual es dictamina, el procediment es va iniciar el 27 de juliol de 2018, amb la presentació en el Registre de l?Ajuntament de Barcelona de l?escrit de reclamació pels danys i perjudicis arran de la denegació d?una llicència urbanística per una resolució de la regidora del Districte de l?Eixample de 24 de juliol de 2017. Consegüentment, el marc legislatiu regulador de la institució de la responsabilitat patrimonial de l?Administració, en l?àmbit normatiu estatal, es recull en l?article 32 de la Llei 40/2015, d?1 d?octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), pel que fa als principis de la responsabilitat, i en relació amb la indemnització i el seu càlcul, en l?article 34 del mateix cos legal. Pel que fa al procediment, es regula en la Llei 39/2015, d?1 d?octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), concretament en els articles 65, 67, 81, 91 i 92, com un procediment especial en el marc del procediment comú. Dins la normativa catalana, són d?aplicació els articles 81 a 87 de la Llei 26/2010, de 3 d?agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.

D?acord amb la legislació esmentada, els ciutadans tenen dret a ser indemnitzats per les administracions públiques de tota lesió que pateixin en qualsevol de llurs béns i drets, sempre que sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, excepte en els casos de força major o de danys que els ciutadans tinguin el deure jurídic de suportar. Els requisits que han de concórrer perquè la petició prosperi i la persona perjudicada tingui dret a ser indemnitzada són: a) Que existeixi un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones; b) Que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal del servei públic; c) Que no hi hagi intervingut força major, i d) Que el dany sigui antijurídic, en el sentit que qui el pateixi no tingui el deure jurídic de suportar-lo.

Així mateix, l?article 174 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC), aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d?abril, disposa que els ens locals responen directament dels danys i perjudicis causats als particulars en llurs béns i drets com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, en els termes previstos per la legislació general sobre responsabilitat administrativa.

Finalment, s?han de tenir en compte les previsions específiques relatives a la responsabilitat patrimonial de l?Administració derivada de la seva activitat en matèria urbanística, contingudes en l?article 48 del text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (TRLSRU), aprovat pel Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d?octubre, i en l?article 115 del text refós de la Llei d?urbanisme de Catalunya (TRLUC), aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, de 3 d?agost, que concreta determinades especialitats de la normativa estatal, sense incorporar-hi noves situacions indemnitzables.

IV. Descripció dels fets en què s?emmarca el procediment de reclamació de responsabilitat patrimonial

De la informació que consta en l?expedient examinat, poden extreure?s les circumstàncies fàctiques més rellevants següents en què s?emmarca el procediment de responsabilitat patrimonial:

En data 28 de maig de 2015, la societat Inversiones Doalca, SL, va sol·licitar a l?Ajuntament de Barcelona una llicència d?obres majors, per a dur a terme una actuació global a l?edifici situat al carrer de Mallorca, 245, amb canvi d?ús a hotel.

Prèviament a la sol·licitud, la instant havia obtingut els dos informes requerits per l?Ordenança reguladora dels procediments d?intervenció municipal en les obres (ORPIMO), aprovada pel Ple del Consell Municipal de l?Ajuntament de Barcelona, en la sessió de 25 de febrer de 2011.

En primer lloc, l?informe urbanístic previ, el qual, segons l?article 17.1 de l?ORPIMO, s?ha de sol·licitar prèviament a la sol·licitud de llicència, entre d?altres supòsits, en els casos de gran rehabilitació, reforma o rehabilitació amb canvi d?ús de l?edifici, amb la finalitat de verificar l?adequació urbanística del projecte en la fase de redacció. En el cas que s?examina, aquest informe es va emetre, amb caràcter favorable, en data 6 de novembre de 2014.

En segon lloc, l?informe d?idoneïtat tècnica, que, segons l?article 15.1 de l?ORPIMO, té per objecte verificar que el projecte i la documentació tècnica compleixen els requisits d?integritat documental, suficiència i idoneïtat. En el cas que s?examina, es va emetre, amb caràcter favorable, en data 25 de maig de 2015.

En data 1 de juliol de 2015, la Comissió de Govern de l?Ajuntament de Barcelona va adoptar l?acord de suspendre la tramitació, entre d?altres, de l?atorgament de llicències i/o comunicats i d?altres autoritzacions per a l?obertura, la instal·lació o l?ampliació d?hotels, pensions, hostals, residències per a estudiants, albergs juvenils i establiments d?apartaments turístics. Aquest acord es va publicar al BOPB de 2 de juliol de 2015.

En data 27 de gener de 2017, per acord del Ple del Consell Municipal de l?Ajuntament de Barcelona, es va aprovar definitivament el PEUAT, que es va publicar al BOPB de 5 de març de 2017.

El 29 de juny de 2017, es va notificar a l?empresa interessada l?advertiment de denegació de la llicència, en apreciar-se deficiències que afectaven condicions essencials del projecte d?obres d?acord amb la nova normativa del PEUAT. L?11 de juliol de 2017, l?empresa interessada va presentar un escrit d?al·legacions.

El 24 de juliol de 2017, es va dictar la resolució municipal denegatòria de la llicència, notificada, segons es desprèn de l?expedient, el 4 de setembre de 2017.

En data 27 de juliol de 2018, el representant de les societats Inversiones Doalca Socimi, SA, i Atlante, SL, va presentar una reclamació de responsabilitat patrimonial davant l?Ajuntament de Barcelona pels danys i perjudicis irrogats com a conseqüència de la denegació de la llicència sol·licitada.

V. Consideracions formals: legitimació, competència, procediment i temporalitat

V.1. Legitimació per a presentar la reclamació de responsabilitat patrimonial

La reclamació de responsabilitat patrimonial ha estat instada conjuntament per les mercantils Inversiones Doalca Socimi, SA, i Atlante, SL.

Cal assenyalar que la sol·licitud de llicència va ser presentada per la societat Inversiones Doalca, SL, en data 28 de maig de 2015. Mitjançant una escriptura pública de 24 de juliol de 2015, Inversiones Doalca, SL, es va transformar en la mercantil Inversiones Doalca Socimi, SA, que és qui formula la reclamació de responsabilitat patrimonial, conjuntament amb l?empresa Atlante, SL. En la mesura que ha patit els efectes de la denegació de la llicència urbanística per causa de l?aprovació definitiva del PEUAT, no hi ha dubte de la legitimació de la mercantil Inversiones Doalca Socimi, SA, la qual planteja la reclamació mitjançant representant; circumstància que s?acredita en l?expedient mitjançant l?aportació d?una escriptura de poders d?1 de març de 2016.

Quant a la mercantil Atlante, SL, que actua a través del mateix apoderat de la societat Inversiones Doalca Socimi, SA, i que també n?acredita la representació, no és la instant de la llicència d?obres denegada, malgrat que així consti en la proposta de resolució de l?Administració instructora. Nogensmenys, en l?escrit de reclamació de responsabilitat patrimonial es fa constar que Atlante, SL, és propietària, juntament amb la mercantil Inversiones Doalca Socimi, SA, de l?immoble situat al carrer de Mallorca, 245; fet que no qüestiona l?Ajuntament, qui tampoc no posa en dubte la legitimació activa de la mercantil. En l?expedient no consta que Atlante, SL, hagi acreditat aquesta cotitularitat mitjançant, per exemple, una nota simple informativa emesa pel Registre de la Propietat corresponent. Tampoc en l?escrit de reclamació no s?indica ni s?acredita el percentatge de participació en la propietat de la finca. Únicament consten en l?expedient evidències documentals de facturació a nom d?Atlante, SL, pel pagament de despeses de climatització de l?edifici situat a la rambla de Catalunya, 93 (on es van traslladar alguns arrendataris de l?immoble situat al carrer de Mallorca, 245, amb contracte en vigor), i, així mateix, figura com a arrendadora en algun dels contractes de lloguer de locals del carrer Mallorca, 245, i com a coarrendadora, juntament amb Inversiones Doalca Socimi, SA, en el contracte de 4 de desembre de 2014 subscrit amb un tercer per a l?explotació de l?hotel, el qual conté una relació de les propietats d?ambdues mercantils.

Tanmateix, el fet que no hagi instat la sol·licitud de llicència no impedeix reconèixer que Atlante, SL, té legitimació activa en aquest expedient, entesa com un requisit d?aptitud o idoneïtat per a plantejar la pretensió indemnitzatòria, en tant que titular d?un dret subjectiu (art. 4 de l?LPAC). Segons l?article 106 de la Constitució, poden reclamar totes aquelles persones físiques o jurídiques que hagin patit una lesió en els seus béns o drets. Així , en la Sentència 638/2011, de 25 de maig, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (rec. 71/2008), es diu que ?En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se define, según una consolidada jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un efecto positivo o beneficio o la eliminación de un efecto negativo o perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial?. S?ha de recordar que aquesta Comissió, en els dictàmens 195/2018 i 43/2019, ha interpretat el requisit formal de la legitimació activa d?una manera favorable a l?acció, en virtut del principi pro actione, unit a les regles antiformalistes que presideixen el procediment administratiu i les relacions entre els ciutadans i les administracions públiques. Tanmateix, abans d?adoptar la resolució final, caldria que l?Ajuntament requerís a la interessada l?acreditació de la cotitularitat de l?immoble per al cas que s?estimés la reclamació en relació amb algun dels danys al·legats ?els quals no necessàriament han de ser els mateixos que els patits per la titular de la llicència, malgrat que en l?escrit de reclamació les reclamants no estableixin cap diferència?, que s?han d?analitzar en la fase de valoració de la concurrència dels requisits de la responsabilitat administrativa.

V.2. Competència per a tramitar i resoldre el procediment de responsabilitat patrimonial

L?Ajuntament de Barcelona és el competent per a tramitar i resoldre el procediment de responsabilitat patrimonial, atès que és qui va acordar suspendre la tramitació de la sol·licitud de llicència, va aprovar el PEUAT i va denegar la llicència sol·licitada amb fonament en les noves previsions contingudes en aquest instrument de planejament (art. 174 del TRLMRLC).

Pel que fa a la competència per a resoldre el procediment, aquesta correspon a l?Alcaldia, de conformitat amb l?article 13, apartat r), de la Llei 22/1998, de 30 de desembre, de la Carta municipal de Barcelona; sens perjudici d?una possible delegació d?aquesta competència en algun òrgan municipal. En el cas objecte de dictamen, pel Decret d?alcaldia de 13 de juny de 2015, s?ha delegat a la quarta tinenta d?alcaldia la resolució de les reclamacions de responsabilitat patrimonial extracontractual derivada de les actuacions realitzades per l?àrea competent en matèria d?urbanisme.

En el mateix sentit d?atorgar la competència a l?Alcaldia es pronuncien l?article 21.1.s) de la Llei 7/1985, de 2 d?abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL), i l?article 53.1.u) del TRLMRLC.

V.3. Temporalitat de la reclamació

D?acord amb el que preveu l?article 67.1 de l?LPAC, el dret a reclamar prescriu al cap d?un any que s?hagi produït el fet o l?acte que motivi la indemnització o se?n manifesti l?efecte lesiu.

En el cas que s?examina, cal considerar com a dies a quo la data de notificació de la resolució denegatòria de la llicència sol·licitada, és a dir, el 4 de setembre de 2017. La reclamació de responsabilitat patrimonial es va presentar al Registre de l?Ajuntament el 27 de juliol de 2018, de manera que s?ha presentat dins del termini establert legalment.

V.4. Conformació de l?expedient administratiu

La conformació de l?expedient de responsabilitat patrimonial és correcta. La còpia que s?ha fet arribar a aquesta Comissió disposa de la documentació foliada i ordenada cronològicament. La documentació està precedida de l?índex corresponent i està autenticada, tal com preceptua l?article 46.2 de la Llei 26/2010.

L?article 27.3 del Decret 69/2006, d?11 d?abril, d?aprovació del Reglament d?organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, estableix que les peticions de dictamen han d?anar acompanyades de tot l?expedient administratiu i, si escau, dels expedients anteriors que en portin causa. Tanmateix, no s?ha tramès a aquesta Comissió la documentació completa relativa als expedients de sol·licitud de llicència i de tramitació del PEUAT. La informació sobre aquests expedients únicament s?ha pogut obtenir a partir de la documentació annexa a l?escrit de reclamació de responsabilitat presentat per les reclamants.

V.5. Tramitació del procediment

La reclamació s?ha tramitat, en termes generals, de conformitat amb les previsions contingudes en l?LPAC i en la Llei 26/2010, sens perjudici de les observacions que es formulen seguidament.

Consta en l?expedient la reclamació de responsabilitat patrimonial, de 27 de juliol de 2018, presentada pel representant de les dues empreses reclamants. La indemnització sol·licitada es quantifica en 2.257.124,88 euros i, subsidiàriament, en 2.080.934,19 euros.

Per diligència de la secretària delegada d?Urbanisme, de 2 d?agost de 2018, es va resoldre incoar el procediment de responsabilitat patrimonial i es va nomenar com a instructora la directora de la Secretaria Tècnica-Jurídica de la Gerència d?Ecologia Urbana ?malgrat que els actes d?instrucció de l?expedient estan signats per la secretària delegada d?Urbanisme?.

Posteriorment, en compliment de l?article 21.4 de l?LPAC, es va comunicar a les dues empreses reclamants el termini màxim per a resoldre i notificar i els efectes de la manca de resolució expressa i notificació dins del termini establert. Consta també en l?expedient la comunicació a l?entitat asseguradora, la qual manifesta que la pòlissa no dona cobertura a la indemnització reclamada.

Hi figura la petició d?informes tècnics i jurídics a la Direcció de Serveis de Llicències i al Departament de Serveis Jurídics-Secretaria del Districte de l?Eixample, que s?han incorporat a l?expedient.

En data 14 de juny de 2021, es va comunicar a les dues empreses reclamants l?obertura del tràmit d?audiència.

El 15 de juny de 2021, es va emetre l?informe jurídic proposta de resolució, en què la reclamació de responsabilitat patrimonial s?estimava parcialment, per una quantia de 131.191,34 euros.

Per un ofici d?1 de juliol de 2021 de la secretària delegada d?Urbanisme, es va posar de manifest que, en l?ofici pel qual es conferia el tràmit d?audiència, no hi constava el termini per a exercitar-lo i, en conseqüència, es va procedir a rectificar l?omissió, i s?indicava que el termini d?audiència era de quinze dies i, alhora, es va donar trasllat de l?informe jurídic proposta de resolució de 15 de juny de 2021, per a formular-hi al·legacions. Consta en l?expedient la notificació a les empreses reclamants.

Les mercantils interessades hi van fer al·legacions el 29 de juliol de 2021 i van ser informades pel Departament de Serveis Jurídics-Secretaria del Districte de l?Eixample.

Per un ofici de 3 de novembre de 2021, es va comunicar a les mercantils reclamants la finalització del tràmit d?audiència.

El 9 de desembre de 2021, la Direcció de l?Àrea de Règim Jurídic va emetre un informe jurídic segons el qual l?expedient s?havia ajustat a la normativa i resultava procedent sol·licitar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.

Amb la proposta prèvia de la Gerència d?Ecologia Urbana, el 18 de gener de 2022, la segona tinenta d?alcaldia va emetre la proposta de resolució per a sol·licitar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, la qual va obtenir la conformitat del primer tinent d?alcaldia, en data 3 de febrer de 2022. No obstant això, no consta en el document la suspensió del termini per a resoldre i notificar fins que no s?obtingui el dictamen esmentat.

El 10 de febrer de 2022, va entrar al Departament de la Presidència, per la plataforma EACAT, la petició de dictamen d?aquest òrgan consultiu, juntament amb l?expedient del procediment instruït, i, un cop emès l?informe de la Subdirecció General d?Assistència Jurídica i d?Innovació a l?Administració Local, el 24 de febrer de 2022, la petició de dictamen va tenir entrada en aquesta Comissió.

V.6. Temporalitat de la resolució del procediment

El termini màxim per a resoldre expressament i notificar la resolució en els procediments de responsabilitat patrimonial és de sis mesos des que es va iniciar el procediment (articles 21.2 i 91.3 de l?LPAC), ultrapassat el qual els interessats poden entendre que la resolució és contrària a la indemnització (article 91.3 de l?LPAC), la qual cosa té els únics efectes de permetre?ls d?interposar el recurs administratiu o contenciós administratiu que sigui procedent (article 24.2 de l?LPAC). En el cas dels procediments iniciats a sol·licitud d?interessat, aquest termini s?ha de comptar des de la data en què la sol·licitud hagi tingut entrada en el registre electrònic de l?Administració o organisme competent per a tramitar-la (article 21.3 de l?LPAC).

El termini esmentat es pot suspendre quan se sol·licitin informes preceptius a un òrgan de la mateixa o diferent administració, pel temps que transcorri entre la petició, que s?ha de comunicar als interessats, i la recepció de l?informe, que també se?ls ha de comunicar. Aquest termini de suspensió, que no és d?aplicació automàtica, no pot excedir en cap cas els tres mesos i, en cas de no rebre?s l?informe en el termini indicat, el procediment prossegueix (article 22.1.d) de l?LPAC). En el mateix sentit, l?article 13 de la Llei 5/2005, de la Comissió Jurídica Assessora, estableix que, quan el dictamen tingui caràcter preceptiu i sigui determinant per a la resolució del procediment, l?òrgan encarregat de la tramitació pot suspendre el termini de resolució fins que la Comissió no n?emeti el dictamen o fins que no hagi transcorregut el termini per a emetre?l.

A l?últim, l?article 21.1 de l?LPAC disposa que, malgrat que s?hagi esgotat el termini per a resoldre i notificar el procediment, l?Administració resta obligada a dictar una resolució expressa que hi posi fi i a notificar-la (article 21.1 de l?LPAC), sense vinculació al sentit negatiu del silenci (article 24.3.b) de l?LPAC). De manera que, ultrapassat el termini de resolució i notificació, els interessats poden interposar el recurs administratiu o contenciós administratiu procedent (article 24.2 de l?LPAC).

En el cas sobre el qual es dictamina, la sol·licitud de reclamació de responsabilitat patrimonial es va presentar el 27 de juliol de 2018, i la petició de dictamen per part de l?Ajuntament de Barcelona va trametre?s al Departament de la Presidència el 10 de febrer de 2022 i va tenir entrada en aquest òrgan consultiu el 24 de febrer següent. Es pot afirmar que, abans que la petició de dictamen tingués entrada en el Registre de la Comissió, ja s?havia ultrapassat amb escreix el termini màxim de resolució del procediment i de notificació. Consegüentment, la reclamació ha d?entendre?s desestimada per silenci administratiu, sens perjudici de l?obligació de l?Ajuntament de Barcelona de resoldre expressament i notificar, en els termes indicats en la normativa aplicable.

La Comissió ha indicat en diverses ocasions que les dilacions injustificades en el procediment no s?avenen amb el dret a una bona administració (dictàmens 129/2019 i 259/2021). Aquest dret es reconeix, entre altres normes, en l?article 30 de l?Estatut d?autonomia de Catalunya i en l?article 22 de la Llei 26/2010, el qual inclou com un dels drets de la ciutadania el dret a obtenir una resolució expressa i la notificació corresponent dins del termini establert legalment. En aquest sentit, s?ha de destacar la Sentència 1853/2019, de 18 de desembre, de la Sala Contenciosa administrativa, Secció Segona, del Tribunal Suprem, en què reitera la seva doctrina per a assenyalar que ?del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva. No se trata, por tanto, de una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo que ahora interesa sobre todo, a una resolución administrativa en plazo razonable?.

VI. Qüestions de fons

VI.1. La posició de les mercantils reclamants

Les empreses reclamants formulen la reclamació de responsabilitat amb la finalitat de recuperar les inversions realitzades amb motiu de la presentació d?una sol·licitud d?obres majors per a dur a terme una actuació global en un edifici de la seva propietat, amb canvi d?ús a hotel, i, a més, reclamen pels danys derivats de la manca d?ingrés de les rendes dels lloguers ?que van haver de resoldre per a poder dur a terme el projecte hoteler? i els beneficis que han deixat d?obtenir a causa de l?aprovació del PEUAT.

Segons la seva argumentació, en el moment de presentar la sol·licitud, el projecte d?obres s?ajustava a la normativa aplicable, i el dany s?hauria produït com a conseqüència de les decisions municipals de suspendre la tramitació de la llicència, d?aprovar definitivament una nova normativa de planejament (PEUAT) i de denegar la llicència sol·licitada. Aquesta darrera decisió es va fonamentar en la contradicció del projecte d?obres amb el nou planejament i, per tant, en la impossibilitat d?implantar l?ús hoteler a l?immoble.

En l?escrit de reclamació inicial, es quantifica la indemnització en 2.257.124,88 euros i, subsidiàriament, en 2.080.934,19 euros.

Durant el tràmit d?audiència, les mercantils reclamants hi han formulat al·legacions, en què es ratificaven en l?import de la reclamació i sol·licitaven estimar-la íntegrament. A més, argumenten que, atès que el PEUAT de 2017 ha estat declarat nul de ple dret i que en la mesura que l?anul·lació del Pla, al seu entendre, implica una nul·litat en cascada de cadascun dels seus actes d?aplicació, l?acord denegatori de la llicència també esdevé nul de ple dret. En atenció a aquesta argumentació, amplien els motius de la reclamació al supòsit de l?article 48.c) ?en realitat, es referien a la lletra d)? del TRLSRU (denegació improcedent de la llicència).

VI.2. La posició de l?Ajuntament de Barcelona

L?Ajuntament de Barcelona, que no qüestiona la legitimació activa de les dues mercantils reclamants, considera que, en el cas examinat, concorren tots els requisits establerts legalment i, per tant, existeix responsabilitat patrimonial del consistori municipal.

Aquest reconeixement de responsabilitat es fa en l?informe del Departament de Serveis Jurídics-Secretaria del Districte de l?Eixample de 9 d?abril de 2019 i, en els mateixos termes, en tots els informes posteriors, així com en la proposta de resolució. L?única discrepància amb la reclamació presentada per les reclamants se centra en la valoració dels danys indemnitzables, que l?ens local estima parcialment i quantifica en 131.191,34 euros.

VII. El parer de la Comissió Jurídica Assessora

VII.1. Qüestió preliminar: el dret a indemnització per raó de la suspensió de la tramitació de llicències urbanístiques

L?urbanisme no és una disciplina estàtica. La necessitat d?adaptar a l?ordenació urbanística existent les noves realitats ha portat la normativa i la jurisprudència a reconèixer al planificador urbanístic una potestat per a modificar i revisar el planejament a fi d?evitar-ne la petrificació, d?una manera motivada i amb observança dels principis continguts en l?article 103 de la Constitució. Aquest ius variandi de l?Administració per a l?exercici de les seves competències urbanístiques, que es justifica en les exigències de l?interès públic, té uns límits propis derivats de la congruència de les solucions aplicades amb les directrius que dissenyen el planejament, el respecte als estàndards legals i l?adequació a les dades objectives recollides i la verificació de la realitat dels fets (entre d?altres, sentències de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem de 20 de juny de 1989, Secció Primera; i de 20 de març de 1991 i25 de juliol de 2006, Secció Cinquena). La Sentència de 26 de gener de 2005, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, del Tribunal Suprem (recurs de cassació núm. 2199/2002), assenyala, en aquest sentit, que: «Las posibilidades del ?ius variandi? en el ámbito urbanístico que nos concierne, y los criterios al respecto de la Sala, en relación con el equilibrio necesario en tal operación de cambio, también son sobrada y suficientemente conocidos y reiterados: «ciertamente la ordenación urbanística ha de tratar de conjugar dos principios fundamentales, bien el de estabilidad y seguridad jurídicas, bien de modificación, revisión o incluso nuevo planteamiento, pues si bien es atendible la necesidad de permanencia de los Planes (con vocación de permanencia como señala el artículo 45 de la Ley del Suelo [RCL 1976, 1192]), ello no debe conllevar posiciones y situaciones inmovilistas, en franca contradicción con los requerimientos derivados de las distintas concepciones culturales, sociales, económicas, ideológicas, políticas, entre otras, que van a manifestarse en orden a nuevas necesidades y conveniencias, y con respecto a las que la normativa urbanística debe dar adecuado cauce y desarrollo, como recoge, a los presentes efectos, el artículo 47 de la Ley del Suelo para la revisión de los Planes Parciales y el artículo 49 para la modificación de los Planes. Y ello es así pues una concepción totalmente estática del urbanismo, en vez de dinámica y respetuosa con las futuras necesidades y conveniencias podría llevar a la negación del mismo, perpetuando ordenaciones obsoletas, erróneas o incluso perjudiciales al interés público y privado. Reconociéndose, por tanto, la potestad de la Administración para alterar, modificar, revisar o formular ex novo un planeamiento urbanístico, debe centrarse la cuestión en que la actividad en que se concreta esa potestad debe estar suficientemente justificada, y apoyada en datos objetivos, para impedir que la impropiedad en el ejercicio de que el ?ius variandi?, atente a los límites racionales y naturales de la discrecionalidad que se reconoce».»

En els dictàmens 339/2018 i 351/2019, aquesta Comissió també ha tingut ocasió de recordar que, «en l?àmbit urbanístic, l?activitat administrativa consistent a modificar o alterar les determinacions urbanístiques (ius variandi) constitueix un element natural de la potestat de planejament que és totalment conforme a les previsions legals i constitucionals, sempre que s?exerceixi respectant l?ordenament jurídic en el seu conjunt i, en concret, els instruments de planejament jeràrquicament superiors que, en cada cas, resultin d?aplicació. Això no exclou que aquesta activitat administrativa legítima de modificació del planejament s?hagi de conciliar amb un principi rescabalador, que obliga a indemnitzar pels perjudicis singulars causats com a conseqüència d?aquesta a través de la institució de la responsabilitat patrimonial. En aquest sentit, la jurisprudència ha afirmat que ?En la base del principio resarcitorio de la Administración subyace la ratio legis del mismo que es la distribución del perjuicio que una sola persona ?o un grupo determinado de personas? experimenta en beneficio de la comunidad entre toda esa comunidad; la manera ?palmariamente? de distribuir ese perjuicio es mediante la asunción del mismo por la Administración ?a través de la responsabilidad patrimonial de la misma? quien encarna el interés general? (Sentència de 27 de juny de 2006 de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Sisena, del Tribunal Suprem)».

En el marc de l?exercici d?aquest ius variandi, els articles 73 i 74 del TRLUC, en concordança amb els articles 102 a 104 del Reglament de la Llei d?urbanisme, aprovat pel Decret 305/2006, de 18 de juliol (RLU), estableixen que els òrgans competents per a l?aprovació inicial de les figures de planejament urbanístic poden acordar, amb la finalitat d?estudiar-ne la formació o la reforma, suspendre la tramitació de plans urbanístics derivats concrets i de projectes de gestió urbanística i d?urbanització, així com de suspendre l?atorgament de llicències de parcel·lació de terrenys, d?edificació, reforma, rehabilitació o enderrocament de construccions, d?instal·lació o ampliació d?activitats o usos concrets i d?altres autoritzacions municipals connexes establertes per la legislació sectorial. Aquesta suspensió és potestativa i, en aquest sentit, cal diferenciar-la de la que es produeix un cop aprovats inicialment els instruments de planejament; supòsit en què la suspensió esdevé preceptiva en els àmbits en què les noves determinacions comportin una modificació del règim urbanístic. En qualsevol cas, el període suspensiu no pot ser superior a l?any (suspensió potestativa) o a dos anys en cas d?acumulació ?contínua o discontínua? d?ambdues suspensions, sense que l?Administració pugui forçar-ne l?ampliació temporal. En tot cas, els efectes de la suspensió s?extingeixen amb l?aprovació definitiva del pla.

Precisament perquè la suspensió de llicències suposa una ingerència en l?exercici dels drets dels particulars en l?àmbit urbanístic, la jurisprudència considera que ha de ser objecte d?interpretació restrictiva i, per tant, favorable a la tramitació i atorgament de la llicència (per totes, Sentència de 28 d?abril de 1997, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, del Tribunal Suprem, rec. 11734/1991). A més, un cop exhaurits els efectes de l?acord de suspensió, no se?n pot adoptar cap de nou per al mateix àmbit i per a una finalitat idèntica fins que no hagin transcorregut tres anys des de la data d?exhauriment dels efectes. Així, doncs, s?imposa a l?Administració un doble límit (territorial i temporal), la qual cosa implica que, fora dels àmbits suspesos o bé esgotat el termini de suspensió, els particulars tenen dret a reclamar la tramitació dels plans, instruments de gestió i llicències i autoritzacions que han estat objecte de suspensió.

Els acords de suspensió s?han de publicar mitjançant un anunci en el Butlletí Oficial de la Província i han de concretar els àmbits afectats i d?incorporar un plànol de delimitació dels àmbits subjectes a suspensió, conformement amb els principis de seguretat jurídica i certesa.

La finalitat d?aquestes previsions, que s?integren en la fase preparatòria de la formulació i preparació dels plans, és evitar que es consolidin situacions contràries al nou planejament a l?empara de situacions urbanístiques preexistents. I el caràcter provisional i instrumental de la suspensió confirma la seva naturalesa cautelar i d?evitació de ?situacions aberrants? (Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem de 18 de desembre de 1979). Com ha declarat la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, del Tribunal Suprem, en la Sentència 1646/2017, de 31 d?octubre: ?[?] en apretada síntesis, deberá sentarse que nos hallamos ante una medida cautelar administrativa con efectiva cobertura jurídica, que indudablemente trata de velar sobre posterior y futura ordenación urbanística que resulte procedente evitando la producción de hechos, en su caso consumados, que podrían desvirtuar, imposibilitar u obstar la recta y debida aplicación de ese nuevo régimen.

3.- Siendo ello así bien se puede comprender la tan poca relevancia de las alegaciones de la parte actora ya que , de una parte, como igualmente debe darse por sobradamente conocido frente al ejercicio de la potestad discrecional de ordenación urbanística y en sede de la medida cautelar que nos ocupa no cabe oponer derechos adquiridos, ordenaciones urbanísticas anteriores, mucho menos el principio de ir contra actos propios, ni siquiera los más forzados de confianza legítima o de buena fe o figuras convenidas en su caso de convenio urbanístico, ya que hallándose en liza el ejercicio de esa potestad ordenadora urbanística y con perfecta potencialidad innovadora para nuevas ordenaciones que respondan a los nuevos requerimientos y necesidades urbanísticos lo que, no sin cierta habilidad, se pretende es su negación.?

L?article 115.7 del TRLUC preveu un supòsit específic de responsabilitat patrimonial derivat de l?exercici del ius variandi de l?Administració en relació amb aquelles persones que haguessin sol·licitat la llicència amb anterioritat a l?adopció de l?acord de suspensió. En concret, s?estableix que ?En els supòsits regulats per l?article 73, es pot plantejar la indemnització del cost dels projectes i, si s?escau, es podrà sol·licitar el reintegrament de les taxes municipals, si els projectes esdevenen ineficaços, en tot o en part, com a conseqüència de les noves determinacions que pugui contenir el planejament urbanístic que s?aprovi definitivament?. En aquest mateix sentit, l?article 104.2 de l?RLU disposa: ?Les persones que, amb anterioritat a la publicació dels acords de suspensió previstos en l?article 71 de la Llei d?urbanisme [actual article 73 del TRLUC], haguessin instat la tramitació dels procediments que restin suspesos com a conseqüència d'aquests acords, tenen dret a ser indemnitzats del cost oficial dels projectes i a la devolució, si s'escau, de les taxes municipals si, un cop aprovat definitivament el pla urbanístic es constata la incompatibilitat del projecte amb les determinacions del nou pla, i sempre que el projecte no fos manifestament contrari a la ordenació urbanística vigent en el moment de la seva presentació.?

Dels preceptes esmentats s?extreuen dues conclusions. D?una banda, que el dret a indemnització es restringeix al cost dels projectes tècnics i la devolució de les taxes associades a la llicència sol·licitada. D?una altra, tal com es va dir en el Dictamen 339/2018, que la suspensió de l?atorgament de llicències no comporta, per si mateix i d?una manera automàtica, el dret a indemnització, sinó que, tal com preveuen l?article 115.7 del TRLUC i l?article 104.2 de l?RLU, per tal que existeixi responsabilitat de l?Administració és necessari que hi concorrin uns requisits addicionals, que s?han de valorar en relació amb el cas concret. Així, el dret a la indemnització resta supeditat al fet que els interessats hagin instat la tramitació del procediment suspès amb anterioritat a la publicació de l?acord de suspensió i que es demostri que l?actuació projectada: a) no és manifestament contrària a l?ordenació urbanística vigent en el moment de presentar la sol·licitud i, per tant, la llicència es podia haver atorgat, i b) és incompatible amb les determinacions del nou planejament urbanístic i, per tant, ha de ser denegada.

VII.2. El dany

D?acord amb la legislació aplicable (art. 106.2 de la Constitució, 81.2 de la Llei 26/2010 i 32 de l?LRJSP) i la doctrina d?aquesta Comissió Jurídica Assessora, per tal que es pugui reclamar responsabilitat patrimonial a l?Administració i, per tant, la persona perjudicada tingui dret a ser indemnitzada de tota lesió que pateixi en qualsevol dels seus béns i drets, és necessària la concurrència de determinats pressupòsits materials. En concret, com ja s?ha apuntat, en l?article 81 de la Llei 26/2010 es determinen els requisits que necessàriament hi han de concórrer perquè pugui prosperar l?acció de responsabilitat: a) Que existeixi un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones; b) Que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal del servei públic; c) Que no hi hagi intervingut força major, i d) Que el dany sigui antijurídic, en el sentit que qui el pateixi no tingui el deure jurídic de suportar-lo.

En el supòsit examinat, els reclamants al·leguen l?existència d?una lesió patrimonial causada per la denegació de la llicència d?obres majors amb canvi d?ús a hotel (Resolució de 24 de juliol de 2017 de la regidora del Districte de l?Eixample, notificada el 4 de setembre següent) arran de l?aprovació definitiva i la publicació del PEUAT (BOPB de 6 de març de 2017). Aquest Pla especial urbanístic va modificar el règim urbanístic de la finca previst en el Pla general metropolità, que, en origen, autoritzava la implantació de l?ús hoteler amb l?atorgament previ d?una llicència urbanística municipal.

Els requisits de l?efectivitat, el caràcter avaluable i la individualització del dany es compleixen en relació amb Inversiones Doalca Socimi, SA, atès que en l?expedient figura la documentació original corresponent a les factures i els comprovants de pagament per diversos conceptes a càrrec de la mercantil (honoraris d?anàlisi tècnic i avantprojecte de l?hotel; honoraris de projectes bàsics, estudis de seguretat i salut, projecte d?activitats, etc.). Per contra, no hi consta que Atlante, SL, hagi satisfet cap despesa vinculada a la presentació de la sol·licitud de la llicència denegada, per bé que sí que consten en l?expedient algunes factures a càrrec d?aquesta mercantil i, així mateix, tenia previst participar en l?explotació de l?activitat hotelera com a coarrendatària de l?hotel a un operador turístic.

Les reclamants sol·liciten una indemnització de 2.257.124,88 euros i, subsidiàriament, de 2.080.934,19 euros.

VII.3. La relació de causalitat i l?antijuridicitat del dany

Per tal de determinar l?existència de responsabilitat patrimonial en el supòsit que s?examina, escau, en primer lloc, determinar si existeix una relació de causalitat entre l?activitat administrativa i la producció del dany al·legat i, si és així, determinar si el dany al·legat constitueix una lesió en el sentit tecnicojurídic del terme, és a dir, una lesió que les mercantils reclamants no tinguin l?obligació jurídica de suportar.

La primera qüestió és fàcilment resoluble per l?evident relació de causa-efecte entre l?activitat administrativa ?suspensió de l?atorgament de la llicència a fi d?aprovar un nova ordenació urbanística? i la impossibilitat per part de les reclamants de reformar l?immoble del carrer de Mallorca, 245, i canviar-ne l?ús d?oficines actual per un ús hoteler, a conseqüència de la denegació de la llicència. La Comissió Jurídica Assessora s?ha pronunciat en el Dictamen 66/2021 sobre la naturalesa normativa del planejament i el seu caràcter dinàmic, i ha precisat que ?la necessitat d?adaptació a les exigències canviants de l?interès públic, són les que justifiquen plenament l?ampli ius variandi que es reconeix a l?Administració per a alterar un pla urbanístic o per a formular-lo ex novo (Sentència de la Sala Tercera, Secció Cinquena, del Tribunal Suprem, de 31 de maig de 2005)?.En aquest sentit, no es qüestiona aquí la legitimació del planificador municipal per a adoptar la mesura suspensiva de l?atorgament de la llicència, sinó que la controvèrsia se centra exclusivament a determinar si aquesta suspensió ha generat una lesió susceptible de rescabalament a les mercantils reclamants.

Com s?ha indicat en l?apartat anterior, en el cas de modificació del planejament urbanístic, la suspensió de l?atorgament de la llicència no genera automàticament un dret a indemnització, ans al contrari, s?exigeix la concurrència dels tres requisits ja esmentats (art. 115.7 del TRLUC i 104.2 de l?RLU). Pel que fa al primer, això és, que els interessats hagin instat la tramitació del procediment suspès amb anterioritat a la publicació de l?acord de suspensió, es compleix; però únicament pel que fa a la societat mercantil Inversiones Doalca Socimi, SA; mentre que Altante, SL, no era promotora de les obres ?la qual cosa ha de ser necessàriament tinguda en compte en la determinació dels subjectes que poden ser rescabalats dels danys infligits, atesa la restricció de l?abast indemnitzatori previst en l?article 115.7 del TRLUC?. La societat Inversiones Doalca, SL, va presentar la sol·licitud de llicència el 28 de maig de 2015, i la publicació de l?acord municipal de suspensió de l?atorgament de llicències en el BOPB és del 2 de juliol següent. La segona exigència, que el projecte objecte de la llicència sol·licitada no sigui manifestament contrari a l?ordenació urbanística vigent en el moment de presentar-se, també es dona. En aquest punt, convé recordar que la societat promotora va aportar a l?expedient relatiu al procediment d?atorgament de llicència dos informes favorables: l?informe urbanístic previ (6 de novembre de 2014) i l?informe d?idoneïtat tècnica (25 de maig de 2015). Precisament en l?informe urbanístic previ es conclou que ?es pot continuar el procés i sol·licitar l?informe d?Idoneïtat Tècnica (ITT)?. D?altra banda, l?informe del Departament de Llicències d?Obres de 15 de juny de 2018 afirma, en l?apartat II, el següent: ?S?ha comprovat el compliment de la normativa urbanística i sectorial que resultava d?aplicació al projecte en el moment de la seva presentació [?]. El projecte de l?obra no presenta defectes o omissions no esmenables, ni deficiències que contravinguin de manera manifesta la normativa urbanística aplicable en el moment de la seva presentació, fet que hauria provocat la denegació de la llicència en el procés de tramitació administrativa.? Quant al tercer requisit, que el projecte sol·licitat sigui incompatible amb les determinacions del nou planejament urbanístic, també es compleix en el cas examinat. El projecte d?obres que preveia el canvi d?ús de l?edifici a hotel resulta incompatible amb les previsions contingudes en el nou planejament (PEUAT). Aquesta contradicció és el fonament de la resolució municipal de 24 de juliol de 2017, denegatòria de la llicència sol·licitada, en què s?afirma que «L?activitat a implantar es troba a la zona ZE-1 del PEUAT, zona en la qual no s?hi permet la implantació de nous establiments turístics, tal com estableix l?article 15.2: ?La zona XE-1 es configura com una zona de decreixement natural. En aquesta zona no s?admet la implantació de nous establiments ni tampoc l?ampliació de places d?establiments existents?».

En vista de l?exposat i dels conceptes indemnitzables previstos en l?article 115.7 del TRLUC, es pot concloure que Inversiones Doalca Socimi, SA, no tenia el deure jurídic de suportar el dany derivat de la suspensió de llicències en l?àmbit del PEUAT, una vegada disposava dels informes favorables i la tramitació del procediment d?atorgament de la llicència estava en la recta final. Per tant, queda acreditada la concurrència de tots els pressupòsits materials de la responsabilitat patrimonial de l?Administració en relació amb l?article 115.7 del TRLUC.

VII.4. La denegació improcedent de la llicència per efecte de la declaració de nul·litat del PEUAT

Durant el tràmit d?audiència, les reclamants hi van formular al·legacions, en virtut de les quals reiteraven les argumentacions anteriors i afegien que, atès que l?acord d?aprovació definitiva del PEUAT havia estat declarat nul de ple dret en via jurisdiccional, tots els seus actes d?aplicació ?entre els quals la resolució denegatòria de la llicència d?obres? esdevenien també nuls. Per això invocaven la concurrència de l?article 48.d) del TRLSRU, en virtut del qual donen dret a indemnització les lesions que resultin de la denegació improcedent de llicències.

La Comissió s?ha pronunciat sobre les conseqüències de l?anul·lació del planejament urbanístic en els actes dictats a la seva empara. En el Dictamen 387/2021, s?ha remès a la doctrina jurisprudencial sobre la conservació dels actes ferms anteriors a l?anul·lació d?una disposició de caràcter general ?com és el cas de la resolució denegatòria de la llicència hotelera? i l?abast de l?article 73 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA), i ha assenyalat que els actes que haguessin adquirit fermesa abans que la sentencia anul·latòria tingués efectes generals constitueixen un límit als efectes ex tunc, que són els propis de la nul·litat de ple dret de les normes reglamentàries. En aquest cas, és clar que la resolució denegatòria havia adquirit fermesa molt abans que es declarés la nul·litat absoluta del PEUAT.

Tanmateix, si hipotèticament es donés per bona l?argumentació de les reclamants i s?entengués que s?ha produït una denegació improcedent, aleshores no hi concorrerien els requisits per al naixement de la responsabilitat patrimonial, atès que l?anul·lació del PEUAT fa reviure l?ordenació urbanística prevista originàriament en el Pla general metropolità, la qual cosa possibilitaria presentar una nova sol·licitud de llicència de reforma i canvi d?ús a hoteler de l?immoble i la seva consegüent viabilitat, i així les despeses vinculades a la redacció del projecte no haurien esdevinguts inútils. Com es diu en la Sentència 225/2020, de 17 de juny, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Segona, del Tribunal Superior de Justícia de Madrid (rec. 617/2018): «No se ha acreditado la incompatibilidad del proyecto con ninguno de los planeamientos, circunstancia que es la que determinaría los daños y la indemnización según establece el art.121.2 y 4. Así resulta de las manifestaciones de la apelante (punto Quinto escrito de apelación) cuando, refiriéndose a los razonamientos de la sentencia apelada en los que se afirma que los gastos del proyecto de la demandante no parecen haber devenido inútiles porque finalmente se aprobó el Área de Planeamiento Específico 16-11 (APE 16-11), la apelante mantiene que ?además de no haberse practicado prueba alguna que permita sostener dicha afirmación?, la referida conclusión supone un absoluto desconocimiento de la notoria situación de paralización del desarrollo urbanístico de la APE 16.11 ?Ciudad Aeroportuaria Parque de Valdebebas?, consecuencia de las sentencias dictadas anulando los distintos instrumentos de planeamiento urbanístico que sobre dicha zona se han ido aprobando. Afirmando la apelante que es público y notorio una serie de recursos y sentencias que concluyen en un nuevo proyecto de reparcelación y de urbanización también recurridos, habiendo sido ya anulado el proyecto de reparcelación por sentencia de 19 de abril de 2017. Concluyendo la apelante que no puede afirmarse como hace la sentencia de instancia que ya no existe óbice para que la demandante lleve a cabo el conjunto edificatorio propuesto, y en consecuencia ya no podrían entenderse inútiles los gastos reclamados en este recurso contencioso-administrativo, pues los continuos avatares judiciales y las sucesivas declaraciones de nulidad de los distintos instrumentos de planeamiento que se han ido aprobando, no sólo no han despejado la situación sino que, antes al contrario, la situación es aún más oscura.

De estas manifestaciones resulta que la demandante no ha acreditado, como le correspondería según las normas de la prueba (arts.217 LEC y 1214 CC), un hecho que invoca a su favor: la inviabilidad total o parcial del proyecto y, por tanto, demostrar de forma precisa los daños exactos y la cuantía en que los cifra.»

Per això, en aquest cas, no resulta aplicable l?article 48.d) del TRLSRU.

VII.5. La quantificació de la indemnització

Les mercantils reclamants sol·liciten una indemnització de 2.257.124,88 euros, import reclamat conjuntament per ambdues societats, per bé que les intervencions respectives en el cas que s?examina són diferents, com ja s?ha exposat en analitzar la legitimació activa de les reclamants.

En l?escrit de reclamació, les despeses ocasionades és quantifiquen en 628.723,34 euros, a partir dels conceptes següents :

? Despeses d?assessorament tècnic i jurídic del projecte hoteler: 35.000 euros.

? Honoraris d?arquitecte per a elaborar el projecte tècnic de l?hotel: 168.306 euros.

? Indemnització per acomiadament: 40.575,60 euros.

? Indemnització per resolució anticipada del contracte d?arrendament dels locals de la planta segona (portes 1 i 2) i de la plaça de garatge núm. 19: 10.000 euros.

? Obres d?adequació de les oficines situades a la rambla de Catalunya, 91, per tal de traslladar-hi alguns arrendataris de l?edifici del carrer de Mallorca, 245, amb contracte en vigor: 345.475,64 euros.

? Obres executades a l?edifici del carrer de Mallorca, 245 (en règim de comunicació diferida), amb caràcter preliminar a l?obtenció de la llicència: 29.366,10 euros.

A aquests imports s?afegeixen els de les rendes i els beneficis empresarials deixats de percebre:

? Rendes no ingressades per la resolució o cancel·lació anticipada (entre juny de 2014 i abril de 2015) de tretze contractes d?arrendament a l?edifici situat al carrer de Mallorca, 245, fins al setembre de 2017 (data de notificació de la denegació de la llicència): 1.063.401,54 euros.

? Resolució del contracte subscrit el 4 de desembre de 2014 amb un operador turístic per a l?explotació de l?hotel, que, segons les reclamants, ?no es una expectativa o un futurible lucro sino un contrato jurídico, por aquel entonces en vigor, que comportaba el ingreso efectivo de forma automática de la renta anual convenida?: 565.000,00 euros.

Subsidiàriament, es reclama una indemnització de 2.080.934,19 euros, resultants de la quantificació dels conceptes abans esmentats per un import de 628.723,34 més la quantitat de 1.452.210,85 euros per les rendes no percebudes fins al setembre de 2018, atès que, a criteri de les mercantils reclamants, ?deben imputarse las rentas dejadas de percibir a que se ha hecho referencia en el punto 4 hasta por lo menos a septiembre de 2018. Y ello porque a efectos empresariales se parte de la base que al año de la notificación de la denegación (septiembre de 2018) la posición de las reclamantes será la misma que cuando iniciaron las cancelaciones anticipadas de los contratos de arrendamiento?.

Aquest imports s?han d?incrementar, segons les reclamants, pels interessos que corresponguin, la taxa lliure de risc i la prima de risc o, si escau, per l?import inclús superior que pogués resultar acreditat en la fase de prova o en seu jurisdiccional.

Per la seva banda, en l?informe proposta de la secretària delegada d?Urbanisme de la Gerència d?Ecologia Urbana de l?Ajuntament, s?indica que únicament es consideren conceptes indemnitzables els honoraris d?arquitecte, per un import de 130.086,34 euros, així com els honoraris de tramitació del certificat urbanístic (1.000 euros) i les taxes municipals (105 euros), amb un total de 131.191,34 euros. Pel que fa a la resta de conceptes referits en l?escrit de reclamació (despeses d?assessorament jurídic i tècnic del projecte, acomiadament, resolució anticipada dels lloguers, obres a les oficines de la rambla de Catalunya, 91, i les obres d?enderroc de l?edifici del carrer de Mallorca, 245), l?ens local considera que no són indemnitzables. Finalment, quant a les rendes que s?han deixat de percebre (1.063.401,54 euros) i els beneficis futurs (explotació anuals de 565.000 euros), tampoc no els considera indemnitzables.

Tenint en compte que, en el supòsit de suspensió de la tramitació d?una llicència posteriorment denegada per incompatibilitat amb un nou planejament, la normativa urbanística catalana preveu expressament el dret a ser indemnitzat exclusivament pel cost dels projectes tècnics i la devolució de les taxes (art. 115.7 del TRLUC i 104.2 de l?RLU), la Comissió Jurídica Assessora comparteix, en termes generals, el criteri de l?Ajuntament de Barcelona, tant pel que fa als conceptes indemnitzables com a la quantificació (131.191,34 euros), d?acord amb la justificació següent:

1) Despeses en concepte d?assessorament tècnic i jurídic del projecte hoteler (35.000 euros): No s?han d?incloure en la indemnització, atès que, si bé aquest assessorament pot ser molt útil per al promotor, es tracta d?una despesa voluntària que no té una relació directa amb la tramitació i posterior denegació de la llicència sol·licitada (en aquest sentit, Dictamen 339/2018).

2) Honoraris d?arquitecte: Només es considera procedent l?abonament dels costos que es corresponen amb els treballs tècnics dirigits a elaborar els documents necessaris per a la sol·licitud de la llicència d?obres, respecte als quals hagi quedat acreditat el pagament efectiu. En els dictàmens 339/2018, 399/2019 i 346/2021, la Comissió va establir que aquests honoraris únicament s?han de tenir en compte ?si els conceptes es corresponen amb la documentació exigida per l?ORPIMO per a la sol·licitud d?una llicència?. Així mateix, considera que ?[...] d?acord amb l?annex I de l?ORPIMO, que la sol·licitud d?una llicència d?obres majors per a realitzar construccions de nova planta i també obres de reforma amb modificació de l?ús principal de l?edifici requereixen la presentació d?un projecte bàsic que defineixi les característiques generals de l?obra i les seves prestacions, mitjançant l?adopció i justificació de solucions concretes, així com un projecte tècnic amb la memòria tècnica, els plànols i el pressupost. I s?assenyalava expressament que no succeeix el mateix en relació amb les despeses vinculades als serveis de project manager a qui s?encomana el control econòmic, les gestions dirigides a l?obtenció de permisos, la coordinació tècnica, el control de concursos de proveïdors o el control de la temporització de l?execució de l?obra, entre d?altres qüestions? (Dictamen 346/2021). Malgrat que l?RLU al·ludeix al ?cost oficial? dels projectes, cal recordar que la Llei 25/2009, de 22 de desembre, de modificació de diverses lleis per a la seva adaptació a la Llei sobre lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici va eliminar l?establiment de barems orientatius per part dels col·legis professionals i es va establir expressament la prohibició de determinar cap altra orientació, recomanació, directriu, norma o regla sobre honoraris professionals, amb l?única excepció de la possibilitat d?elaborar criteris orientatius a l?efecte exclusiu de la taxació de costes. D?acord amb aquesta doctrina, la Comissió considera que és procedent abonar els costos d?elaboració del projecte d?arquitectura, i que ascendeixen a 130.086,34 euros.

3) No són indemnitzables el conceptes relatius a les indemnitzacions satisfetes per raó de la rescissió del contracte laboral (40.575,60 euros), de la resolució anticipada dels contractes de lloguer (10.000 euros) o d?altres despeses referents a les obres executades a la finca on es projectava l?hotel (29.366,10 euros) o a la finca on es van traslladar alguns llogaters (345.475,64 euros), ja que no estan previstes expressament en l?article 115.7 del TRLUC i no són un dany antijurídic que sigui conseqüència de l?actuació de l?Administració; ans el contrari, són actuacions realitzades pel promotor que no incideixen en la tramitació de la llicència.

4) L?Ajuntament inclou en la proposta com a conceptes indemnitzables les taxes de tramitació de la llicència (105 euros) i, així mateix, els ?honoraris de tramitació del certificat urbanístic? (1.000 euros), tot i que en l?escrit de reclamació no se?n fa cap referència. D?altra banda, l?article 115.7 del TRLUC només preveu el reintegrament de les taxes municipals. No consta en l?expedient que la mercantil Inversiones Doalca Socimi, SA, hagués sol·licitat un certificat de règim urbanístic (art. 105 del TRLUC); però, en canvi, hi figura l?informe urbanístic previ regulat en l?article 17 de l?ORPIMO i emès per l?Ajuntament el 6 de novembre de 2014. Cal dir que el certificat i l?informe no són documents equiparables, puix que només el primer té eficàcia vinculant temporalment. Tanmateix, atès que l?informe urbanístic previ resulta necessari per a la sol·licitud de la llicència, aquesta Comissió comparteix el criteri municipal i considera rescabalable aquest concepte.

5) A més dels conceptes anteriors, en la reclamació se sol·licita una indemnització d?1.063.401,54 euros, corresponents a les rendes deixades de percebre fins al setembre de 2017 relatives als tretze contractes de lloguer que s?han cancel·lat (o, subsidiàriament, de les rendes deixades de percebre fins al mes de setembre de 2018), així com 565.000 euros per la resolució obligada del contracte d?arrendament que tenia per objecte l?explotació de l?hotel. Aquests imports són reclamats per ambdues mercantils, amb independència de quina ha estat l?arrendadora dels pisos i locals. La Comissió ha manifestat en reiterades ocasions que la pretensió d?indemnització del lucre cessant ha d?estar perfectament acreditada, que no es poden realitzar invocacions genèriques i que la indemnització per aquest concepte s?ha de valorar restrictivament (dictàmens 44/2012, 151/2020 i 249/2020, entre molts altres). Per bé que en l?escrit de reclamació s?incorpora l?evidència d?aquests contractes, no es tracta de conceptes susceptibles de ser indemnitzats a causa de la suspensió i ulterior denegació de la llicència de conformitat amb l?article 115.7 del TRLUC, ja que, en aquest punt i segons la legislació sectorial d?aplicació, el lucre cessant no és un dany indemnitzable. En el Dictamen 346/2021, en què es planteja una situació similar, atès que el reclamant també aportava un contracte d?arrendament signat i amb garantia de cobrament d?unes rendes mínimes durant les tres anualitats següents i identificava com a lucre cessant el perjudici econòmic constituït per la pèrdua o el guany molt probablement deixat de percebre, aquesta Comissió no va reconèixer el dret a ser indemnitzat per aquest concepte.

Conformement al que s?ha assenyalat, la indemnització que es reconeix a la mercantil Inversiones Doalca Socimi, SA, es xifra en un total de 131.191,34 euros.

CONCLUSIÓ

És procedent estimar en la quantitat de 131.191,34 euros ?actualitzats a la data de finalització del procediment, més els interessos de demora corresponents? la reclamació de responsabilitat patrimonial instada davant l?Ajuntament de Barcelona per Inversiones Doalca Socimi, SA, i Atlante, SL, pels danys i perjudicis derivats de la denegació de la sol·licitud de llicència d?obres amb canvi d?ús a hotel d?una finca situada al carrer de Mallorca, 245, i que atribueixen a les determinacions del Pla especial urbanístic d?allotjaments turístics.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga